หลังจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับพุทธศักราช 2560 เริ่มบังคับใช้ตั้งแต่เดือนเมษายนปีที่แล้ว นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 ของไทย และเป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกที่ประกาศใช้ในยุคของ คสช. มีหลายประเด็นที่ยังเป็นข้อกังขาและชวนให้จับตาว่าจะนำพาประเทศไทยไปสู่จุดไหน อย่างไร
ตั้งแต่เรื่องของ ‘ยุทธศาสตร์ชาติ’ ซึ่งปรากฏขึ้นมาพร้อมๆ กับการประกาศเดินหน้าปฏิรูปประเทศ การกำหนดเงื่อนไขของพรรคการเมืองที่จะลงสู่สนามเลือกตั้ง ยังไม่นับกฎหมายลูกอีกหลายฉบับที่กำลังอยู่ระหว่างการพิจารณา รวมไปถึงการบังคับใช้กฎหมายสารพัดนึกอย่างมาตรา 44
101 ชวนอาจารย์เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นักกฎหมายมหาชน ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญ มาร่วม “อ่านอนาคตสังคมไทย” ผ่านการวิเคราะห์รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560
สิ่งที่น่ากังวลในรัฐธรรมนูญฉบับนี้คืออะไร ต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ อย่างไร และสะท้อนนัยยะทางการเมืองในแง่ใดบ้าง
ต่อไปนี้คือบทสนทนาแบบคำต่อคำ ระหว่าง เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง กับ ยิ่งชีพ อัชฌานนท์ ผู้จัดการโครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw) และอีกสารพัดคำถามจากผู้ชมรายการ 101 One-on-One
อาจารย์มีความคิดเห็นยังไงกับเรื่องที่นักนิติศาสตร์ในปัจจุบันมีแนวโน้มที่จะอ่านรัฐธรรมนูญน้อยลง โดยส่วนหนึ่งเกิดจากความรู้สึกที่ว่า รัฐธรรมนูญจะมีอายุสั้น ทำให้รู้สึกไม่อยากอ่านรัฐธรมมนูญ
ผมคิดว่าส่วนหนึ่งเกิดจากสายงาน ในระบบกฎหมายประเทศไทยมีการแบ่งสายเป็นระบบกฎหมายมหาชนและเอกชน ซึ่งทำให้เกิดความรู้สึกว่า เมื่อเลือกเรียนวิชาใดวิชาหนึ่งแล้ว ก็ไม่มีความจำเป็นในการศึกษาระบบกฎหมายอีกระบบหนี่ง สายมหาชนจะศึกษาพวกกฎหมายปกครอง กฎหมายรัฐธรรมนูญ ขณะที่สายเอกชน จะศึกษากฎหมายแพ่ง-พานิชย์ หรือกฎหมายธุรกิจ สายกฎหมายมหาชนก็ไปทำศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ นิติกรภาครัฐ สายกฎหมายเอกชนไปทำงานทนายความ ที่ปรึกษากฎหมาย ศาลยุติธรรม
ด้วยเหตุนี้ นักกฎหมายจำนวนมากจึงเข้าใจว่า การแยกงานตามสายของระบบกฎหมาย ก็ต้องแยกศึกษาตามวิชาชีพที่พวกเขาเลือกด้วย นักกฎหมายส่วนหนึ่งจึงไม่ได้สนใจในส่วนของรัฐธรรมนูญนัก แต่แม้แต่นักกฎหมายสายมหาชนเองก็ตาม เนื่องจากอายุของรัฐธรรมนูญที่มันสั้นและเปลี่ยนเร็ว
ยกตัวอย่างผมเอง รัฐธรรมนูญปี 40 ผมจำตัวเลขมาตราได้ พอขยับมาเป็นปี 50 ก็ยังพอจำได้อยู่ แต่ฉบับปัจจุบันนี้ จำไม่ไหวแล้ว อยากได้อะไรก็เปิดๆ หาดูเอา
แล้วทำไมอาจารย์ถึงเป็นส่วนหนึ่งของนักนิติศาสตร์ที่สนใจศึกษากฎหมายรัฐธรรมนูญ
