ฉัตร คำแสง เรื่อง
กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ
“ทำไมประเทศไทยไม่ค่อยพัฒนาไปไหน?”
นี่เป็นคำถามที่ผมถามตัวเองอยู่ในใจหลายครั้งเวลาที่นั่งขบคิดเรื่องการพัฒนาประเทศ ผมคิดว่าคำถามดังกล่าวก็คงอยู่ในใจผู้อ่านหลายท่านเช่นเดียวกัน
ประเด็นค้างคาใจผมมีอยู่หลายเรื่อง เช่น คุณภาพระบบการศึกษาไทยที่มีแนวโน้มตกต่ำลงเรื่อยๆ ดังที่เห็นจากผลการสอบที่เป็นมาตรฐานสากลอย่าง PISA ทั้งที่นักเรียนไทยมีชั่วโมงเรียนมากติดอันดับโลก อีกตัวอย่างคือ ผลิตภาพภาคการเกษตรของไทยที่เติบโตช้ามากและยังไม่สามารถบริหารความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติได้ดีนัก ทั้งที่ประเทศไทยเคยเป็นเมืองอู่ข้าวอู่น้ำ และภาครัฐก็ทุ่มทรัพยากรจำนวนมากให้แก่ภาคการเกษตร ท่านผู้อ่านเองก็คงมีเรื่องค้างคาใจอื่นๆ ที่เห็นว่าคนไทยและรัฐไทยออกแรงไปมาก แต่กลับไม่ค่อยเห็นผลดังที่ใจหวังนัก
ประเด็นย่อยๆ เหล่านี้เมื่อรวมกันแล้วทำให้เกิดปัญหาใหญ่คือการเติบโตที่ช้าลงของเศรษฐกิจไทย เศรษฐกิจไทยเคยเติบโตได้เฉลี่ย 6-7% ในช่วงทศวรรษก่อนเกิดวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง แต่ภายหลังวิกฤตใหญ่ครั้งนั้น เศรษฐกิจไทยเติบโตเฉลี่ย 4-5% ต่อปี และในระยะหลังมานี้ ประเทศไทยก็ยังต้องเผชิญปัญหาอีกหลายเรื่อง จนอัตราการเติบโตเฉลี่ยไม่ถึง 3% เศรษฐกิจไทยไม่เคยฟื้นตัวกลับไปสู่เส้นแนวโน้มการเติบโตเดิมได้ ประเด็นดังกล่าวเป็นเรื่องสำคัญ ด้วยอัตราการเติบโตของไทยที่ใกล้เคียงกับประเทศพัฒนาแล้วเช่นนี้ เราแทบจะไม่มีสิทธิไล่ตามพวกเขาทัน แต่เรากลับถูกประเทศอื่นจำนวนมากไล่หลังเราขึ้นมาอย่างรวดเร็ว
ภาครัฐพยายามทำอะไรตั้งมากมาย แล้วเราทำอะไรผิดไปตรงไหน?
