สงครามการค้า (Trade war) ระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีนที่เริ่มมานับตั้งแต่ปี 2561 ได้เปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์การค้าและการลงทุนระหว่างประเทศในหลายมิติ หนึ่งในนั้นคือการแยกตัวของห่วงโซ่อุปทาน (Decoupling) ระหว่างสหรัฐฯ และจีน ซึ่งเกิดจากการที่ทั้งสองประเทศได้ตระหนักถึงความสำคัญของการสร้างความมั่นคงและยืดหยุ่นให้กับห่วงโซ่อุปทาน (Supply chain) ของตัวเอง ไม่ให้พึ่งพาการเป็นแหล่งผลิตหรือตลาดของอีกฝ่ายมากเกินไป บทความนี้จะพาไปทำความรู้จักปรากฏการณ์ Decoupling และนัยต่อโลกาภิวัฒน์ที่เป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของหลายประเทศ รวมถึงไทย
จุดเริ่มต้นของการแยกห่วงโซ่อุปทาน
ความพยายามแยกห่วงโซ่อุปทานเริ่มจากฝั่งสหรัฐฯ ที่ต้องการลดปัญหาการขาดดุลการค้ากับจีนที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยสหรัฐฯ ได้อ้างเหตุพฤติกรรมทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมและความมั่นคงในการใช้มาตรการขึ้นภาษีสินค้านำเข้าจากจีน ครอบคลุมสินค้าหลากหลายประเภท ทั้งสินค้าเทคโนโลยีและทรัพย์สินทางปัญญา สินค้าเกษตร ประมง สินค้าอุปโภคบริโภค ซึ่งจีนได้ออกมาตรการตอบโต้สำหรับแต่ละกลุ่มสินค้าทันทีเป็นระยะ
แนวคิดการแยกห่วงโซ่อุปทานไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เริ่มต้นมาตั้งแต่สมัยประธานาธิบดีบารัค โอบามาที่มีนโยบาย ‘Manufacturing USA’ ซึ่งรัฐบาลขอความร่วมมือและให้สิทธิประโยชน์กับบริษัทเอกชนที่ไปลงทุนในจีนให้กลับมาลงทุนในสหรัฐฯ เพื่อส่งเสริมสร้างงานภายในประเทศ ซึ่งมีเหตุการณ์สำคัญ เช่น การหารือกับ CEO ของบริษัท Apple และการให้แรงจูงใจทางด้านภาษีและการสนับสนุนการทำงานร่วมกันของ Stakeholders ที่แตกต่างหลากหลาย อาทิ มหาวิทยาลัย บริษัทเอกชน และศูนย์วิจัยต่างๆ
ความพยายามแยกห่วงโซ่อุปทานชัดเจนและเป็นรูปธรรมมากขึ้นในสมัยประธานาธิบดีโดนัล ทรัมป์ที่ใช้มาตรการทางการค้าเป็นเครื่องมือหลักในการแยกห่วงโซ่อุปทาน เริ่มจากการออกกฎหมาย Export Control Reform Act of 2018 ที่จำกัดการส่งออกสินค้าที่เกี่ยวข้องกับเทคโนโลยีพื้นฐานและเทคโนโลยีสมัยใหม่ และสินค้าที่มีนัย (essential) ต่อความมั่นคง ต่อมา สหรัฐฯ ได้ทำสงครามการค้าโดยการขึ้นภาษีนำเข้าสินค้าจากจีน
