ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน มาตรา 21 ข้อ 3 ระบุว่า “…ความต้องการของประชาชนต้องเป็นพื้นฐานของอำนาจการปกครอง ซึ่งควรจะได้รับการประกาศในการเลือกตั้งตามกำหนดวาระ (periodic elections) หรือการเลือกตั้งอย่างแท้จริง…”
เหตุที่แม้แต่กติกาของโลกดังกล่าวยังเน้นย้ำถึงการเลือกตั้งตามกำหนดวาระก็เพราะเห็นว่าเป็นเรื่องสำคัญ เพื่อให้การเลือกตั้งเกิดขึ้นในช่วงเวลาที่แน่นอนและเหมาะสม ระยะห่างระหว่างแต่ละครั้งไม่ควรนานเกินไป ป้องกันมิให้ความเป็นตัวแทนของผู้มีสิทธิเลือกตั้งพร่าเลือน และความชอบธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองลดน้อยถอยลง โดยทั่วไปมักกำหนดให้มีขึ้นทุกๆ 2-5 ปี
สำหรับการเมืองท้องถิ่นของไทยในอดีต วาระการดำรงตำแหน่ง (term of office) หรืออีกนัยหนึ่งหมายถึงกำหนดระยะเวลาการเลือกตั้งแต่ละครั้ง ไม่ได้เท่ากัน สมาชิกสภาจังหวัดและสมาชิกสภาเทศบาลมีวาระนานหน่อยคือ 5 ปี ขณะที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร สมาชิกสภากรุงเทพมหานคร สมาชิกสภาเมืองพัทยา สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล รวมถึงกรรมการสุขาภิบาลมีวาระ 4 ปี กระทั่งมีรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 จึงกำหนดให้ผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นมีวาระ 4 ปีเหมือนกันทุกประเภท ซึ่งน่าจะเป็นเวลาพอเหมาะพอควรแล้วที่จะให้ประชาชนได้ตัดสินใจเลือกกันใหม่อีกครั้ง
ถึงกระนั้น นับแต่ปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นต้นมา มีอยู่ 2 ห้วงเวลาด้วยกันที่ประเทศไทยปราศจากการเลือกตั้งท้องถิ่นเนิ่นนาน นั่นคือช่วงของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ต่อเนื่องจอมพลถนอม กิตติขจร ราว 10 ปี ตั้งแต่ปี 2501-2511 (เฉพาะ อบจ.กับเทศบาล ไม่รวมสุขาภิบาล) กับช่วงของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชานับตั้งแต่ปี 2557 อย่างน้อย 6-7 ปีขึ้นไป (ทั้งนี้ยังไม่เอ่ยถึงกรุงเทพมหานครกับเมืองพัทยาที่ถูกประวิงเวลาออกไปเรื่อยๆ) แน่ละว่าเป็นผลพวงโดยตรงของการรัฐประหาร
