เมื่อต้นเดือนกรกฎาคม นอกจากสถานการณ์โควิดที่ย่ำแย่ลงแล้ว ยังเกิดเหตุการณ์ไฟไหม้โรงงานย่านกิ่งแก้ว ในเขตตำบลบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ ไม่ไกลจากสนามบินสุวรรณภูมินัก ผู้ใช้สื่อสังคมออนไลน์ต่างพากันแชร์ภาพข่าวอันน่าตื่นตระหนก พร้อมลงความเห็นว่าภาครัฐตอบสนองต่อปัญหานี้ล่าช้าและไม่จริงจัง จนผู้คนออกมาถามหาว่า ‘ตู่ นันทิดาหายไปไหน?’ ในฐานะนายก อบจ.สมุทรปราการที่เพิ่งชนะเลือกตั้ง คนตั้งคำถามว่าทำไมเพิกเฉยและไม่ใยดีต่อปัญหาซึ่งกำลังเกิดขึ้นในพื้นที่รับผิดชอบของตัวเอง
ทั้งที่เอาเข้าจริง ความรับผิดชอบเรื่องนี้ไม่ได้เกี่ยวกับ อบจ.เท่าไหร่ ไม่ว่าจะประเด็นต้นตอของสาเหตุ เช่น การก่อสร้างอาคาร ผังเมือง ใบอนุญาตโรงงาน ซึ่งบางเรื่องก็อยู่ในความรับผิดชอบของส่วนกลาง (ผังเมืองรวมเมือง/จังหวัด – กรมโยธาธิการและผังเมือง) บางเรื่องก็เป็นส่วนภูมิภาค (การประกอบกิจการโรงงานอุตสาหกรรม – สำนักงานอุตสาหกรรมจังหวัด) โดยมีบ้างบางเรื่องที่เป็นของส่วนท้องถิ่น (การควบคุมอาคาร – เทศบาล/อบต.) กระทั่งการรับมือจัดการภัยพิบัติ อาทิ ดับเพลิง อพยพผู้ประสบภัย ประกาศเขตภัยพิบัติ และเยียวยาผู้ประสบภัยพิบัติ ก็เกี่ยวพันกับหน่วยงานต่างๆ หลายระดับชั้น (ได้แก่ ศูนย์ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเขต, สำนักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด จังหวัดเอง ตลอดจน อปท.รายรอบบริเวณที่เกิดเหตุ)
จากกรณีดังกล่าว คนที่สังคมควรถามหาคนแรกจึงเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด อย่างน้อยก็ในฐานะผู้อำนวยการจังหวัดตามกฎหมายป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ซึ่งต้องเข้าควบคุมสถานการณ์ที่จัดเป็นสาธารณภัยขนาดกลางที่ส่งผลกระทบรุนแรงคาบเกี่ยวหลายๆ พื้นที่ คนถัดมาคืออุตสาหกรรมจังหวัดที่มีหน้าที่รับผิดชอบการอนุญาตประกอบกิจการโรงงานอุตสาหกรรม และควบคุมดูแลให้เป็นไปด้วยความเรียบร้อย ไม่ใช่นายก อบจ.
เช่นเดียวกับที่เราเห็นมาตรการของจังหวัดต่างๆ เพื่อป้องกันการแพร่ระบาดของโควิด-19 ซึ่งลงนามโดยผู้ว่าราชการจังหวัด ในฐานะประธานคณะกรรมการโรคติดต่อ และผู้กำกับการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินของแต่ละจังหวัด อาศัยอำนาจจาก พ.ร.บ.โรคติดต่อ และ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ตามลำดับ เรื่องเหล่านี้ อบจ. ก็ไม่ได้มีส่วนเกี่ยวข้องด้วยแต่อย่างใด หากแต่เป็นทางจังหวัดที่เป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคที่มีบทบาทนำ
เรามีหน่วยงานของรัฐที่ให้บริการสาธารณะ ทั้งราชการส่วนกลาง (กระทรวง, กรม) ส่วนภูมิภาค (จังหวัด, อำเภอ) และส่วนท้องถิ่น (อบจ., เทศบาล, อบต.) ตลอดจนรัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน หน่วยงานอิสระของรัฐ และหน่วยอื่นเต็มไปหมด ทว่าอยู่ห่างไกลปัญหา ในพื้นที่ขององค์การบริการส่วนท้องถิ่นก็ยังมิวายมีการปกครองท้องที่ (ตำบล, หมู่บ้าน) อีกด้วย
นี่แหละความสลับซับซ้อนและคลุมเครือของรัฐไทย
