ภาพจาก ศูนย์ศึกษาการต่างประเทศ (ISC)
ตอนนี้โลกกำลังปั่นป่วนและวุ่นวาย – คงไม่มีใครปฏิเสธความจริงตรงนี้ – เพราะหากย้อนกลับไปช่วงทศวรรษ 1990 เมื่อม่านเหล็กซึ่งเคยกางกั้นโลกอุดมการณ์สองขั้วพังทลาย กำแพงเบอร์ลินล่มสลาย จากเดิมที่เราเคยคิดว่านี่คือ ‘จุดจบของประวัติศาสตร์’ (The End of History) ที่ระบอบเสรีประชาธิปไตยและทุนนิยมจะกลายมาเป็นระบอบการปกครองหลัก ตามที่ฟรานซิส ฟุกุยามะ (Francis Fukuyama) เคยกล่าวเอาไว้ โลกในทศวรรษที่ผ่านมาคงพิสูจน์แล้วว่า นี่ไม่ใช่ ‘จุดจบ’ อย่างที่หลายคนคาดการณ์
ถ้าพูดให้ชัดขึ้น ทศวรรษที่ผ่านมาเป็นห้วงเวลาที่ชุดคุณค่าและแนวคิดหลักที่ประชาคมโลกเคยสมาทานถูกท้าทายอย่างรุนแรง หลายประเทศเริ่มหันเข้าหากิจการภายในของตนเองมากขึ้น ยังไม่นับพญามังกรอย่าง ‘จีน’ ที่เริ่มก้าวเข้ามามีบทบาทในเวทีโลก สั่นคลอนสถานะมหาอำนาจนำของสหรัฐฯ ทำให้การแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์รุนแรงมากขึ้น โดยเฉพาะในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่กลายเป็นเหมือนสนามประลองที่ชาติมหาอำนาจต่างต้องการเข้ามาตักตวงผลประโยชน์
สำหรับประเทศเล็กๆ อย่างไทย ย่อมเป็นความท้าทายอย่างยิ่งในการดำเนินนโยบายการต่างประเทศ เพราะขณะที่การเมืองระหว่างประเทศผันผวนรุนแรง เราก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าการเมืองและสถานการณ์ภายใน รวมถึงโรคระบาดที่ไม่คาดคิดอย่างโควิด-19 ยิ่งส่งผลต่อการดำเนินนโยบายการต่างประเทศมากขึ้น คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ว่า เมื่อโลกเปลี่ยน ไทยจะเปลี่ยนเพื่อพร้อมรับและปรับตัวกับสถานการณ์ในทศวรรษข้างหน้าอย่างไร ควรจะมีนโยบายการต่างประเทศแบบไหน รวมไปถึงคำถามที่ว่า ประชาชนในประเทศจะสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในเรื่องการต่างประเทศได้อย่างไร
ชวนหาคำตอบ และคาดการณ์ทิศทางการต่างประเทศไทยในทศวรรษ 2020 ไปพร้อมกันได้ นับจากบรรทัดด้านล่างนี้
“การทูตที่มีเอกภาพต้องอาศัยการทำงานเป็น ‘ทีมประเทศไทย’ ” – สีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว
ในฐานะผู้ที่มีประสบการณ์คร่ำหวอดเรื่องการต่างประเทศของไทยมายาวนาน เอกอัครราชทูตสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว อดีตปลัดกระทรวงการต่างประเทศ กล่าวว่ากระทรวงการต่างประเทศไทยขาดขีดความสามารถในการมองนโยบายต่างประเทศระยะยาว เพราะมีเวลาน้อยมากในการคิดเรื่องเชิงยุทธศาสตร์ กล่าวคือ ถ้ามองดูการต่างประเทศไทยที่ผ่านมาเหมือนจะเป็นการจัดการนโยบายต่างประเทศ (management of foreign policy) ไม่ใช่การวางนโยบายต่างประเทศ (making of foreign policy) ซึ่งมีความสำคัญมากในปัจจุบัน อีกทั้งไทยยังขาดหน่วยงานคลังสมอง (think tank) ขณะที่หลายประเทศในอาเซียนมี
“ในช่วงนี้ ประเทศไทยและนโยบายการต่างประเทศอยู่ในช่วงทางแยก (crossroad) ที่สำคัญ ภูมิภาคของเราก็ด้วย ไม่ว่าจะไปทางเอเชียตะวันออกหรืออินโด-แปซิฟิกก็ตาม ประกอบกับการที่โลกเจอ disruption อะไรมากมาย ทั้งในเรื่องภูมิรัฐศาสตร์ พหุภาคีนิยม หรือด้านเทคโนโลยี แล้วเราจะไปกันยังไง”
สำหรับอดีตเอกอัครราชทูตมากประสบการณ์ผู้นี้ ช่วงทศวรรษที่ผ่านมากลายเป็น ‘ทศวรรษที่สูญหาย’ ของไทย ทั้งในด้านการเมือง เศรษฐกิจ และการต่างประเทศ ดังนั้นทศวรรษต่อไปจึงควรเป็นช่วงเวลาที่ไทยจะสร้างอะไรบางอย่างเพื่อทดแทนสิ่งที่เสียไป