จุดตายของการทำนโยบายของรัฐไทย
แม้นโยบายในแต่ละด้านของไทยจะมีเนื้อหาและรายละเอียดแตกต่างกัน แต่ประสิทธิผลของนโยบายกลับไม่ต่างกันเท่าใดนัก ดังนั้น ปัญหาคาใจข้างต้นจึงอาจอยู่ที่กระบวนการทำนโยบาย พูดอีกแบบคือ แม่พิมพ์ในการออกแบบ เลือกสรร และดำเนินนโยบายของไทยเป็นกระบวนการที่ไม่เอื้อต่อการพัฒนาประสิทธิผลของนโยบายเท่าใดนัก
ปัญหาสำคัญในนโยบายของไทยคือ การเลือกนโยบายโดยเน้นความถูกใจ นโยบายของไทยหลายเรื่องเป็นการตอบสนองฐานความเชื่อและวัฒนธรรมเดิม ซึ่งเป็นการทับซ้อนลงบนสิ่งที่สังคมปฏิบัติกันมา (layering) เช่น การที่ประเทศไทยมีภาพจำของการเป็นประเทศการเกษตร ทำให้นโยบายของไทยด้านการเกษตรส่วนใหญ่ให้ความสำคัญกับการปกป้องช่วยเหลือ ‘ภาคการเกษตร’ โดยพยายามให้อยู่รอดต่อไปด้วยการพยายามแทรกแซงตลาดหรือให้เงินทุนช่วยเหลือ แต่กลับไม่ได้มุ่งแก้ต้นตอของปัญหามากนัก นโยบายเช่นนี้ดึงรั้งคนจำนวน 1 ใน 3 ของประเทศให้ทำการเกษตรต่อไป ทั้งที่สินค้าเกษตรมีมูลค่าเพิ่มไม่มากนัก จากการแข่งขันที่รุนแรงในตลาดโลก ทั้งยังเป็นอาชีพที่รายได้ไม่มั่นคงและเผชิญกับความเสี่ยงนานัปการ โดยเฉพาะภัยธรรมชาติ ซึ่งเป็นปัจจัยที่ควบคุมไม่ได้
นโยบายเช่นนี้ได้รับการยอมรับเพราะตอบโจทย์ต่อความเชื่อและวัฒนธรรมเดิมของไทย และอาจกลายเป็นสินค้าทางการเมืองไปแล้ว ทั้งที่ความจริงไม่ได้เป็นการช่วย ‘คน’ ที่อยู่ในภาคการเกษตรได้มากนัก
‘ความถูกใจ’ ในมุมของผู้กำหนดนโยบายอีกด้านหนึ่งมาจากความยอมรับของนโยบายจากประเทศพัฒนาแล้ว ประเทศไทยพยายามนำต้นแบบนโยบายมาประยุกต์ใช้กับไทย นโยบายจะได้รับความสนใจเป็นพิเศษถ้ามาจากประเทศพัฒนาแล้ว กว่า 5 ทศวรรษของพัฒนาของไทย การแทรกแซงตลาดสินค้าการเกษตรเป็นเรื่องปกติของประเทศที่พัฒนาแล้ว แต่ทว่าประเทศเหล่านั้นมีประชากรที่อยู่ในภาคการเกษตรเพียง 5-10% และไม่ใช่ภาคการผลิตใหญ่ เราไม่ได้ดูว่าการช่วยเหลือภาคการเกษตรของประเทศเหล่านั้นส่งเสริมให้ประเทศเขาพัฒนา หรือว่าเพราะเขาพัฒนาแล้วจึงมีรายได้มาพยุงภาคการเกษตรเพื่อลดการพึ่งพาจากต่างประเทศกันแน่ เรายังได้เห็นนโยบายอื่นๆ อีกมากโดยเฉพาะนโยบายอุตสาหกรรมที่รัฐเป็นหัวหอกในการสร้างอุตสาหกรรม และมีมาตรการลดแลกแจกแถมให้แก่นักลงทุนตามอย่างประเทศอุตสาหกรรมใหม่