จริงๆ ผมยังเห็นความสำคัญของรัฐธรรมนูญอยู่ แต่เราต้องเปลี่ยนวิธีอ่านมัน การอ่านรัฐธรรมนูญมันอ่านได้หลายแบบ แต่แน่นอนว่าเราไม่ได้อ่านแบบหนังสือ ที่ต้องไล่ไปทีละหน้าตั้งแต่ต้นจนจบ วิธีหนึ่งก็คือการอ่านแบบนักกฎหมายในเชิงเทคนิค คืออ่านว่ารัฐธรรมนูญมันเขียนดีหรือเปล่า ถูกต้องตามหลักการนิติบัญญัติไหม ต้องตีความยังไง ส่วนอีกแบบหนึ่งที่ผมชอบใช้ คือ การอ่านแบบหาการแบ่งอำนาจในรัฐธรรมนูญ หรือที่เรียกว่า การเมืองของรัฐธรรมนูญ (Constitutional Politics) เหมือนอ่านเกมว่า ใครได้ผลประโยชน์อย่างไร ใครกำลังทำอะไรอยู่
อีกแบบคือการอ่านแล้วมองไปข้างหน้า ทำนายว่าจะเกิดอะไรขึ้น ซึ่งสำคัญเหมือนกัน เพราะคนส่วนใหญ่ชอบถามว่า จะอ่านทำไมในเมื่อเดี๋ยวมันก็ถูกฉีก ร่างมากี่ฉบับก็ถูกฉีก ด้วยเหตุนี้จึงทำให้ตัวผมเอง รวมถึงนักกฎหมายส่วนใหญ่หรือแม้แต่คนทั่วไป เกิดความรู้สึกว่ารัฐธรรมนูญไม่ใช่กฎหมายสูงสุด
เพราะอะไรคนถึงไม่เชื่อว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด
เพราะมันถูกฉีกง่าย (ยิ้ม) แต่ประเด็นที่ผมจะสื่อก็คือ แม้มันจะถูกฉีก และดูเหมือนไม่ใช่กฎหมายสูงสุดก็ตาม ผมก็ยังยืนยันว่าเราจำเป็นต้องอ่านรัฐธรรมนูญอยู่ดี
ผมขอยกตัวอย่างคำพูดของ Tom Ginsburg ศาสตราจารย์ด้านรัฐธรรมนูญ ของมหาวิทยาลัยชิคาโก เขาพูดถึง รัฐธรรมนูญของรัฐที่เป็นเผด็จการไว้ว่า ต่อให้มันไม่ใช่กฎหมายสูงสุดแบบรัฐที่เป็นประชาธิปไตย แต่มันก็มีความสำคัญ หนึ่งคือ เป็นเครื่องมือให้การปกครองของรัฐนั้น ดูมีความชอบธรรมมากขึ้น สอง เป็น Operating Manual หรือคู่มือในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งตรงกับรัฐธรรมนูญไทย หมายความว่าเราอาจจะไม่ต้องอ่านมันในฐานะที่เป็นกฎหมายสูงสุด แต่อ่านในฐานะคู่มือก็ได้ หรือสุดท้ายแล้วจะอ่านเหมือนอ่านดวงเมืองก็ได้ นักกฎหมายก็คล้ายๆ โหร คอยทำนายว่าถ้าเขียนแบบนี้แล้วจะนำไปสู่อะไร อย่างไร
ขณะเดียวกัน ฝั่งทหารที่คนมองว่าใช้แต่อำนาจมากๆ เขาสนใจเรื่องนิติบัญญัติมากๆ เลยนะครับ อย่างที่เห็นว่ามีการร่างและกำกับการใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัด ซึ่งฝั่งเราจะปล่อยไปเฉยๆ ไม่ได้ เราต้องอ่านเพื่อให้รู้ว่าเขากำลังทำคิดอะไร ทำอะไรอยู่และจะส่งผล ต้องเข้าใจว่าเกิดอะไรขึ้น
อาจารย์เห็นอะไรจากการอ่านรัฐธรรมนูญฉบับนี้บ้าง
เราต้องดูบริบทของการร่างรัฐธรรมนูญ ว่าอยู่ในช่วงแบบไหน ถ้าเปรียบเทียบระหว่าง ฉบับปี 2550 กับปี 2560 ทั้งสองฉบับเป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดจากรัฐบาลทหาร แต่ลักษณะการเขียนก็ต่างกัน ลักษณะการต่อรองก็ต่างกัน สมัยรัฐประหาร 2549 การเมืองเปิดมากกว่านี้ รัฐธรรมนูญปี 2550 เป็นการเอารัฐธรรมนูญปี 2540 มาปรับปรุง
แต่บรรยากาศในตอนนี้เป็นคนละแบบ ที่เห็นชัดคือไม่มีการมีส่วนร่วมอย่างหลากหลาย พูดง่ายๆ คือเราไม่มีโอกาสเอารัฐธรรมนูญ 2540 มาปะซ่อมอีกแล้ว ฉบับปี 2560 นี่เป็นฉบับที่เกิดขึ้นมาใหม่ แทบไม่มีอะไรต่อเนื่องจากฉบับ 2540 , 2550 แล้ว พูดภาษาวิชาการคือมันไม่มี After life แบบฉบับปี 2540 ที่กลายมาเป็นฉบับ 2550 แล้ว
