สงครามการค้าระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีนที่เริ่มมาตั้งแต่ปี 2561 ได้ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลกในหลายมิติ หนึ่งในประเด็นสำคัญที่ถูกพูดถึงบ่อยครั้งในสื่อและแวดวงวิชาการคือ การเปลี่ยนโครงสร้าง (Reconfiguration) ของเครือข่ายการผลิตข้ามชาติ ซึ่งถูกเร่งให้เกิดขึ้นด้วยการระบาดของโรคโควิด-19
บรรษัทข้ามชาติ (Multinational Enterprises: MNEs) ที่ลงทุนในจีนมีแนวทางในการปรับตัวตั้งแต่การถอนการลงทุน การปรับเปลี่ยนแผนการลงทุน และการย้ายฐานการผลิตไปยังพื้นที่ที่มีความเสี่ยงจากสงครามการค้าน้อยกว่า ท่ามกลางความตึงเครียดทางการค้า หลายประเทศจึงมองเห็นโอกาสและออกนโยบายเพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติ
บทความนี้จะพาไปสำรวจการเปลี่ยนแปลงนโยบายการลงทุนของประเทศต่างๆ ในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา
นโยบายเศรษฐกิจเพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ
เมื่อสงครามการค้ายังไม่มีทีท่าว่าจะยุติ หลายประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศในทวีปเอเชียได้ออกนโยบายใหม่ๆ รวมถึงแก้ไขกฎระเบียบด้านการลงทุนเพื่อดึงดูดนักลงทุนที่อาจกำลังหาแหล่งผลิตใหม่นอกจีน
ในภาพกว้าง นโยบายส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศ แบ่งออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่
1) การเข้ามาลงทุนและการจัดตั้งธุรกิจ (Entry and establishment) ครอบคลุมประเด็นการเป็นเจ้าของและการบริหารจัดการ การเป็นเจ้าของที่ดิน การอนุญาตและการอนุมัติ และอื่นๆ
2) การปฏิบัติและการดำเนินงาน (Treatment and operation) ครอบคลุมหลักการไม่เลือกปฏิบัติ (Non-discrimination) การโอนกิจการเป็นของรัฐและการเวนคืน (Nationalization/Expropriation) การระงับข้อพิพาท (Dispute settlement) และเงื่อนไขการดำเนินงาน และอื่นๆ
3) การส่งเสริมและการอำนวยความสะดวก (Promotion and facilitation) ครอบคลุมการอำนวยความสะดวกด้านการลงทุน สิทธิประโยชน์ในการลงทุน เขตเศรษฐกิจพิเศษ และอื่นๆ
ประเทศคู่แข่งไทยปรับตัวอย่างไร
จากข้อมูลนโยบายการลงทุนของแต่ละประเทศ (Investment Policy Hub) ที่รวบรวมโดย UNCTAD พบว่า ระหว่างปี 2561-2565 เกือบทุกประเทศในทวีปเอเชียได้ออกนโยบายส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศ ครอบคลุมตั้งแต่กิจกรรมทางเศรษฐกิจในภาคเกษตรกรรม เหมืองแร่และถ่านหิน การผลิต และการบริการรวมกว่า 150 มาตรการ ส่วนมากเป็นมาตรการส่งเสริมการเข้ามาลงทุน การจัดตั้งธุรกิจ การส่งเสริม และการอำนวยความสะดวก
ทั้งนี้ ประเทศที่มีการแก้ไขกฎระเบียบและประกาศใช้มาตรการใหม่ๆ เพื่อส่งเสริมการลงทุนอย่างเห็นได้ชัด ได้แก่ อินเดีย ฟิลิปปินส์ สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ อุซเบกิสถาน และเวียดนาม ขณะที่ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อย่างอินโดนีเซีย มาเลเซีย และไทย มีการประกาศใช้มาตรการด้านการลงทุนในช่วงเวลาดังกล่าวน้อยกว่า