ไม่ใช่แค่เรื่องเศรษฐกิจเท่านั้น ในการออกแบบระบบธรรมาภิบาลไทยก็มีการนำเข้าตัวอย่างจากต่างประเทศมาใช้อย่างเข้มข้น เช่น การตั้งองค์กรอิสระขึ้นมาจำนวนมากภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2540 ซึ่งเป็นการดึงเอาโมเดลของประเทศพัฒนาแล้วอย่างฝรั่งเศสมาใช้ นโยบายเช่นนี้เปรียบเสมือนการติดตั้งสวิตช์ที่มีหน้าตาเหมือนกันกับของต่างชาติ โดยหวังว่าเมื่อกดปุ่มไปแล้วจะทำให้รัฐไทยโปร่งใสไร้คอร์รัปชันตามประเทศพัฒนาแล้วที่เราลอกนโยบายมา โดยที่เราไม่ค่อยได้คำนึงถึงความแตกต่างของสภาพบ้านเมืองที่ทำให้เกิดองค์กรอิสระขึ้นและทำให้มันทำงานได้ดีในประเทศเหล่านั้น
ปัญหาสำคัญอีกข้อที่เชื่อมโยงกันคือ ทัศนคติการทำนโยบายแบบเส้นตรง กล่าวคือ กระบวนการทำนโยบายของไทยมักถือว่าเสร็จสิ้นเมื่องบประมาณได้เบิกจ่ายและตรวจรับของตามที่กำหนดไว้แล้ว แนวทางนี้ไม่เหลือพื้นที่ให้กับการเรียนรู้ถึงผลลัพธ์ที่แท้จริงและการปรับแต่งนโยบายให้เกิดประสิทธิผล ที่ผ่านมา การประเมินนโยบายในภาครัฐมักพิจารณาจากความสามารถในการเบิกจ่ายงบประมาณ และการทำเอกสารให้ครบถ้วนถูกต้อง หากข้อใดข้อหนึ่งตกไป งบประมาณที่จะได้รับในปีถัดมาก็อาจหดหาย หรือถ้าร้ายแรงก็อาจกลายเป็นความผิดตามวินัย ‘ความสำเร็จ’ ในการทำนโยบายจึงเป็นเรื่องบนกระดาษ โดยที่ภาครัฐไม่จำเป็นต้องรู้ (และอาจไม่อยากรู้) ว่านโยบายที่ออกไปแล้วนั้นแก้ปัญหาที่อยากแก้ได้จริงหรือไม่ หรือหากไม่ทำนโยบายดังที่เคยทำมาแล้วประเทศจะดำเนินไปเช่นไร
ด้วยการตั้งต้นนโยบายตามความถูกใจ ผนวกเข้ากับเศรษฐศาสตร์การเมืองของการประเมินผลลัพธ์โครงการ และความหนืดในการปรับแก้นโยบาย การทำนโยบายของไทยจึงมีพัฒนาการที่ช้ามาก นโยบายของไทยแทบจะไม่เปลี่ยนแปลงเมื่อได้ทำไปแล้ว เช่น โครงการช่วยเหลือเกษตรกรและ SMEs เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและรายได้ มีลักษณะซ้ำเดิมมาตลอด ไม่ว่าจะเป็นการให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำผ่านการใช้สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ โดยรัฐให้ทุนตั้งต้น จัดหาตลาดหรือบางทีก็รับซื้อสินค้าเสียเอง หรือในยามมีปัญหา (น้ำแล้ง น้ำท่วม หรือปัญหาเศรษฐกิจอื่น) ภาครัฐก็ยื่นมือเข้ามาช่วยด้วยวิธีการเดิมๆ เช่น การพักชำระหนี้ และจ่ายเงินเยียวยา เป็นต้น ผมไม่ได้กำลังบอกว่านโยบายเหล่านี้ผิด เพราะผมไม่รู้ด้วยซ้ำว่าโครงการเหล่านี้ช่วยเหลือคนให้หลุดพ้นปัญหาได้จริงและยั่งยืนเพียงใด
ออกแบบและขับเคลื่อนนโยบายอย่างชาญฉลาด
