เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง เรื่อง
ปทิตตา วาสนาส่งชูสกุล ภาพประกอบ
วันที่ 20 มกราคม 2564 ไม่เพียงอเมริกันชน แต่คนทั่วโลกคงถอนหายใจโล่งอก เมื่อพิธีสาบานตนเข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดีของโจ ไบเดน ผ่านไปอย่างสงบเรียบร้อย สหรัฐอเมริกาเป็นยักษ์มหาอำนาจ เมื่อยักษ์จาม ทั้งโลกก็เป็นหวัด เมื่อยักษ์ล้ม ทั้งโลกก็วุ่นวาย เหมือนสี่ปีที่ผ่านมาภายใต้การนำของโดนัลด์ ทรัมป์
สมัยของประธานาธิบดีทรัมป์ถือว่าเป็นบททดสอบที่ยากลำบากที่สุดของสหรัฐอเมริกา นักกฎหมายรัฐธรรมนูญทราบอยู่แล้วว่าการพัฒนาสู่ประชาธิปไตยนั้นไม่ใช่เส้นตรงที่ไม่มีวันย้อนกลับ หลายประเทศที่เป็นประชาธิปไตยแล้วถอยหลังกลับมาเป็นอำนาจนิยมหรือเผด็จการก็มี แต่เราเชื่อกันว่า ยิ่งประชาธิปไตยลงหลักปักฐานนานเท่าไหร่ ยิ่งมีต้นทุนมั่นคงขึ้นและไม่ควรย้อนกลับไปสู่ระบอบอำนาจนิยมได้ง่ายเพียงนี้ ในแง่นี้ การขึ้นสู่ตำแหน่งของทรัมป์และบอริส จอห์นสันที่สหราชอาณาจักร สองประเทศที่มีประชาธิปไตยที่เก่าแก่เกือบจะที่สุดของโลก จึงเป็นเรื่องน่าตกใจมาก
เมื่อสองยักษ์ล้ม วงการกฎหมายรัฐธรรมนูญก็เร่งรีบพยายามถอดบทเรียนว่าการล้มของยักษ์นั้น กฎหมายรัฐธรรมนูญต้องมีส่วนรับผิดชอบด้วยหรือไม่
แน่นอนว่าการที่ไบเดนสามารถก้าวขึ้นมาเป็นประธานาธิบดีได้ในที่สุดนั้น แสดงให้เห็นความอึดของระบบรัฐธรรมนูญอเมริกันได้เป็นอย่างดี ในระหว่างสี่ปีนี้ ระบบบริหารราชการแผ่นดินพยายามรับมือ ต้านทาน ทัดทานนโยบายที่สุดโต่งของทรัมป์และพรรคพวกอย่างเต็มกำลัง พรรคพวกบางส่วนถูกดำเนินคดีตามกฎหมาย มีเสียงเรียกร้องให้ทหารเข้ามาแทรกแซง ซึ่งก็ได้รับการปฏิเสธอย่างแข็งขัน สุดท้าย ก็ปรากฏว่าอเมริกันชนส่วนใหญ่ยังเห็นว่าการเลือกตั้งเป็นสิ่งจำเป็นอยู่ดี
แต่ในสายตาของนักกฎหมายรัฐธรรมนูญ สหรัฐอเมริกายังไม่พ้นวิกฤต การขึ้นสู่ตำแหน่งของไบเดนเป็นเพียงการบรรเทาความเจ็บป่วยชั่วคราวเท่านั้น
รัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐอเมริกาเป็นรัฐธรรมนูญสมัยใหม่ที่เก่าแก่ที่สุดในโลก ความเก่าแก่นี้มาพร้อมกับการเป็นรัฐธรรมนูญที่แก้ไขเพิ่มเติมได้ยากอย่างยิ่ง เพราะต้องใช้เสียงสองในสามของทั้งสองสภา หรือไม่ก็สองในสามของมลรัฐทั้งหมดที่มี ชาวไทยเราอาจจะเบื่อหน่ายสภาพรัฐธรรมนูญอายุสั้นของพวกเราและใฝ่ฝันถึงรัฐธรรมนูญฉบับถาวรแบบสหรัฐอเมริกาบ้าง แต่ในความเป็นจริง ความเก่าแก่นี้ไม่ได้รับประกันว่ารัฐธรรมนูญดังกล่าวเป็นรัฐธรรมนูญที่ดี ตรงข้ามกับที่คนส่วนใหญ่เข้าใจ ความเก่าแก่นี้คือความล้าหลัง ความไม่สมเหตุผล ส่งผลให้ระบบการเมืองสหรัฐอเมริกานั้นมีร่องรอยความล้าสมัยอยู่มากและไม่ตอบสนองความเปลี่ยนแปลงของโลกปัจจุบัน