หนึ่งในประเทศที่มีการปรับเปลี่ยนนโยบายด้านการลงทุนที่น่าสนใจในภูมิภาคอาเซียนคงหนีไม่พ้นเวียดนาม ในปี 2561 เวียดนามกำหนดสิทธิประโยชน์ทางภาษีสำหรับการลงทุนในนิคมอุตสาหกรรมไฮเทคดานัง (Danang high-tech park and industrial park) ซึ่งเป็นความพยายามของรัฐบาลเวียดนามที่ต้องการผลักดันดานังให้เป็นศูนย์กลางอุตสาหกรรมและการลงทุนจากต่างประเทศ ต่อจากฮานอยและโฮจิมินห์ นอกจากนั้น ในปี 2563 ยังมีการผ่านกฎหมายให้สิทธิประโยชน์ในการลงทุนสำหรับธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็ก และกฎหมายการร่วมทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public-Private Partnership) ในภาคบริการ เช่น การขนส่ง พลังงาน การทำชลประทาน การศึกษา และสุขภาพ ถัดมาในปี 2564 เวียดนามออกนโยบายส่งเสริมกิจการที่ใช้เทคโนโลยีสูง โดยบริษัทเหล่านี้สามารถขอรับสิทธิประโยชน์ทางภาษีได้ เช่น การลด Corporate Income Tax (CIT) เป็นระยะเวลา 15 ปี เป็นต้น
ในแง่ของการเปิดตลาด เวียดนามประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาสำหรับนักลงทุนจากต่างประเทศที่เข้ามาลงทุนในสาขาการค้า เช่น อนุญาตให้นักลงทุนต่างชาตินำเข้าและกระจายสินค้าในประเทศโดยไม่ต้องขอใบอนุญาตทางธุรกิจเพิ่มเติม นอกจากนั้นยังประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาเพื่อลดอุปสรรคสำหรับการแลกเปลี่ยนสินค้าในตลาดกลางสินค้าโภคภัณฑ์ (Commodity exchange) โดยนักลงทุนต่างชาติสามารถเป็นเจ้าของธุรกิจดังกล่าวได้ โดยมีสัดส่วนไม่เกิน 49% ถัดมาในปี 2562 ได้มีการประกาศพระราชกฤษฎีกาเพื่อส่งเสริมสภาพแวดล้อมให้เอื้อกับการลงทุนในอุตสาหกรรมการบิน สายการบินที่มีนักลงทุนต่างชาติร่วมทุน กำหนดสัดส่วนการเป็นเจ้าของที่ 34% (เพิ่มจาก 30%) อย่างไรก็ตาม กิจกรรมเกี่ยวกับสื่อ บริการด้านไปรษณีย์ บริการด้านความปลอดภัย การผลิตอาวุธ ยังคงสงวนไว้สำหรับนักลงทุนชาวเวียดนาม
อีกหนึ่งประเทศที่มีนโยบายการลงทุนน่าสนใจคือ อินเดีย โดยในปี 2563 อินเดียได้ออก Consolidated FDI Policy Circular of 2020 (ทดแทนฉบับเก่าเมื่อปี 2560) เพื่อให้นักลงทุนต่างชาติสามารถศึกษาและเข้าใจกฎระเบียบด้านการลงทุนมากขึ้น โดยมีการรวบรวมนโยบายด้านการค้าและการลงทุนที่เกี่ยวข้องกับนักลงทุนต่างชาติมาไว้ในเอกสารฉบับเดียว นอกจากนั้น ในปี 2564 อินเดียยังได้ใช้ระบบ National Single Window System (SWS) ซึ่งเป็น Digital platform ของภาครัฐที่ช่วยอำนวยความสะดวกให้กับนักลงทุนในการจัดตั้ง การทำธุรกิจ และการดำเนินงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง
สำหรับการเปิดตลาดนั้น ในปี 2561 อินเดียเปิดเสรีการลงทุนในหลายสาขาเป็นครั้งแรก ไม่ว่าจะเป็นธุรกิจการบิน และการบริการตัวแทนซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ ซึ่งแต่เดิมสงวนไว้เฉพาะนักธุรกิจในประเทศเท่านั้น นอกจากนั้น ยังส่งเสริมการลงทุนในภาคการเงินและการประกันภัย เช่น การรับประกันภัย (Underwriting) การบริการด้านการบริหารพอร์ตการลงทุน (Portfolio management) และนายหน้าประกันภัย และยังมีการผ่อนปรนข้อบังคับสำหรับนักลงทุนต่างชาติในหลายสาขา ไม่ว่าจะเป็นการป้องกันประเทศ โทรคมนาคม กิจการกระจายเสียง การบริการรักษาความปลอดภัย ซึ่งนักลงทุนต่างชาติสามารถเปิดสำนักงานได้เลยโดยไม่ต้องขออนุญาตจาก Reserve Bank of India