การปราศจากบรรยากาศของการแข่งขันเช่นนี้ทำให้ประชาชนเสียโอกาสหลายด้าน ไล่ตั้งแต่ไม่มีส่วนร่วมในระดับพื้นฐานที่จะเลือกตัวแทนของตนเข้าไปทำหน้าที่บริหารท้องถิ่น หรือเป็นปากเป็นเสียงให้ในสภาท้องถิ่น ไม่ได้เห็นนโยบายที่ใช้ในการหาเสียง และประชาชนไม่ได้แสดงออกถึงเจตจำนงในการเลือกแนวทางเหล่านั้น ตลอดจนปิดกั้นการมีส่วนร่วมในมิติอื่นๆ ซึ่งเอาเข้าจริงมีพลวัตสูง เช่นที่ผมศึกษาผลการเลือกตั้งนายกและสมาชิกสภา อบจ. ครั้งล่าสุดในพื้นที่ 8 จังหวัดภาคเหนือตอนบนอย่างละเอียด บทสรุปในภาพรวม กรณีแรกพบว่ามีสัดส่วนของคนใหม่ต่อคนเดิมมากถึงร้อยละ 75 ต่อร้อยละ 25 ส่วนกรณี ส.อบจ. อยู่ที่ร้อยละ 57.7 ต่อร้อยละ 42.2[1]
การชะลอการเลือกตั้งจึงเท่ากับเป็นการสกัดกั้นมิให้เกิดความเปลี่ยนแปลงที่พึงต้องเป็นไปตามวงรอบปกติ ซึ่งยิ่งเป็น อปท. ขนาดเล็กอย่าง อบต. ก็ยิ่งมีความเปลี่ยนแปลงสูงตามไปด้วย (ในตอนหน้าจะขอกลับมาวิเคราะห์ผลการเลือกตั้ง อบต. ที่เพิ่งผ่านไปแบบเจาะลึก)
อีกทั้งภายใต้ระบอบ คสช. ได้ค่อยๆ ทำให้การปกครองท้องถิ่นกลายเป็นส่วนหนึ่งของกลไกรัฐ และทำให้นักการเมืองท้องถิ่นกลายเป็นข้าราชการประจำ ต้องดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาล และรับฟังคำสั่งตามสายการบังคับบัญชา ดูเฉื่อยชา เพราะการอยู่หรือไปนั้นหาใช่ขึ้นอยู่กับประชาชน หากแต่เป็นไปตาม ม.44 นายก อบจ. นายกเทศมนตรีจำนวนหนึ่งที่พยายามท้าทายอำนาจกลับถูกสั่งให้ยุติการปฏิบัติหน้าที่เป็นการชั่วคราว บางคนถึงขั้นให้พ้นจากตำแหน่งไปเลยก็มี
การเลือกตั้งท้องถิ่นที่บังเกิดขึ้นจึงมีนัยความหมายมากมาย และถือเป็นหมุดหมายสำคัญในการก้าวเดินต่อไปข้างหน้าของท้องถิ่นไทยโดยรวม
ความกระตือรือร้นที่จะแสดงผลงานให้เป็นที่ประจักษ์ ทั้งในฝั่งของผู้บริหารและสมาชิกสภา มิใช่เรื่องเกินคาดหมาย เราเห็นได้จากท่าทีของนายกฯ หลายแห่งที่เสนอตัวจัดหาวัคซีนโควิด-19 มาฉีดให้กับประชาชนในพื้นที่ โดยใช้งบประมาณของ อปท. ทว่าถูกเบรกโดยกระทรวงมหาดไทยเป็นระยะ ทั้งหลังการเลือกตั้ง อบจ. ในเดือนกุมภาพันธ์ และหลังการเลือกตั้งเทศบาลในเดือนพฤษภาคม เพราะเป็นช่วงเวลาที่เริ่มเห็นหน้าค่าตาของผู้บริหารซึ่ง กกต. ทยอยรับรองผลการเลือกตั้ง และกำลังเตรียมเขียนนโยบายเพื่อแถลงต่อสภา
ครั้งแรกคือ มีหนังสือจากอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นถึงผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัด ให้ประชาสัมพันธ์ให้ภาคเอกชนและ อปท. ที่เตรียมจัดซื้อวัคซีนป้องกันโควิด-19 ได้ทราบและเข้าใจว่าในระยะแรกนี้ภาครัฐเท่านั้นที่สามารถดำเนินการจัดซื้อ บริหารจัดการ และกระจายวัคซีนตามแผนบริหารจัดการวัคซีน โดยอ้างคำวินิจฉัยของผู้ตรวจการแผ่นดินซึ่งเชื่อว่าการให้หน่วยงานส่วนกลางดำเนินการนั้น “จะเกิดความปลอดภัยกับผู้ได้รับวัคซีนอย่างสูงสุด”[2]