สงครามการค้าเริ่มต้นในเดือนกรกฎาคม 2561 เมื่อสหรัฐฯ เพิ่มภาษีสินค้านำเข้าจากจีนร้อยละ 25 จำนวน 821 รายการสินค้า (เช่น สินค้าในกลุ่มยานยนต์ ฮาร์ดดิสก์ และชิ้นส่วนเครื่องบิน) มูลค่าผลกระทบ 34 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งจีนได้ตอบโต้โดยเพิ่มภาษีสินค้านำเข้าจากสหรัฐฯ ที่มูลค่าผลกระทบ 34 พันล้านดอลลาร์สหรัฐเทียบเท่ากัน ต่อมาในเดือนสิงหาคม 2561 สหรัฐฯ เพิ่มภาษีสินค้านำเข้าจากจีนร้อยละ 25 อีกกว่า 279 รายการสินค้า (เช่น ผลิตภัณฑ์จากเหล็กและเหล็กกล้า) มูลค่าผลกระทบ 16 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ และจีนตอบโต้โดยการขึ้นภาษีสินค้าจากสหรัฐฯ ร้อยละ 25 มูลค่าผลกระทบ 16 พันล้านดอลลาร์สหรัฐเทียบเท่ากัน ถัดมาในเดือนกันยายน 2561 สหรัฐฯ เพิ่มภาษีสินค้านำเข้าจากจีนใน อัตราภาษีร้อยละ 10 จำนวน 5,821 รายการสินค้า มูลค่าผลกระทบ 2 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ และจีนตอบโต้โดยการขึ้นภาษี มูลค่าผลกระทบ 6 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ แม้จะมีการเจรจาด้านการค้าเพื่อยุติสงครามการค้าระหว่างสหรัฐฯ กับจีน แต่ก็ไม่บรรลุผล ในช่วงกลางปี 2562 สหรัฐฯ จึงเพิ่มอัตราภาษีสินค้าจากจีนอีกครั้งและจีนขึ้นภาษีนำเข้าในสินค้าจากสหรัฐฯ เป็นการตอบโต้ การโจมตีระหว่างกันด้วยภาษีนำเข้าเกิดขึ้นอีกครั้งในเดือนกันยายน ปี 2562
กล่าวได้ว่า สงครามการค้าสหรัฐฯ–จีนนี้ ได้สร้างผลกระทบที่ขนาดใหญ่ขึ้น ครอบคลุมประเภทสินค้ามากขึ้น และยังคงเป็นไปอย่างต่อเนื่อง
นอกจากนี้ สิ่งที่ประธานาธิบดีทรัมป์ทำคู่ขนานกับการขึ้นภาษีนำเข้าในสินค้าจากจีน คือ การให้สิทธิประโยชน์ทางด้านภาษีแก่บริษัทสัญชาติอเมริกันเพื่อดึงให้บริษัทต่าง ๆ กลับมาลงทุนในสหรัฐฯ แต่มาตรการดังกล่าวมีผลค่อนข้างจำกัด จากการประเมินจาก Reshoring Initiative พบว่า สิทธิพิเศษทางด้านภาษีทำให้มีการ ‘กลับขึ้นฝั่ง’ (reshoring) และทำให้เกิดการจ้างงานเพิ่มขึ้นเพียง 145,000 คน ในสหรัฐฯ ในช่วง 2 ปีแรกของการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีทรัมป์ ทั้งนี้ ความพยายามในการดำเนินยุทธศาสตร์ดังกล่าวยังคงเดินหน้าต่อในสมัยประธานาธิบดีโจ ไบเดน แต่เปลี่ยนแนวทางไปเป็นการกระตุ้นผ่านการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ หรือที่รู้จักกันชื่อ Made in America
ความท้าทายจากการแยกห่วงโซ่อุปทาน
ในช่วง 30 ปีที่ผ่านมา การเติบโตของการค้าโลกถูกขับเคลื่อนด้วยการค้าในห่วงโซ่คุณค่าโลก (Global value chains: GVCs) กล่าวคือ การที่กระบวนการผลิตสินค้าหนึ่งๆ ถูกแบ่งออกเป็นหลายขั้นตอนหรือชิ้นงาน (Task) และถูกแจกจ่ายให้กับผู้ผลิตอื่นช่วยผลิต โดยผู้ผลิตอื่นอาจเป็นหน่วยงานอื่นภายในบริษัทเดียวกัน หรือเป็นซัพพลายเออร์อิสระ และการแจกจ่ายอาจเกิดขึ้นในประเทศหนึ่งคล้ายกับเป็นคลัสเตอร์อุตสาหกรรม หรืออาจกระจายออกไปยังประเทศต่างๆ ทั้งในภูมิภาคเดียวกันหรือภูมิภาคอื่นก็เป็นไปได้ ซึ่งทำให้เกิดการประหยัดจากขนาด (economies of scale) และการบริหารจัดการต้นทุนมีคุ้มค่ามากที่สุด ขณะที่มีมูลค่าเพิ่มมากขึ้น