ถ้าพูดให้ชัดขึ้น สีหศักดิ์อธิบายว่า ไทยเคยอยู่ในเรดาร์ของหลายๆ ประเทศ แต่ตอนนี้ไทยได้หายไปจากเรดาร์นั้นแล้ว ตอนนี้พอใครพูดถึงอาเซียนก็จะนึกถึงอินโดนีเซียเป็นลำดับแรก เนื่องด้วยขนาดประเทศที่ใหญ่และความเป็นอิสระ ไม่อิงกับมหาอำนาจไหนเป็นพิเศษ
ประเทศที่สองคือสิงคโปร์ ประเทศที่มีวิสัยทัศน์เรื่องผลประโยชน์กว้างไกลไปถึงระดับภูมิภาคและระดับโลก ตามมาด้วยมาเลเซียที่มีความมุ่งมั่นจะโลดแล่นในเวทีโลกตลอดมา ผสมกับบทบาทในโลกมุสลิม และประเทศสุดท้ายคือเวียดนาม ที่ไทยอาจจะเคยคิดว่าตามหลังเราอยู่ แต่ตอนนี้ทุกคนมองเวียดนามว่าเป็น rising star ประสบความสำเร็จทางเศรษฐกิจ และเล่นการต่างประเทศจนมีความสำคัญด้านยุทธศาสตร์ในภูมิภาคนี้
คำถามต่อมาคือ จะทำอย่างไรให้ไทยกลับมาอยู่ในเรดาร์ความสนใจ และกลับมาเป็นผู้เล่นสำคัญได้ สำหรับเรื่องนี้ สีหศักดิ์มองว่าต้องพิจารณาให้ลึกกว่าเรื่องการต่างประเทศ เพราะถ้าการเมืองเข้มแข็งและมีเสถียรภาพ เศรษฐกิจมีความก้าวหน้า ก็จะทำให้ไทยมีน้ำหนักทางการต่างประเทศด้วย แต่ถ้าต้องเจอกับข้อจำกัดบางอย่าง ก็ต้องอาศัยการต่างประเทศที่ชาญฉลาด ซึ่งจะวางตำแหน่งแห่งที่และสร้างความเข้มแข็งให้ประเทศได้
“แต่ที่ผมเป็นห่วงคือ การต่างประเทศรวมถึงเศรษฐกิจที่ผ่านมาของเราเป็นข้อเสียเปรียบ คำถามของผมคือ เรานำข้อจำกัดที่เรามีมาใช้จำกัดนโยบายการต่างประเทศของเราด้วยหรือไม่ เราทำอะไรได้มากกว่านี้ไหม”
“จุดแข็งอย่างหนึ่งของการทูตไทยคือ เราเป็นประเทศที่อยู่กลางๆ (moderate) หรือเป็นผู้ที่คอยสร้างฉันทามติ (consensus builder) ให้เกิดขึ้น แต่ขณะเดียวกันเราก็มีความระมัดระวัง เสี่ยงต่ำ และอนุรักษนิยม คำถามคือการเมืองภายในของเราไปเสริมเทรนด์แบบนี้ไหม แทนที่ไทยจะใช้จุดแข็งของตัวเองให้เกิดประโยชน์ แต่เหมือนจะนำข้อจำกัดต่างๆ มาจำกัดตัวเองมากกว่า”
สีหศักดิ์กล่าวต่อว่า เมื่อพูดเรื่องการต่างประเทศ ไทยอาจจะต้องเริ่มคิดใหม่ว่า ตนเองจะฉายบทบาทให้โลกเห็นอย่างไร และอีกประเด็นสำคัญคือ การต่างประเทศต้องสัมพันธ์กับปัญหาท้าทายของประเทศไทย ทั้งความท้าทายภายในอย่างเรื่องเศรษฐกิจ การฟื้นฟูจากโควิด-19 และความท้าทายระหว่างประเทศที่มีเยอะไปหมด
“เราเห็นสมดุลอำนาจที่เปลี่ยนแปลง จีนมาท้าทายความเป็นมหาอำนาจของสหรัฐฯ บทบาทของเอเชียในทางภูมิรัฐศาสตร์ การที่ โจ ไบเดน ขึ้นมาเป็นประธานาธิบดีสหรัฐฯ การทำประชามติ Brexit ปัญหาในยุโรป กระแสต่อต้านโลกาภิวัตน์ ที่กำลังพลิกหลายสิ่งหลายอย่างไป กฎเกณฑ์ที่ตั้งอยู่บนระเบียบแบบพหุภาคีก็กำลังถูกบั่นทอน เราเห็นกระแสชาตินิยมหรือประชานิยมกำลังได้รับความนิยม และมีผลต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศในหลายๆ ประเทศด้วย และยังมีเรื่องโควิด โรคระบาด หรือผู้อพยพเข้ามาอีก ทั้งหมดนี้เป็นประเด็นที่เราต้องรับมือต่อไป”
“คำว่าสมดุลในความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจไม่ได้หมายความว่าต้องเท่าเทียมกัน มันขึ้นกับว่ามีผลประโยชน์ร่วมกันมากน้อยแค่ไหน ไทยมองผลประโยชน์ตนเองอย่างไร เพราะแน่นอนว่าเราไม่ต้องการเข้าข้างใคร”
เมื่อปัญหาคลี่ออกมาวางไว้ให้เห็นเช่นนี้แล้ว สีหศักดิ์ได้ชวนคิดถึงทิศทางแก้ปัญหาต่อไป ดังนี้:
ประการแรกคือ การจัดลำดับการต่างประเทศให้สอดคล้องกับ priority ในประเทศ คือเรื่องเศรษฐกิจ การทูตเศรษฐกิจจึงจะเข้ามามีบทบาทมากขึ้นและต้องถูกถ่ายทอดออกมาอย่างจริงจัง ไม่ว่าจะเป็นในกรอบความร่วมมือแบบทวิภาคี พหุภาคี อนุภูมิภาค หรือภูมิภาค ก็ตาม
