เชาวฤทธิ์ เชาว์แสงรัตน์ เรื่อง
กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ
ปัญหาหลักข้อหนึ่งสำหรับประชาธิปไตยในลาตินอเมริกา คือ เรื่องความไม่มั่นคงไร้เสถียรภาพทางการเมือง ซึ่งในหลายกรณีทำให้ประธานาธิบดีในหลายประเทศไม่ทันได้ดำรงตำแหน่งจนครบวาระก็ต้องมีเหตุให้ก้าวลงจากตำแหน่งเสียก่อน ในช่วงปี ค.ศ. 2000-2016 มีประเทศในลาตินอเมริกาจำนวนไม่น้อยที่ตกอยู่ในวิกฤตการณ์ทางการเมือง ซึ่งบางครั้งในบางประเทศมีความรุนแรงมาก
Luis E. González ทำการศึกษาวิเคราะห์ประเทศในลาตินอเมริกาภาคพื้นทวีปจำนวน 17 ประเทศ [1] แล้วพบว่า ‘วิกฤตการณ์ทางการเมือง’ มักจะอยู่ในระดับขั้นรุนแรงมาก (หมายถึงวิกฤตการณ์นั้นๆ ส่งผลกระทบจนถึงระดับสถาบันทางการเมืองหลัก) ในช่วง ค.ศ. 2000-2007 ที่เรียกว่าเป็น ยุค 8 ปีแห่งประชาธิปไตยขั้นต่ำ (Minimalist Democracy) และหากเรานำไปเปรียบกับช่วงปี ค.ศ. 1992-1999 ซึ่งเป็นช่วงที่ประเทศในลาตินอเมริกาแทบทั้งหมดเพิ่งกลับเข้าสู่ระบอบประชาธิปไตย (Redemocratization) หลังตกอยู่ภายใต้รัฐบาลเผด็จการทหารมาเป็นเวลานาน ก็ย่อมจะเห็นได้ว่าช่วง ‘ประชาธิปไตยขั้นต่ำ’ เกิดวิกฤตทางการเมืองหลายครั้งกว่ามาก
กระนั้นก็ดี ถึงแม้ว่าวิกฤตการณ์ทางการเมืองในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาจะมีรูปแบบที่เปลี่ยนแปลงไปบ้าง แต่จุดจบของวิกฤตที่เกิดขึ้นในปัจจุบันชี้ให้เห็นว่าไม่จำเป็นต้องจบลงที่ประเทศๆ หนึ่งกลายเป็นรัฐที่ปกครองด้วยระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย (Non-democratic Regimes) เสมอไป อาจกลายเป็นสิ่งที่เรียกว่า ‘ประชาธิปไตยคงที่’ (Stable Democracy) ก็ได้ และไม่จำเป็นต้องลงเอยที่ประชาธิปไตยอันเป็นปึกแผ่น (Consolidated Democracy) เสมอไปเช่นกัน ยกตัวอย่างเช่นประเทศเฮติและฮอนดูรัส ทั้งสองประเทศประสบปัญหาการแทรกแซงจากกองทัพ/รัฐประหารในปี ค.ศ. 2004 และ 2009 ตามลำดับ แต่ทั้งสองกรณีเราพบว่ากองทัพไม่ได้ดำรงอำนาจต่อในฐานะสถาบันทางการเมืองแต่อย่างใด
ในการศึกษาของ González เขาพยายามเฟ้นหาตัวแปรร่วมที่ถ้าหากปรากฏอยู่ในสมการจะช่วยให้ประชาธิปไตยเป็นปึกแผ่นมั่นคง แต่ถ้าหากไม่มีตัวแปรนั้น จะเกิดความไร้เสถียรภาพ ในการนี้ González ใช้การเปรียบเทียบเหตุการณ์ทางการเมืองช่วงปี ค.ศ. 1992-1999 แล้วพบว่าสิ่งที่เป็นตัวแปรหลักในวิกฤตการณ์ทางการเมืองขั้นรุนแรงช่วง ค.ศ. 2000-2007 หลายๆ กรณีคือ ‘การมีส่วนร่วมของมวลชน’ นั่นเอง
ในการอธิบายประเด็นเรื่องความไร้เสถียรภาพ González ลงไปวิเคราะห์ดูบทบาทของระบบงานฝ่ายความยุติธรรมว่ามีประสิทธิภาพและมีความเป็นอิสระมากน้อยเพียงใด สามารถผดุงความยุติธรรมด้านการปกป้องสิทธิ (ปัจจัยทางการเมือง) และทรัพย์สิน (ปัจจัยทางเศรษฐกิจ) ของประชาชนได้เที่ยงธรรมเพียงใด ซึ่งผลที่ González พบคือประเทศที่ได้คะแนนต่ำในทั้งสองหัวข้อ (เอกวาดอร์ โบลิเวีย เวเนซุเอลา) คือประเทศที่ประสบปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจช่วงปี ค.ศ. 2000-2007 ทั้งสิ้น ส่วนประเทศที่ทำคะแนนดีในทั้งสองหัวข้อก็ได้แก่ประเทศ 3 แห่งที่มีระบอบประชาธิปไตยที่เข้มแข็งเป็นปึกแผ่นแล้ว (คอสตาริกา อุรุกวัย ชิลี)
