ประจักษ์ ก้องกีรติ เรื่อง
รัฐประหารครั้งล่าสุดของไทยเวียนมาบรรจบครบรอบ 3 ปีในวันที่ 22 พฤษภาคม นับเป็นระบอบรัฐประหารที่อยู่ยาวนานที่สุดนับตั้งแต่ยุคจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นต้นมา
ในโลกยุคหลังสงครามเย็น รัฐประหารกลายเป็นสิ่งล้าสมัยในการเมืองโลก แต่ระบอบรัฐประหารกลับยังคงดำรงอยู่คู่สังคมไทยราวกับเป็นส่วนหนึ่งที่แยกไม่ขาดจากการเมืองไทย เราจะเข้าใจปรากฏการณ์ที่สวนทางกันระหว่างชาวไทยกับชาวโลกนี้อย่างไร บทความนี้อยากจะชวนคุยเพื่อทดลองหาคำตอบ
เปิดงานวิจัยเรื่องรัฐประหาร :
ทั่วโลกเลิกกันหมดแล้ว ยกเว้นประเทศยากจน…และไทย
งานวิจัยหลายชิ้นชี้ให้เห็นว่า ในช่วงตั้งแต่ ค.ศ. 2000 ถึงปัจจุบัน การรัฐประหารโดยตรงของกองทัพ (military coup) เป็นปรากฏการณ์ทางการเมืองที่เกิดขึ้นน้อยลง โดยพบว่ามีรัฐประหารที่ประสบความสำเร็จเพียง 9 กรณีเท่านั้นที่กองทัพเข้ามาแทรกแซงทางการเมืองและโค่นล้มระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยลงได้
ประเด็นที่สำคัญคือ ทั้ง 9 กรณีเกิดขึ้นในประเทศอย่างกินีบิสเซา (2003 และ 2012) ฟิจิ (2006) บังคลาเทศ (2007) ฮอนดูรัส (2009) มาลี (2012) อียิปต์ (2013) และอีก 2 ครั้งในประเทศไทย (2006 และ 2014) โดยมีเพียงแค่กินีบิสเซา ซึ่งเป็นหนึ่งในประเทศที่ยากจนที่สุดในโลกและประเทศไทยเท่านั้นที่เกิดรัฐประหารซ้ำถึง 2 ครั้งในเวลาไม่ถึง 10 ปี
ประเทศไทยจึงเป็นจุดสนใจของนักวิชาการที่ศึกษาเรื่องการล้มลงของประชาธิปไตย และกลายเป็นปริศนาว่าเหตุใดประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่ก้าวหน้าอย่างไทย ซึ่งจัดว่าเป็นประเทศรายได้ปานกลาง (middle-income country) แล้ว มิใช่ประเทศยากจนและด้อยพัฒนาอย่างมาลี ฟิจิ หรือกินีบิสเซา จึงยังคงต้องเผชิญกับการรัฐประหารโดยกองทัพ ประเทศไทยกลายเป็นกรณีศึกษาที่ทำให้นักวิชาการชั้นนำทั่วโลกรู้สึกงุนงงฉงนฉงายและต่างพากันสนใจหาคำตอบถึงปรากฏการณ์ความถดถอยทางการเมืองที่เกิดขึ้น (Fukuyama 2015; Diamond 2015)
จากการศึกษาความเปลี่ยนแปลงของการเมืองทั่วโลก นักวิชาการพบว่าสาเหตุที่การรัฐประหารโดยกองทัพเกิดขึ้นน้อยลงหลังสิ้นสุดสงครามเย็นเป็นเพราะนโยบายของชาติตะวันตกเปลี่ยนไป โดยเฉพาะนโยบายของสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป เมื่อภัยคุกคามจากลัทธิคอมมิวนิสต์หมดไป ชาติตะวันตกก็ไม่เห็นความจำเป็นที่จะต้องสนับสนุนระบอบเผด็จการทหารในประเทศโลกที่สามเพื่อให้ช่วยต่อสู้กับฝ่ายคอมมิวนิสต์เหมือนสมัยก่อน