ประการที่สอง สีหศักดิ์ชี้ให้เห็นว่า การเมืองภายในประเทศไม่ได้มองออกไปข้างหน้าเท่าที่ควร อีกทั้งไทยควรจะให้น้ำหนักกับภูมิภาคอาเซียน ซึ่งตอนนี้กำลังเผชิญปัญหาท้าทายหลายอย่างให้มากขึ้น กลับมาประเมินบทบาทของตนเองในภูมิภาคใหม่ เพราะตอนนี้อาเซียนกลายเป็นเวทีการแข่งขันของมหาอำนาจ จีนเข้ามามีบทบาทเด่นชัด ส่วนสหรัฐฯ ก็พยายามเข้ามาคานอำนาจ แต่ไม่ว่าจะทางไหน เรื่องภูมิรัฐศาสตร์กลายเป็นเรื่องที่ทวีความสำคัญมากขึ้น อีกทั้งแต่ละประเทศอาเซียนก็มีมุมมองเรื่องความมั่นคงในภูมิภาคไม่เหมือนกัน เช่น สิงคโปร์อาจจะมองว่าจีนเป็นภัยคุกคาม แต่กัมพูชาหรือลาวไม่ได้คิดเช่นนั้น
“เมื่อเป็นเช่นนี้ เวลาประชุมเรื่องทะเลจีนใต้ เราจึงไม่เคยมีท่าทีร่วมกันได้เลย” สีหศักดิ์อธิบาย “แต่ประเทศไทยอยู่ในฐานะที่ดีพอที่อาจจะเป็นสะพานเชื่อมระหว่างประเทศภาคพื้นสมุทร (maritime) และประเทศบนแผ่นดินใหญ่ (mainland) ได้ เราต้องประเมินบทบาทความเป็นผู้นำในภูมิภาคใหม่ในช่วงที่กำลังมีความเปลี่ยนแปลงต่างๆ นี้”
ประการที่สาม เสาหลักพลังทางการทูตไทยคืออาเซียน เพราะการรวมกันเป็นกลุ่มจะช่วยสร้างความแตกต่างในภูมิภาคและโลกได้ อย่างไรก็ดี แม้อาเซียนจะชอบพูดถึงเรื่องความเป็นศูนย์กลาง (centrality) หรือความเป็นเอกภาพ (unity) หรือความเกี่ยวข้อง (relevance) ต่อสถาปัตยกรรมภูมิภาค สันติภาพ และเสถียรภาพในภูมิภาค แต่สีหศักดิ์มองว่า ตอนนี้ความเป็นศูนย์กลางกำลังถูกท้าทาย เพราะโครงสร้างอำนาจในภูมิภาคเปลี่ยนแปลงไป ประกอบกับการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ที่เพิ่มมากขึ้น ทำให้อาเซียนจะขยับไปทางไหนก็เป็นปัญหา
“ส่วนใหญ่ทุกคนจะเรียกว่าอาเซียนด้วยคำว่า ‘อินโด-แปซิฟิก’ ที่เสรี (free) และเปิดกว้าง (open) แต่เสรีและเปิดกว้างของใคร ของสหรัฐฯ หรือเปล่า หรือของญี่ปุ่น เพราะแต่ละประเทศก็นิยามคำเหล่านี้ไม่เหมือนกัน อีกทั้งแกนกลางของอินโด-แปซิฟิกที่เสรีและเปิดกว้าง (Free and Open Indo-Pacific) ก็ไม่ใช่อาเซียน แต่เป็นกลุ่ม Quad (สหรัฐฯ ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย และอินเดีย) แล้วอาเซียนอยู่ตรงไหน ความเป็นศูนย์กลางของอาเซียนกำลังถูกมองข้ามหรือเปล่า”
เมื่อเป็นเช่นนี้ สีหศักดิ์จึงมองว่า อาเซียนต้องออกไปก่อร่างสร้างคำว่า ‘อินโด-แปซิฟิก’ ให้ตรงกับคอนเซปต์สันติภาพและความมั่นคงในภูมิภาค คือเป็นภูมิภาคที่เปิดกว้าง (open) และครอบคลุม (inclusive) ตามที่ระบุไว้ใน ASEAN Outlook on the Indo-Pacific
อีกสถานการณ์ที่น่าจับตามองอย่างมากในภูมิภาคนี้คือ สถานการณ์ในพม่า สีหศักดิ์มองว่า นี่ไม่ใช่เรื่องภายในเพราะเกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนมากมาย อีกทั้งถ้าพม่าควบคุมสถานการณ์ไม่ได้ก็ย่อมกระทบกับอาเซียน ซึ่งตอนนี้ผลกระทบเกิดกับอาเซียนแล้วในแง่ของภาพลักษณ์และความอ่อนแอ ที่อาเซียนไม่สามารถทำอะไรเกี่ยวกับสถานการณ์ในพม่าได้เลย
“นับจากเรื่องหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในและการหาฉันทามติของอาเซียน การตัดสินโดยฉันทามติคืออะไร นอกจากข้อแก้ตัวในการที่จะไม่ทำอะไร (inaction) มากกว่า อย่างแถลงการณ์ของรัฐมนตรีต่างประเทศในอาเซียนล่าสุด อ่านผิวเผินเหมือนจะดี แต่ถ้าอ่านจริงๆ คืออาเซียนยังไม่กล้าบอกว่าพวกเรากังวลอย่างมากกับสถานการณ์นี้ เหมือนเรายังไม่ยอมรับความจริงเท่าไร”