นอกจากนี้ ผลข้อมูลที่ González พบบ่งชี้ให้เห็นเพิ่มเติมอีกด้วยว่าการเมืองมีส่วนสำคัญเป็นอย่างยิ่งในการหาคำอธิบายความไร้ซึ่งเสถียรภาพ กล่าวคือ ความเชื่อมโยงระหว่างวิกฤตการณ์ทางการเมืองกับประสิทธิภาพของหน่วยงานฝ่ายความยุติธรรมมีน้ำหนักและสัมพันธ์เชื่อมโยงกันมากกว่าความเชื่อมโยงระหว่างวิกฤตการณ์ทางการเมืองกับตัวเลขรายได้ประชาชาติต่อหัวนั่นเอง กระนั้นก็ดี เราย่อมปฏิเสธไม่ได้ว่าถ้าหากเศรษฐกิจไม่เจริญเติบโตดังที่ประชาชนหวังไว้ ความไร้เสถียรภาพก็อาจเกิดขึ้นได้เช่นกัน
มีข้อถกเถียงในวงวิชาการจำนวนมากที่พยายามหาคำตอบว่าเงื่อนไขใดบ้างส่งผลให้ประธานาธิบดีในประเทศลาตินอเมริกาถูกถอดออกจากตำแหน่งและมีกลไกอะไรบ้างที่จะช่วยป้องกันไม่ให้เหตุการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้น โจทย์เหล่านี้ยังรวมไปถึงประเด็นที่ว่า ผู้นำทางการเมืองประเภทต่างๆ ส่งผลต่อระบบการทำงานของประชาธิปไตยได้ดีหรือไม่ดีมากน้อยอย่างไรด้วย[2]
ข้อถกเถียงเหล่านี้หลักๆ แล้วมักเพ่งเล็งอยู่กับคู่ตรงข้ามระหว่างปัจจัยที่เป็นสถาบัน (Institutional Factors) เช่น สมรรถนะการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติ กับปัจจัยที่ไม่เป็นสถาบัน (Non-institutional Factors) เช่น การเคลื่อนไหวทางสังคม วิกฤตเศรษฐกิจ หากกล่าวให้เห็นภาพ สภาพการณ์ตัวอย่างที่เป็นแบบฉบับคือการที่ฝ่ายค้านในสภาซึ่งอยู่ตรงข้ามประธานาธิบดี/พรรครัฐบาล (ผู้เล่นในสถาบันการเมือง) ประกาศตัวว่าตนเป็นฝ่ายเดียวกันกับมวลชนที่ออกมาประท้วงไม่เอารัฐบาล (ซึ่งถือว่าเป็นผู้เล่นนอกสถาบันการเมือง) ในทางกลับกัน การประท้วงโดยประชาชนบนท้องถนนก็อาจถูกหยุดยั้งไม่ให้เกิดขึ้นได้ถ้าหากประธานาธิบดีมีเสียงสนับสนุนที่แข็งแรงในสภา และถ้าหากประธานาธิบดีเผชิญหน้ากับการแข็งข้อโดยฝ่ายค้านในสภา แต่ว่ามีประชาชนที่เป็นฝ่ายตนออกมาเดินขบวนแสดงความสนับสนุน ฝ่ายค้านในสภาก็อาจจะตกเป็นรองไปได้เช่นกัน[3]
งานของ Margaret E. Edwards [4] ทำการศึกษาปัจจัยที่ไม่เป็นสถาบันซึ่งปรากฎอยู่ในการลงจากตำแหน่งของประธานาธิบดีประจำประเทศในทวีปอเมริกาใต้รูปแบบต่างๆ เช่น การลาออก การถูกถอดถอน (Removal) และการถูกฟ้องให้ขับออกจากตำแหน่ง (Impeachment) พบว่าการลงจากตำแหน่งก่อนหมดวาระรูปแบบต่างๆ ได้รับอิทธิพลจากปัจจัยที่ไม่เป็นสถาบันทางการเมืองจริง แต่ก็มิได้จำกัดอยู่แค่ปัจจัยนี้ ยังมีตัวแปรอื่นๆ อีก ไม่ว่าจะเป็นการประท้วง การกระทำผิดศีลธรรม/จรรยาบรรณของประธานาธิบดี การได้รับเสียงสนับสนุนในสภาน้อย ตลอดจนปัญหาเศรษฐกิจอย่างเช่นเงินเฟ้อและภาวะเศรษฐกิจถดถอย
ในงานของ Ryan E. Carlin, Gregory J. Love และ Cecilia Martínez-Gallardo [5] มีการเสนอทฤษฎีเรื่อง ‘ภาระพร้อมรับผิดอันมีเงื่อนไข’ (Conditional Accountability) ซึ่งตั้งข้อสังเกตไว้ว่า ประชาชนมักจะลงโทษประธานาธิบดีเพราะประเด็นอื้อฉาวอยู่เสมอถ้าหากสภาพเศรษฐกิจ ณ ขณะนั้นไม่สู้ดีนัก ที่น่าสนใจคืองานศึกษานี้ยังพบอีกด้วยว่าประเด็นอื้อฉาวที่กระทบประธานาธิบดีจะทำลายผลการยอมรับ (Approval Rate) การทำงานของประธานาธิบดีได้ก็ต่อเมื่อสภาพเศรษฐกิจย่ำแย่ อัตราเงินเฟ้อและอัตราการว่างงานสูง ในทางกลับกัน งานของ Christopher A. Martinez [6] มองว่าประธานาธิบดีจะอยู่รอดหรือไม่ขึ้นอยู่กับสถาบันทางการเมืองเป็นสำคัญ โดยเฉพาะในประเด็นที่ว่าประธานาธิบดีผู้นั้นได้รับการสนับสนุนจากพรรคของตนหรือไม่ และวัฒนธรรมประชาธิปไตยของประเทศนั้นๆ มีความเป็นมาเช่นไร ในกรณีนี้ Martinez เสนอว่าภาวะเศรษฐกิจถดถอย ข่าวอื้อฉาวทางการเมือง การประท้วงหยุดงาน ตลอดจนการเดินประท้วงต่อต้านรัฐบาล ไม่มีผลต่อการอยู่รอดของประธานาธิบดีอย่างมีนัยยะสำคัญแต่อย่างใด ในงานของทั้ง Martinez และของ Aníbal Pérez-Liñán กับ Scott Mainwaring [7] ให้ความสนใจไปยังปูมหลังของระบอบประชาธิปไตยในแต่ละประเทศมากเป็นพิเศษ โดยเสนอว่าปัจจัยนี้มีส่วนสำคัญต่อเสถียรภาพทางการเมือง การที่ประเทศหนึ่งเคยมีการปกครองภายใต้ระบอบประชาธิปไตยมาแล้วในอดีต ย่อมส่งผลต่อการมีเสถียรภาพทางการเมืองในปัจจุบันของประเทศนั้นๆ
เป็นเรื่องที่มิได้ผิดอะไรเช่นกันหากเราจะอนุมานว่าในวิกฤตการณ์ทางการเมืองหลายๆ ครั้งหรือในวิกฤตการณ์ของประธานาธิบดี มีปัจจัยหลายประการที่ปรากฏอยู่ร่วมกัน ธรรมชาติของวิกฤตหรือผลลัพธ์ว่าจะสิ้นสุดลงเช่นใดย่อมขึ้นอยู่กับว่าภายใต้บริบทนั้น ปัจจัยต่างๆ มีความสัมพันธ์และเชื่อมโยงกันในลักษณะใดบ้าง
วิกฤตการณ์ทางการเมืองในลาตินอเมริกาถือว่าเป็นอุปสรรคและความท้าทายสำหรับประธานาธิบดีที่กำลังดำรงตำแหน่ง ณ ช่วงเวลานั้นๆ อย่างถึงที่สุดว่าจะหาทางจัดการอย่างไร ปรากฏการณ์ ‘วาระประธานาธิบดีจบลงก่อนกำหนด’ (Interrupted Presidency) แม้กระทั่งในปัจจุบันก็ยังคงถือว่าเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้ระบอบประชาธิปไตยในลาตินอเมริกาไร้เสถียรภาพ[8] ประธานาธิบดีคนหนึ่งอาจสูญเสียแรงสนับสนุนได้จากหลายสาเหตุ ไม่ว่าจะเป็นเพราะข่าวการทุจริต นโยบายที่ไม่ถูกใจประชาชน ในสภาฝ่ายค้านรวมตัวกันจึงมีอำนาจมาก แม้กระทั่งสื่อมวลชนก็มีส่วนเช่นกัน โดยเฉพาะการที่สื่อออกมาเปิดโปงการใช้อำนาจในทางที่ผิดของประธานาธิบดี
ในงานของ González พบว่าในปัจจุบันประธานาธิบดีลาตินอเมริกามักตกเป็นเป้าหากเกิดวิกฤตการณ์ทางการเมือง[9] ดังนั้นแม้ว่าจะมีปัจจัยทางการเมืองหลายประการที่ส่งผลต่อความไร้เสถียรภาพ แต่ปัจจัยลำดับแรกที่เราจำเป็นต้องนำมาพิจารณาเสียก่อนคือตัวระบบประธานาธิบดี (Presidentialism)
ประเด็นด้านสถาบันที่เป็นปัญหาต่อระบอบประชาธิปไตยในลาตินอเมริกาจำนวนไม่น้อยมีความเกี่ยวเนื่องกับการที่ประเทศแทบทั้งหมดในภูมิภาคใช้ระบบประธานาธิบดี[10] ถ้าหากไม่ได้อยู่ในรูปแบบระบบประธานาธิบดี ก็เป็นระบบกึ่งประธานาธิบดี (Semi-presidentialism) กันเกือบทั้งนั้น ดังนั้นการใช้ระบบประธานาธิบดีจึงหมายความว่าผู้ที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงโดยประชาชน ระบบประธานาธิบดีฝังรากลึกในระบบการเมืองของลาตินอเมริกามาเป็นเวลานาน เพราะรูปแบบรัฐบาลเช่นนี้เสริมส่งให้ผู้นำทางการเมืองมีความเข้มแข็ง อย่างไรก็ดี ปัญหาของระบบประธานาธิบดีที่มักเกิดขึ้นคือฝ่ายบริหารมีอำนาจล้นเกินฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการ ซึ่งทำหน้าที่ออกกฎหมายและทำหน้าที่ตีความ/บังคับใช้กฎหมายตามลำดับ