ปัจจัยที่สนับสนุนให้เกิด GVC มาจากพื้นฐานทางเศรษฐกิจต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นค่าขนส่งและต้นทุนในการติดต่อสื่อสารที่มีราคาถูกลง การเปิดเสรีการค้าและการลงทุน ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยการผลิตที่ทำให้สามารถแบ่งขั้นตอนการผลิตออกเป็นกลุ่มย่อย (Module) และกระจายไปผลิตในสถานที่ต่างๆ ได้ โดยเฉพาะอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ที่มีบทบาทมากขึ้น เช่น ชิปและแบตเตอรี ได้ถูกพัฒนาให้กลายเป็นชิ้นส่วนที่สามารถนำไปใช้กับสินค้าหลายประเภท ซึ่งปัจจัยเหล่านี้ยังคงส่งผลต่อเนื่อง และทำให้ GVC เป็นส่วนสำคัญหนึ่งของโลกาภิวัตน์ทางเศรษฐกิจของโลกในปัจจุบัน
ประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาชี้ให้เห็นว่า GVC อาจสะดุดได้จากปัจจัยภายนอก โดยเฉพาะปัจจัยทางการเมืองระหว่างประเทศ ซึ่งมีความสำคัญต่อความยั่งยืนของ GVC มุมมองด้านภูมิรัฐศาสตร์ชี้ให้เห็นว่าโลกกำลังกลับเข้าสู่การแข่งขันอย่างรุนแรงระหว่างสองมหาอำนาจอีกครั้ง หลังจากที่เคยเกิดการแข่งขันและความขัดแย้งระหว่างสหรัฐฯ กับสหภาพโซเวียตหลังสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือที่รู้จักกันว่าสงครามเย็น และส่งผลกระทบต่อ GVC อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
กระนั้น การแข่งขันและความขัดแย้งระหว่างสองมหาอำนาจในสหัสวรรษใหม่นี้แตกต่างจากสงครามเย็นคือ ความขัดแย้งในสหัสวรรษใหม่เกิดขึ้นท่ามกลางความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจที่แน่นแฟ้นที่พัฒนาขึ้นมาร่วม 30 ปี ภายหลังที่จีนผนวกตัวเองเข้าสู่ตลาดโลกและกลายมาเป็นสมาชิกขององค์การการค้าโลก ในขณะที่สงครามเย็นในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ทั้งสหรัฐฯ และกลุ่มประเทศตะวันตกไม่ได้มีกิจกรรมทางเศรษฐกิจกับคู่แข่งขันอย่างสหภาพโซเวียตมากนัก ดังนั้น ผลกระทบต่อเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการแข่งขันและความขัดแย้งจึงรุนแรงมากขึ้นเรื่อยๆ ทำให้เกิดแรงกดดันทางการเมืองให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องเริ่มหาแนวทางความร่วมมือกันอีกครั้ง