ครั้งต่อมา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยให้สัมภาษณ์รายการเรื่องเล่าเช้านี้ว่าขณะนี้ อปท. ทุกรูปแบบยังซื้อวัคซีนป้องกันโรคโควิด-19 มาให้ประชาชนในพื้นที่ตนฉีดไม่ได้ จะก่อให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำ เพราะ “องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่หรือที่มีงบประมาณมากเท่านั้นที่จะจัดหาวัคซีนให้ประชาชนได้” แต่หาก อปท.ใดยังประสงค์จะซื้อวัคซีนเองก็ต้องได้รับความเห็นชอบจาก ศบค. ก่อน[3]
ในที่สุด ด้วยการเรียกร้องของท้องถิ่นและกระแสกดดันจากภาคประชาชนอย่างต่อเนื่อง[4] รัฐบาลจึงได้ปลดล็อกให้ อปท. ต่างๆ สามารถใช้งบประมาณซื้อวัคซีนทางเลือกได้ ในส่วนของ อบจ. ข้อมูล ณ เดือนกรกฎาคมพบว่ามี อบจ. ที่ตั้งงบประมาณสั่งซื้อวัคซีนทางเลือกมีทั้งหมด 57 จังหวัด รวมมากกว่า 4,300 ล้านบาท มีทั้งซิโนฟาร์มและโมเดอร์นา ส่วนใหญ่เลือกใช้วิธีจ่ายขาดเงินสะสม โดยมีเงื่อนไขว่าต้องผ่านสภาท้องถิ่น แต่ถ้าเอาจากทุนสำรองเงินสะสมสุดท้ายต้องให้ผู้ว่าฯ อนุมัติด้วย[5] ซึ่งแม้แต่ใน อบจ. ที่มีสมาชิกสภาจำนวนมากเป็นฝ่ายค้าน สำหรับญัตติเรื่องนี้มักผ่านสภาด้วยเสียงท่วมท้น ขณะที่บางส่วนอาศัยการโอนงบประมาณในหมวดอื่นมาใช้เป็นค่าใช้จ่ายในการจัดหาวัคซีนบ้าง หรือออกข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมเพื่อการนี้ จบที่สภาให้ความเห็นชอบเช่นกัน หรือไม่ก็โอนจากงบรายจ่ายประจำที่เหลือจ่าย หรือไม่ก็ใช้งบกลางที่มีตั้งไว้อยู่แล้ว สองวิธีหลังอยู่ในอำนาจของนายกฯ อบจ. ไม่ต้องเอาเข้าสภาฯ
ประเด็นใหญ่อีกเรื่องที่เพิ่งเกิดขึ้นในช่วงปลายปีคือ อบจ. ส่วนใหญ่ใน 49 จังหวัดตอบรับอย่างแข็งขันที่จะขอรับถ่ายโอนภารกิจสถานีอนามัยเฉลิมพระเกียรติฯ และโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) ในส่วนที่สมัครใจมาอยู่กับ อบจ. ประมาณ 3,000 กว่าแห่ง เป็นกระบวนการที่ถูกเร่งรัดอย่างมากจนอดสงสัยไม่ได้ว่าอะไรคือปัจจัยหลักที่ทำให้มีนโยบายเช่นนี้ออกมา ใช่จากสถานการณ์โควิดด้วยหรือไม่ ทำให้รัฐบาลแบกรับไม่ไหว ทั้งที่ตั้งแต่ปี 2551-2563 มีการถ่ายโอนได้แค่ 65 แห่งจาก 9,787 แห่งทั่วประเทศเท่านั้น และทำไมตอนนี้ถึงไม่มีกระแสต่อต้านจากฝ่ายประจำเท่าใดนัก (พบแต่ ส.ว. บางคนแสดงความเห็นคัดค้าน) แตกต่างกับเมื่อ 10 กว่าปีก่อนที่เกิดการประท้วงอย่างรุนแรง หรือเพราะบุคลากรสาธารณสุขเหล่านั้นเชื่อมั่นในศักยภาพของ อบจ.