หลักๆ แล้วระบบประธานาธิบดีเป็นปัญหาต่อประชาธิปไตยในลาตินอเมริกาอยู่ 2 ประการ
ประการแรกคือเรื่องความคลุมเครือของขอบเขตอำนาจที่เป็นทางการของประธานาธิบดีว่าแท้จริงแล้วมีกรอบอยู่กว้างเพียงใด ส่งผลทำให้อำนาจอาจไปตกอยู่กับฝ่ายบริหารเสียมาก ประธานาธิบดีจึงเข้มแข็งกว่าฝ่ายอื่นๆ
ประการที่สองที่ตรงกันข้ามกับข้อแรก คือ อาจเกิดสภาพการณ์ที่ฝ่ายบริหารและประธานาธิบดีอ่อนแอ ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติแข็งข้อและมีอำนาจมากกว่า
ในงานศึกษาของ George Philip [11] อธิบายว่าระบบประธานาธิบดีคือปัจจัยสำคัญที่ช่วยอธิบายให้เห็นว่าเพราะเหตุใดประชาธิปไตยในลาตินอเมริกาถึงไม่แข็งแรง เหตุผลที่ Philip ให้ไว้คือเพราะระบบประธานาธิบดีของลาตินอเมริกาได้กลายเป็นระบบรัฐบาลลูกผสมที่ต่างฝ่ายต่างแก่งแย่งแข่งขันกันเพื่อให้ได้มา (A contested, hybrid system of government) สิ่งนี้จึงเป็นบ่อเกิดของข้อขัดแย้ง ความรุนแรงและความเคลือบแคลงใจ อีกเหตุผลหนึ่งคือเพราะว่ามีการเลือกตั้งประธานฝ่ายบริหาร (ประธานาธิบดี) กับผู้แทนฝ่ายนิติบัญญัติที่แยกกัน ดังนั้นต่างฝ่ายจึงสามารถอ้างได้ว่าตำแหน่งของตนมีสิทธิและความชอบธรรมตามระบอบประชาธิปไตยทุกประการ[12] สภาพการณ์นี้จึงเป็นสิ่งที่เรียกว่า ‘ระบบประธานาธิบดีที่ไร้สมดุล’ (Unbalanced Presidentialism) ซึ่งเป็นไปได้ 2 กรณี กรณีแรกคือฝ่ายบริหารเข้มแข็งเกินฝ่ายอื่นๆ เพราะประธานาธิบดีไม่ได้ใช้อำนาจผ่านสถาบันทางการเมืองในระบบ หากแต่ว่าใช้ผ่านพรรคพวก/พรรคการเมืองของตนหรือไม่ก็ผ่านการทำประชามติโดยตรงเพื่อหยั่งเสียงของประชาชน จากนั้นก็เอาผลประชามติเป็นใบเบิกทางในการใช้อำนาจโดยไม่ต้องผ่านสถาบันทางการเมือง ส่วนกรณีที่สองคือฝ่ายบริหารอ่อนแอ ประธานาธิบดีไม่สามารถบริหารประเทศไปได้อย่างราบรื่นเพราะฝ่ายค้านกุมอำนาจในสภา[13] ปัญหาอื่นๆ ที่เกี่ยวเนื่องกับประธานาธิบดีอย่างเช่นเรื่องการทุจริตและการใช้ระบบอุปถัมภ์เอื้อประโยชน์ให้แก่พวกพ้องหรือกลุ่มผู้สนับสนุนตนก็ถือว่าเป็นอุปสรรคที่ขัดขวางมิให้ระบอบประชาธิปไตยเข้มแข็งเช่นกัน เพราะสิ่งเหล่านี้แสดงให้เห็นว่าหลักนิติธรรมอ่อนแอ ประธานาธิบดีในฐานะที่เป็นสถาบันทางการเมืองไม่ควรค่าแก่การเคารพ
ช่วงต้นคริสต์ทศวรรษที่ 1990 เราพบว่าประเทศที่เพิ่งกลับมาสู่ระบอบประชาธิปไตยอย่างอาร์เจนตินาและเปรูมีรัฐบาลที่ฝ่ายบริหารมีอำนาจมาก ต้องการบริหารประเทศอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด รัฐบาลในสองประเทศนี้ช่วงนั้นมองว่าสถาบันทางการเมืองและกรอบที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น สภา ฝ่ายตุลาการ ระบบพรรคการเมือง ล้วนแล้วแต่เป็นอุปสรรคต่อการบริหารบ้านเมืองและการวางแนวนโยบาย จนบางครั้งปรากฏการณ์เช่นนี้จบลงที่การกลายเป็น ‘ประชาธิปไตยแบบทําแทน’ (Delegative Democracy) ตามที่ Guillermo O’Donnell นักรัฐศาสตร์ชาวอาร์เจนตินาเรียกไว้ ทั้งนี้ ประชาธิปไตยแบบทําแทน หมายถึงระบอบประชาธิปไตยที่ยังไม่เข้มแข็งเป็นปึกแผ่น แต่ก็ยังธำรงอยู่ได้อย่างครึ่งๆ กลางๆ และที่สำคัญคือมีการจัดการเลือกตั้ง ในแง่หนึ่ง ประชาธิปไตยแบบทําแทน ไม่ถอยกลับไปเป็นระบอบเผด็จการอำนาจนิยม (Authoritarianism) แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่ได้พัฒนาตนไปเป็น ‘ประชาธิปไตยแบบตัวแทน’ ดังเช่นในประเทศทุนนิยมที่พัฒนาแล้วอื่นๆ