แล้วกระบวนการร่างของฉบับนี้ที่ใช้เวลาเยอะมาก ซึ่งเมื่อผ่านแล้วก็มีการแก้ใหม่ มันแสดงให้เห็นถึงอะไรรึเปล่า
สั้นๆ ก็คือ คนที่มีส่วนร่วมในกระบวนการทั้งหมดนี้ ยังจัดสรรผลประโยชน์กันได้ไม่ลงตัว วัตถุประสงค์ของแต่ละคนยังไม่ตรงกัน มีบางช่วงที่รัฐบาลเห็นว่ามันไปไม่รอด อย่างร่างของ อ.บวรศักดิ์ (อุวรรณโณ) ก็ถูกคว่ำไป หรือฉบับล่าสุดของคุณมีชัย (ฤชุพันธุ์) ร่างแรกก็ถูกเอาไปแก้ มีการต่อรอง เพิ่มเติมบางอย่างเข้าไป จนถึงตอนนี้กระบวนการที่ว่าก็ยังไม่สิ้นสุด
ถ้าดูที่กฎหมายลูกจะเห็นชัด คุณมีชัยพูดอย่าง สนช.พูดอย่าง กฎหมายฉบับกกต. มีการ set zero แต่กฎหมายรัฐธรรมนูญไม่ set zero มันไม่ได้เป็นน้ำหนึ่งใจเดียวแบบที่เราคิดกันหรอก
ในฐานะที่อาจารย์ศึกษารัฐธรรมนูญฉบับนี้มานาน คิดว่ามันจะอยู่กับเรานานไหม
ตอบไม่ได้ (หัวเราะ) แต่จากที่ผมอ่านมา ผมคิดว่ามันจะเป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลหน้าอย่างแน่นอน ซึ่งทุกคนเห็นตรงกันหมดในประเด็นนี้
สมมติถ้าเราได้รัฐบาลที่เข้ากันได้กับรัฐธรรมนูญนี้ ก็ไม่มีปัญหา แต่ถ้าเราได้รัฐบาลที่อยู่ฝั่งตรงข้ามกับอำนาจของรัฐธรรมนูญนี้ ก็อาจทำให้รัฐบาลนั้นล่มไป แต่ไม่ได้หมายความว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะล่มไปด้วย เพราะวัตถุประสงค์หลักของรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือใช้เป็นกลไกในการควบคุมรัฐบาล แม้ในกรณีที่รัฐบาลมาจากเสียงส่วนใหญ่ ก็เป็นไปได้ยากที่จะทำให้เกิดแรงกระเพื่อมและล้มรัฐธรรมนูญฉบับนี้ลงได้
ตอนนี้เลยเกิดคำถามว่าถ้ามีคนไม่พอใจมากๆ รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเปลี่ยนหรือเปล่า คำตอบคือมันไม่ได้อยู่ที่คนไม่พอใจ แต่อยู่ที่ปัจจัยอย่างอื่น ซึ่งไม่ว่ารัฐธรรมนูญนี้จะอยู่นานแค่ไหน เราก็ยังมีความจำเป็นที่จะต้องอ่านและอยู่กับมันให้ได้ เพื่อดูว่าคนมีอำนาจเขาคิดอะไร จะเดินหน้าไปในทิศทางไหน
ถ้าเทียบรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 กับฉบับอื่นๆ อะไรเป็นความโดดเด่นของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่มองข้ามไม่ได้
ถ้าอ่านไล่ไปเรื่อยๆ แล้ว ผมคิดว่าฉบับนี้เป็นฉบับที่อ่านยาก เพราะมันมีการทำ cross references เยอะ คือการอ้างโยงไปมาตราต่างๆ ยกตัวอย่างเรื่องนายก โดยทั่วไปจะมีการเขียนว่า นายกมาจากการเลือกตั้ง แต่ในฉบับนี้ระบุไว้ว่า นายกมาจากการแต่งตั้งจากมาตรานี้ พอไปไล่อ่านตามมาตราที่ระบุไว้ ก็เขียนว่าเป็นบุคคลที่ได้รับการเลือกจากอีกมาตราหนึ่ง ซึ่งผมไม่แน่ใจว่า เป็นความบกพร่องในการเขียน หรือเป็นความตั้งใจเขียนให้คนอ่านแล้วไม่รู้เรื่อง