ถัดมาในปี 2563 อินเดียอนุญาตให้นักลงทุนต่างชาติสามารถถือหุ้นในกิจการสายการบินได้ 100% และเพิ่มเพดานการลงทุนจากต่างชาติ (FDI ceiling) ในสาขาการป้องกันประเทศ หากนักลงทุนใช้ช่องทางอัตโนมัติ (Automatic route) ซึ่งอนุญาตให้นักลงทุนสามารถซื้อหุ้นจากบริษัทอินเดียได้โดยตรง โดยไม่ต้องขออนุญาตจากคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศ กระทรวงการคลังอินเดีย นักลงทุนสามารถเป็นเจ้าของกิจการได้เพิ่มขึ้นจาก 49% เป็น 74% และนักลงทุนต่างชาติสามารถเพิ่มสัดส่วนความเป็นเจ้าของได้ถึง 100% ผ่านช่องทางการลงทุนที่ต้องขออนุญาต (Government Route) ทั้งยังปรับปรุงกฎระเบียบในกิจการสื่อดิจิตอล โดยกิจการด้านการเผยแพร่ข่าวผ่านดิจิทัลแพลตฟอร์มสามารถรับการลงทุนจากต่างชาติได้ถึง 26% ผ่านช่องทางที่ต้องขออนุญาตจากรัฐบาลอินเดีย (Government approval route)
การปรับตัวของจีนด้านการลงทุน
แม้ว่าจีนจะทำสงครามการค้ากับสหรัฐฯ ตั้งแต่ปี 2561 แต่จีนยังคงเป็นหนึ่งในประเทศที่มีการลงทุนจากต่างชาติมากที่สุดในโลก สาเหตุหลักมาจากปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจ เช่น จำนวนแรงงานและโครงสร้างพื้นฐาน นอกจากนั้น จีนก็ได้มีการออกนโยบายใหม่ๆ ที่ส่งเสริมการค้ากับต่างประเทศ การจัดตั้งเขตการค้าเสรี รวมถึงการแก้ไขกฎระเบียบด้านการลงทุน เพื่อดึงดูดนักลงทุนจากต่างชาติ โดยเฉพาะมาตรการที่ส่งเสริมการเข้ามาลงทุนและการจัดตั้งธุรกิจ
ในปี 2561 จีนประกาศมาตรการ Special Administrative Measures for FDI ส่งเสริมการลงทุนจากต่างชาติด้วยการลดรายการสินค้าที่สงวนไว้ให้กับนักลงทุนภายในประเทศ (negative list) ในเขตเศรษฐกิจพิเศษนำร่อง (pilot SEZs) โดยอนุญาตให้ต่างชาติลงทุนอุตสาหกรรมเมล็ดพันธุ์ น้ำมันและก๊าซธรรมชาติ โทรคมนาคม การพิมพ์ การดูแลรักษาเครื่องบิน การท่องเที่ยว การขนส่งทางราง การขนส่ง และการค้าส่งและค้าปลีก เป็นต้น
ถัดมาในปี 2562 จีนได้เปิดเสรีภาคการเงินมากขึ้น โดยอนุญาตให้บริษัทด้านประกันชีวิตจากต่างชาติสามารถจัดตั้งบริษัทประกันภัยได้ และอนุญาตให้ลงทุนในด้านอสังหาริมทรัพย์และนายหน้า นอกจากนั้น ยังมีการเปิดเสรีด้านการค้าและการลงทุนข้ามแดน (Cross-border) เพิ่มเติม และผ่อนคลายกฎระเบียบเกี่ยวกับการแปลงทุนที่ได้รับจากนักลงทุนต่างชาติในการนำมาลงทุนในจีน
ปี 2563 จีนออกนโยบายด้านการลงทุนเป็นจำนวนมาก โดยได้ประกาศใช้ Foreign Investment Law of China ฉบับใหม่ ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อปกป้องนักลงทุนจากต่างชาติ ทั้งยังสนับสนุนเป้าหมายการพัฒนาเศรษฐกิจด้วยการเปิดประเทศที่ดำเนินมายาวนานกว่าครึ่งศตวรรษ นอกจากนั้น ยังมีการทดลองใช้มาตรการที่เกี่ยวกับการลงทุนจากต่างชาติใน Yangtze River Delta เช่น การทำ Joint Venture ระหว่างนักลงทุนจีนกับนักลงทุนต่างชาติ และการยกเลิกกฎระเบียบบางอย่างเพื่อลดขั้นตอนด้านเอกสาร
ทั้งนี้ เพื่อรักษาเสถียรภาพและความมั่นคงทางด้านห่วงโซ่อุปทานในช่วงที่เกิดวิกฤตโควิด-19 จีนได้ดำเนินหลายมาตรการเพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติ เช่น การออก ‘fast pass’ ในเดือนสิงหาคม สำหรับนักลงทุนต่างชาติ และการสนับสนุนด้านการเงินแก่บริษัทต่างชาติ และออกกฎระเบียบสำหรับการดูแลข้อพิพาทจากนักลงทุนต่างชาติในเดือนตุลาคม นอกจากนี้ ในเดือนธันวาคมยังมีการประกาศใช้ Catalogue of Industries for Encouraging Foreign Investment ฉบับใหม่ โดยมีการเพิ่มสาขาที่สนับสนุนให้ต่างชาติลงทุนเพิ่มขึ้นจาก 1,108 รายการ เป็น 1,235 รายการ (ประมาณ 10%) ครอบคลุมทั้งภาคเกษตร อุตสาหกรรม และบริการ
