ธร ปีติดล เรื่อง
Shin Egkantrong ภาพประกอบ
ในจำนวนคนที่ได้รับรางวัลโนเบลทางเศรษฐศาสตร์ทั้งหมดในรอบหลายสิบปีที่ผ่านมา เอลินอร์ ออสตรอม (Elinor Ostrom) น่าจะเป็นคนที่แปลกกว่าใคร แม้จะได้รางวัลสูงสุดของสาขาวิชาเศรษฐศาสตร์ แต่นักเศรษฐศาสตร์จำนวนมากก็ไม่ได้ยอมรับว่าเธออยู่ในสาขาวิชาเดียวกัน แต่มองว่าเธอเป็นนักรัฐศาสตร์มากกว่า
การได้รางวัลโนเบลของออสตรอมยังดูจะสวนทางกับความเป็นไปของเศรษฐศาสตร์ ที่หันมาเน้นเนื้อหาที่เข้าถึงได้ยากขึ้นสำหรับคนนอก แนวคิดของออสตรอมโด่งดังอยู่ในหลากหลายสาขาวิชา และยังเป็นที่รู้จักมากในหมู่นักเคลื่อนไหวด้านสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนา
แต่ความแปลกก็อาจเป็นสิ่งที่อยู่คู่กับชีวิตของออสตรอมอยู่แล้ว
เอลินอร์ ออสตรอม เกิดในครอบครัวที่มีฐานะค่อนข้างยากจน พ่อแม่ของเธอแยกทางกัน และเธอก็อาศัยอยู่กับแม่ที่มีอาชีพเป็นศิลปิน การเติบโตมาเป็นนักวิชาการของผู้หญิงในรุ่นราวคราวเดียวกับเธอนั้นเป็นเรื่องแปลกใหม่ ในวันที่ออสตรอมตัดสินใจจะเข้าเรียนต่อในมหาวิทยาลัยนั้น แม้แต่แม่ของเธอเองยังก็ไม่เข้าใจว่าเธอจะได้ประโยชน์อะไรจากการทำเช่นนั้น
ความพิเศษในฐานะผู้หญิงที่มุ่งเติบโตในวงวิชาการยุคที่ผู้ชายเป็นใหญ่ อาจแสดงให้เห็นจากการที่จนถึงทุกวันนี้เธอก็ยังเป็นผู้หญิงคนเดียวที่ได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ ทั้งที่รางวัลดังกล่าวเริ่มให้มาเกือบ 50 ปีแล้ว
ในด้านแนวคิดทางวิชาการก็เช่นกัน ออสตรอมโดดเด่นจากการนำเสนอแนวคิดที่เป็น ‘ทางเลือกใหม่’ ในการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติ ในช่วงที่เธอเริ่มต้นงานวิจัยในเรื่องดังกล่าว ความเข้าใจหลักของวงวิชาการก็คือ การจะรักษาทรัพยากรธรรมชาติให้อยู่รอดจากเงื้อมมือของมวลมนุษย์ที่มีความต้องการอันไม่สิ้นสุดได้ จำเป็นจะต้องใช้อำนาจรัฐเข้ามาช่วยควบคุมกำกับ หรือไม่เช่นนั้นก็จะต้องปรับแรงจูงใจด้วยกลไกตลาด
แต่ออสตรอมกลับเสนอความเป็นไปได้ที่แตกต่างออกไป เธอสำรวจกรณีศึกษาของชุมชนจำนวนนับพัน และเสนอว่าการกำกับดูแลทรัพยากรธรรมชาติที่มีลักษณะแบบทรัพยากรร่วม (commons) อันหมายถึงทรัพยากรที่ไม่สามารถจำกัดการเข้าถึงเพื่อใช้งานได้ (ตัวอย่างเช่น สัตว์น้ำในทะเลสาบ) ไม่จำเป็นจะต้องอาศัยอำนาจรัฐหรือกลไกตลาดเสมอไป แต่ยังสามารถเกิดขึ้นได้ผ่านการร่วมมือกัน (collective actions) ที่เกิดขึ้นในระดับชุมชน