ความล้าหลังนี้มีผู้วิจารณ์มาตลอด เพียงแต่ระบบรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาพึ่งพาธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรค่อนข้างมาก จึงไม่ค่อยมีปัญหา อย่างไรก็ตาม ธรรมเนียมเหล่านี้ก็ไม่ใช่กฎหมาย เมื่อเจอกับโดนัลด์ ทรัมป์ ผู้ไม่สนใจมารยาทใดๆ ทั้งสิ้น ธรรมเนียมเหล่านี้กลายเป็นไร้ความหมาย ทรัมป์จึงเป็นผู้ทำให้อะไรที่เคยพยายามปกปิดหรือลืมมันไป กลายเป็นสิ่งที่มองข้ามไปไม่ได้ขึ้นมา
ประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกานั้นไม่ใช่กษัตริย์ แต่ก็ได้รับความนิยมและเคารพอย่างสูง ประเพณีปฏิบัติหลายอย่างบอกให้รู้ว่านี่คือบุคคลที่สำคัญที่สุดของรัฐ การอารักขาความปลอดภัยอย่างเข้มงวด การทำความเคารพ บอกให้รู้ว่าหัวใจของรัฐอยู่ที่คนคนนี้นี่เอง จนบางคนเปรียบว่าประธานาธิบดีสหรัฐฯคือ จักรพรรดิโรมันยุคใหม่
สำหรับบุคคลระดับสูงเช่นนี้ กลับมีกฎเกณฑ์น้อยมากที่กำกับพฤติกรรมของประธานาธิบดี ส่วนมากถือเป็นธรรมเนียมปฏิบัติ แต่ไม่ใช่กฎหมาย ดังจะเห็นว่า ทรัมป์สามารถตั้งลูกสาวและลูกเขยของตัวเอง รวมทั้งพรรคพวกคนอื่นๆ ขึ้นมาเป็นข้าราชการการเมืองได้ หรือการที่ทรัมป์ชอบเดินทางไปพำนักที่รีสอร์ตตีกอล์ฟของตัวเอง ทำให้เจ้าหน้าที่รักษาความปลอดภัยต้องเช่าห้องในรีสอร์ตที่ทรัมป์เป็นเจ้าของอยู่คิดเป็นเงินหลายพันล้านบาท ทั้งที่สถานการณ์ดังกล่าวนำไปสู่การขัดกันของผลประโยชน์ชัดเจน ในด้านจริยธรรม ทรัมป์ทั้งบริภาษ โกหก ปลุกปั่นระดมมวลชน หนำซ้ำ ทรัมป์ฝ่าฝืนหลักเกณฑ์การเก็บจดหมายเหตุด้วยนิสัยชอบฉีกทำลายเอกสารที่อ่าน บังคับให้งดบันทึกเสียง หรือจดบันทึกการประชุมสำคัญบางนัด ทั้งที่เอกสารและการพบปะเหล่านี้จะต้องเก็บเข้าจดหมายเหตุเป็นสมบัติของชาติ เป็นหลักฐานประวัติศาสตร์ต่อไป นี่เป็นเพียงตัวอย่างเล็กๆ บางประการเกี่ยวกับพฤติกรรมไม่ชอบมาพากลของประธานาธิบดี