ถ้าเรามองว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมาย เป็นเอกสารที่เกี่ยวข้องกับทุกๆ คน แม้คนที่ร่างส่วนใหญ่จะเป็นนักกฎหมาย แต่มันก็ควรเป็นเอกสารที่ทุกคนอ่านเข้าใจ พอเขียนยากแบบนี้ ก็เหนื่อยคนอ่านด้วย สิ่งที่ตามมาคือ มันจะไปเพิ่มอำนาจให้กับองค์กรที่มีอำนาจในการตีความ เพราะถึงแม้รัฐธรรมนูญจะเขียนง่ายแค่ไหน มันก็ต้องมีการตีความ ซึ่งพอเขียนให้เข้าใจยากขึ้น ก็ต้องตีความมากขึ้น
ยกตัวอย่างเช่น มาตราที่เขียนว่า ประชาชนชาวไทยมีสิทธิรับบริการสาธารณสุขจากรัฐ วรรคสอง ประชาชนที่ยากไร้มีสิทธิรับบริการสาธารณสุขโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย ซึ่งอาจทำให้คิดต่อไปได้ว่า ใครคือคนยากไร้ แล้วถ้าเป็นคนไม่ยากไร้ล่ะ ต้องจ่ายหรือไม่จ่าย ซึ่งบางคนก็คิดไปถึงระบบร่วมจ่าย (co-pay) ที่ถูกซ่อนไว้ในมาตราอื่นอีกที
อีกตัวอย่างคือเรื่องการนับถือศาสนา ในฉบับนี้ก่อนๆ เขียนไว้ว่า ประชาชนชาวไทยมีสิทธิเสรีภาพในการนับถือศาสนา ลัทธิ นิกาย … แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เขียนไว้ว่า ประชาชนชาวไทยมีสิทธิเสรีภาพในการนับถือศาสนา … คำว่าลัทธิ และ นิกาย หายไป ซึ่งทำให้คิดต่อไปได้ว่า บางนิกายบางลัทธิ จะกลายเป็นเรื่องที่ไม่ยอมรับหรือไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งเอกสารที่สำคัญระดับนี้ อย่างน้อยมันควรมีเหตุผลหรือคำอธิบายว่ามีที่มาที่ไปอย่างไร แต่พอมันอธิบายไม่ได้ ก็เลยกลายเป็นการผูกขาดการตีความ สรุปคือรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นฉบับที่อ่านยาก และมีข้อน่าสงสัยเต็มไปหมด
เรื่องการตีความรัฐธรรมนูญต้องขึ้นอยู่กับศาลรัฐธรรมนูญด้วยหรือเปล่า ที่เป็นองค์กรหลักในการตีความ หรือว่าบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญก็เปลี่ยนไปด้วย
ถ้าพูดถึงการตีความโดยทั่วไป ใครก็ตีความได้ แต่การตีความที่มีผลผูกพันทางกฎหมายก็คือคำพิพากษา การตีความหลักอยู่ที่ศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีเขตอำนาจที่ขยายมากขึ้น
บทบาททั่วไปของสถาบันตุลาการหรือองค์กรตรวจสอบอำนาจรัฐในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มีความแตกต่างจากฉบับก่อนๆ ไหม
ไม่ได้เปลี่ยนแปลงมาก มันแค่ขยายขึ้น ปัจจุบันมีการอนุญาตให้ศาลเข้ามาดูเรื่องการผิดจริยธรรมร้ายแรงของนักการเมือง ซึ่งแตกต่างจาก การรับผิดทางการเมือง (political liabilities) จากเดิมที่เป็นเรื่องในสภา หรือกับประชาชน ที่อาจจะแค่โดนฝ่ายค้านด่า หนังสือพิมพ์ลงข่าวประณาม ตอนนี้กลายเป็นว่าศาลเข้ามาร่วมดู มีความผิดทางกฎหมายร่วมด้วย
แต่ในภาพรวม คำอธิบายหลักของศาลไม่ได้เปลี่ยนไป จากรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ถึง 2560 ศาลจะมีหน้าที่ควบคุมการให้คำอธิบายการเมืองอย่างแคบ การเมืองในความหมายอย่างแคบ ได้แก่ เรื่องสกปรก นักการเมืองลงแข่งขันซื้อเสียง ฯลฯ รายละเอียดอาจจะเปลี่ยน แต่คำอธิบายหลักไม่ได้เปลี่ยน
