“เรียนฟรี รักษาฟรี รัฐดูแลเราตั้งแต่เกิดจนตาย ประชาชนเสียภาษีแพง ประเทศอื่นทำไม่ได้หรอก” คือสิ่งที่หลายคนพูดถึงประเทศสวีเดน ประเทศต้นแบบของการจัดการสวัสดิการแบบถ้วนหน้าที่ประชาชนทุกคนได้รับสิทธิสวัสดิการแบบทั่วถึงทุกคน ไม่ต้องคอยแย่งกันลงทะเบียนหรือพิสูจน์ความยากจนกว่าจะได้รับสิทธิที่ควรได้รับ
รัฐสวัสดิการแบบนี้ทำได้แค่ในสวีเดนจริงหรือ? คำถามชวนคิดสำหรับประชาชนประเทศอื่นที่ใฝ่ฝันอยากให้รัฐใส่ใจดูแลประชาชนเหมือนสวีเดนบ้าง บทความนี้จึงอยากชวนทุกคนย้อนอดีตพาไปดูเส้นทางการสร้างรัฐสวัสดิการของสวีเดนที่ไม่ได้เกิดขึ้นในชั่วข้ามคืน แต่มาจากการต่อสู้ การเรียกร้อง ความเจ็บปวด ที่พิสูจน์ให้เห็นว่าการจะให้รัฐดูแลประชาชนอย่างทั่วถึงนั้น ไม่เคยง่ายเลยสักครั้ง
รวมกันเราอยู่: รากฐานที่แข็งแรงของชาวนา
เป็นธรรมดาที่ทุกสังคมจะมีชนชั้น และในประวัติศาสตร์ที่เราคุ้นเคยมักจะมีแต่เรื่องราวของชนชั้นสูงหรือผู้นำประเทศ แต่ถ้าพูดถึงรัฐสวัสดิการในสวีเดนแล้ว เราต้องเริ่มที่เรื่องราวของชนชั้นชาวนาเมื่อหลายร้อยปีที่แล้ว
ช่วงศตวรรษที่ 18 (ค.ศ.1700-1800) สวีเดนมีพื้นที่ส่วนใหญ่ของประเทศเป็นพื้นที่ทำเกษตรกรรม ประชาชนมากกว่าร้อยละ 80 ปลูกพืชผักเพื่อเลี้ยงชีพและต้องเช่าที่ดินของชนชั้นสูง เพื่อทำมาหากินเหมือนชาวนาในประเทศอื่นๆ
แต่จุดเปลี่ยนก็มาถึง เมื่อการต่อสู้เรียกร้องของชาวนาเป็นเวลาหลายร้อยปีส่งผลให้เกิดการปฏิรูปที่ดินในศตวรรษที่ 19 (ค.ศ.1800-1900) ที่อนุญาตให้ชาวนาสามารถเป็นเจ้าของที่ดินได้เอง โดยไม่ต้องพึ่งพาที่ดินของชนชั้นสูงอีกต่อไป การผลิตเกษตรกรรมจากเดิมที่ทำเพื่อยังชีพก็กลายเป็นการผลิตเพื่อค้าขายส่งออก จนสวีเดนมีรายได้หลักจากการส่งออกสินค้าเกษตร และชาวนาก็เป็นอาชีพที่มีอำนาจต่อรองกับชนชั้นสูงในสังคมมากขึ้น
นอกจากเป็นกำลังสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศแล้ว ชาวนาในสวีเดนเริ่มสร้างรากฐานให้ชนชั้นเข้มแข็งขึ้น ด้วยการก่อตั้งโรงเรียนราษฎร (Folk high schools) ครั้งแรกใน ค.ศ.1868 เพื่อวางรากฐานการศึกษาให้บุตรหลานของตนเอง โดยเน้นการเรียนการสอนวิชาชีพที่จำเป็น และส่งเสริมการเรียนรู้ให้ชนชั้นชาวนามีความรู้ติดตัวในการดำเนินชีวิต
แม้สวีเดนจะเข้าสู่ยุคอุตสาหกรรมตั้งแต่ ค.ศ.1870 ทำให้ชาวนาหลายคนต้องย้ายไปทำงานในโรงงานแทนการทำเกษตรแบบเก่า มีระบบนายจ้าง-ลูกจ้าง เกิดการขูดรีดและเอาเปรียบแรงงานเหมือนเช่นประเทศต่างๆ ที่เริ่มต้นเข้าสู่ยุคอุตสาหกรรม แต่ด้วยความเข้มแข็งของชนชั้นชาวนาที่มีบทบาทและความรู้ในสังคมสวีเดน