สีหศักดิ์ชวนคิดต่อไปเกี่ยวกับคำว่า ‘ไม่แทรกแซง’ (non-interference) ที่อาเซียนยึดถือมาตลอดว่า การที่เราเข้าไปแทรกแซงเพราะอยากช่วยเหลือให้ประเทศหนึ่งๆ ออกมาจากวิกฤต ไม่ใช่เข้าไปแทรกแซงเพื่อทำลายล้างประเทศ เป็นการแทรกแซงเชิงโครงสร้าง (constructive) ในจังหวะเวลาที่ถูกต้อง
ประการต่อมาคือ อาเซียนควรจะมีการสร้างสมดุลระหว่างมหาอำนาจ กล่าวคือ การต่างประเทศต้องรักษาและสร้างสมดุลระหว่างมหาอำนาจและเข้าไปมีปฏิสัมพันธ์ให้มากขึ้น แน่นอนว่ามหาอำนาจชาติแรกคือจีน ส่วนในกรณีของสหรัฐฯ สีหศักดิ์มองว่ายังมีช่องทางที่จะกระชับความสัมพันธ์ได้มากกว่านี้
“คำว่าสมดุลในความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจไม่ได้หมายความว่าต้องเท่าเทียมกัน มันขึ้นกับว่ามีผลประโยชน์ร่วมกันมากน้อยแค่ไหน ไทยมองผลประโยชน์ตนเองอย่างไร เพราะแน่นอนว่าเราไม่ต้องการเข้าข้างใคร”
“ถ้ามองภูมิภาคนี้เป็นแบบการรักษาสมดุลระหว่างสองขั้วอำนาจ (bipolar) มันจะไม่นิ่ง จะเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา เราก็ต้องคอยไปซ้ายไปขวา แต่ถ้าเป็นแบบหลายขั้วอำนาจ (multipolar) มันจะมีพื้นที่ให้เรามากขึ้น สรุปคือเราต้องพยายามมีปฏิสัมพันธ์กับสหรัฐฯ จีน หรืออินเดีย ให้เขาคานกันเอง และเมื่อเขาคานกันเองก็จะพยายามเข้าหาไทย เข้าหาอาเซียน ก็จะเกิดการรักษาสมดุลอำนาจเชิงโครงสร้าง (constructive) อันนี้ก็จะเป็นเป้าหมายทางภูมิรัฐศาสตร์ได้”
อีกเรื่องที่สำคัญคือการปรับเปลี่ยน (revise) ระบบพหุภาคีนิยมใหม่ เพราะประเทศขนาดกลางหรือขนาดเล็กต้องเล่นตามกฎ กติกา ที่อยู่ในโมเดลพหุภาคีนิยมนานาชาติ แต่ปัญหาที่เจอคือ ระบบพหุภาคีนิยมไม่ได้เปลี่ยนตั้งแต่สิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 กฎ กติกาหลายอย่างจึงไม่ได้สะท้อนดุลอำนาจโลกที่เปลี่ยนแปลงไป ระบบพหุภาคีนิยมจึงต้องการการปรับเปลี่ยนด้วยเช่นกัน
ในตอนท้าย สีหศักดิ์เน้นย้ำความสำคัญว่า การต่างประเทศที่ดีและมีทิศทางจะต้องถูกแปลงเป็นการจัดการในประเทศได้ เพราะการทูตที่มีเอกภาพต้องอาศัยการทำงานเป็น ‘ทีมประเทศไทย’ เขาจึงเสนอว่า การต่างประเทศทั้งภายในและภายนอกควรมีความข้องเกี่ยวกับนโยบายในประเทศด้วย
ไทยกับระเบียบโลกที่เปลี่ยนแปลงไป – กิตติ ประเสริฐสุข
ขณะที่อีกหนึ่งความเห็นมาจาก รศ.ดร.กิตติ ประเสริฐสุข รองอธิการบดีและอาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งเห็นพ้องกับสีหศักดิ์ในเรื่องภูมิรัฐศาสตร์ที่เปลี่ยนแปลงไป โดยกิตติเท้าความว่า เราต้องย้อนกลับไปดูบริบทโลกในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา เพราะความท้าทายในทศวรรษนี้ก็มีพื้นฐานมาจากความท้าทายในทศวรรษก่อนหน้า โดยเริ่มต้นตั้งแต่ประมาณปี 2008 ที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจโลก หรือวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ ซึ่งกิตติมองว่าวิกฤตครั้งนั้นเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญที่ทำให้โลกตะวันตกดูจะตกต่ำลง โดยเฉพาะสหรัฐฯ ที่มีความตกต่ำโดยเปรียบเทียบ เมื่อเทียบกับจีน
“ผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจทำให้เกิดกระแสประชานิยม (populism) และชาตินิยม (nationalism) มากขึ้นในหลายประเทศ ซึ่งจริงๆ ที่เราเห็นนโยบาย ‘อเมริกาต้องมาก่อน’ จากโดนัลด์ ทรัมป์ ก็เป็นผลพวงมาจากทศวรรษก่อนหน้าด้วย เพราะวิกฤตเศรษฐกิจที่สหรัฐฯ ทำให้เห็นความเหลื่อมล้ำมากขึ้น”