การเปลี่ยนผ่านอำนาจด้วยรัฐประหารจึงกลายเป็นวิถีทางที่ขาดความชอบธรรมในโลกยุคหลังสงครามเย็น ซึ่งแนวคิดประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วมของประชาชนกลายเป็นแนวคิดที่แพร่ขยายจนได้รับการยอมรับทั่วโลก แม้แต่ประเทศอย่างรัสเซียและเผด็จการอื่นๆ ยังต้องปรับตัว อย่างน้อยก็ต้องยอมรับให้มีการแข่งขันทางการเมืองของพรรคการเมืองต่างๆ ผ่านการเลือกตั้ง และเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองในระดับหนึ่ง
ทั้งนี้ นโยบายการตัดความสัมพันธ์ทางการทูต รวมถึงการตัดเงินช่วยเหลือทางเศรษฐกิจและการทหารของมหาอำนาจตะวันตกต่อประเทศที่ทำรัฐประหาร มีผลกระทบอย่างสำคัญจนทำให้ผู้นำประเทศโลกที่สามไม่ค่อยกล้าตัดสินใจทำรัฐประหารอย่างโจ่งแจ้งอีกต่อไป ต้องหันไปเลือกใช้วิธีการอื่นๆ ที่ดูแนบเนียนกว่า เช่น การรัฐประหารโดยตุลาการ หรือการโกงการเลือกตั้ง
เราเห็นแนวโน้มที่เปลี่ยนไปอย่างชัดเจนในภูมิภาคลาตินอเมริกาและแอฟริกา สองภูมิภาคที่เคยเป็นดินแดนแห่งการรัฐประหาร เพราะเมื่อนโยบายของชาติมหาอำนาจตะวันตกเปลี่ยนไป ผู้นำกองทัพในประเทศโลกที่สามตระหนักว่าต้นทุนและความเสี่ยงในการทำรัฐประหารสูงขึ้นมหาศาล ในขณะที่ผลตอบแทนที่จะได้กลับคืนลดน้อยลง
สถิติที่น่าสนใจคือ ระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 ถึงทศวรรษ 1990 ระบอบเผด็จการโดยกองทัพเป็นรูปแบบการปกครองแบบเผด็จการที่แพร่หลาย คิดเป็นสัดส่วนถึง 38 เปอร์เซ็นต์ของระบอบเผด็จการทั่วโลก จะเรียกว่าเป็นยุคทองของเผด็จการทหารก็คงได้ เนื่องจากในยุคนั้น มิติความมั่นคงและภัยคุกคามด้านสงครามยังคงเป็นความกังวลหลักของรัฐและประชาชน การปกครองอย่างเด็ดขาดเข้มงวดโดยกองทัพที่ได้รับการสนับสนุนจากมหาอำนาจตะวันตกกลายเป็นโมเดลสำเร็จรูปที่ใช้ปกครองสังคมด้อยพัฒนา
ในขณะที่ตั้งแต่ทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา โลกเข้าสู่ยุคโลกาภิวัตน์ทางเศรษฐกิจ ส่วนภัยคุกคามด้านความมั่นคงก็มีมิติซับซ้อนมากขึ้น จากความมั่นคงในมิติการสู้รบ แปรเปลี่ยนไปเป็นความมั่นคงด้านทรัพยากร อาหาร พลังงาน การมีงานทำ ปัญหาโครงสร้างประชากร ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เป็นต้น
ปัญหาท้าทายเหล่านี้จำต้องอาศัยระบอบการปกครองที่มีความสามารถ เปิดกว้างและยืดหยุ่นเพื่อรับมือกับโลกสมัยใหม่ที่มีความผันผวน แม้แต่ในประเทศกลุ่มกำลังพัฒนาและด้อยพัฒนาก็ตระหนักดีว่าโมเดลการปกครองในรูปแบบเผด็จการของกองทัพมิใช่โมเดลที่เหมาะสมกับยุคสมัยอีกต่อไป จึงพบว่าตั้งแต่ทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา ในบรรดาประเทศที่ปกครองด้วยระบอบอำนาจนิยมด้วยกัน หลงเหลือประเทศที่ยังปกครองด้วยระบอบอำนาจนิยมของกองทัพเพียง 10 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น