ออสตรอมเสนอข้อค้นพบนี้ไว้ในผลงานที่มีชื่อว่า Governing the Commons ในปี 1990 เธออธิบายว่าภายใต้เงื่อนไขที่เหมาะสม ชุมชนบางชุมชนก็สามารถสร้างระบบของตนเองขึ้นมาเพื่ออยู่ร่วมกับทรัพยากรธรรมชาติได้อย่างยั่งยืน เงื่อนไขที่จะช่วยสร้างความเป็นไปได้นี้ประกอบไปด้วยสภาพเช่น ตัวทรัพยากรที่เกี่ยวข้องจะต้องมีขอบเขตของผู้ใช้งานที่ชัดเจน กติกาที่กำหนดขึ้นเพื่อกำกับการใช้งานทรัพยากรจะต้องสอดคล้องกับบริบทท้องถิ่น รวมถึงกติกานั้นๆ จะต้องเกิดขึ้นผ่านกระบวนการมีส่วนร่วม นอกจากนี้ ชุมชนที่ดูแลทรัพยากรจะต้องมีกลไกช่วยติดตามการใช้ทรัพยากรที่ทำงานได้จริง รวมถึงมีกลไกลงโทษผู้ที่ละเมิดกติกา ทั้งนี้กติกาที่ชุมชนสร้างขึ้นก็จำเป็นจะต้องได้รับการยอมรับจากภาครัฐ ไม่ใช่เป็นกติกาที่ถูกปฏิเสธจากกรอบกฏหมาย
เงื่อนไขที่ออสตรอมค้นพบถูกสรุปไว้เป็น ‘หลักการในการออกแบบ’ (Design Principles) ซึ่งก็คือสภาพพื้นฐานที่ช่วยให้ชุมชนก้าวข้ามปัญหาการจัดการทรัพยากรร่วมได้สำเร็จ หลักการในการออกแบบของออสตรอมได้รับการพิสูจน์ซ้ำจากงานวิชาการอื่นว่าใช้ได้จริง และหลักการเหล่านี้ยังมีประโยชน์อย่างยิ่ง ในการสะท้อนถึงเงื่อนไขสำคัญในการสร้างการร่วมมือกันในสังคมเพื่อจัดการปัญหาหลากหลายลักษณะ ไม่ได้จำกัดอยู่แค่ปัญหาการดูแลทรัพยากรธรรมชาติเท่านั้น
แต่กระนั้น ก็ยังมีคำถามว่า ในปัจจุบันที่ปัญหาสำคัญของสังคมมนุษย์นั้นเปลี่ยนแปลงไป แนวคิดของออสตรอมจะยังมีคุณค่าอยู่แค่ไหน แนวคิดของเธอมีประโยชน์เพียงใดเมื่อต้องนำมาใช้กับปัญหาที่กำลังกระทบโลกทุกวันนี้อย่างมาก เช่นภาวะการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ (climate change)
สภาพอากาศถือได้ว่าเป็นทรัพยากรร่วมที่สำคัญรูปแบบหนึ่ง การเข้าถึงสภาพอากาศเป็นสิ่งที่ไม่สามารถกีดกันได้ และมนุษย์ก็มักจะมีพฤติกรรมไปในทางที่ทำลายสภาพอากาศได้อย่างง่ายดาย ตัวอย่างปัญหาสภาพอากาศในกรุงเทพมหานครในช่วงเดือนที่ผ่านมา สะท้อนสภาวะเช่นนี้ได้เป็นอย่างดี พฤติกรรมเช่นการปล่อยมลภาวะโดยโรงงาน รถยนต์ การเผาขยะ ล้วนเป็นพฤติกรรมที่เกิดขึ้นในระดับย่อยๆ แต่เมื่อรวมกันแล้วกลับเกิดผลเสียกับสภาพอากาศที่ทุกคนในกรุงเทพฯ และจังหวัดใกล้เคียงได้รับอย่างมาก
หากนำเอาแนวคิดของออสตรอม มาช่วยคิดหาทางออกให้กับปัญหาเช่นสภาพอากาศที่เลวร้ายลงของกรุงเทพฯ เราจะสามารถได้แง่คิดอะไรบ้าง? ผู้เขียนขอเสนอสองมุมมองที่เกี่ยวข้องเพื่อตอบคำถามนี้
มุมมองแรก มาจากงานของพอล สเติร์น (Paul Stern) ที่วิเคราะห์ความเป็นไปได้ในการประยุกต์ใช้แนวคิดของออสตรอม เพื่อเสนอทางออกให้กับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ
สเติร์นอธิบายว่าปัญหาสภาพอากาศนั้นเกิดขึ้นในระดับสากล เพราะฉะนั้นตัวทรัพยากรร่วมที่เราควรคำนึงถึงในกรณีนี้ จึงควรถูกเรียกว่าทรัพยากรร่วมของโลก (global commons) ทรัพยากรร่วมในกรณีเช่นนี้แตกต่างไปจากทรัพยากรร่วมในระดับท้องถิ่นในหลายลักษณะ กล่าวคือทรัพยากรร่วมของโลกนั้นมีขอบเขตการใช้งานที่ใหญ่กว่าระดับท้องถิ่นมาก มีคนที่เกี่ยวข้องนับล้าน และด้วยความที่ขอบเขตมีขนาดใหญ่ การสร้างปัญหาโดยคนกลุ่มหนึ่งก็สามารถก่อผลกระทบกับคนกลุ่มอื่นๆ ที่อยู่ห่างไกลออกไปได้
นอกจากนี้ กลุ่มผู้ใช้งานทรัพยากรร่วมของโลกยังมีความหลากหลายสูง อยู่ภายใต้วัฒนธรรม ระบบกฏหมาย และรัฐบาลที่แตกต่างกัน และยังอาจมีมุมมองต่อผลประโยชน์ของตนเองไม่เหมือนกัน เช่น ประชาชนในบางประเทศอาจเผชิญความจำเป็นทางเศรษฐกิจ ทำให้พวกเขาให้น้ำหนักกับการพยายามยกระดับฐานะความเป็นอยู่ของตนมาก และใส่ใจกับปัญหาสิ่งแวดล้อมน้อย
สภาพที่กล่าวไว้ทำให้การจะสร้างความร่วมมือในการดูแลทรัพยากรร่วมระดับโลก เช่นสภาพอากาศ เป็นเรื่องที่ยากกว่าทรัพยากรร่วมในระดับท้องถิ่นมาก แต่กระนั้นสเติร์นก็ยังมองว่ามีความเป็นไปได้ เขาเสนอว่าบางหลักการที่ออสตรอมเสนอนั้น มีประโยชน์มากกับการออกแบบกลไกเพื่อสร้างความร่วมมือในการแก้ปัญหานี้
การออกแบบกลไกสำหรับดูแลปัญหาเช่นภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง จะต้องคำนึงว่าสภาพความจำเป็นของแต่ละพื้นที่ย่อมต่างกันไป การตั้งกติกาควบคุมจึงควรให้ยืดหยุ่นไปตามบริบทจริงของแต่ละพื้นที่ นอกจากนี้ การจะออกแบบกติกาควบคุมการใช้งานทรัพยากร ก็ควรจะต้องเกิดผ่านการมีส่วนร่วมที่กว้างขวาง แม้จะไม่สามารถรวมผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องได้ทั้งหมดก็ตาม แต่ก็ต้องพยายามนำเอาตัวแทนของผู้มีส่วนได้เสียสำคัญมามีส่วนร่วมให้ได้มากที่สุด
แต่ส่วนที่ยากขึ้นไปอีก ก็คือการออกแบบกลไกกำกับดูแลการใช้ทรัพยากร ซึ่งสำหรับทรัพยากรร่วมเช่นสภาพอากาศนั้นเป็นเรื่องยาก เพราะขอบเขตการใช้งานมีขนาดใหญ่ ผู้ที่ทำหน้าที่กำกับดูแลก็อาจมีหลากหลาย และทำหน้าที่ได้มีประสิทธิภาพแตกต่างกัน ด้วยเหตุนี้จึงจำเป็นต้องมีการสร้างตัวกลางมาคอยประสานกับผู้กำกับดูแลต่างๆ อีกทีหนึ่ง
สำหรับกลไกการลงโทษผู้ละเมิดกติกาก็เช่นกัน จะต้องมีหนทางประสานความแตกต่างในแต่ละพื้นที่ได้ สเติร์นเสนอว่าการทำวิจัยเพื่อช่วยออกแบบกลไกเหล่านี้เป็นเรื่องที่สำคัญอย่างยิ่ง
มุมมองที่สอง มาจากคำอธิบายของออสตรอมเอง เมื่อถูกถามถึงทางออกของปัญหาภาวะการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ
ออสตรอมอธิบายว่าการพยายามแก้ปัญหาเช่นนี้ มักจะให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับการเจรจาระดับสูง เช่น การเจรจาในเวทีสากลระหว่างรัฐบาลประเทศต่างๆ จริงอยู่ที่การเจรจาเพื่อสร้างกลไกกำกับดูแลในระดับสากลเป็นเรื่องที่สำคัญ แต่เธอมองว่าการทำเช่นนั้นยังไม่ได้นำไปสู่คำตอบทั้งหมดของปัญหา
ออสตรอมเน้นย้ำว่า การแสวงหาทางออกจากปัญหาเช่นการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศนั้น ต้องเข้าใจก่อนว่าการกระทำที่สร้างปัญหามักจะเกิดขึ้นในระดับย่อย ทั้งในระดับบุคคล ชุมชน หรือในระดับเมืองต่างๆ ฉะนั้นการจะแก้ปัญหาได้ ก็จะต้องสร้างการเปลี่ยนแปลงจากระดับเหล่านี้เช่นกัน
เธอเสนอว่าควรให้ความสำคัญกับการพัฒนากลไกการมีส่วนร่วม เพื่อสร้างกติกาในการดูแลสภาพอากาศจากระดับย่อยๆ นี้ ไม่ใช่รอเพียงแต่ให้มีกฏเกณฑ์ที่ถูกออกแบบมาจากระดับสูง เช่นการเจรจาในเวทีสากล การสร้างกลไกจากระดับย่อยๆ เช่น ระดับชุมชนท้องถิ่น ยังมีประโยชน์อย่างยิ่ง เพราะผู้คนที่มีส่วนร่วมมักจะมีข้อมูลเกี่ยวกับปัญหาที่ตัวเองกำลังประสบ รวมถึงยังสามารถร่วมกันออกแบบกติกาที่เหมาะสมกับสภาพชีวิตของตนเองได้
อย่างไรก็ตาม การสนับสนุนให้การแก้ไขปัญหาเรื่มจากระดับย่อยๆ ก็ยังต้องเผชิญกับความท้าทายสำคัญ ว่าจะสร้างความร่วมมือระหว่างชุมชนต่างๆ ให้เกิดขึ้นได้อย่างไร
ในประเด็นนี้ ออสตรอมอธิบายว่าจำเป็นจะต้องสร้าง ‘ความเชื่อถือ’ ซึ่งกันและกันในระดับย่อยๆ ให้เกิดขึ้น ให้คนในแต่ละท้องถิ่นต่างก็เชื่อมั่นว่าคนในที่อื่นก็กำลังพยายามหาทางแก้ปัญหาอยู่เช่นกัน การสร้างความเชื่อมั่นนี้เป็นเรื่องที่ต้องใช้เวลา แต่จะมีประโยชน์อย่างมากในระยะยาว ทั้งนี้องค์กรภายนอกต่างๆ เช่นองค์กรพัฒนาเอกชน หรือสื่อมวลชน ก็สามารถมีบทบาทช่วยกันสร้างความเชื่อถือนี้ได้ผ่านการสร้างการรับรู้ต่อเรื่องราวความพยายามแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในพื้นที่ต่างๆ
ออสตรอมเรียกแนวทางของเธอว่า ‘แนวทางแบบกระจายศูนย์’ (polycentric approach) เธอเน้นว่าเราคงจะหวังได้ยากที่จะให้การแก้ปัญหาสภาพอากาศเกิดอย่างเป็นทิศทางเดียวกันทั่วโลก สิ่งที่เราควรจะคิดถึงมากกว่าก็คือแนวทางที่เปิดโอกาสให้เกิดคำตอบต่อปัญหาที่แตกต่างกัน และยืดหยุ่นไปตามสภาพที่หลากหลายของแต่ละพื้นที่มากกว่า
โดยสรุป หากเรานำเอามุมมองทั้งสองข้างต้นมาพิจารณาการแก้ปัญหาสภาพอากาศของกรุงเทพฯ เราจะสามารถมองแนวทางการแก้ปัญหาได้เป็นแบบ ‘สามประสาน’ จากสามระดับ
ในระดับแรก กระบวนการแก้ปัญหาจะต้องเปิดโอกาสให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจากในส่วนย่อยๆ ได้ เช่น ให้ท้องถิ่นต่างๆ ได้มีโอกาสกำหนดกติกาของตัวเองผ่านการมีส่วนร่วมจากคนในพื้นที่ ไม่ใช่แก้ปัญหาผ่านกติกาที่ถูกกำหนดขึ้นจากรัฐบาลกลางเพียงอย่างเดียว