“ขณะที่ในปี 2010 จีนได้ก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจอันดับ 2 ของโลก แซงหน้าญี่ปุ่น ประกอบกับที่ในปีเดียวกันนั้นเกิดปัญหาเรือประมงของจีนพุ่งชนเรือยามชายฝั่งของญี่ปุ่นในหมู่เกาะเซ็งกากุ (เตียวหยู) จึงทำให้ภูมิรัฐศาสตร์เริ่มมีความชัดเจนว่า สหรัฐฯ กับจีนจะเป็นคู่พิพาทมากขึ้น โดยมีญี่ปุ่นอยู่ร่วมในมุมของสหรัฐฯ ด้วย”
กิตติเล่าต่อว่า ในปี 2013 ที่สี จิ้นผิง ขึ้นเป็นผู้นำจีนก็ยิ่งชัดเจน กล่าวคือจีนมีความเชื่อมั่นมากขึ้นและมียุทธศาสตร์ออกมาอย่างต่อเนื่อง เช่น โครงการเส้นทางสายไหมแห่งศตวรรษที่ 21 (Belt-Road Initiative: BRI) รวมถึงมีธนาคารเพื่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานแห่งเอเชีย (Asian Infrastructure Investment Bank: AIIB) เป็นความริเริ่มที่เกิดขึ้นมาเรื่อยๆ ทำให้เห็นว่าจีนเป็นมหาอำนาจที่สามารถหยิบยื่นบางสิ่งบางอย่างให้กับชาติอื่นๆ ได้ โดยเฉพาะสาธารณูปโภคที่หลายประเทศต้องการอย่างยิ่ง ทั้งในเอเชีย ยุโรปตะวันออก หรือเอเชียกลาง แต่ยิ่งจีนมีความเชื่อมั่นก็ยิ่งทำให้เกิดกระแสชาตินิยมมากขึ้น ประกอบกับวาทกรรมศตวรรษแห่งความอัปยศอดสู (Century of Humiliation) ที่บอกว่า จีนต้องเสียดินแดนไปมากแล้ว จึงต้องสร้างความภาคภูมิใจและศักดิ์ศรีของชาติกลับคืนมา
ขณะที่เศรษฐกิจของฝั่งสหรัฐฯ ก็เริ่มดีขึ้นหลังวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ แต่กิตติชี้ว่าเรื่องการกระจายรายได้หรือความเท่าเทียมยังเป็นปัญหาอยู่ ยิ่งเมื่อโควิดระบาดก็ยิ่งทำให้เห็นความเปราะบางภายในประเทศหลายประการด้วยกัน
ต่อมา เมื่อไบเดนชนะการเลือกตั้งและขึ้นเป็นประธานาธิบดีแทนทรัมป์ คนอาจจะมองว่าสหรัฐฯ จะเปลี่ยนไปเยอะ แต่กิตติมองว่า นโยบายที่จะเกิดขึ้นน่าจะเป็นแบบ ‘คนละครึ่ง’ ครึ่งหนึ่งเป็นแบบโอบามา คือจะกลับไปหาพหุภาคีนิยม แต่อีกครึ่งจะเป็นทรัมป์ ในเรื่องสงครามการค้า การเผชิญหน้ากับจีน ยิ่งในตอนนี้จีนเป็นคู่แข่งกับสหรัฐฯ ทั้งเรื่องสงครามการค้าและสงครามเทคโนโลยี ยิ่งทำให้เรื่องสงครามไซเบอร์หรือความมั่นคงทางไซเบอร์น่าจะเข้มข้นมากขึ้นเรื่อยๆ
ประเด็นที่สองที่กิตติกล่าวถึงคือ เรื่องผลกระทบของโควิดและระบบระเบียบโลกที่เผยให้เห็นความอ่อนแอของสหรัฐฯ ไม่ว่าจะเป็นความไม่พร้อมด้านสาธารณสุข ความเหลื่อมล้ำด้านสังคม ไปจนถึงการเหยียดเชื้อชาติ
“แต่จีนกลับแสดงให้เห็นความเข้มแข็งมากขึ้น ทั้งการจัดการโควิด การทำธุรกิจที่กลับมาดำเนินการตามปกติ เศรษฐกิจก็เติบโตได้ดี อีกทั้งจีนก็รีบทำการทูตหน้ากากอนามัย (mask diplomacy) คือส่งหน้ากากไปช่วยประเทศต่างๆ ทำให้เขาได้ใจจากหลายประเทศ และยังมีการทูตวัคซีน (vaccine diplomacy) ที่ให้วัคซีนเพื่อช่วยเหลือชาติต่างๆ ด้วย”
กิตติสรุปตรงนี้ว่า จีนแสดงให้เห็นถึงความเข้มแข็งในด้านการบริหารจัดการชาติในภาวะวิกฤต แต่ก็มีเรื่องการควบคุมทางสังคมเข้ามาเกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นการควบคุมการล็อกดาวน์ การรับรู้ข้อมูลของประชาชน ซึ่งอาจจะไม่ถูกจริตกับสังคมตะวันตกเป็นอย่างยิ่ง
เรื่องเทคโนโลยีก็เป็นอีกหนึ่งปัจจัยสำคัญที่ช่วยในการบริหารจัดการโควิด เพราะจีนมีความก้าวหน้าด้าน AI และ 5G รวมถึงมีการโปรโมทเรื่อง EV และรถยนต์ไฟฟ้าในประเทศขนานใหญ่ การลงทุนเรื่องเทคโนโลยีของจีนเช่นนี้ยิ่งทำให้สหรัฐฯ ที่ต้องการเป็นผู้นำด้านเทคโนโลยีมองจีนเป็นภัยคุกคาม