ในส่วนของที่มาขององค์กรอิสระทั้งหลาย ที่มาจากการสรรหาโดยกรรมการชุดเดียวกันหมด อาจารย์คิดว่ามันจะมีผลอะไรหรือเปล่า
ไม่มีหรอก องค์กรอิสระถูกสร้างขึ้นมาเพื่อทำให้ทุกคนเชื่อว่าเป็นกลาง และไม่มีการเมือง ซึ่งจริงๆ มันเป็นไปไม่ได้อยู่แล้ว อย่างน้อยที่สุดแต่ละคนก็รู้อยู่แก่ใจว่าชอบ-ไม่ชอบนายกคนไหน เกณฑ์ที่ตั้งขึ้นมาต่างๆ ท้ายที่สุดแล้วมันไม่มีผล มันขึ้นอยู่กับว่า แนวคิดทางการเมืองมันเอนเอียงไปทางไหนมากกว่า ซึ่งเป็นเกณฑ์สำคัญ
เรามัวแต่ยุ่งกับระบบการออกแบบกรรมการสรรหามากจนเกินไป โดยที่ไม่ได้ดูที่ผลลัพธ์ว่าจริงๆ เราอยากได้คนแบบไหน ถามว่ามีอะไรเปลี่ยนแปลงไหม ผมมองว่าไม่เปลี่ยนแปลง
ยกตัวอย่างสหรัฐฯ ยุคโดนัลด์ ทรัมป์ จะมีข้าราชการระดับสูง หรือพวกข้าราชการการเมือง ที่ไม่มีกฎในการแต่งตั้ง แต่หลังจากที่แต่งตั้งข้าราชการกลุ่มนี้แล้ว สื่อก็เริ่มขุดคุ้ยประวัติ เช่น การแต่งตั้งคนของศาลฎีกา ถ้าคนที่ถูกแต่งตั้งเป็นศาสตราจารย์ด้านกฎหมาย เขาก็ไปตามดูว่าคนนี้เคยเขียนเรื่องกัญชา เขียนเรื่องแต่งงานเพศเดียวกัน เขียนเรื่องสวัสดิการการศึกษาไว้ยังไง เพื่อศึกษาทัศนคติโดยรวม ซึ่งเพื่อนร่วมวิชาชีพก็สามารถวิจารณ์ได้ แล้วสุดท้ายก็ต้องให้วุฒิสภาดูอีกรอบ เพื่อให้เกิดการดุลอำนาจ การวิพากษ์วิจารณ์ประวัติของคนสมัครคือส่วนสำคัญ ที่เอื้อให้เกิดการตรวจสอบและคานอำนาจกันอย่างเข้มข้น
แต่ของบ้านเรา เรายังวนอยู่กับการออกแบบโครงสร้างรัฐธรรมนูญที่เป็นกฎหมายแบบลายลักษณ์อักษร ซึ่งย้อนกลับไปตอบคำถามตอนต้น ว่าทำไมนักกฎหมายบางส่วนไม่สนใจรัฐธรรมนูญ เพราะมันไปไม่ลึกไง เราพูดถึงการออกแบบ แต่ไม่เคยพูดถึงวัฒนธรรมการใช้ เหมือนสร้างกระดูกแต่ไม่มีเนื้อ
ในส่วนของมาตรา 279 (ว่าด้วยการนิรโทษกรรม คณะรัฐประหาร) ถือว่าผิดไหม หรือมันกลายเป็นเรื่องปกติธรรมดาของรัฐธรรมนูญจากคณะรัฐประหารไปแล้ว
มันนิยามว่าไม่ผิดไปแล้วไง ไม่ต้องกังวลว่า คสช. จะทำอะไรผิด เพราะระบุไว้แล้วว่าไม่ผิด ความน่าสนใจคือ รัฐธรรมนูญที่มาจากรัฐประหารช่วงหลังๆ มีความพยายามทำให้การรัฐประหารเป็นเรื่องปกติทางกฎหมายมากขึ้น
ในอดีต พอเกิดรัฐประหาร รัฐธรรมนูญฉบับถาวรล่มไป ก็ออก ธรรมนูญการปกครองฉบับชั่วคราว แทน เป็นเรื่องของการใช้อำนาจ โดยมีองค์กรเดียวที่ใช้อำนาจได้ ก็คือคณะรัฐประหาร
แต่หลังจากรัฐธรรมนูญปี 2549 เป็นต้นมา มันกลายเป็น รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ไม่ใช่ธรรมนูญปกครองเหมือนในอดีต พยายามสร้างองค์กรต่างๆ และการรับรองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เอาไว้ด้วย รวมถึงพันธกรณีระหว่างประเทศที่ดูมีความก้าวหน้ากว่าที่ระบุในรัฐธรรมนูญฉบับประชาธิปไตยอีก