ประเด็นนี้ทำให้ผมย้อนนึกถึงบรรยากาศบนเวทีประชันวิสัยทัศน์ผู้สมัครรับเลือกตั้งนายก อบจ.เชียงใหม่ และนายกเทศมนตรีนครเชียงใหม่หลายๆ ครั้งที่ผมมีโอกาสเข้าร่วม ตลอดจนเวทีที่จัดในจังหวัดอื่นๆ ที่ผมร่วมรับฟังผ่านระบบออนไลน์ สิ่งที่เหมือนกันคือประชาชนหลายท่านแสดงความคิดเห็นโดยไม่เข้าใจว่าสิ่งที่ตนกำลังเสนออยู่นั้นไม่อยู่ในอำนาจของท้องถิ่น หลายเรื่องเป็นประเด็นปัญหาระดับชาติที่รัฐบาลต้องทำ แต่คนกลับหันมาพุ่งเป้าให้ อบจ. หรือเทศบาลแก้ไข อาทิ เศรษฐกิจย่ำแย่-การท่องเที่ยวซบเซา ผลกระทบจากโควิด-19, ฝุ่นควัน PM 2.5, ปัญหาป่าไม้-ที่ดินทำกิน, ราคาพืชผลทางการเกษตรตกต่ำ เป็นต้น
ประเด็นคือท้องถิ่นในสังคมไทย แม้แต่ อบจ. เองก็ยังมีอำนาจน้อย ด้วยความรับรู้อันจำกัดเกี่ยวกับบทบาทของการปกครองท้องถิ่น สังคมจึงตั้งความหวังกับท้องถิ่นเกินกว่าความเป็นจริงที่ท้องถิ่นสามารถทำได้ บทความตอนนี้จึงขออธิบายให้เห็นหลักคิดในการจัดแบ่งภารกิจหน้าที่ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่น และแหล่งที่มาทางอำนาจขององค์กรปกครองท้องถิ่น ทั้งในต่างประเทศและของไทย
คำอธิบายหนึ่งที่ดูเหมือนสูตรสำเร็จคือ บอกว่ารัฐบาลส่วนกลางมีอำนาจใน 3 ด้านหลักนี้ ได้แก่
(1) บทบาททางด้านเศรษฐกิจการคลัง เช่น เก็บภาษีอากร ผลิตเงินตรา ค้าขายกับต่างประเทศ
(2) บทบาททางด้านการทหาร เช่น จัดการป้องกันประเทศ ประกาศสงคราม
(3) บทบาททางด้านการต่างประเทศ เช่น ทำสนธิสัญญากับต่างประเทศ
นอกนั้นให้เป็นเรื่องของท้องถิ่น ชี้ชวนให้เห็นว่าท้องถิ่นมีอำนาจมากมาย ทั้งที่เอาเข้าจริง คำอธิบายทำนองนี้เอามาจากรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา ซึ่งท้องถิ่นในบางประเทศก็อาจแสดงบทบาทเช่นว่านี้ได้เช่นกัน เช่น เจ้าแขวงของลาวมีอำนาจเจรจาความระหว่างประเทศได้ระดับหนึ่ง นั่นคือมีอำนาจอนุมัติโครงการของนักลงทุนต่างชาติที่มีมูลค่าไม่เกิน 3-5 ล้านเหรียญสหรัฐ, เขตปกครองตนเองหลายแห่งในพม่ายังคงมีกองทัพของตนเอง อีกทั้งท้องถิ่นในประเทศต่างๆ ทั่วโลกไม่ได้มีอำนาจมากขนาดนั้น จึงพูดได้ว่าทางปฏิบัติแล้วการกำหนดว่ากิจกรรมใดควรเป็นงานระดับชาติของรัฐบาล และกิจกรรมใดควรเป็นของท้องถิ่น มิได้มีข้อกำหนดที่เป็นสากลทั่วไป หากแต่ขึ้นอยู่กับเหตุปัจจัยภายในของรัฐหนึ่งๆ รวมถึงความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในแต่ละช่วงเวลา ไม่ว่าจะเป็นพัฒนาการของรัฐ ระดับการกระจายอำนาจภายในรัฐ ขีดความเป็นสถาบันขององค์กรปกครองท้องถิ่น นโยบายของรัฐบาลแห่งชาติในช่วงเวลาหนึ่งเวลาใด
อย่างไรก็ดี เราอาจพอสรุปคร่าวๆ ได้ว่า ภารกิจของรัฐบาลระดับชาติเป็นกิจกรรมที่มุ่งเน้นประโยชน์ส่วนรวมภายในรัฐ มุ่งสร้างความเป็นเอกภาพ ต้องการให้เกิดมาตรฐานเดียวกันทั่วประเทศ เช่นเรื่องความมั่นคง กระบวนการยุติธรรม การศึกษา การสาธารณสุข ขณะที่ภารกิจของรัฐบาลท้องถิ่น เน้นมุ่งจัดทำภารกิจเพื่อผลประโยชน์ของท้องถิ่นโดยเฉพาะ มักเกี่ยวข้องกับเรื่องราวชีวิตความเป็นอยู่ที่ใกล้ชิดราษฎรทั้งหลาย