เราต้องมีปฏิสัมพันธ์ (engage) กับมหาอำนาจมากกว่านี้ มองหาประโยชน์ในประเด็นที่เราเข้มแข็งและจะทำให้ไทย รวมถึงอาเซียน ได้ประโยชน์
เมื่อเป็นเช่นนี้ คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ว่าแล้วไทยจะดำเนินนโยบายอย่างไรต่อไป กิตติชี้ให้เห็นว่า เรื่องแรกที่น่าพูดถึงคือความมั่นคงด้านสุขภาพ ซึ่งไทยถือว่ามีบทบาทที่ดีในอาเซียนช่วงแรก และอาจจะกลายเป็นผู้นำด้านสุขภาพได้ในภูมิภาคนี้
เรื่องที่สองคือการเสริมสร้าง soft power ของไทยให้มากขึ้น กล่าวคือไทยมีของดีเยอะ แต่คนไทยก็มักจะมองประเทศไทยเหมือนในอดีตที่ประเทศยังมีเศรษฐกิจไม่ค่อยดี แต่ตอนนี้ไทยเป็นประเทศที่ไปลงทุนในประเทศอื่นมากมาย กิตติจึงมองว่าเราต้องเปลี่ยนทัศนคติของกลุ่มผู้กำหนดนโยบาย และในหมู่คนไทยจำนวนมากด้วย
“ถ้าประชาชนทั่วไปทราบว่าไทยไปช่วยเหลือประเทศอื่นเยอะ ก็อาจจะรู้สึกว่าไปช่วยทำไม เรายังแย่อยู่เลย แต่ผมมองว่าเราต้องมองให้กว้างและเปลี่ยน mindset คนไทยด้วย อีกอย่างเมืองไทยมีคนต่างชาติอยู่เยอะ เรียกได้ว่าเป็นสวรรค์ของกลุ่ม expat เลย เพราะมีสาธารณูปโภคต่างๆ ให้เขาอยู่ได้สบาย วัฒนธรรมไทย เช่น ละคร ภาพยนตร์ หรืออาหาร ก็เป็นที่นิยมในหลายๆ ประเทศ เพราะฉะนั้นภาพลักษณ์ของไทยถือว่าดีทีเดียว และเราควรจะเสริมสร้าง soft power ของไทยให้มากขึ้น”
เรื่องต่อมาคือการผลักดันพหุภาคีนิยม เพราะไทยกำลังจะมีโอกาสได้เป็นเจ้าภาพการประชุมระดับนานาชาติ ทั้ง BIMSTEC หรือ APEC ซึ่งเป็นช่วงที่โลกเหมือนจะเผชิญกับปัญหาพหุภาคีนิยมพอดี ไทยจึงควรจะเน้นผลักดันในเรื่องนี้
อย่างไรก็ดี กิตติมองว่าเราต้องมองโลกตามความเป็นจริงด้วยว่า มีข้อจำกัดหลายอย่างที่อาจสกัดไม่ให้ไทยทำอะไรได้มาก แต่อย่างน้อย หากไทยผลักดันมาตรการทางการค้า การลงทุน ผ่านกรอบความร่วมมือ BIMSTEC เพื่อเปิดตลาดของไทย ตรงนี้น่าจะเป็นสิ่งที่เป็นไปได้มากกว่าจะผลักดันเรื่องอะไรใหญ่ๆ
“เรื่องการมีปฏิสัมพันธ์กับมหาอำนาจก็สำคัญ ผมเห็นด้วยกับปลัดฯ สีหศักดิ์ว่า เราต้องมีปฏิสัมพันธ์ (engage) กับมหาอำนาจมากกว่านี้ มองหาประโยชน์ในประเด็นที่เราเข้มแข็งและจะทำให้ไทย รวมถึงอาเซียน ได้ประโยชน์ เช่น เรื่องความมั่นคงทางไซเบอร์ ตอนนี้เราร่วมมือกับญี่ปุ่น ซึ่งผมว่าเป็นทางเลือกที่ดีทีเดียว เพราะถ้าเราจะร่วมมือกับสหรัฐฯ จีนก็คงไม่ค่อยพอใจ ถ้าร่วมมือกับจีน สหรัฐฯ ก็คงไม่ค่อยพอใจเช่นกัน ส่วนญี่ปุ่น แม้จีนอาจจะไม่พอใจบ้าง แต่ก็ยังดูดี ไม่ค่อยมีปัญหาอะไรเท่าไหร่”
“เรื่องเศรษฐกิจเชิงสร้างสรรค์ (creative economy) ก็สำคัญ เป็นสิ่งที่เคยถูกเสนอไว้ในรัฐบาลสหรัฐฯ ยุคบารัก โอบามา แต่หายไปในยุคทรัมป์ ผมคิดว่าเราน่าจะพลิกฟื้นสิ่งเหล่านี้กลับมา ดูว่าแต่ละประเทศมีอะไร และจะมีปฏิสัมพันธ์กับไทยในประเด็นอะไรที่เราจะได้ประโยชน์ด้วย”
ต่อจากความคิดข้างต้น นำมาสู่ข้อเสนอของกิตติเรื่องความพยายามในการหาช่องทางเป็นโซ่ข้อกลางระหว่างมหาอำนาจกับประเทศกำลังพัฒนา ในการให้ความช่วยเพื่อการพัฒนาอย่างเป็นทางการ (ODA) ซึ่งในมุมมองของกิตติ ไทยสามารถเข้าไปมีบทบาทได้ เช่น เสนอตัวเป็นสถานที่จัดอบรมการสร้างขีดความสามารถให้ประเทศกำลังพัฒนา