ระบบเลือกตั้งของรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกานั้นแข็งกระด้างตายตัวมาก กำหนดการหาเสียง กำหนดการลงคะแนนเสียงของประชาชน กำหนดการลงคะแนนของคณะผู้แทนเลือกตั้ง (electoral college) กำหนดการสาบานตนเข้ารับตำแหน่ง ทั้งหมดนี้กินเวลาหลายเดือน ตั้งแต่พฤศจิกายนถึงมกราคม ทำให้มีระยะเปลี่ยนผ่านที่นานกว่าประเทศทั่วไปซึ่งสามารถหาเสียง เลือกตั้ง และจัดตั้งรัฐบาลใหม่ได้ในเวลาไม่นานนัก ระยะเปลี่ยนผ่านนี้ส่งผลต่อการบริหารราชการแผ่นดิน โดยเฉพาะในกรณีของสหรัฐ ซึ่งมีข้าราชการการเมืองจำนวนมากนับหลายพันคน ซึ่งส่วนใหญ่จะพ้นตำแหน่งไปพร้อมประธานาธิบดีและต้องรอการแต่งตั้งใหม่ ทำให้หน่วยงานหลายแห่งอยู่ในสภาวะรักษาการยาวนาน
ระยะรักษาการที่ยาวนานนี้ ทรัมป์ใช้เพื่อกดดันให้ผู้ว่าการรัฐต่างๆ ฟ้องต่อศาลขอให้ล้มการเลือกตั้ง และปลุกระดมมวลชนขวาจัดของตนให้ขัดขวางพิธีคัดเลือก นอกจากนี้ ในนาทีสุดท้าย ทรัมป์ยังใช้อำนาจประธานาธิบดีของตนอภัยโทษหรือลดโทษพรรคพวกของตัวเองและอาชญากรที่เป็นฝ่ายขวาจำนวนมาก
กำหนดการเลือกตั้งที่กำหนดไว้ชัดเจนแน่นอน ประกอบกับวัฒนธรรมการเมือง ทำให้ระบบการเมืองสหรัฐอเมริกามีความอนุรักษนิยมสูง แทบไม่มีประธานาธิบดีคนไหนอยู่ไม่ครบสี่ปี ไม่มีการออกจากตำแหน่งกลางคัน แรงเฉื่อยนี้ช่วยหล่อเลี้ยงทรัมป์ให้ไม่โดนปลดกลางสมัยนั่นเอง
สุดท้าย คือ ระบบตุลาการ ซึ่งให้ผู้พิพากษาศาลสูงสุดที่มาจากการแต่งตั้งของประธานาธิบดีและความเห็นชอบของสภาสูงอยู่ในตำแหน่งได้ตลอดชีวิต ทรัมป์โชคดีที่มีผู้พิพากษาลาออกและตายรวมสามคน จึงได้แต่งตั้งผู้พิพากษาศาลสูงถึงสามท่านในระยะเวลาสี่ปี นีล กอร์ซุช, เบร็ตต์ คาวานอห์ และเอมี โคนีย์ บาร์เรตต์ โดยเฉพาะบาร์เรตต์ที่ได้รับการแต่งตั้งในช่วงท้ายของสมัยทรัมป์โดยไม่สนใจมารยาททางการเมืองนั้นกลับได้รับความเห็นด้วยดีงามจากสภาสูง แตกต่างจากท่าทีที่สภาสูงเคยห้ามปรามบารัก โอบามา ไม่ให้แต่งตั้งผู้พิพากษาในบริบทคล้ายกันได้สำเร็จ นั่นหมายความว่าศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกาคงจะมีทิศทางอนุรักษนิยมต่อไปอีกหลายปี อาจจะหลายสิบปีด้วยซ้ำ
เมื่อเทียบกับประเทศอื่นแล้ว เราคงนึกออกว่า ผู้นำที่ทำตัวเหมือนทรัมป์หรือเลวร้ายน้อยกว่าทรัมป์สักครึ่งหนึ่งก็คงพ้นตำแหน่งไปตั้งแต่ปีแรกๆ แน่นอนว่าตัวอย่างที่สุดโต่งคงเป็นสภาพการเมืองไทยภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 ช่วงปี 2549-2557 ที่เราผลัดนายกรัฐมนตรีกันทุกปีหรือสองปีด้วยเหตุต่างกันไป สมัคร สุนทรเวชมีผลประโยชน์ทับซ้อนจากคดีทำครัวออกโทรทัศน์ สมชาย วงศ์สวัสดิ์ถูกยุบพรรคตัดสิทธิ์การเมือง ส่วนอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะยุบสภาเลือกตั้งใหม่หลังแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญสำเร็จ ไม่รวมทักษิณ ชินวัตรและยิ่งลักษณ์ ชินวัตรที่ถูกรัฐประหารยึดอำนาจ