ในแต่ละปีภาครัฐใช้เงินภาษีของประชาชนมูลค่านับล้านล้านบาทในการทำนโยบาย และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นมาตลอด ในปี 2563 รัฐบาลตั้งงบประมาณไว้ถึง 3 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็น 17.6% ต่อจีดีพี ทว่าเรากลับไม่รู้ว่าสิ่งที่ได้กลับมาคุ้มค่ามากน้อยเพียงใด ซึ่งทำให้ไม่รู้อีกว่าทางเลือกในการจัดสรรงบประมาณที่ดีกว่าคืออะไร
อันที่จริง การดำเนินนโยบายมีเป้าหมายในการแก้ปัญหาอย่างถึงแก่น มันจึงเป็นเรื่องการปรับความคิดและการกระทำของกลุ่มเป้าหมายและคนที่เกี่ยวข้องระหว่างทาง ซึ่งการต้องจัดการกับสมองคนหลายๆ คนพร้อมกันมีความซับซ้อนมาก เราจึงแทบไม่สามารถเดาได้เลยว่า การทำนโยบายหนึ่งๆ จะประสบความสำเร็จหรือไม่ หรือจะไปปรับแก้ที่ขั้นตอนใดถ้าหากล้มเหลว
กรอบความคิดที่เรียบง่ายอันหนึ่งที่สามารถช่วยบรรเทาปัญหาดังกล่าวคือ Smart Policy Design & Implementation (SPDI) ซึ่งเน้นการตั้งเป้าหมายที่ชัดเจน ลองทำ เรียนรู้และพยายามปรับแก้ปัญหาในการทำงานไปเรื่อยๆ จนกว่าจะบรรลุเป้าหมาย การทำงานในลักษณะนี้ก็อาจไม่แตกต่างจากการทำงานแบบ agile ในบริษัทเอกชนมากนัก แต่ด้วยกฎระเบียบแบบภาครัฐทำให้ไม่ได้ถูกนำมาใช้งานได้อย่างเต็มที่
กรอบความคิดแบบ SPDI มีขั้นตอนอยู่ 6 ข้อ แต่ว่าทำงานแบบเป็นวงกลม กล่าวคือ
1. การระบุปัญหา (identify) ขั้นตอนแรกคือการระบุปัญหาทางนโยบายที่เราต้องการแก้ไข การระบุปัญหาจะทำให้เราเห็นภาพผลลัพธ์ ขอบเขตและกลุ่มเป้าหมายที่ชัดจน ซึ่งทำให้เรารู้ว่าผลลัพธ์ที่เราอยากเห็นมีหน้าตาอย่างไร
2. การวินิจฉัย (diagnose) ผู้กำหนดนโยบายควรเริ่มวินิจฉัยปัญหาที่ต้องการแก้ว่ามีสาเหตุมาจากอะไร การวินิจฉัยนี้จะต้องมีการทำซ้ำหลายๆ รอบ เพื่อเจาะลึกลงไปถึงต้นตอของปัญหา ไม่ใช่เพียงการระบุสาเหตุเบื้องต้นเท่านั้น
3. การออกแบบ (design) การออกแบบนโยบายอาศัยการคิดที่รอบคอบว่าจะแก้ต้นตอของปัญหาเหล่านั้นได้อย่างไร ซึ่งจะต้องอาศัยทั้งความรู้เรื่องนโยบาย การกางกลไกการทำงานของนโยบายออกมาอย่างละเอียด คิดว่าตัวชี้วัดใดจะช่วยให้เราทราบได้ว่าปัญหากำลังถูกแก้ แล้วจะประเมินในกรอบระยะเวลาเท่าใดและด้วยวิธีการใด
4. การดำเนินนโยบาย (implementation) ถึงขั้นตอนนี้เราก็ต้องออกแบบให้ครบถ้วนว่ามีใครที่เกี่ยวข้องต่อการทำงานของกลไกดังกล่าวบ้าง คนเหล่านั้นทำงานอะไร และตอบสนองต่อแรงจูงใจอย่างไร การเขียนแรงจูงใจของคนออกมาอาจดูลำบากเสียนิด ไม่ว่าจะเพราะเราไม่เข้าใจเขา หรือเพราะความจริงมันดูไม่สวยงาม แต่มันช่วยให้เรารู้ได้ว่ากลไกของเรามันอาจผิดพลาดที่จุดใด