อีกเรื่องที่น่าสนใจคือประเด็นเกี่ยวกับแม่น้ำโขง ที่ไทยอาจจะสามารถเข้ามามีบทบาทในการผลักดันความร่วมมือที่เป็นรูปธรรมในแถบล้านช้างและแม่โขงให้มากขึ้น ซึ่งกิตติคิดว่าไทยควรจะเป็นประเทศที่เข้ามาพูดคุยกับจีน เพราะหลายๆ ประเทศในแถบอาเซียนน่าจะไม่ค่อยออกหน้าในเรื่องนี้
ประเด็นสุดท้ายคือเรื่องการทูตสาธารณะ (public diplomacy) และการเข้ามามีส่วนร่วมของสาธารณชน (public engagement) ต่อเรื่องการต่างประเทศ เพื่อให้คนในประเทศต่างๆ รู้จักและมองประเทศไทยในแง่บวกมากขึ้น มีความร่วมมือกันมากขึ้น และที่สำคัญคือ การมีส่วนร่วมจากประชาชนในประเทศ
“ผมมองว่าเราต้องมีประชาคมด้านนโยบายต่างประเทศของไทยแล้ว ถ้าเรื่องนี้ขยายไปได้มากเท่าไหร่ และเกี่ยวข้องกับประชาชนได้มากเท่าไหร่ก็ยิ่งดี” กิตติปิดท้าย
เปิดการทูต (สู่) สาธารณะ เปิดการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน
ในตอนท้ายเป็นการเปิดให้ผู้เข้าร่วมการสัมมนาได้แสดงความคิดเห็นและระดมสมองเกี่ยวกับนโยบายการต่างประเทศของไทย ซึ่งมีหลากหลายความเห็นที่น่าสนใจ อาทิ:
กษิต ภิรมย์ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ และอดีตเอกอัครราชทูตไทยในหลายประเทศ ได้ฉายภาพที่น่าสนใจว่า ตอนนี้ ผู้นำจีนในปัจจุบันเหมือนกำลังจะพาจีนไปในทิศทางเดียวกับอดีตผู้นำสหภาพโซเวียต (ยกเว้นในยุคของมีฮาอิล กอร์บาชอฟ) คือมีการเสริมสร้างแสนยานุภาพทางการทหาร ดังจะเห็นว่าจีนกำลังสร้างเรือบรรทุกเครื่องบินเพื่อเอาชนะสหรัฐฯ ให้ได้ รวมถึงกำลัง ‘ผจญภัยในเรื่องการต่างประเทศ’ (foreign adventure) เช่นในโครงการ One Belt One Road หรือเอาเงินไปทุ่มในที่ต่างๆ
“ผมไม่แน่ใจว่าในอีกสิบปีข้างหน้า สายป่านของจีนจะยังไปต่อได้หรือไม่ เพราะเขายังมีปัญหาต่างๆ ทั้งความเหลื่อมล้ำ ปัญหาชนกลุ่มน้อย ทุจริตคอร์รัปชัน รวมถึงหนี้สินต่างๆ อีก นอกจากนี้ จีนยังถูกกลุ่ม Quad ซึ่งเป็นกลุ่มประชาธิปไตยตีกรอบล้อมไว้ ซึ่งก็มีนัยว่าเวียดนาม สิงคโปร์ หรือไต้หวัน จะมาร่วมกำกับตรงนี้ด้วย”
เมื่อเป็นเช่นนี้ กษิตจึงเสนอต่อให้ไทย “อยู่กับสหรัฐฯ” (stick to the United States) เพราะไทยมีสนธิสัญญาและความร่วมมือหลายอย่างกับสหรัฐฯ เป็นการแสดงจุดยืนว่าไทยจะอยู่กับประเทศประชาธิปไตย ตรงนี้ก็สะท้อนกลับมาที่นโยบายการต่างประเทศของไทยในทศวรรษข้างหน้า ที่ต้องกำหนดทิศทางให้ชัดเจนว่าจะยืนตรงไหนด้วย
ส่วนในระดับภูมิภาคอย่างอาเซียน กษิตแบ่งปันประสบการณ์ในการทำงานว่า ตอนนี้กำลังมีการเสนออาเซียนในอีกรูปแบบ คือจะโละอาเซียนที่มีอยู่ในขณะนี้ เพราะเหตุการณ์ในพม่าบอกชัดว่าอาเซียนไปต่อไม่ได้
“ท่านทูตสีหศักดิ์พูดไปแล้วว่า เรื่องสิทธิมนุษยชนต้องมาก่อนการไม่แทรกแซงกิจการภายใน … เราจะคิดจะทำอะไรในอาเซียน เท่าที่เป็นอยู่นี้ไปไม่รอดแล้ว สงครามเย็นจบไปแล้ว ไม่มีจุดยืนด้วยกันในโลกโลกาภิวัตน์และเศรษฐกิจดิจิทัลอีกต่อไป”
ประเด็นสุดท้าย กษิตวกกลับมาที่เรื่องการเมืองภายในที่ยังไม่มีการแก้ไขกฎหมายรัฐธรรมนูญ เขาชี้ว่า เหตุการณ์นี้สะท้อนนัยว่าโครงสร้างการเมืองไทยจะเป็นฝ่ายอนุรักษนิยม ซึ่งอาจส่งผลต่อการดำเนินนโยบายการต่างประเทศที่จะมีข้อจำกัดต่อไปด้วย ดังนั้น สิ่งที่กระทรวงฯ พอจะทำได้คือเรื่องการทูตสาธารณะ
“ตอนที่ผมทำงานในกระทรวงฯ เราออกไปพบประชาชนเยอะมาก ไม่ว่าจะมีเรื่องอะไรก็ตาม จะมีการประชุมกับทุกหน่วยงาน มีทั้งภาคเอกชนหรืออาจารย์มหาวิทยาลัยมานั่งคุยที่กระทรวงฯ เป็นระยะๆ เพื่อถ่ายทอดความคิดเห็นและหาแนวทางร่วมกัน เรื่องนี้กระทรวงฯ ต้องทำการบ้าน เป็นแหล่งข้อมูล ควบคุมกำกับการประชุมทุกครั้ง” กษิตทิ้งท้าย