ในที่นี้ขอยกตัวอย่างงานด้านการศึกษาเพื่อให้เห็นภาพอันแตกต่างหลากหลาย ในกลุ่มประเทศที่เป็นรัฐรวม อย่างอเมริกา รัฐบาลกลางไม่ทำภารกิจด้านจัดการศึกษาเองเลยไม่ว่าระดับชั้นไหน (ก่อนวัยเรียน, ประถมศึกษา, มัธยมศึกษา, อาชีวะศึกษา, อุดมศึกษา, การศึกษาผู้ใหญ่) เฉพาะระดับมหาวิทยาลัยที่เป็นเรื่องของมลรัฐเท่านั้น นอกนั้นเป็นของท้องถิ่นระดับรองลงไป แคนาดา ระดับมหาวิทยาลัยเป็นเรื่องของรัฐบาลกลาง นอกนั้นอยู่ในความดูแลของมลรัฐ ออสเตรเลีย ระดับมหาวิทยาลัยเป็นเรื่องของรัฐบาลกลางกับมลรัฐ ส่วนที่เหลือเป็นเรื่องของมลรัฐ ทั้งสองประเทศนี้ไม่ให้ท้องถิ่นขนาดเล็กเข้ามาทำเรื่องการศึกษา
สำหรับกลุ่มประเทศซึ่งเป็นรัฐเดี่ยว เช่น นิวซีแลนด์ การจัดการศึกษาทุกระดับชั้นอยู่ในอำนาจของรัฐบาลส่วนกลางทั้งสิ้น[1] ญี่ปุ่น เฉพาะระดับอุดมศึกษาเท่านั้นเป็นหน้าที่ของรัฐบาล นอกนั้นเป็นภารกิจของท้องถิ่นลดหลั่นระดับกันไป เทศบาลรับผิดชอบระดับประถม-มัธยมต้น จังหวัดรับผิดชอบระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย และโรงเรียนพิเศษ เช่น โรงเรียนสำหรับเด็กพิการ[2]
ส่วนของไทยยังมีความซ้ำซ้อน แม้สถาบันการศึกษาส่วนใหญ่เป็นของส่วนกลาง แต่ก็มีจำนวนหนึ่งที่เป็นขององค์กรปกครองท้องถิ่น เช่น มหาวิทยาลัยนวมินทราธิราชเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของกรุงเทพมหานคร อบต.ดูแลได้เพียงศูนย์พัฒนาเด็กเล็กเท่านั้น การศึกษาในขั้นที่สูงกว่า (ประถม-มัธยม) เป็นเรื่องของเทศบาลหรือ อบจ. แล้วแต่กรณี ท้องถิ่นของประเทศที่เป็นรัฐรวมจึงค่อนข้างมีอำนาจมากกว่าท้องถิ่นของประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยว
เมื่อพิจารณาฐานที่มาทางอำนาจของท้องถิ่น สามารถแบ่งกว้างๆ ได้ 2 แนวทาง แนวทางแรก ภารกิจหน้าที่ที่ท้องถิ่นดำเนินการได้ต้องมีกฎหมายระบุเอาไว้ให้เป็นอำนาจของท้องถิ่น ท้องถิ่นไม่สามารถทำเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดได้ (ultra vires) ประเทศที่ยึดถือหลักการนี้มักมีพัฒนาการมาจากรัฐราชาธิปไตย และกลุ่มประเทศแองโกล เช่น อังกฤษ ออสเตรเลีย
แนวทางที่สอง ท้องถิ่นสามารถจัดทำภารกิจหน้าที่ได้อย่างกว้างขวาง ตราบเท่าที่ไม่เป็นการกระทำอันละเมิดกฎหมายหรือกระทบต่ออำนาจของสถาบันทางปกครองอื่น (home rule) ประเทศที่ยึดแนวทางนี้มักมีพัฒนาการของรัฐสมัยใหม่มาจากการรวมตัวกันของชุมชนท้องถิ่น เช่น เยอรมัน ฝรั่งเศส รวมถึงกลุ่มประเทศนอร์ดิกในแถบยุโรปเหนือ
สำหรับอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นของไทยนั้นยึดใช้แนวทางแรกเป็นหลัก โดยอ้างอิงแหล่งกฎหมายใน 3 กลุ่มต่อไปนี้