ประเทศไทยเป็นตัวอย่างที่สุดโต่งไปและนำไปสู่การไร้เสถียรภาพทางการเมือง น่าอายไม่แพ้การเมืองสมัยทรัมป์ แต่เราคงนึกออกไม่ยากว่าเราสามารถออกแบบรัฐธรรมนูญที่อยู่ระหว่างความสุดโต่งทั้งสองแบบ ที่ออกแบบระบบตรวจสอบการทุจริตและขัดจริยธรรมได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ นำไปสู่การลงโทษผ่านระบบตุลาการ หรือแม้แต่การถอดถอนเองอย่างทันท่วงที ระบบเลือกตั้งที่ยืดหยุ่น สามารถเลือกผู้นำคนใหม่และเดินหน้าต่อไปได้อย่างรวดเร็วไม่สะดุด ซึ่งแสดงให้เห็นถึงการออกแบบระบบรัฐธรรมนูญที่มีประสิทธิภาพกว่าอย่างเทียบไม่ได้
เป็นไปได้อย่างไรที่ประธานาธิบดีที่มีมลทินมัวหมองเรื่องการเลี่ยงภาษีสามารถหลบหลีกการแสดงเอกสารภาษีได้นานจนพ้นตำแหน่ง หรือการไต่สวนเรื่องการสมรู้ร่วมคิดกับรัสเซียสามารถดำเนินไป โดยประธานาธิบดีแสดงออกอย่างโจ่งแจ้งว่าเป็นปฏิปักษ์ต่อการไต่สวนและน่าสงสัยเช่นนั้น จะสิ้นสุดลงโดยข้อสรุปที่คลุมเครือ ไม่ผิดแต่ก็ไม่ถูก ในแง่หนึ่ง กระบวนการเหล่านี้แสดงให้เห็นนิติธรรมของบ้านเมืองที่พยายามยึดกระบวนการทางกฎหมายอย่างเคร่งครัด แต่อีกแง่หนึ่ง กฎหมายเหล่านี้ไม่มีประสิทธิภาพ แทนที่จะได้รับความชื่นชม กลับกลายเป็นสร้างภาพจำแก่ชาวโลกว่าประชาธิปไตยนั้นไร้ประสิทธิภาพ ล้าหลัง อืดอาดได้ขนาดนี้
แน่นอนว่า หลายตัวอย่างที่ยกมานั้น อาจเถียงได้ว่าอยู่ในเขตแดนของการเมือง ไม่ใช่กฎหมาย รัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาบัญญัติไว้เพียงเรื่องพื้นฐานคร่าวๆ และยกให้ประธานาธิบดีมีอำนาจกว้างขวางในฐานะผู้รับอาณัติการเมืองจากประชาชน แต่พรมแดนระหว่างกฎหมายและการเมืองนั้นไม่เคยชัดเจนตายตัว จะเป็นไปไม่ได้เชียวหรือที่กฎหมายจะขยับเข้ามาและควบคุมการเมืองให้ศิวิไลซ์ยิ่งขึ้น
รัฐธรรมนูญที่ออกแบบไว้ดีแล้ว ย่อมช่วยยับยั้งหรือป้องกันคนกึ่งบ้ากึ่งดีไม่ให้เข้าสู่อำนาจ หรือเข้ามาแล้วก็ถูกคัดออกไปอย่างรวดเร็ว ฉันใดก็ฉันนั้น รัฐธรรมนูญที่ออกแบบไม่ดีก็อาจช่วยให้คนกึ่งบ้ากึ่งดีมีอำนาจสร้างความเสียหายเหลือคณานับ
การเมืองสมัยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ จึงเป็นโจทย์น่าคิด น่าสนุกของนักกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบทั่วโลก