วาทกรรมสร้างความชอบธรรมให้รัฐประหาร :
“เราจะทำตามสัญญา ขอเวลาอีกไม่นาน” (กันทั้งนั้น)
เนื่องจากรัฐประหารกลายเป็นวิถีทางการเมืองที่ขาดความชอบธรรมในโลกยุคปัจจุบัน ชนชั้นนำที่ยังคงต้องการครอบครองอำนาจผ่านวิธีทางนี้จึงต้องผลิตคำอธิบายใหม่ๆ เพื่อให้ความชอบธรรมกับการยึดอำนาจด้วยกำลังอาวุธของตน จะอ้างเหตุผลด้านความมั่นคงในการปราบปรามคอมมิวนิสต์เฉกเช่นแต่ก่อนมิได้
ในโลกยุคหลังสงครามเย็น นักวิชาการพบว่า รัฐประหารส่วนใหญ่มีลักษณะเป็นรัฐประหารเชิงสัญญา (promissory coup) คือ กองทัพเข้ามาแทรกแซงทางการเมืองโดยให้สัญญากับประชาชนว่าจะอยู่ในอำนาจเพียงชั่วคราวเท่านั้น เพื่อทำการ “ฟื้นฟูการเมือง” ให้มีคุณภาพดีขึ้นกว่าเดิม พูดง่ายๆ ก็คือนักวิชาการพบว่า รัฐประหารในโลกยุคปัจจุบันอ้างเหตุผลเรื่องความมั่นคงน้อยลง แต่หันมาอ้างเหตุผลเรื่องการเมืองมากขึ้น
การรัฐประหารโดยอ้างอิงและให้สัญญาว่าทำไปเพื่อฟื้นฟูประชาธิปไตยนี้ นักวิชาการขยายความว่าคือการรัฐประหารที่กองทัพสร้างกรอบคำอธิบายว่าทำไปเพื่อต้องการปกป้องประชาธิปไตยจากรัฐบาลเลือกตั้ง ซึ่งกองทัพอ้างว่าเป็นผู้ทำลายประชาธิปไตย เมื่อยึดอำนาจแล้ว คณะรัฐประหารมักจะให้สัญญาว่าพวกเขาจะคืนการเลือกตั้งและประชาธิปไตยสู่สังคมในเวลาอันรวดเร็วเท่าที่จะทำได้ โดยอ้างว่ารัฐประหารคือวิถีทางที่จำเป็นในการปรับปรุงประชาธิปไตยให้มีคุณภาพดีขึ้น
หากเปรียบเทียบกับรัฐประหารในช่วงสงครามเย็น กองทัพที่ทำรัฐประหารมักจะไม่ได้ให้คำมั่นสัญญาว่าจะกลับคืนสู่ประชาธิปไตยเมื่อใด ทั้งนี้ จากการวิจัย นักวิชาการพบว่าจำนวนรัฐประหารที่เข้าข่ายเป็นรัฐประหารเชิงสัญญาว่าจะกลับสู่ประชาธิปไตยเพิ่มขึ้นจาก 35 เปอร์เซ็นต์ ในช่วงก่อนสิ้นสุดสงครามเย็น เป็น 85 เปอร์เซ็นต์ หลังสงครามเย็นสิ้นสุด
ผลลัพธ์รัฐประหาร :
“สัญญาไม่เป็นสัญญา”
ประเด็นที่สำคัญกว่าวาทกรรมที่นำมาใช้ในการยึดอำนาจ คือผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงหลังการรัฐประหารยึดอำนาจเหล่านั้น
ผลการศึกษาของ Bermeno (2016) พบว่า ในทุกประเทศที่เกิดรัฐประหารเชิงสัญญา คำสัญญาไม่ได้เกิดขึ้นจริงแต่อย่างใด โดยใน 11 กรณีได้แก่ รัฐประหารในเฮติ 1991 แกมเบีย 1994 เลโซโท 1994 ไนเจอร์ 1996 ปากีสถาน 1999 ไทย 2006 ฟิจิ 2006 ฮอนดูรัส 2009 มาลี 2012 และกินีบิสเซา 2003 และ 2012 ผลการศึกษาพบว่า
หนึ่ง การเลือกตั้งไม่ได้เกิดขึ้นเร็วดังที่สัญญา โดยในแกมเบีย ปากีสถาน และฟิจิ ต้องใช้เวลามากกว่า 6 ปี จึงจะมีการกลับคืนสู่การเลือกตั้งและประชาธิปไตย