จนถึงที่สุดแล้วแนวคิดของ O’Donnell เรื่อง ‘ประชาธิปไตยแบบทําแทน’ ถือเป็นทฤษฎีสำคัญที่ใช้อธิบายลักษณะการใช้อำนาจของประธานาธิบดีประเภทที่ถือว่าตนได้รับการเลือกตั้งมาโดยประชาชน เพราะฉะนั้นจึงมีสิทธิและอำนาจในการ ‘ทำแทน’ ได้โดยไม่จำเป็นต้องสนใจสถาบันทางการเมืองที่ทำหน้าที่ตรวจสอบและถ่วงดุลใดๆ ดังนั้นผลที่เกิดขึ้นตามมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้จากการไม่สนใจสถาบันตรวจสอบถ่วงดุลคือความเชื่อมั่นของประชาชนต่อสถาบันทางการเมืองลดลง สถาบันเหล่านี้ค่อยๆ หมดอำนาจความสำคัญ และระบบพรรคการเมืองผุกร่อนลง
ตัวอย่างของ ‘ระบอบประชาธิปไตยแบบทำแทน’ ที่มีให้เห็นในอดีตก็เช่นรัฐบาลประเทศอาร์เจนตินาสมัยประธานาธิบดีคาร์โลส เมเน็ม (Carlos Menem) ช่วงปี ค.ศ. 1989-1999 และรัฐบาลประเทศเปรูสมัยประธานาธิบดีอัลเบร์โต ฟูจิโมริ (Alberto Fujimori) ช่วง ค.ศ. 1990-2000 แต่ถึงกระนั้นก็ดีในกรณีประเทศอาร์เจนตินาสมัยหลังจากเมเน็ม การถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายอื่นๆ หรือสถาบันทางการเมืองอื่นๆ จะกลับมามีสภาพดีขึ้นบ้าง เช่นในสมัยประธานาธิบดีเนสตอร์ คิชเนร์ (Néstor Kirchner) ช่วงปี ค.ศ. 2003-2007 และสมัยประธานาธิบดีคริสตินา เฟร์นันเดซ เด คิชเนร์ (Cristina Fernádez de Kirchner) ช่วง ค.ศ. 2007-2015 ผู้เป็นภรรยาของประธานาธิบดีเนสตอร์ในสมัยก่อนหน้านั่นเอง
ลักษณะประการสำคัญที่แสดงให้เห็นว่าประธานาธิบดีพยายามใช้อำนาจเหนือสถาบันทางการเมืองอื่น ๆ คือการใช้ ‘คำสั่งประธานาธิบดี’ (Presidential Decree) เพื่อเป็น ‘ทางลัด’ ในการออกกฎหมายหรือจัดการปัญหาเร่งด่วน เมเน็มใช้วิธีการนี้บ่อยครั้งมาก ดังนั้นถ้าหากสถาบันทางการเมืองที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้อย่างเช่นฝ่ายฝ่ายตุลาการหรือนิติบัญญัติไม่สามารถจัดการหรือจำกัดอำนาจพิเศษของประธานาธิบดีประการนี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพพอ ก็ย่อมแปลว่าฝ่ายตรวจสอบและถ่วงดุลอื่นๆ อ่อนแอกว่าฝ่ายบริหาร อำนาจย่อมจะไหลไปรวมอยู่ในมือประธานาธิบดีมากขึ้น ที่มากไปกว่านั้นคือโดยมากแล้วประธานาธิบดีประเภทนี้มักดึงเอาพวก ‘ขุนนางนักวิชาการ’ หรือที่เรียกว่าเทคโนแครต (Technocrat) เข้ามาเป็นผู้วางกรอบและปรับใช้นโยบายต่างๆ ซึ่งก็จะส่งผลทำให้อำนาจการวางแผนนโยบายหลุดจากนักการเมืองฝ่ายอื่นๆ เข้ามากระจุกอยู่ในมือประธานาธิบดีมากขึ้นไปอีก[14] และการที่โดยมากกลุ่มเทคโนแครตมักมาจากชนชั้นกลาง ถือเป็นกลุ่มแรงงานฝีมือชั้นดีในสังคม กระบวนการวางกรอบนโยบายโดยใช้พวกเทคโนแครตจึงยิ่งอาจจะทำให้นโยบายที่ออกมาไม่ครอบคลุมหรือเข้าถึงภาคประชาสังคมกลุ่มอื่นๆ อย่างแท้จริงอีกด้วย[15]