ทั้งนี้ ส่วนใหญ่บทวิเคราะห์ของสถาบันต่างๆ มักวิเคราะห์ความขัดแย้งครั้งนี้ในรูปแบบ ‘ฉากทัศน์’ หรือ scenario bases โดยมีคำถามใหญ่อยู่ที่ว่า การแสวงหาความร่วมมือจะเกิดขึ้นได้มากน้อยแค่ไหน อย่างไร และการเกิด decoupling เป็นเพียงเรื่องชั่วคราว หรือกินเวลายาวนาน ซึ่งล้วนแต่เป็นเรื่องที่คาดเดาได้ยาก
อย่างไรก็ตาม ปรากฏการณ์ด้านภูมิรัฐศาสตร์ที่เกิดขึ้นเริ่มตั้งแต่สงครามการค้าระหว่างสหรัฐฯ กับจีนตั้งแต่ สมัยประธานาธิบดีทรัมป์ในปี 2562 วิกฤตการแพร่ระบาดของโควิด 19 สงครามระหว่างรัสเซียกับยูเครนที่เริ่มตั้งแต่ 24 กุมภาพันธ์ 2565 และมาตรการคว่ำบาตรที่กลุ่มประเทศตะวันตกใช้เพื่อตอบโต้รัสเซีย ไปจนถึงปัญหากรณีพิพาทของไต้หวันจากการเยือนไต้หวันของประธานสภาผู้แทนราษฎรสหรัฐฯ เมื่อ 2 สิงหาคม 2565 ที่ทำให้สถานการณ์ความขัดแย้งระหว่างสหรัฐฯ กับจีนมีความตึงเครียดมากที่สุดในรอบ 30 ปี ก็ล้วนแต่ซ้ำเติมสถานการณ์ และทำให้สหรัฐฯ กังวลถึงการการพึ่งพาจีนให้เป็นฐานการผลิตมากจนเกินไปเพิ่มมากขึ้น
นัยของ Decoupling ต่อ GVC และไทย
การแยกห่วงโซ่อุปทานนำไปสู่การลดบทบาทการพึ่งพาจีนในด้านการผลิตลง สะท้อนจากบริษัทจำนวนมากที่กำลังย้ายฐานการผลิตออกจากจีนเพื่อใช้ประโยชน์จากมาตรการด้านการค้าและการลงทุนที่ประเทศต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศในทวีปเอเชีย นำมาใช้เพื่อจูงใจให้บริษัทของประเทศตนหันกลับมาลงทุนและผลิตในประเทศ แม้มาตรการเหล่านั้นอาจไม่มีพลังมากพอที่จะไปฝืนแรงขับเคลื่อนทางด้านเศรษฐกิจอันเป็นพื้นฐานของ GVC และทำให้บริษัทย้ายกลับมาดำเนินการผลิตทั้งหมดในประเทศเดิมก็ตาม แต่ผลกระทบในระยะสั้นอาจเกิดขึ้นในลักษณะของการย้ายฐานการผลิตมาลงทุนที่ประเทศอื่น รวมถึงไทย หรืออาจเป็นการลดคำสั่งซื้อของซัพพลายเออร์จีนและมาเพิ่มการสั่งซื้อกับซัพพลายเออร์ของประเทศอื่นๆ แทน
การเข้ามาลงทุนใหม่ในกรณีของไทยยังอยู่ในระยะเริ่มต้น แม้จะเห็นแนวโน้มที่นักลงทุนแสดงความสนใจ แต่ก็ยังไม่ชัดเจนนัก โดยส่วนหนึ่งน่าจะเป็นผลมาจากวิกฤตโควิด-19 ที่ทำให้นักลงทุนชะลอการลงทุนในจีน เนื่องจากวิกฤตทำให้สถานะสภาพคล่องของหลาย ๆ กิจการ ไม่ดีนัก (ยกเว้นในบางกลุ่มอุตสาหกรรม เช่น กลุ่มอุตสาหกรรมดิจิทัล ที่อาจได้ประโยชน์อย่างมากท่ามกลางวิกฤต) และทำให้การลงทุนใหม่ (New investment) ไม่ใช่เรื่องง่าย ดังนั้น การเลือกลงทุนในประเทศอื่นจึงเป็นทางเลือกแรกๆ ที่บริษัทเหล่านี้กำลังเลือกใช้