สอง ไม่พบว่าคุณภาพของประชาธิปไตยได้รับการพัฒนาขึ้นในประเทศเหล่านั้นแต่อย่างใด
งานวิจัยพบว่า การเลือกตั้งหลังรัฐประหารส่วนใหญ่เป็นการเลือกตั้งที่เอื้อประโยชน์ให้กับชนชั้นนำที่ยึดอำนาจ กล่าวคือ คณะรัฐประหารยังคงควบคุมครอบงำการเมืองต่อไปหลังการเลือกตั้งผ่านการร่างรัฐธรรมนูญและกำหนดกติกาการเลือกตั้งใหม่ที่เอื้อต่อการสืบทอดอำนาจของตนเอง ในบางประเทศ หัวหน้าคณะรัฐประหารลงสมัครรับเลือกตั้งเองและชนะเลือกตั้ง บางประเทศกองทัพสร้างพรรคการเมืองนอมินีขึ้นมาสืบทอดอำนาจ หรือมิเช่นนั้นก็สนับสนุนผู้สมัครบางพรรคอยู่เบื้องหลัง ดังที่เกิดขึ้นในฟิจิ ฮอนดูรัส แกมเบีย และมาลี
สาม ระดับความเป็นประชาธิปไตยถดถอยลง
งานวิจัยพบว่าทุกประเทศที่เกิดการรัฐประหารเชิงสัญญา ระดับความเป็นประชาธิปไตยของทุกประเทศกลับถดถอยลงกว่าเดิม โดยเฉพาะในด้านสิทธิเสรีภาพของประชาชนซึ่งถูกปิดกั้นและถูกละเมิดอย่างกว้างขวาง
สื่อมวลชนและภาคประชาชนถูกทำให้อ่อนแอลงเพื่อไม่ให้ท้าทายและตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะรัฐประหารได้ เสรีภาพในการชุมนุม รวมกลุ่ม และแสดงความคิดเห็นของประชาชนถูกจำกัดภายใต้ร่างกฎหมายใหม่ๆ ที่ออกมาในช่วงรัฐบาลเปลี่ยนผ่านของคณะรัฐประหาร
สี่ รัฐประหารนำมาซึ่งความขัดแย้งแตกแยกของคนในสังคมมากขึ้นกว่าเดิม ในกรณีที่คณะรัฐประหารและพันธมิตรพ่ายแพ้การเลือกตั้ง
ในกรณีของเลโซโท ไนเจอร์ ปากีสถาน และกินีบิสเซา พรรคการเมืองที่อยู่ขั้วตรงข้ามกับคณะรัฐประหารสามารถชนะการเลือกตั้งกลับมาได้ นำไปสู่ความวุ่นวายทางการเมืองที่รุนแรงตามมา เพราะคณะรัฐประหารไม่ยอมรับผลการเลือกตั้งและพยายามยึดอำนาจกลับคืนมาอีกครั้ง
นักวิชาการต่างประเทศจัดกรณีของประเทศไทยให้อยู่ในข่ายนี้ด้วย โดยมองว่าการทำรัฐประหารซ้ำถึงสองครั้งในห้วงเวลาห่างกันเพียง 8 ปี สะท้อนการขาดความอดทนของชนชั้นนำฝ่ายรัฐประหารที่จะแก้ปัญหาด้วยวิถีทางประชาธิปไตย และยังตั้งข้อสังเกตด้วยว่า คำมั่นสัญญาที่จะกลับสู่ประชาธิปไตยของคณะรัฐประหารใน พ.ศ. 2557 ดูจะเบาบางเมื่อเทียบกับคณะรัฐประหารใน พ.ศ. 2549 (Bermeo 2016: 10)
3 ปี รัฐประหารไทย :
“รัฐประหารไม่ใช่คำตอบ”
บทเรียนที่เราได้เรียนรู้จากการศึกษาแนวโน้มของรัฐประหารในศตวรรษที่ 21 ก็คือ ปัญหาเรื่องประชาธิปไตยมีความบกพร่องนั้นเป็นเรื่องธรรมดา แต่ประเทศส่วนใหญ่ในโลกเลือกที่จะ “ฟื้นฟู” และ “ซ่อมแซม” ประชาธิปไตยที่บกพร่องด้วยวิถีทางประชาธิปไตย ทำให้การเมืองไม่ติดหล่มหรือถดถอย มีประเทศด้อยพัฒนาทางการเมืองเพียงไม่กี่ประเทศเท่านั้นที่ยังวนเวียนอยู่กับการใช้รัฐประหารและระบอบอำนาจนิยมมาแก้ปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง ไทยเป็นหนึ่งในประเทศเหล่านี้