นอกจากนี้ ประธานาธิบดีที่มีความทะเยอทะยานสูงและเป็นที่นิยมชื่นชอบของประชาชนจำนวนมากอย่างเช่นเมเน็มและฟูจิโมริมีแนวโน้มสูงมากที่จะพยายามยืดวาระการดำรงตำแหน่งของตนออกไปด้วยการหาทางแก้รัฐธรรมนูญ ในกรณีประเทศฮอนดูรัสก็เช่นกัน ในช่วงปี ค.ศ. 2009 ซึ่งเป็นสมัยประธานาธิบดีมานูเอล เซลายา (Manuel Zelaya) ฝ่ายสภาและศาลอ้างว่าฝ่ายประธานาธิบดีเซลายาพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อขยายวาระของตนให้ยาวนานขึ้น ข้อขัดแย้งในประเด็นนี้ปะทุถึงขีดสุดเมื่อศาลฎีกาพิพากษาให้เซลายาพ้นจากตำแหน่งและให้กองทัพเข้าจับกุมตัว เซลายาเรียกการกระทำนี้ว่าเป็นการ ‘รัฐประหาร’ ล้มรัฐบาลตน
ประธานาธิบดีในลาตินอเมริกาคนล่าสุดอีกคนหนึ่งที่ทำพยายามยืดวาระการดำรงตำแหน่งของตนคือดาเนียล ออร์เตกา (Daniel Ortega) ประธานาธิบดีประเทศนิการากัวซึ่งขึ้นดำรงตำแหน่งมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 2007 จนถึงปัจจุบัน ในปี ค.ศ. 2009 ออร์เตกาประกาศว่าตนมีแผนแก้รัฐธรรมนูญเพื่อเปิดทางให้ตนเองสามารถลงเลือกตั้งชิงเก้าอี้ประธานาธิบดีสมัยถัดไปได้อีก จากนั้นในปีเดียวกันศาลฎีกาก็พิพากษายกเลิกคำสั่งที่ห้ามไม่ให้ประธานาธิบดีผู้ซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ลงเลือกตั้งซ้ำได้อีก ส่งผลทำให้ออร์เตกาสามารถลงเลือกตั้งปี ค.ศ. 2011 ได้ และผลคือเขารักษาเก้าอี้ประธานาธิบดีไว้ได้ต่อ ที่มากไปกว่านั้นคือในปี ค.ศ. 2014 สภานิติบัญญัติแห่งชาติให้การรับรองการแก้ไขรัฐธรรมนูญซึ่งปลดล็อคให้ประธานาธิบดีสามารถดำรงตำแหน่งต่อกี่วาระก็ได้ ไม่มีข้อจำกัด ออร์เตกาจึงลงเลือกตั้งและชนะอีกสมัยในปี ค.ศ. 2016 ผู้ที่สนใจประเด็นนี้อาจดูงานของ Javier Corrales และ Michael Penfold [16] ซึ่งทำการศึกษาประเด็นเรื่องการแก้รัฐธรรมนูญช่วงปี ค.ศ. 2000-2009 ที่เป็นไปเพื่อปูทางให้ประธานาธิบดีในตำแหน่งสามารถลงเลือกตั้งอีกสมัยได้ไว้อย่างละเอียด
แม้ฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารจะเป็นอิสระต่อกัน แต่การจะบริหารประเทศให้ตลอดรอดฝั่ง ไม่เจอกับปัญหาหรือวิกฤต ทั้งสองอำนาจจำเป็นจะต้องทำงานไปในทิศทางเดียวกัน ดังนั้นในทางทฤษฎีแล้วฝ่ายบริหารของรัฐบาลจึงจำเป็นจะต้องถือเสียงส่วนมากในสภาให้ได้เพื่อที่การทำงานจะได้ราบรื่น[17] แต่สิ่งที่เกิดขึ้นจริงในลาตินอเมริกาคือกลไกการเลือกตั้งของหลายประเทศมีลักษณะที่เป็นระบบพรรคการเมืองหลายพรรค (Multi-party System) กล่าวคือ เป็นลูกผสมระหว่างระบบการเลือกตั้งแบบเสียงข้างมากธรรมดา (Plurality System) ในการเลือกประธานาธิบดี กับการใช้ระบบบัญชีรายชื่อหรือระบบตัวแทนแบบสัดส่วน (Proportional Representation) ในการเลือกผู้แทนเข้าสภา ซึ่งที่นั่งในสภาจะแบ่งสัดส่วนไปตามคะแนนเสียงที่แต่ละพรรคได้มา ดังนั้นปัญหาที่มักเกิดขึ้นโดยมากคือผู้ที่เข้ามาดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีทำงานกับฝ่ายนิติบัญญัติได้ไม่ราบรื่นเพราะไม่มีเสียงส่วนมากที่อยู่ฝั่งตนในสภา ฝ่ายบริหารจึงอ่อนแอและอาจทำให้การบริหารประเทศเจอทางตัน