การขูดรีดแรงงานในสวีเดน จึงไม่ใช่เรื่องง่าย
ปกป้องสิทธิตนเอง: ขบวนการแรงงานที่ไม่ยอมจำนน
เมื่อถูกเอารัดเอาเปรียบจากการทำงาน เหล่าชาวนาที่ผันตัวมาเป็นแรงงานก็เริ่มรวมตัวกันก่อตั้งองค์กร โดยใน ค.ศ.1898 ขบวนการแรงงานแห่งชาติ (A Union Umbrella Organization) หรือ LO ก็เกิดขึ้นจากการรวมตัวของสหภาพแรงงานอาชีพต่างๆ ทั้งช่างทาสี ช่างไฟฟ้า พนักงานโรงงาน ฯลฯ ร่วมผนึกกำลังกัน เพื่อเจรจาต่อรองและปกป้องสิทธิที่ควรได้รับกับนายจ้าง
เมื่อแรงงานรวมตัวกัน เหล่านายจ้างก็จัดตั้งสมาพันธ์นายจ้างเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนเองเช่นกัน ผลลัพธ์ที่ได้จากการเจรจาคือ กฎหมายแรงงานฉบับใหม่ที่เกิดจากการเจรจาหาข้อตกลงร่วมกัน (Collective Bargaining Agreement) ใน ค.ศ.1905 ที่เปรียบเสมือนจุดเริ่มต้นของการออกกฎหมายแรงงานในสวีเดนที่คุ้มครองทั้งเรื่องค่าแรง ชั่วโมงการทำงาน ฯลฯ
จากทัศนคติของแรงงานที่ไม่ยอมจำนนและบรรยากาศที่เปิดกว้างให้มีการเจรจาพูดคุยกับนายจ้าง สังคมสวีเดนในช่วง ค.ศ.1900-1920 จึงเกิดการเคลื่อนไหวของแรงงานอย่างแพร่หลาย และสามารถผลักดันให้เกิดกฎหมายแรงงานหลายฉบับ เช่น กฎหมายระบบบำนาญถ้วนหน้าใน ค.ศ.1913 ที่เริ่มต้นจัดสรรเงินบำนาญให้คนชรา หรือว่าจะเป็นกฎหมายประกันสุขภาพและกฎหมายประกันการบาดเจ็บจากการทำงานใน ค.ศ.1916
แต่เส้นทางของแรงงานในสวีเดนก็ไม่ได้ง่ายดายอย่างที่คิด เมื่อเกิดเหตุการณ์ครั้งใหญ่ที่สั่นสะเทือนไปทั้งประเทศ
ประท้วงจนเปลี่ยนแปลง: เสียงปืนดังที่ Ådalen สู่แรงสะเทือนครั้งใหญ่
จากเหตุการณ์ธรรมดาที่แรงงานประท้วงหยุดงาน เพราะนายจ้างจะลดเงินเดือน สู่การประท้วงที่ต้องแลกมาด้วยชีวิตของแรงงาน 5 คน
ใน ค.ศ.1931 ณ โรงงานแห่งหนึ่งในเมืองโอดาเลน (Ådalen) ทางตอนเหนือของสวีเดนเกิดความขัดแย้งขึ้นระหว่างนายจ้างที่ประกาศว่า จะตัดเงินเดือนแรงงานทุกคนที่เข้าร่วมการประท้วงต่อต้านนายจ้าง แรงงานหลายคนไม่พอใจจึงเริ่มเดินขบวนประท้วงตามท้องถนน โดยมีผู้เข้าร่วมกว่า 4 พันคน
การเจรจาต่อรองกับนายจ้างไม่เป็นผล รัฐบาลต้องส่งทหารเข้ามาดูแลความสงบเรียบร้อย จนเกิดการกระทบกระทั่งระหว่างกลุ่มแรงงานกับทหาร และสิ่งที่ไม่คาดฝันก็เกิดขึ้น เมื่อทหารตัดสินใจยิงปืนใส่แรงงานมือเปล่าผู้ไม่มีอาวุธในการต่อสู้ จนมีผู้เสียชีวิต 5 คน