นอกจากสองประเด็นใหญ่ดังกล่าวแล้ว เรายังได้เห็นบทบาทอันแข็งขันในทางอื่นของ อบจ. ทั้งที่เป็นจุดร่วม (มีเหมือนกัน) และจุดต่าง (พบบางแห่ง) ดูง่ายๆ จากช่องทางโซเชียลมีเดียต่างๆ โดยเฉพาะเฟซบุ๊กเพจทางการของ อบจ. นั้นๆ หลายแห่งมีความถี่ในการโพสต์สูง และมีวิธีการนำเสนอที่น่าสนใจ เช่น แบนเนอร์ คลิปวิดีโอ อีแม็กกาซีน
จุดร่วมไม่ว่าจะเป็นด้านการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การก่อสร้างถนนเส้นใหม่ๆ พร้อมติดตั้งระบบไฟส่องสว่างในสายทาง สนับสนุนเครื่องจักรกลแก่หน่วยงานอื่น (โดยเฉพาะ อบต. กับเทศบาลตำบล) ในภารกิจที่หลากหลายมาก ตลอดจนใช้งานสนองกิจการของตนเอง เช่น ขุดลอกคูคลอง กำจัดสิ่งกีดขวางทางน้ำ สูบน้ำ ทำผนังป้องกันตลิ่ง คันดินกั้นน้ำ ขุดสระ ขุดเจาะน้ำบาดาล รื้อวางท่อ ซ่อมแซมถนน-สะพานชำรุด ปรับผิวจราจร ตัดต้นไม้กิ่งไม้ ฉีดน้ำทำความสะอาดถนน ปรับพื้นที่บ่อขยะ ขุดฝังกลบขยะ ฯลฯ, ดำเนินการเกี่ยวกับการป้องกันโควิด-19 เช่น ฉีดพ่นยาฆ่าเชื้อ อนุเคราะห์ชุดตรวจ ATK ชุด PPE หน้ากากอนามัย แอลกอฮอล์ล้างมือ, งานศูนย์รับแจ้งเหตุและจ่ายงานการแพทย์ศูนย์บริการฉุกเฉิน 1669, ช่วยเหลือผู้ประสบภัยต่างๆ ส่วนใหญ่เหตุจากน้ำท่วม แจกถุงยังชีพ น้ำดื่ม, ให้บริการรถสุขา รถน้ำเคลื่อนที่, มอบเงินอุดหนุนให้แก่โรงเรียน มหาวิทยาลัย โรงพยาบาล ตำรวจ อบต. เทศบาล และองค์กรอื่น, มอบทุนการศึกษาให้แก่นักเรียนในสังกัดโรงเรียนของ อบจ., ดูแลกองทุนฟื้นฟูสมรรถภาพที่จำเป็นต่อสุขภาพระดับจังหวัด ออกเยี่ยมผู้ป่วยติดเตียง มอบวีลแชร์ให้ผู้สูงวัยและผู้พิการ, จัดแข่งขันกีฬา เช่น วิ่ง ฟุตบอล, สร้างและปรับปรุงสนามกีฬา เช่น สนามฟุตบอลหญ้าเทียม ลู่วิ่งยางสังเคราะห์ ตลอดจนประสานหน่วยงานที่เกี่ยวข้องโดยตรงให้เข้าไปแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชน
นอกจากโครงสร้างพื้นฐานแล้ว เรื่องที่ดูเหมือน อบจ. หลายๆ แหล่งจะนิยมทำเหมือนกันคือการพัฒนาแหล่งท่องเที่ยว รวมทั้งสร้างกิจกรรมที่น่าสนใจเพื่อดึงดูดนักท่องเที่ยว เช่น การส่งเสริมอ่างเก็บน้ำดอกกรายให้กลายเป็นแหล่งท่องเที่ยวของ อบจ.ระยอง อบจ.ชลบุรีร่วมจัดงานเทศกาลพลุนานาชาติเมืองพัทยา อบจ.ชัยภูมิพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวทุ่งกังหัน อบจ.เชียงรายจัดงานมหกรรมไม้ดอกอาเซียน อบจ.พังงามีโครงการเปิดโลกทะเลเกาะยาว อบจ.พิษณุโลกมีศูนย์ประวัติศาสตร์พระราชวังจันทน์ อบจ.มุกดาหารมีหอแก้วมุกดาหาร อบจ.แม่ฮ่องสอนมีงานเปิดเมิงไต อบจ.ราชบุรีปรับปรุงภูมิทัศน์หุบผาสวรรค์ให้พร้อมรองรับนักท่องเที่ยว อบจ.สกลนครริเริ่มกิจกรรมตักบาตรทางน้ำที่หนองหาร