มีระบบการเมืองของประเทศในภูมิภาคเพียงไม่กี่แห่งเท่านั้นที่ทำงานในลักษณะที่เอื้ออำนวยให้ประธานาธิบดีสามารถทำงานได้อย่างราบรื่นกับฝ่ายสภาเพราะกลไกการเลือกตั้งเอื้ออำนวยให้ได้รับเสียงข้างมากหรือไม่ก็เกือบจะเป็นเสียงข้างมาก ประเทศเหล่านี้ เช่น โคลอมเบีย คอสตาริกา เวเนซุเอลา อุรุกวัย แต่ในความเป็นจริงแล้วในหลายประเทศไม่เป็นเช่นนี้ สิ่งที่เกิดขึ้นคือหากฝ่ายบริหารพยายามผลักดันประเด็นเรื่องกฎหมายเมื่อใด ก็มักจะถูกปัดทิ้งโดยสภาไปเสียมากเพราะฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติมักมาจากคนละขั้วการเมืองกัน ยกตัวอย่างเช่นเม็กซิโกสมัยประธานาธิบดีบิเซ็นเต ฟ็อกซ์ (Vicente Fox) ช่วงปี ค.ศ. 2000-2006 ฟ็อกซ์มีปัญหาเรื้อรังและรุนแรงกับฝ่ายสภาเป็นอย่างมาก เพราะตีความตัวบทกฎหมายในประเด็นเรื่องอำนาจของประธานาธิบดีไม่ตรงกัน
นอกจากนี้ การขาดเสียงสนับสนุนในสภายังเป็นเหตุผลที่ทำให้ประธานาธิบดีทั่วลาตินอเมริกาต้องยอมลาออกก่อนหมดวาระหลายครั้งหลายคราด้วยกันนับแต่ช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1990 ซ้ำแล้วการขาดเสียงสนับสนุนในสภายังอาจนำไปสู่การพยายามลงเสียงถอดถอนประธานาธิบดีออกจากตำแหน่งหรือไม่ก็การฟ้องให้ขับออกจากตำแหน่งด้วยการแจ้งข้อหาปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือกระทำการผิดกฎหมายด้วย
ในวงวิชาการมักกล่าวกันว่าการเมืองย่อมจะเดินไปจบที่ทางตัน ถ้าหากประเทศๆ หนึ่งใช้ระบบการเมืองแบบประธานาธิบดีไปพร้อมกับระบบพรรคการเมืองหลายพรรค แต่ในงานของ Carlos Pereira และ Marcus André Melo [18] ทั้งสองตั้งข้อโต้แย้งไว้ว่าระบบประธานาธิบดีกับระบบพรรคการเมืองหลายพรรค จริงๆ แล้วก็ทำงานร่วมกันได้ดี หากแต่ว่าไม่ค่อยมีใครพยายามหาคำอธิบายว่าเพราะเหตุใดถึงทำงานได้ดีเสียมากกว่า
อีกตัวอย่างหนึ่งคือเหตุการณ์ความไร้เสถียรภาพทางการเมืองของบราซิลในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะประเด็นเรื่องการฟ้องให้ขับประธานาธิบดีจิลมา ฆุสเซฟ (Dilma Rousseff, ดำรงตำแหน่ง ค.ศ. 2011 – 2016) ออกจากตำแหน่ง เหตุการณ์นี้ทำให้เราต้องกลับมาตั้งคำถามว่าระบบการเมืองแบบประธานาธิบดีของบราซิลมีความสามารถมากน้อยเพียงใดในการธำรงไว้ซึ่งรัฐบาลที่มีเสถียรภาพ ปกติแล้วการเมืองของบราซิลมาจากการเจรจากันระหว่างพรรคต่างๆ เพื่อสร้างรัฐบาลผสม (Coalition) ทั้งในสภาและในคณะรัฐมนตรี ต่อมาเมื่อสภาพเศรษฐกิจเปลี่ยน บราซิลอยู่ในช่วงขาลง ฝ่ายผู้นำรัฐบาลอย่างฆุสเซฟจึงต้องปรับเปลี่ยนนโยบายต่างๆ ซึ่งกลับส่งผลทำให้รัฐบาลผสมที่สร้างไว้สั่นคลอนเพราะความเห็นของแต่ละพรรคไม่ตรงกัน ประกอบกับมีข่าวฉาวเรื่องการทุจริตขนาดมหึมาของฆุสเซฟโผล่ขึ้นมาด้วย รัฐบาลผสมจึงแตกออกอย่างสิ้นเชิง
อย่างไรก็ตาม Magna Inácio [19] ชี้ว่ารัฐบาลผสมหรือ ‘พันธมิตร’ ในหมู่พรรคการเมืองบราซิลเป็นสิ่งที่ไม่เป็นทางการ ไม่มีกลไกหรือสถาบันที่ทำหน้าที่จัดการควบคุมใดๆ การที่พรรคใดจะรวมกับพรรคใดล้วนขึ้นอยู่กับว่าประธานาธิบดีแต่ละคนมีความสามารถในการเจรจากับแต่ละพรรคได้ดีมากน้อยเท่าใดทั้งสิ้น
[1] Luis E. González, “Political Crises and Democracy in Latin America Since the End of the Cold War,” Working Paper no. 353 (Notre Dame: Kellogg Institute For International Studies, 2008).