5. ประเมินผล (test) การประเมินผลนั้นเป็นขั้นตอนที่ถูกคิดมาตั้งแต่การออกแบบแล้ว แต่ก็ยังต้องระวังให้การเก็บและวิเคราะห์ข้อมูลเกิดขึ้นอย่างถูกต้องตามระเบียบวิธีวิจัย เพื่อให้เราสามารถเข้าใจผลกระทบของนโยบายต่อปัญหาที่เราต้องการแก้อย่างแท้จริง
6. การปรับแต่ง (refine) เมื่อเราเริ่มเกิดการเรียนรู้ในนโยบายแล้ว เราก็จำเป็นต้องปรับแต่งนโยบายให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด หลายครั้งเราอาจต้องกลับไปแก้ที่การออกแบบและการดำเนินนโยบาย แต่บางทีการเรียนรู้ข้อมูลอาจทำให้เราทราบว่าปัญหาและการวินิจฉัยของเรานั้นผิด
การออกแบบนโยบายแบบเกาให้ถูกที่คัน: ตัวอย่างการส่งเสริมการใช้ปุ๋ยในเคนยาตะวันตก
การทำการเกษตรยังเป็นอาชีพหลักของคนในเคนยาตะวันตก (West Kenya) การช่วยเหลือเกษตรกรอย่างตรงไปตรงมาคือการส่งเสริมให้เกษตรกรใช้ปุ๋ยเพื่อเพิ่มผลิตภาพ การลงทุนใช้ปุ๋ยในปริมาณที่พอเหมาะ ให้ผลตอบแทนกลับมาได้มากถึง 70% ของเงินที่ลงไป แต่มีเกษตรกรเพียง 40% ที่ใช้ปุ๋ยในการเพาะปลูก
เมื่อไปถามเกษตรกร คำตอบที่มักจะได้ยินก็คือ มีการวางแผนที่จะใช้ปุ๋ยในการเพาะปลูกรอบถัดไป (98%) เพียงแต่ไม่มีเงินมากพอที่จะไปซื้อปุ๋ย (79%) นักวิจัยมีหลายสมมติฐานสำหรับการไม่ยอมใช้ปุ๋ย แต่ทฤษฎีคลาสสิกกลับไม่สามารถตอบถึงต้นตอของปัญหาได้ เนื่องจากปุ๋ยเป็นที่รู้จักอย่างดีในหมู่เกษตรกรในเคนยาตะวันตก ไม่ได้มีราคาแพงมาก แถมยังไม่จำเป็นต้องลงทุนครั้งใหญ่ ข้อจำกัดเรื่องข้อมูลและทุนทรัพย์จึงถูกตีตกไป สิ่งเหล่านี้คงไม่ใช่ต้นตอของปัญหาทั้งหมด
การซื้อปุ๋ยมาใช้กับแปลงเกษตรก็ไม่ได้แตกต่างอะไรกับการลงทุนในตลาดการเงินมากนัก เนื่องจากเป็นการจ่ายเงินในวันนี้ และรอผลตอบแทนในวันหน้า ดังนั้น นักวิจัยจึงเริ่มคิดถึงเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมที่จะสามารถอธิบายปรากฏการณ์นี้ โดยเฉพาะเรื่องของการให้ค่าปัจจุบันอย่างมาก หรือ present bias นักวิจัยจึงเริ่มการทดลองแบ่งกลุ่มตัวอย่างแบบสุ่ม โดยไปพบเกษตรกรกลุ่มหนึ่งในช่วงหลังการเก็บเกี่ยวพอดี เพื่อขายคูปองแลกซื้อปุ๋ย (ไม่ได้มีส่วนลด) พร้อมทั้งเสนอส่งปุ๋ยให้ฟรีถึงแปลงในรอบการเพาะปลูกหน้า นักวิจัยยังไปพบเกษตรกรอีกกลุ่มหนึ่ง โดยให้เลือกได้ว่าจะให้นักวิจัยมาหาใหม่ตอนไหนเพื่อเสนอข้อเสนอเดียวกันนี้ และอีกกลุ่มหนึ่งในช่วงก่อนการเพาะปลูกรอบถัดไป นักวิจัยยังมีกลุ่มตัวอย่างควบคุมที่ไม่ได้เสนออะไรให้ และกลุ่มที่เสนอขายปุ๋ยในราคาลด 50% โดยไปเสนอให้ในช่วงก่อนการเพาะปลูกรอบถัดไป