อีกหนึ่งความเห็นที่น่าสนใจมาจาก ชลิดา ทาเจริญศักดิ์ ผู้อำนวยการมูลนิธิศักยภาพชุมชน กล่าวว่า นโยบายการต่างประเทศสำคัญกับภาพลักษณ์ของประเทศไทยอย่างมาก เพราะไทยไม่สามารถปิดประเทศ แต่ต้องเชื่อมสัมพันธ์กับประชาคมโลก การนำโดยกระทรวงการต่างประเทศจึงเป็นเรื่องสำคัญไม่แพ้กัน แต่ไทยก็มีปัญหาว่าขาดความเป็นเอกภาพในการนำนโยบายการต่างประเทศไปสู่ประชาคมโลก และทำให้ประเทศไทยได้รับการยอมรับในเวทีโลก ซึ่งชลิดามองว่า “เริ่มถดถอยลงไปเรื่อยๆ”
ในฐานะภาคประชาสังคม ชลิดาเสนอว่า อยากจะเน้นเกี่ยวกับการทูตสาธารณะ หรือประชาคมด้านนโยบายต่างประเทศ (foreign policy community) ตามที่อาจารย์กิตติ (ประเสริฐสุข) เสนอไว้ คือทำอย่างไรให้คนไทยทั้งหมดเข้าใจเรื่องนโยบายการต่างประเทศว่าสำคัญอย่างไร ประชาชนต้องมีจุดยืนตรงไหน และจะผลักดัน สนับสนุน หรือให้ความเห็นกับการทำงานของกระทรวงฯ อย่างไร
“เราพอพูดได้เลยว่า คนไทยอาจจะไม่มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับนโยบายการต่างประเทศเท่าที่ควร เราไม่เข้าใจว่าทำไมต้องเข้าไปมีบทบาทตรงนั้น ดังนั้น สิ่งที่กระทรวงฯ ต้องทำมากๆ คือ ทำให้เกิดชุมชนนโยบายต่างประเทศ ให้ประชาชนเข้าใจและโยงให้เห็นว่า นโยบายการต่างประเทศจะทำให้เศรษฐกิจของประเทศดีขึ้นได้อย่างไร ซึ่งเราคงไม่สามารถพูดเรื่องการต่างประเทศลอยๆ ได้ แต่ต้องโยงเรื่องปากท้องหรือเรื่องพัฒนาเศรษฐกิจด้วย”
สำหรับเรื่องจุดยืนในการอยู่กับมหาอำนาจ ชลิดาเห็นต่างจากกษิตเล็กน้อย กล่าวคือขณะที่กษิตมองว่า ไทยอาจจะต้องอยู่ข้างสหรัฐฯ แต่ชลิดามองว่าเราต้องสร้างสมดุลกับหลายประเทศ คือไม่ได้ทิ้งสหรัฐฯ และถ่วงดุลกับมหาอำนาจหลายๆ ฝ่ายด้วย
เมื่อถามให้ชัดขึ้นว่า ทำอย่างไรจึงจะสร้างความเป็นเอกภาพในนโยบายการต่างประเทศให้เกิดขึ้น ชลิดาเสนอว่า “ต้องให้การศึกษากับภาคประชาชนให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ อาจจะทำผ่านภาคประชาสังคมซึ่งมีความเข้าใจเกี่ยวกับกลไกต่างๆ เพื่อไม่ให้องค์ความรู้กระจุกตัวอยู่เฉพาะแต่ในกลุ่มผู้นำ
“ถามว่าคนไทยเข้าใจเรื่องการต่างประเทศแล้วจะส่งผลดีอย่างไร สมมติว่ามีชาวต่างชาติเข้ามาในไทย ประชาชนก็จะรู้ว่าควรดูแลหรือมีปฏิสัมพันธ์กับเขาอย่างไร หรือเวลาคนไทยไปทำงานหรืออาศัยอยู่ที่ต่างประเทศ ก็ควรจะรู้และเข้าใจกฎหมายของประเทศต่างๆ ด้วย”
“ดิฉันมองว่า ที่ผ่านมาทั้งหมด จะเรียกได้ว่านโยบายการต่างประเทศละเลยภาคประชาชนไปเลยก็ว่าได้ เรียกได้ว่าผูกขาดอยู่แต่กับกระทรวงฯ หรือระดับบนๆ ซึ่งมันไม่ควรเป็นแบบนี้ เพราะถ้าขาดรากฐานความเข้าใจของคนในประเทศ เราจะไม่มีทางสร้างเอกภาพได้เลย”
ทั้งนี้ ชลิดาทิ้งท้ายว่า ในสภาวะที่การเมืองภายในมีปัญหา และกระทรวงการต่างประเทศอยากจะผลักดันนโยบายใดออกไป เสียงที่จะตัดสินใจว่าควรดำเนินนโยบายไปในทิศทางไหนควรจะเป็นเสียงที่มาจากประชาชนส่วนใหญ่ ซึ่งมีความรู้ความเข้าใจในนโยบาย พร้อมจะผลักดันและสนับสนุนให้กระทรวงฯ กล้าเดินไปในทิศทางที่เป็นประโยชน์กับประชาชน
หมายเหตุ: เก็บความบางส่วนจากการสัมมนาระดมสมองครั้งที่ 1 เรื่อง “โลกเปลี่ยน-ไทยเปลี่ยน: ทิศทางการต่างประเทศในทศวรรษ 2020” จัดโดย ศูนย์ศึกษาการต่างประเทศ (ISC) กระทรวงการต่างประเทศ ในวันที่ 22 มีนาคม 2564 สามารถชมคลิปการสัมมนาฉบับเต็มได้ ที่นี่
เรื่อง: กานต์ธีรา ภูริวิกรัย