นอกจากนั้น สถานการณ์ทางเศรษฐกิจมหภาคที่ไม่เอื้อต่อการขยายการลงทุน โดยเฉพาะปัญหาเงินเฟ้อที่รุนแรงที่สุดในรอบ 30 ปี จนธนาคารกลางทั่วโลกเริ่มหันมาใช้นโยบายการเงินตึงตัว โดยเฉพาะการปรับขึ้นดอกเบี้ย ทำให้การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจมีแนวโน้มชะลอตัวลง ปัจจุบัน หลายฝ่ายต่างคาดการณ์ว่าเศรษฐกิจโลกจะชะลอตัวลง อัตราการขยายตัวของจีนในปี 2565 เหลือเพียงร้อยละ 3.3 ซึ่งอัตราที่ต่ำที่สุดนับตั้งแต่คริสต์ทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา
นัยต่อประเทศอื่นๆ ที่ไม่ได้เป็นคู่ขัดแย้งโดยตรงเป็นเรื่องสลับซับซ้อน แต่ในเบื้องต้น การย้ายฐานออกจากจีนน่าจะเป็นประโยชน์กับประเทศต่างๆ โดยเฉพาะประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงเหนือและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่มีบทบาทสูงใน GVC ดังนั้น การแสวงหาโอกาสท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงที่กำลังเกิดขึ้นจึงเป็นความท้าทายทางนโยบายที่สำคัญของประเทศเหล่านี้ รวมทั้งประเทศไทยด้วย
ปัจจุบัน ประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมากตระหนักถึงความท้าทายข้างต้น และหันมาปรับปรุงมาตรการส่งเสริมการลงทุนให้สะดวกและเสรีมากขึ้นเพื่อดึงดูดการลงทุนที่คาดว่าจะย้ายฐานการผลิตออกจากจีน และย้ายฐานการผลิตกลับประเทศ ดังนั้นไทยอาจต้องทบทวนยุทธศาสตร์การส่งเสริมการลงทุนที่ไม่ควรจำกัดเพียงแค่การให้สิทธิพิเศษทางภาษีเงินได้ต่างๆ เท่านั้น แต่ต้องพิจารณาในภาพใหญ่ โดยเฉพาะการมีโครงสร้างพื้นฐานทั้งกายภาพและกฎระเบียบต่างๆ รวมทั้งบรรยากาศที่เอื้อต่อการลงทุน
กระแสการแยกห่วงโซ่อุปทานของอุตสาหกรรมสำคัญระหว่างสหรัฐฯ และจีนจึงไม่ใช่แค่เรื่องเฉพาะของสองประเทศมหาอำนาจเท่านั้น แต่จะส่งผลต่อภาคการผลิต การค้า การลงทุน และเศรษฐกิจของโลกในวงกว้าง และย่อมส่งผลกระทบต่อไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เนื่องจากไทยเป็นประเทศเล็กและเชื่อมโยงกับตลาดและฐานการผลิตทั้งในและต่างประเทศอย่างใกล้ชิด ดังนั้น การติดตามสถานการณ์สงครามการค้าและแนวโน้มนโยบายด้านการค้าการลงทุนจึงเป็นเรื่องสำคัญ เพื่อให้สามารถรับมือกับผลกระทบและใช้ประโยชน์จากโอกาสทางเศรษฐกิจการค้าที่จะเกิดขึ้น
บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการศึกษาการแยกห่วงโซ่อุปทาน (decoupling) ของอุตสาหกรรมสำคัญระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีน และนัยยะต่อเศรษฐกิจการค้าไทย ซึ่งจัดทำร่วมกันระหว่างสำนักงานนโยบายและยุทธศาสตร์การค้า กระทรวงพาณิชย์ และมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โดยสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เรื่อง: อาชนัน เกาะไพบูลย์