หลังเหตุการณ์สูญเสียครั้งใหญ่ ทำให้ประชาชนเริ่มไม่พอใจรัฐบาลพรรคเสรีนิยมในช่วงเวลานั้น และกลายเป็นแรงกระตุ้นที่ทำให้พรรคการเมืองซึ่งมีบทบาทในการสร้างรัฐสวัสดิการของสวีเดนในเวลาต่อมา ชนะการเลือกตั้งในที่สุด
พรรคสังคมนิยมประชาธิปไตย: ชนะเลือกตั้งและสร้างรัฐสวัสดิการ
หากมีใครบอกว่าพรรคการเมืองที่ก่อตั้งโดยกลุ่มชาวนา จะกลายมาเป็นพรรคที่ทรงอำนาจที่สุดในประเทศ หลายคนคงคิดว่าคงเป็นเรื่องยาก แต่เรื่องราวของสวีเดนก็เป็นบทพิสูจน์ให้เห็นว่าทุกอย่างล้วนเป็นไปได้ทั้งสิ้น
พรรคสังคมนิยมประชาธิปไตย (Swedish Social Democratic Party – SAP) ก่อตั้งขึ้นใน ค.ศ.1889 โดยกลุ่มชาวนาที่ริเริ่มอยากตั้งพรรคการเมือง เพื่อมาเป็นตัวแทนและปากเสียงของชนชั้นแรงงานในรัฐสภา ในระยะแรกพรรคได้รับการเลือกตั้งเข้าไปมีเก้าอี้ในสภาอยู่บ้าง แต่ก็เป็นได้แค่รัฐบาลผสมกับพรรคการเมืองอื่น จนกระทั่ง ค.ศ.1932 หลังเหตุการณ์การสูญเสียที่เมืองโอดาเลนเพียงหนึ่งปี พรรคก็ได้รับชัยชนะอย่างท่วมท้นจนได้จัดตั้งรัฐบาล
หลังการขึ้นสู่อำนาจ ภารกิจสำคัญที่พรรคสังคมนิยมประชาธิปไตยต้องเจอ คือปัญหาเศรษฐกิจที่ได้รับความบอบช้ำมาตั้งแต่สมัยสงครามโลกครั้งที่ 1 พร้อมกับปัญหาความขัดแย้งของรัฐบาล นายทุน และกลุ่มแรงงาน
สิ่งที่พรรคเลือกทำ คือการใช้นโยบาย ‘บ้านของประชาชน’ (People’s Home – Folkhemmet) ที่มีแนวคิดง่ายๆ ว่า ทำประเทศให้เป็นเหมือนบ้านที่สมาชิกทุกคนมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกัน ไม่มีใครต้องกังวลว่าใครจะมีอภิสิทธิ์เหนือกว่าใคร ทุกคนเท่าเทียมและร่วมมือกันเพื่อพัฒนาประเทศ
จากแนวคิดบ้านของประชาชน นำมาสู่การริเริ่มการจัดสวัสดิการสังคมผ่านนโยบายต่างๆ ทั้งระบบประกันสุขภาพที่รักษาฟรี การศึกษาฟรี การเพิ่มเงินบำนาญให้ผู้สูงอายุ หลักประกันการว่างงานให้ประชาชนมีรายได้ เพิ่มวันลาพักผ่อน ฯลฯ จนก่อร่างกลายเป็นรัฐสวัสดิการที่ดูแลความมั่นคงให้กับชีวิตประชาชนอย่างทั่วถึง
แนวคิดอ่านดูแล้วสวยหรู แต่ความเป็นจริงใช่ว่าทุกคนจะเห็นด้วย สิ่งที่พรรคสังคมนิยมประชาธิปไตยต้องทำต่อคือการประนีประนอมกับกลุ่มความขัดแย้งต่างๆ จนเกิดการเจรจาต่อรองเพื่อหาผลประโยชน์ร่วมกันระหว่าง รัฐ นายทุน และกลุ่มแรงงาน ที่ถูกเรียกว่า ‘การประนีประนอมครั้งประวัติศาสตร์’ (Historic Compromise)
ทางสายกลาง ประสานรอยร้าว: Sweden,The Middle Way*
เพื่อที่จะนำนโยบายรัฐสวัสดิการมาใช้ให้เกิดผล พรรคสังคมนิยมประชาธิปไตยต้องดำเนินการแสวงหาจุดร่วม สงวนจุดต่างกับกลุ่มนายทุนและแรงงานให้สำเร็จให้ได้ ไม่เช่นนั้นแล้วรัฐสวัสดิการคงเป็นแค่ตัวหนังสือบนกระดาษ