ผมรู้สึกว่ารัฐธรรมนูญรัฐประหารในยุคหลัง เขียนบทที่ว่าด้วยการนิรโทษกรรมเก่งขึ้นเรื่อยๆ ในแง่ที่เขียนครอบคลุมเอาไว้หมดแล้วทั้งกาลนี้และกาลหน้า และเราไม่สามารถไปเอาผิดได้เลย เพราะเขาเขียนให้มันกลายเป็นเรื่องปกติและยอมรับได้ไปแล้ว แล้วยังเขียนให้ดูดีอีกด้วย อย่างน้อยก็ในลายลักษณ์อักษร ทางปฏิบัติอีกเรื่อง แต่ใครไม่รู้มาก่อน มาอ่านแล้วคงนึกว่าคณะรัฐประหารไทยเป็นประชาธิปไตยที่สุดในโลก
สมมติว่า คสช. ออกประกาศหรือคำสั่งไว้ไม่ดี มีหวังที่จะแก้ไขได้หรือเปล่า
ถ้าเป็นแค่ประกาศหรือคำสั่งที่ออกมาแบบเฉพาะกิจ เพื่อห้ามชุมนุมหรือห้ามอะไรต่างๆ เมื่อเหตุการณ์เปลี่ยน หรือคำสั่งนั้นเป็นผลแล้ว มันก็จะสิ้นสุดโดยตัวมันเอง หรือคสช.ก็สามารถยกเลิกหรือออกคำสั่งใหม่ๆ มาลบล้างได้
แต่ถ้าเป็นกลไกปกติ เช่น ออกเป็นประกาศคณะปฏิวัติ ที่มีลักษณะเป็นกฎกระทรวง ถ้ามีกฎหมายใหม่ออกมามันก็จบ คำถามที่เราอยากรู้กันก็คือ แล้วถ้าเอาไปยื่นให้ศาลเลยเพื่อที่จะคว่ำมันล่ะ ทำได้ไหม ซึ่งสุดท้ายถ้าศาลชี้ว่าไม่ได้ ก็จบ
ซึ่งศาลก็มีแนวโน้มจะตัดสินตามมาตรา 279
ใช่ครับ
ในช่วงวิกฤตการเมือง ศาลเข้ามาแทรกแซงผ่านคำพิพากษา ซึ่งคำพิพากษาก็มีทั้งดีและไม่ดี เราจะทำอย่างไรในการอยู่กับคำพิพากษาที่ไม่ได้ไม่อยู่บนหลักการ
ปกติบรรทัดฐานเก่าก็จะถูกแทนที่ด้วยบรรทัดฐานใหม่ ความยากคือรัฐธรรมนูญเก่ามันจบไปแล้ว และรัฐธรรมนูญใหม่ก็ไม่ต่อเนื่อง รัฐธรรมนูญทั่วโลกมีอายุเฉลี่ย 9 ปี แต่ของไทยแค่ 4 ปีกว่า
ในโลกสากล การเปลี่ยนรัฐธรรมนูญแต่ละครั้ง จะมีความต่อเนื่องของการเปลี่ยน รัฐธรรมนูญใหม่ตั้งอยู่บนรัฐธรรมนูญเก่า มีบรรทัดฐานที่เกี่ยวเนื่องกันมาตลอด แต่ของไทยไม่ใช่ การเปลี่ยนรัฐธรรมนูญของเราไม่ต่อเนื่องเพราะถูกตัดตอนด้วยรัฐประหาร บรรทัดฐานหลายอย่างที่ไม่ดีเลยยังคลุมเครือว่าสิ้นผลไปแล้วหรือยัง
เป็นไปได้หรือไม่ว่า จะสามารถปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ทางอำนาจของรัฐธรรมนูญโดยไม่แก้รัฐธรรมนูญเลย หรือถ้าต้องแก้ จะแก้ไขอย่างไร
เป็นไปได้ครับ ความสัมพันธ์ทางอำนาจไม่ได้เป็นของแข็งที่เปลี่ยนไม่ได้ มันมีการเปลี่ยนแน่นอน แต่ต้องดูว่าเปลี่ยนในระดับไหน ถ้าฝ่ายรัฐบาลแข็งแกร่งขึ้นมา ก็เป็นไปได้ หรือถ้าเป็นกลไกถอดถอนศาล ปปช. ก็ทำได้ แต่นักการเมืองไม่กล้าทำ
แต่สมมติว่าเราได้ฝ่ายผู้นำทางการเมืองที่แข็งแกร่ง มีประชาชนสนับสนุน และมีความเห็นทางการเมืองตรงกันว่าระบบนี้มันไปไม่ได้ การบริหารอำนาจหรือการเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์มันก็เกิดขึ้น โดยไม่จำเป็นต้องเปลี่ยนรัฐธรรมนูญ
ผมคิดว่าคำถามหลักของคุณอาร์ตคือ โครงสร้างหลักของรัฐธรรมนูญส่งผลระดับไหนกับการเมือง เวลาพูดถึงรัฐธรรมนูญ มันเป็นเรื่องของกฎกับคน ประเด็นคือถ้าเราเปลี่ยนคน ผลลัพธ์มันก็อาจจะเปลี่ยนได้บ้าง แต่สุดท้ายถ้ากฎไม่เปลี่ยน มันก็เหมือนมีอะไรที่ดึงรั้งเราไว้อยู่ ดังนั้นคนส่วนใหญ่จึงมองว่าการเปลี่ยนกฎมันเป็นรูปธรรมกว่า และน่าจะทำให้อะไรง่ายขึ้น