แม้ว่าการลดราคาปุ๋ย 50% จะสามารถช่วยให้การใช้ปุ๋ยดีขึ้นได้ (เพิ่มขึ้นประมาณ 13%) แต่กลับไม่ได้ผลดีเท่ากับการไปเสนอขายปุ๋ยในช่วงฤดูเก็บเกี่ยว (เพิ่มขึ้น 18%) และการให้เกษตรกรเลือกได้ว่าจะให้นักวิจัยไปเสนอขายปุ๋ยวันไหน (เพิ่มขึ้น 22%) งานวิจัยดังกล่าวบอกว่าเงินมีความสำคัญ แต่ว่าจังหวะเวลาของเงินมีความสำคัญกว่า ถ้าหากไปเสนอเครื่องมือผูกมัด (commitment device) ในการใช้ปุ๋ยให้เกษตรกร ในช่วงที่เขามีเงิน โดยที่ออกค่าใช้จ่ายเพียงเล็กน้อยในการนำปุ๋ยไปส่งตามแปลงในรอบการเพาะปลูกหน้า ก็จะได้ผลลัพธ์ที่ดียิ่งกว่าการนำเงินไปลดราคาปุ๋ยให้เกษตรกรถึง 50%
ข้อค้นพบเหล่านี้จึงช่วยรัฐเข้าใจในพฤติกรรมของเกษตรกรในเคนยา และรู้ถึงต้นตออุปสรรค ทำให้การใช้งบประมาณในการช่วยเหลือเกษตรกรเป็นไปอย่างตรงจุดมากขึ้นในอนาคต
ส่งท้าย
การดำเนินนโยบายให้ได้ผลไม่ใช่การทำแบบครั้งเดียวจบ แต่จะต้องเกิดการทำซ้ำ (iterate) จนกว่าเราจะสามารถแก้ปัญหาดังที่ตั้งใจไว้ได้ เราไม่อาจปฏิเสธได้ว่าเรารู้อะไรเกี่ยวกับประเทศตัวเองน้อยมาก (ซึ่งเป็นปัญหาทั่วโลก ไม่ใช่เฉพาะไทย) กระบวนการทำนโยบายที่ดีจึงไม่จำเป็นต้องเริ่มต้นด้วยความรู้ที่ครบถ้วน แต่จะต้องฝังกลไกการเรียนรู้และพัฒนานโยบายอย่างต่อเนื่อง โดยที่เราต้องพึงระลึกว่าความเชื่อและความรู้ที่เราเคยมีมานั้นอาจผิดมาตลอดก็ได้ ภาครัฐและกฎระเบียบต้องยอมเอื้อต่อทัศนคติแบบลองผิดลองถูกได้ ถ้าหากเรายอมรับในการประเมินและปรับแก้ เราก็ยังพอมีหวังในการพัฒนาประเทศต่อไป
อ่านเพิ่มเติม
– Our Approach: Smart Policy Design & Implementation (SPDI)
– Andrews, Matt. 2013. The Limits of Institutional Reform in Development: Changing Rules for Realistic Solutions. Cambridge University Press.
– Andrews, Matt, Lant Pritchett, and Michael Woolcock. 2017. Building State Capability: Evidence, Analysis, Action. Oxford University Press.
– Duflo, Esther, Michael Kremer, and Jonathan Robinson. 2011. Nudging Farmers to Use Fertilizer: Theory and Experimental Evidence from Kenya. American Economic Review, 101 (6): 2350-90.