สำหรับจุดต่างขึ้นอยู่กับประเด็นมุ่งเน้นหรือปัญหาเร่งด่วนของ อบจ. แต่ละแห่ง เป็นต้นว่า
โครงการจัดทำและวางซั้งเชือกเพื่ออนุรักษ์และฟื้นฟูทรัพยากรชายฝั่งทะเลของ อบจ.สตูล อบจ.กาฬสินธุ์สนับสนุนให้มีศูนย์โฮมสุขในพื้นที่ต่างๆ มุ่งช่วยเหลือผู้ป่วยโรคเรื้อรัง ผู้พิการ ผู้สูงอายุครบวงจร อบจ.เชียงใหม่จัดสรรงบประมาณกว่า 14 ล้านบาทให้กับมูลนิธิป้องกันและแก้ไขปัญหาไฟป่าและฝุ่นควันจังหวัดเชียงใหม่เพื่อเติมเต็มให้กับ 644 หมู่บ้านที่มีงบประมาณไม่เพียงพอหรือขาดงบประมาณไป อบจ.ตรังอาสาเป็นเจ้าภาพบริหารจัดการขยะของทั้งจังหวัด (Clusters) อบจ.นครราชสีมาให้ความสำคัญอย่างมากต่อบทบาทของสถานสงเคราะห์คนชรา 2 แห่งที่รับถ่ายโอนเข้ามาอยู่ภายใต้ความดูแล อบจ.นนทบุรีมีโครงการก่อสร้างระบบรวบรวมและบำบัดน้ำเสียเพื่อแก้ไขปัญหามลพิษที่เข้าวิกฤตในพื้นที่บางจุด อบจ.ภูเก็ตเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากโควิดโดยใช้เงินสะสม มอบให้เฉพาะครอบครัวที่มีเด็กเล็ก (แรกเกิด-3 ปี) โดยมอบเงินเป็นค่านมให้ครอบครัวละ 1,000 บาท รวม 2,138 ครัวเรือน อบจ.สุราษฎร์ธานีสร้างสะพานกระจกแก้ว (Crystal Skywalk) ให้เป็นแลนด์มาร์กแห่งใหม่
นี่คือความต้องการหลากหลายของท้องถิ่น ถ้าให้ส่วนกลางคิดทำแทน เราคงไม่ได้เห็นอะไรแบบนี้
อีกเรื่องที่ถือเป็นมิติใหม่เลยคือ อบจ. หลายแห่งมีการถ่ายทอดสดการประชุมผ่านทางหน้าเพจ เช่น จันทบุรี พัทลุง ภูเก็ต ร้อยเอ็ด สงขลา สระแก้ว ช่วยให้ประชาชนรับทราบข้อมูลเชิงงบประมาณ และผลการดำเนินงานที่ได้มีการรายงานต่อสภาในญัตติต่างๆ
แน่นอน ผมไม่มีทางสำรวจเทศบาลที่มีถึง 2,472 แห่งได้ทั้งหมดเฉกเช่นกรณีของ อบจ. แต่ก็พบบางแห่งโดดเด่นขึ้นมาผ่านสายตาของสื่อ เช่นที่เทศบาลตำบลอาจสามารถ ผู้ชนะเลือกตั้งจากคณะก้าวหน้าประกาศนโยบายตั้งแต่ตอนหาเสียงไว้ว่าภายใน 99 วันจะทำให้น้ำประปาสะอาดและดื่มได้ ต่อมาได้บรรจุเรื่องนี้อยู่ในนโยบายด้านสาธารณูปโภคและโครงสร้างพื้นฐานที่ใช้แถลงต่อสภาเทศบาล มุ่งปรับปรุงพัฒนาระบบน้ำประปาทั้งระบบในทุกกระบวนการ ตั้งแต่การผลิต จัดส่ง ควบคุมคุณภาพ จัดเก็บเงิน และวิเคราะห์รายงานผล เพื่อให้เทศบาลสามารถบริการน้ำเพื่อการอุปโภคบริโภคให้กับประชาชนอย่างเพียงพอต่อการใช้งานตลอดทั้งปี