แล้วถ้าถามว่าต่อว่าจะแก้รัฐธรรมนูญได้ไหม ถ้าว่ากันตามกติกา มันก็มีช่องให้เราทำได้อยู่ คือให้ประชาชนเสนอชื่อกี่หมื่นคนก็ว่าไป ซึ่งทำแล้วจะได้ไม่ได้ก็ต้องดูอีกที เพราะกลไกการแก้ไขก็ซับซ้อนและยากมาก
มาตราหรือหลักการใดที่ก้าวหน้ามากขึ้น
มีการเขียนแนวนโยบายที่ละเอียดขึ้น ในทางทฤษฎีดูก้าวหน้าขึ้น แต่ภาคปฏิบัติก็บอกไม่ได้
อาจารย์คิดอย่างไรกับแนวคิดลบล้างผลพวงรัฐประหารของนิติราษฎร์
ผมไม่แน่ใจว่าการลบล้างผลพ่วงที่ว่า มันครอบคลุมขนาดไหน ถ้าถามว่าเห็นด้วยหรือไม่ ก็ต้องดูข้อเสนอก่อนว่าจะทำขนาดไหน แต่ที่ควรทำแน่ๆ คือ ส่วนที่เป็นนักโทษการเมืองที่ถูกดำเนินคดีโดยศาลทหาร แต่จะให้ไปลบล้างทั้งหมดเลยมันคงไม่ไหว เช่น กฎหมายระดับพระราชบัญญัติธรรมดาในส่วนของการบริหารราชการแผ่นดินปกติ เราชอบพูดกันว่า วันวานให้มันแล้วไป มาเริ่มต้นกันใหม่ แต่บางเรื่องมันก็ปล่อยผ่านไม่ได้เหมือนกัน (ยิ้ม) ต้องดูเป็นเรื่องๆ ไป นี่คือโจทย์ใหญ่ของคนศึกษารัฐธรรมนูญไทย โดยเฉพาะการใช้คำว่าลบล้างผลพวง
ในวงวิชาการการศึกษารัฐธรรมนูญ มีโจทย์ทางวิชาการอะไรใหม่ๆ บ้าง
ล่าสุดมีงาน Asian Constitutional law forum เขาพูดถึงเรื่อง Authoritarian Constitution เป็นรัฐธรรมนูญในระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย คืออยู่ในระบอบอำนาจนิยมหรือเผด็จการ ซึ่งตอนนี้เหลือเราประเทศเดียวที่เป็นแบบนั้นเต็มรูปแบบ แต่ผมมองว่าเราก็ไม่ได้โดดเดี่ยวในในโลกนะ ประเทศรอบๆ เราก็มีลักษณะแบบนี้กันเยอะ แต่เป็นลักษณะของรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตย-ที่ไม่เป็นประชาธิปไตย เช่น ผู้นำไม่เป็นประชาธิปไตย ไม่เปิดโอกาสให้วิจารณ์ ปิดปากฝ่ายค้าน เป็นต้น ซึ่งตอนนี้ก็มีเทรนด์ที่พยายามศึกษาการใช้รัฐธรรมนูญรูปแบบนี้มากขึ้น ว่าในระบอบอำนาจนิยมที่ไม่เป็นประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญมันทำงานยังไง
อีกเทรนด์หนึ่งคือ การศึกษาบทบาทของศาลกับระบอบประชาธิปไตย ว่ามีบทบาทในการส่งเสริมหรือขัดขวาง ประเทศประชาธิปไตยใหม่ที่ไม่ใช่ยุโรปและอเมริกา คือโดยทั่วไป ศาลควรมีบทบาทเป็นผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญ แต่หลายประเทศในปัจจุบัน ศาลกลับตีความจนทำให้เกิดความขัดแย้งมากขึ้น จึงเกิดเป็นคำถามว่า บทบาทของศาลควรอยู่ตรงไหน
เมื่อพูดถึงโจทย์ที่ต้องทำต่อไป อาจารย์คิดว่ามีโจทย์ด้านไหนที่ต้องรีบทำอย่างเร่งด่วนบ้าง
ทุกด้านครับ (หัวเราะ) ระบบการเลือกตั้ง การเลือกกรรมการอิสระ การตีความ การบริหารราชการแผ่นดิน การคลัง การตั้งศาลทุจริต เรื่องมาตรฐานจริยธรรม ฯลฯ
เราชอบอ้างว่าเอามาจากต่างประเทศ แต่ถ้าไปถามเขาจริงๆ ระบบของเขาไม่ได้เป็นแบบนี้ เรารับมาแล้วก็ทำแบบไทยๆ ผมจำคำพูดอาจารย์วรเจตน์ ที่ตอบคำถามเรื่อง ประชาธิปไตยเป็นระบบที่มีปัญหา ว่าความจริงแล้วความเป็นไทยรึเปล่าที่เป็นปัญหามากกว่า
ในระยะยาว มีเรื่องไหนที่นักกฎหมายต้องทำบ้าง