[2] Laura Tedesco, and Rut Diamint, “Latin American Democracy: What to Do with the Leaders?,” Bulletin of Latin American Research 33, no. 1 (2014): 31–45 ; Kathryn Hochstetler, and Margaret E. Edwards, “Failed Presidencies: Identifying and Explaining a South American Anomaly,” Journal of Politics in Latin America 1, no. 2 (2009): 31–57.
[3] Aníbal Pérez-Liñán, “A Two-Level Theory of Presidential Instability,” Latin American Politics and Society 56, no. 1 (2014): 34–54.
[4] Margaret E. Edwards, “Understanding Presidential Failure in South America,” Latin American Politics and Society 57, no. 2 (2015): 111–131.
[5] Ryan E. Carlin, Gregory J. Love, and Cecilia Martínez-Gallardo, “Security, Clarity of Responsibility, and Presidential Approval,” Comparative Political Studies 48, no. 4 (2015), 438–463.
[6] Christopher A. Martinez, “Surviving the Presidency: Presidential Failures in South America,” PhD Dissertation, Paper 1480, Loyola University Chicago, 2015, online: http://ecommons.luc.edu/luc_diss/1480 [accessed March 22, 2019].
[7] Aníbal Pérez-Liñán, and Scott Mainwaring, “Regime Legacies and Levels of Democracy: Evidence from Latin America,” Comparative Politics 45, no. 4 (2013): 379–397.
[8] Leiv Marsteintredet, Mariana Llanos, and Detlef Nolte, “Paraguay and the Politics of Impeachment,” Journal of Democracy 24, no. 4 (2013): 110–23.
[9] Luis E. González, “Political Crises and Democracy in Latin America Since the End of the Cold War,” Working Paper no. 353 (Notre Dame: Kellogg Institute For International Studies, 2008).
[10] Scott Mainwaring, and Matthew Søberg Shugart, “Juan Linz, Presidentialism and Democracy: A Critical Appraisal,” Comparative Politics 29, no. 4 (1997): 449–471.
[11] George Philip, Democracy in Latin America (Cambridge: Polity Press, 2003).
[12] Juan J. Linz, “Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Difference?,” in Juan J. Linz, and Arturo Valenzuela, (eds.), The Failure of Presidential Democracy, The Case of Latin America. Volume 2 (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1994).
[13] George Philip, Democracy in Latin America (Cambridge: Polity Press, 2003).
[14] Patricio Silva, In the Name of Reason: Technocrats and Politics in Chile (University Park: Pennsylvania State University, 2009) และ Eduardo Dargent, Technocracy and Democracy in Latin America: The Experts Running Government (New York: Cambridge University Press, 2015).
[15] Monika Dowbor, and Peter P. Houtzager, “The Role of Professionals in Policy Reform: Cases from the City Level, São Paulo,” Latin American Politics and Society 56, no. 3 (2014): 141–162.
[16] Javier Corrales, and Michael Penfold, “Manipulating Term Limits in Latin America,” Journal of Democracy 25, no. 4 (2014): 157–168.
[17] Scott Mainwaring, and Timothy Scully, “Introduction: Party Systems in Latin America,” in Scott Mainwaring, and Timothy Scully, (eds.), Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America (Stanford: Stanford University Press, 1995).
[18] Carlos Pereira, and Marcus André Melo, “The Surprising Success of Multiparty Presidentialism,” Journal of Democracy 23, no. 3 (2012): 156–170.
[19] Magna Inácio, “‘Collapse of Brazilian Coalitional Presidentialism? Presidential Power: Presidents and Presidential Politics Around the World” Online: http://presidential-power.com/?p=4911 [accessed March 25, 2019].