และที่สำคัญคือเป็นน้ำประปาที่สะอาดและสามารถดื่มได้ เพราะโรงผลิตน้ำประปาของเทศบาลตำบลอาจสามารถที่ใช้อยู่ก่อสร้างมาตั้งแต่เมื่อประมาณ 30 ปีก่อน ส่งผลให้ที่ผ่านมาน้ำมีสีแดง ขุ่น ไม่สามารถนำมาใช้อุปโภคบริโภคได้ หลังจากนั้นผ่านไปประมาณ 3 เดือนจึงเริ่มเห็นผลจริง สะท้อนให้เห็นว่าการเมืองท้องถิ่นช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของผู้คนในชนบทได้
ถึงตรงนี้ คนในแต่ละพื้นที่น่าจะพอตอบได้ว่าผู้สมัครทั้งที่ท่านตัดสินใจเลือกหรือไม่ได้เลือกเข้าไปทั้งหลายได้รักษาคำมั่นสัญญาที่ให้ไว้กับประชาชนในช่วงหาเสียงเลือกตั้งมากน้อยเพียงใด เมื่อวันเวลาผ่านไปเกือบ 1 ปีเต็ม และถ้าเทียบกับห้วงก่อนนั้นแล้ว มันช่างแตกต่างกันชนิดหน้ามือเป็นหลังมือเลยหรือไม่
[1] ศึกษารายละเอียดเพิ่มเติมใน ณัฐกร วิทิตานนท์, การแข่งขันทางการเมืองขององค์การบริหารสวนจังหวัดใน 8 จังหวัดภาคเหนือตอนบนในรอบทศวรรษ (พ.ศ. 2554-2563), วารสารรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ ปีที่ 12 ฉบับเพิ่มเติม 2 (กรกฎาคม-ธันวาคม 2564), จาก https://so05.tci-thaijo.org/index.php/polscicmujournal/article/view/249920/171842
[2] “มท.เบรค ‘เอกชน-ท้องถิ่น’ ซื้อวัคซีน COVID-19 ชี้ ‘ระยะแรก’ ภาครัฐเท่านั้นที่สามารถดำเนิน,” ประชาไท (8 กุมภาพันธ์ 2564), จาก https://prachatai.com/journal/2021/02/91591
[3] “อนุพงษ์ รัฐมนตรีมหาดไทยเผยผู้ตรวจการแผ่นดินยังเบรก อบจ.-เทศบาล ซื้อวัคซีน,” SANOOK (31 พฤษภาคม 2564), จาก https://www.sanook.com/news/8389854/
[4] เช่น “เปิดเหตุผล ‘14 องค์กรภูเก็ต’ ร้องรัฐปลดล็อกเอกชนซื้อวัคซีน,” กรุงเทพธุรกิจ (11 กุมภาพันธ์ 2564), จาก https://www.bangkokbiznews.com/news/921981; “3 สมาคมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ประกอบด้วยสมาคมองค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย และสมาคมองค์การบริหารส่วนตำบลแห่งประเทศไทย เรียกร้องให้รัฐบาลปลดล็อกท้องถิ่นให้สามารถสั่งซื้อวัคซีนทางเลือกเพื่อฉีดให้กับประชาชนได้,” สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย (1 มิถุนายน 2564), จาก https://www.nmt.or.th/news/detail/469
[5] ดู “Rocket Media Lab: ‘วัคซีนทางเลือก’ ทางเลือกแห่งความเหลื่อมล้ำ?,” TCIJ (30 กรกฎาคม 2564), จาก https://www.tcijthai.com/news/2021/30/scoop/11829
เรื่อง: ณัฐกร วิทิตานนท์