การรัฐประหารเป็นวิธีแก้ปัญหาที่ยิ่งใช้ก็ยิ่งทำให้คุณภาพของประชาธิปไตยถดถอย เพราะระบอบอำนาจนิยมมิได้เพิ่มการตรวจสอบถ่วงดุลและไม่ได้เพิ่มอำนาจการตรวจสอบให้กับประชาชนและสื่อ ปัญหาการผูกขาดอำนาจและการขาดธรรมาภิบาลในการปกครอง และการลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนยังคงดำรงอยู่เช่นเดิมหรือกระทั่งหนักหน่วงกว่าเดิม
รัฐประหารของไทยทั้งในปี พ.ศ. 2549 และในปี พ.ศ. 2557 เข้าข่ายรัฐประหารเชิงสัญญาฯ เพราะมีการให้คำมั่นสัญญากับประชาชนและชุมชนนานาชาติว่าจะฟื้นฟูประชาธิปไตย แต่สถานการณ์หลังการรัฐประหารของไทยมิได้แตกต่างไปจากสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในประเทศอื่นๆ ที่เผชิญหน้ากับการรัฐประหาร กล่าวคือ คุณภาพของประชาธิปไตยในประเทศไม่ได้ถูกยกระดับให้ดีขึ้นกว่าเดิม
ในห้วงเวลาที่บรรจบครบรอบ 3 ปีของรัฐประหาร 22 พฤษภาคม จึงเป็นโอกาสอันดีที่สังคมไทยจะได้ใคร่ครวญทบทวนบทเรียนสำคัญจากประเทศอื่นๆ ทั่วโลกว่า รัฐประหารมิใช่คำตอบของการแก้ปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง เพราะมันแค่กดทับปัญหาต่างๆ ไว้ชั่วคราวโดยไม่ได้แก้ไขรากเหง้าต้นตอของความขัดแย้ง
ระบอบเผด็จการอำนาจนิยมมิใช่หนทางที่สามารถฟื้นฟูประชาธิปไตยที่บกพร่องได้ เพราะมันทำให้สิทธิเสรีภาพของประชาชนเสื่อมทรุดลงกว่าเดิม รัฐบาลตรวจสอบยากขึ้นกว่าเดิม จะมีก็แต่การร่วมกันทำให้สังคมเป็นประชาธิปไตยของประชาชนที่โปร่งใสตรวจสอบได้มากขึ้นกว่าเดิมเท่านั้น เราจึงจะก้าวพ้นไปจากวังวนของความด้อยพัฒนาทางการเมืองได้
หากคนไทยสามารถร่วมกันสรุปบทเรียน (ที่มีราคาแสนแพง) นี้ได้ สังคมไทยยังพอมีอนาคตรออยู่ข้างหน้า
อ้างอิง
Bermeo, Nancy 2016, “On Democratic Backsliding,” Journal of Democracy, Vo. 27, No. 1 (January): 5-19.
Diamond, Larry 2015, “Facing Up to the Democratic Recession,” Journal of Democracy Vol. 26, No. 1 (January): 141-155.
Fukuyama, Francis 2015, Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy (New York: Farrar, Straus and Giroux).
Geddes, Barbara, Joseph Wright, and Erica Frantz 2014, “Autocratic Breakdown and Regime Transition: A New Data Set,” Perspective on Politics Vol. 12, No. 2: 313-331.
Marshall, Monty G. and Donna Ramsey Marshall 2015, “Coup d’Etat Events, 1946-2014: Codebook” (Center for Systemic Peace, 2015).