การเปลี่ยนผ่านความขัดแย้งทางการเมือง ที่ผมยกตัวอย่างไปคือ เรื่องนักโทษทางการเมือง ตลอดระยะ 10 ปีที่ผ่านมามันมีเยอะมาก ถ้าจะเปลี่ยนผ่านต้องเริ่มจากตรงนี้ เราต้องมาดูว่าจะลบล้างผลพวงตรงนี้อย่างไรให้ไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ เช่น การล้างมลทินให้คนที่ติดคุก หรือคนที่ทำผิดแต่รอดจากการดำเนินคดี เพราะตามกฎหมายความผิดเดียวไม่สามารถดำเนินคดีซ้อนได้ คำถามของเราคือ จะทำยังไงให้นำคนผิดมาดำเนินคดี โดยที่เราต้องทำให้ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญด้วย นี่คือสิ่งที่เราคิดและพยายามทำกันอยู่ เป็นเรื่องที่ท้าทาย แต่เรารู้สึกว่าต้องทำ
เมื่อตอนต้นอาจารย์พูดถึงคำพูดที่ว่า คนพูดถึงรัฐธรรมนูญเยอะ แต่รู้จักจริงๆมีน้อย มีเหตุผลอะไรไหมครับที่ทำให้มีคนไม่รู้และเข้าใจรัฐธรรมนูญจริงๆ
ตอบยากครับ ทุกคนมีเหตุผลของตัวเองของที่จะไม่ไปศึกษารัฐธรรมนูญ สำหรับผมมันเป็นงาน ผมทำงานที่สถาบันอุดมศึกษา ผมจึงต้องอ่านและศึกษามัน เพียงแต่ไม่ได้เข้าไปยุ่งกับกระบวนการร่าง แต่ผมเชื่อว่ามีหลายคนอ่านและศึกษาอยู่เงียบๆ เพียงแต่ไม่ได้แสดงตัวเองออกมา คนเหล่านี้ก็อาจจะรู้เรื่องรัฐธรรมนูญ แต่ไม่ได้เข้าไปร่วมร่างรัฐธรรมนูญ
คนที่เข้าไปร่วมมันมีหลายแบบ ผมยกตัวอย่างบทความที่น่าสนใจชิ้นหนึ่ง เป็นบทความของอาจารย์ธงชัย วินิจจะกูล เรื่อง ‘สัมฤทธิ์ผลนิยมของชนชั้นนำไทยกับการรัฐประหาร’ สัมฤทธิ์ผลนิยมก็คือ นิยมแต่ผลที่เกิด เช่น พอมีรัฐประหารมา ก็ไปเข้าร่วม เพราะเห็นว่าจะได้รับผลประโยชน์บางอย่าง การที่นักกฎหมายเข้าไปร่วมร่างรัฐธรรมนูญก็เช่นกัน มันช่วยสร้างโปรไฟล์ให้เขาได้ สร้าง Authority ได้ หรือจะไปเดินสายบรรยาย เขียนหนังสือขาย ฯลฯ พูดง่ายๆ ว่าการร่างรัฐธรรมนูญก็เป็นอุตสาหกรรมทำเงินอย่างหนึ่งของนักกฎหมายเหมือนกัน
อาจารย์บอกว่าเราอ่านรัฐธรรมนูญเป็นคู่มือ อ่านเพื่อทำนายผลการเมืองข้างหน้า ถ้าจะแนะนำประชาชนให้อ่านรัฐธรรมนูญอย่างเข้าใจ จะแนะนำอย่างไร
ผมยังยืนยันว่าไม่ควรอ่านแบบเรียงมาตราเหมือนอ่านหนังสือ รัฐธรรมนูญไม่ใช่หนังสืออ่านเล่น แต่เป็นเอกสารอ้างอิง สนใจด้านไหนก็ไปเปิดดู เลือกอ่านเรื่องที่สนใจและศึกษาเป็นเรื่องๆ ไปดีกว่า อีกข้อคืออ่านตัวกฎหมาย ควบคู่ไปกับคำวิพากษ์วิจารณ์ในเรื่องนั้นๆ เช่น อ่านเรื่องเลือกตั้ง ก็ไปอ่านคำวิจารณ์สองสามอัน แล้วไปดูต้นฉบับ ถ้ามองเป็นเอกสารอ้างอิงจะทำความเข้าใจง่ายกว่า กฎหมายมันมีหลายร้อยมาตรา แม้กระทั่งคนเป็นนักกฎหมาย ใครที่จำได้ทุกมาตรานี่ผมว่ามีปัญหาแล้ว (หัวเราะ)
หมายเหตุ: ผู้สนใจสามารถติดตามชมเทปบันทึกภาพรายการ 101 One-on-One ตอน “อ่านรัฐธรรมนูญ 2560” ฉบับเต็ม กับ เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง ดำเนินรายการโดย ยิ่งชีพ อัชฌานนท์ ออกอากาศเมื่อวันที่ 11 ธันวาคม 2560 ทาง The101.world