ในปี 2564 จีนออกมาตรการสำคัญหลายด้าน เช่น การยกเว้นการเก็บภาษีนำเข้าในอุปกรณ์ที่จำเป็นต่อการลงทุน (ประกอบด้วย self-use equipment, supporting parts, spare parts) การส่งเสริมให้ต่างชาติลงทุน (Catalogue of Encouraged Industries for Foreign Investment) ซึ่งครอบคลุมหลายสาขาในภาคเกษตร อุตสาหกรรม และบริการ การประกาศเกี่ยวกับการใช้ Foreign Investment Law ฉบับใหม่ ซึ่งมีเนื้อหาเกี่ยวกับการส่งเสริมการลงทุนในกลุ่มอุตสาหกรรมขั้นสูง เทคโนโลยี และอุตสาหกรรมที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม และการเปิดให้ต่างชาติลงทุนในภาคบริการหลายประเภท เช่น การให้บริการทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี การบริการทางการเงิน การขนส่ง สุขภาพ การศึกษา การสื่อสาร การบริการด้านไฟฟ้า เป็นต้น ใน 4 เมือง ได้แก่ เทียนจิน เซี่ยงไฮ้ ไห่หนาน และฉงชิ่ง
ในปี 2565 จีนลด negative list ที่ห้ามให้ชาวต่างชาติเข้ามาลงทุน ประกอบด้วย 1) อุตสาหกรรมยานยนต์ (บริษัทต่างชาติสามารถถือครองหุ้นได้มากกว่า 50% และยกเลิกการจำกัดจำนวน Joint Venture ที่เคยกำหนดไว้) 2) กิจการที่เกี่ยวกับการสื่อสารผ่านดาวเทียม และมีการขยายขอบเขตการลงทุนของต่างชาติในภาคอุตสาหกรรม จาก 480 เป็น 519 สาขา เช่น อุปกรณ์ภาคพื้นที่ใช้งานภายในสนามบิน (air ground support equipment) และอุปกรณ์ที่เกี่ยวกับยานยนต์ไร้คนขับ
อีกนโยบายที่น่าสนใจของจีน คือ การใช้นโยบายเฉพาะภูมิภาค (Region-specific policy) ในเดือนตุลาคม 2563 รัฐบาลกลางของจีนได้ให้อำนาจเมืองเซินเจิ้นในการดึงดูดและบริหารจัดการการลงทุนจากต่างชาติ ส่วนเซี่ยงไฮ้ได้ออกมาตรการเพื่อส่งเสริมการลงทุนในทุกกิจการ โดยเน้นเรื่องการปฏิบัติต่อนักลงทุนต่างชาติเสมือนนักลงทุนท้องถิ่น การส่งเสริมการลงทุนด้วยสิทธิประโยชน์ทางภาษี และออกมาตรการเพื่อส่งเสริมศูนย์ R&D ในเซี่ยงไฮ้ที่ได้รับเงินทุนสนับสนุนจากต่างชาติ โดยมีผลระหว่างปี 2563-2568
บทส่งท้าย
สงครามการค้าระหว่างสหรัฐฯ กับจีนได้สร้างผลกระทบต่อห่วงโซ่อุปทานอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ขณะที่บริษัทข้ามชาติอาจมองหาลู่ทางและโอกาสนอกประเทศจีน ซึ่งหลายประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศในเอเชียเล็งเห็นถึงโอกาสที่เกิดขึ้นจากความขัดแย้งดังกล่าว จึงได้ปรับมาตรการด้านการลงทุนเพื่อพยายามดึงดูดการลงทุนจากบริษัทข้ามชาติที่กำลังย้ายฐานการผลิตออกจากจีน
อย่างไรก็ตาม การให้สิทธิประโยชน์เพื่อดึงดูดนักลงทุนเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอ เนื่องจากการผนวกการผลิตเข้าไปในห่วงโซ่คุณค่าโลก (Global value chains) ในช่วง 30 ปีที่ผ่านมา มีปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจ เช่น โครงสร้างพื้นฐาน และความพร้อมของทุนมนุษย์ เป็นต้น เป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดการดึงดูดการลงทุน ดังนั้นประเทศที่ต้องการดึงดูดการลงทุนและคว้าโอกาสจากความขัดแย้งระหว่างสองประเทศมหาอำนาจจึงไม่ควรมองข้ามปัจจัยพื้นฐานเหล่านี้
บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการศึกษาการแยกห่วงโซ่อุปทาน (decoupling) ของอุตสาหกรรมสำคัญระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีน และนัยยะต่อเศรษฐกิจการค้าไทย ซึ่งจัดทำร่วมกันระหว่างสำนักงานนโยบายและยุทธศาสตร์การค้า กระทรวงพาณิชย์ และมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โดยสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