เคล็ดลับที่พรรคใช้คือการออกแบบนโยบายที่มีผลประโยชน์ร่วมกันระหว่างนายทุนและแรงงาน เช่น การออกนโยบาย ‘เก็บภาษีจากธุรกิจที่ไม่สามารถทำกำไรได้’ (Taxing Unproductive Wealth) ที่กระตุ้นให้บริษัทต่างๆ พัฒนาคุณภาพการผลิตให้มีคุณภาพและสร้างผลกำไร เพื่อหาทางลดการเสียภาษี แต่ก็ไม่ละเลยที่จะคุ้มครองคุณภาพชีวิตของแรงงาน ด้วยการส่งเสริมการจ้างงานเต็มที่ การเสริมสร้างความเข็มแข็งให้แก่สหภาพแรงงาน พร้อมทั้งออกกฎหมายว่าด้วยข้อตกลงร่วมกัน ใน ค.ศ.1938 ที่เปิดโอกาสให้นายทุนกับแรงงานเจรจาต่อรองกันได้ โดยไม่ต้องผ่านระเบียบราชการที่วุ่นวาย
การประสานรอยร้าวระหว่างนายทุนและแรงงาน ด้วยการผสมผสานแนวคิดทุนนิยมที่เน้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจกับสังคมนิยมที่ใส่ใจคุณภาพชีวิตของประชาชนเข้าด้วยกัน กลายเป็นปัจจัยที่ทำให้รัฐสวัสดิการในสวีเดนลงหลักปักฐานได้สำเร็จ และทำให้พรรคสังคมนิยมประชาธิปไตย ครองอำนาจอย่างยาวนานต่อเนื่องตั้งแต่ ค.ศ.1932-1976 กลายเป็นพรรคการเมืองที่มีความเข้มแข็งที่สุดในสวีเดน
รัฐสวัสดิการกำลังจะตาย? : การปรับตัวเพื่อรักษาสวัสดิการของประชาชน
รัฐสวัสดิการในสวีเดนเจอกับความท้าทายครั้งใหญ่ เมื่อต้องเจอกับปัญหาเศรษฐกิจใน ค.ศ.1990 จากปัญหาการว่างงานที่สูงมากขึ้น เนื่องมาจากการชะลอตัวของธุรกิจที่ได้รับผลกระทบจากกนโยบายการเก็บภาษีในอัตราที่สูงของรัฐสวัสดิการ
นักเศรษฐศาสตร์หลายคนวิเคราะห์ว่า นี่จะเป็นจุดจบของรัฐสวัสดิการที่พ่ายแพ้ให้กับทุนนิยม
แต่ในเมื่อแนวคิดรัฐสวัสดิการได้พิสูจน์ให้ประชาชนเห็นพ้องต้องกันแล้วว่า ทำให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น รัฐบาลจึงแก้ปัญหาเพื่อรักษารัฐสวัสดิการเอาไว้ ด้วยการปรับลดภาษีทางตรงให้น้อยลงตามความเหมาะสม และดึงดูดการลงทุนจากนักลงทุนต่างชาติด้วยการมีคุณภาพเป็นจุดขาย ทั้งคุณภาพการผลิตเทคโนโลยี คุณภาพของแรงงาน คุณภาพของโครงสร้างพื้นฐานในสังคม นอกจากนั้น ยังเน้นการกระจายอำนาจไปยังท้องถิ่นให้จัดสรรสวัสดิการได้อย่างยืดหยุ่น และสิ่งสำคัญที่สวีเดนไม่เคยละเลยคือการสร้างสังคมประชาธิปไตยให้เข้มแข็ง รัฐพร้อมเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถตรวจสอบการทำงานและสามารถแสดงความคิดเห็นหรือเรียกร้องสิทธิต่างๆ ได้โดยไม่ต้องเกรงกลัวว่ารัฐจะลงโทษ