(1) กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540, พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496, พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 ซึ่งกรณีเทศบาลกับ อบต. แบ่งเป็นหน้าที่ที่ ‘ต้อง’ กระทำ เช่น รักษาความสะอาดของถนนหรือทางเดิน รวมทั้งการกำจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล, บำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น โดยภารกิจของทาง อบจ. จะไม่ซ้ำกับภารกิจของ อปท. ในรูปแบบอื่น และหน้าที่ที่ ‘อาจ’ กระทำ เช่น ให้มีและบำรุงสวนสาธารณะและสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ กิจการเกี่ยวกับพาณิชย์ ฯลฯ เพื่อให้ราษฎรในแต่ละท้องถิ่นมีหลักประกันว่าจะได้รับการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานประการใดบ้าง ส่วนภารกิจนอกเหนือจากนี้ก็ขึ้นอยู่กับศักยภาพ ตลอดจนความจำเป็นของแต่ละท้องถิ่น
(2) กฎหมายกระจายอำนาจ คือ พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มีเจตนารมณ์ชัดเจนที่จะขยายขอบเขตอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้กว้างขวางเพิ่มขึ้น (มากกว่าที่เคยถูกระบุไว้ในกฎหมายจัดตั้ง) โดยได้แบ่ง อปท. ออกเป็น 2 ขนาดคือ ขนาดเล็ก ได้แก่เทศบาล เมืองพัทยา และ อบต. มีอำนาจหน้าที่เช่น การสาธารณูปโภค และการก่อสร้างอื่นๆ การจัดการศึกษา การส่งเสริมกีฬา (มาตรา 16) กับ ขนาดใหญ่ คือ อบจ. มีอำนาจหน้าที่เช่น การสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นในการพัฒนาท้องถิ่น การจัดให้มีพิพิธภัณฑ์ และหอจดหมายเหตุ การขนส่งมวลชน และการวิศวกรรมจราจร (มาตรา 17) ส่วนกรุงเทพมหานครนั้นให้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับท้องถิ่นขนาดเล็กและขนาดใหญ่รวมกัน
(3) กฎหมายเฉพาะเรื่องต่างๆ อย่างเช่น พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ.2522, พ.ร.บ.สุสานและฌาปนสถาน พ.ศ.2528, พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2535, พ.ร.บ.โรคพิษสุนัขบ้า พ.ศ.2535, พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535, พ.ร.บ.การขุดดินและถมดิน พ.ศ.2543, พ.ร.บ.จัดระเบียบการจอดรถในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2562 ฯลฯ หลายฉบับกำหนดให้ อปท. ต้องตราเป็นข้อบัญญัติท้องถิ่น เพื่อกำหนดรายละเอียดที่จะใช้บังคับในพื้นที่ของตนเอง เช่น ประเภท ลักษณะ แบบ รูปทรง ระยะหรือระดับของอาคารในบางบริเวณ, ค่าบริการเก็บขนขยะมูลฝอยจากครัวเรือนมากำจัด, เวลา สถานที่ และค่าธรรมเนียมในการจอดยานยนต์
แม้ในทางกฎหมายดูเหมือนท้องถิ่นของไทยมีอำนาจกว้างขวางและรอบด้าน แต่ในทางความเป็นจริงยังมีอำนาจจำกัดมาก (เมื่อเทียบกับต่างประเทศโดยทั่วไป) เพราะกฎหมายส่วนใหญ่ข้างต้นล้วนออกมาภายใต้บริบทของการรวมศูนย์อำนาจ (ก่อนหน้าปี 2540) เนื้อในกฎหมายจึงแฝงเร้นการคงอำนาจเอาไว้ที่ส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค ยังมิพักเอ่ยถึงการใช้การตีความของหลายฝ่ายที่มักเป็นไปอย่างกดทับอำนาจท้องถิ่นเสมอมา
ทำอย่างไรท้องถิ่นจึงจะขยับไปให้ถึงเพดานความหวังที่ผู้คนมี.
[1] Emanuele Padovani and David W. Young, Managing Local Governments Designing Management Control Systems that Deliver Value, (London: Routledge Masters in Public Management, 2011), pp. 17-18.
[2] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2546), หน้า 163.
เรื่อง: ณัฐกร วิทิตานนท์