ผลลัพธ์จากความพยายาม ทำให้สวีเดนสามารถดำเนินนโยบายรัฐสวัสดิการด้วยการเก็บภาษีในอัตราที่สูงเพื่อนำมาดูแลประชาชน ไปพร้อมๆ กับการเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยใน ค.ศ.1997-2009 จากรายงานของ OECD (องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา) สวีเดนมีสัดส่วนการเก็บภาษีอยู่ที่ประมาณร้อยละ 49 ของรายได้ แต่มีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงถึงร้อยละ 2.4 ซึ่งสูงกว่าประเทศที่มีการเก็บภาษีที่น้อยกว่าอย่างญี่ปุ่นที่เก็บภาษีประมาณร้อยละ 27 ของรายได้ และมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจร้อยละ 0.4
แรงงานเข้มแข็ง พรรคการเมืองผลักดัน ชนชั้นสูงยอมประนีประนอม: เคล็ดลับความสำเร็จของสวีเดน
จากจุดเริ่มต้นของชาวนาในสวีเดนที่มีความเข้มแข็ง ลุกขึ้นมาเรียกร้องและปกป้องสิทธิของตนเองจนเกิดการปฏิรูปที่ดินเมื่อหลายร้อยปีที่แล้ว สู่ชนชั้นแรงงานในยุคอุตสาหกรรมที่ไม่ยอมจำนนต่อการ ขูดรีดของนายทุน ส่งเสียงเคลื่อนไหวเรียกร้องเพื่อสิทธิที่ควรได้รับ พร้อมกับการที่มีพรรคการเมืองในสภาคอยผลักดันนโยบายอย่างต่อเนื่อง สิ่งเหล่านี้คือปัจจัยความสำเร็จที่ทำให้ชีวิตของประชาชนในสวีเดนได้รับการดูแลจากรัฐ และเป็นบทพิสูจน์ให้ประชาชนในประเทศอื่นๆ ได้รับรู้ว่าการที่จะให้รัฐมาดูแลประชาชนอย่างทั่วถึงและเท่าเทียมทุกคน-ทุกชนชั้นนั้น จะไม่ใช่เพียงแค่ความฝันอีกต่อไป
—————————————
* Sweden,The Middle Way คือชื่อหนังสือในปี 1936 โดยนักเขียนชาวอเมริกัน Marquis Childs เขียนถึงนโยบายเศรษฐกิจของสวีเดนที่รักษาความสมดุลระหว่างการส่งเสริมตลาดเสรีและรักษาความเท่าเทียมให้กับประชาชน
อ้างอิง
- วิทยานิพนธ์ “การศึกษาการลดผลกระทบจากการที่แรงงานถูกทำให้กลายเป็นสินค้า” โดย นางสาวนุชประภา โมกข์ศาสตร์ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย “บทที่ 3 ระบบรัฐสวัสดิการของประเทศสวีเดน หน้าที่ 70-134”
- The Developmental Welfare State in Scandinavia: Lessons to the Developing World โดย Stein Kuhnle, Sven E. O. Hort
- ความหมายที่ปลายรุ้ง กระบวนการพัฒนาความมั่นคงของมนุษย์ในประเทศรัฐสวัสดิการใต้วิกฤติเสรีนิยมใหม่ โดยษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี
- รัฐสวัสดิการกับสังคมประชาธิปไตย โดย Alexander Petring หน้าที่ 136-137
- ประวัติศาสตร์สแกนดิเนเวีย : History of Scandinavia. โดยปรีดี หงษ์สต้น
- https://nvdatabase.swarthmore.edu/content/swedish-workers-general-strike-economic-justice-power-shift-dalen-1931
เรื่อง: โกษม โกยทอง