ในระดับที่สอง รัฐบาลกลางควรทำหน้าที่เป็นตัวกลางในการกำกับดูแลแต่ละท้องถิ่นให้บรรลุเป้าหมายในการแก้ปัญหา โดยอาจตั้งเป้าหมายการกำกับดูแลให้สอดคล้องกับบริบท และความจำเป็นที่แตกต่างกันของแต่ละพื้นที่ได้ เช่น กำหนดเป้าหมายการลดมลภาวะให้สะท้อนต้นทุนที่แตกต่างในการจัดการปัญหาที่แต่ละพื้นที่ต้องเผชิญ
และในระดับที่สาม องค์กรภาคประชาสังคมก็ควรทำหน้าที่ช่วยส่งเสริมให้เกิดความเชื่อมั่นระหว่างกัน ว่าทั้งพื้นที่และภาคส่วนต่างๆ ในสังคมล้วนต่างพยายามแก้ปัญหา รวมถึงนำเอาบทเรียนความสำเร็จในบางพื้นที่มากระจายผล สร้างแรงจูงใจให้พื้นที่อื่นๆ ทำตาม และสังเคราะห์บทเรียนที่จะช่วยในกระบวนการออกแบบกติกาของพื้นที่อื่นๆ
ในภาวะปัจจุบันที่เราได้แต่รอเผชิญการกลับมาของสภาพอากาศเลวร้ายของกรุงเทพฯ อีกครั้ง ทั้งความหวังจะให้ลูกหลานได้เติบโตขึ้นโดยปราศจากปัญหาที่คอยทำลายชีวิตของพวกเขาก็ยังคงมีอยู่เพียงริบหรี่ การหยิบเอาแนวคิดของออสตรอมมาช่วยหาทางออกให้กับปัญหานี้ ก็ดูเป็นเรื่องที่น่าสนใจไม่น้อยทีเดียว
หมายเหตุ : ผู้เขียนขอขอบคุณอ.ชล บุนนาค จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สำหรับการอธิบายแนวคิดของเอลินอร์ ออสตรอม ในงานสัมมนา ‘ยังมีความหมาย: แนวคิดเรื่องชุมชนของ Elinor Ostrom กับเศรษฐกิจในศตวรรษที่ 21’ สำหรับผู้สนใจแนวคิดของเอลินอร์ ออสตรอม สามารถติดตามเนื้อหาเพิ่มเติมได้จากคลิปวีดีโองานสัมมนาดังกล่าวที่ https://www.youtube.com/watch?v=JrD3udmpv88
งานสัมมนาดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของซีรีย์ ‘ขยับ เขย่า แนวคิดการพัฒนา: วิเคราะห์วิพากษ์การพัฒนาจากมุมมองของนักคิดร่วมสมัย’ ร่วมจัดโดย ศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม (CRISP) คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้สนใจสามารถติดตามงานสัมมนาในซีรีย์นี้ได้จาก https://www.youtube.com/playlist?list=PL_zZ_NCodHNvq6IkxVWdqqxGifGmKSLC2
อ้างอิง
Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge [England] ; New York: Cambridge University Press.
Stern, Pual.C. (2011). Design principles for global commons: natural resources and emerging technologies. International Journal of the Commons. Vol. 5, no 2 August 2011, pp. 213–232
บทสัมภาษณ์ เอลินอร์ ออสตรอม ‘Climate Rules Set from the Top Are Not Enough’ จาก Das Spiegel Online วันที่ 16 ธันวาคม 2009 http://www.spiegel.de/international/world/nobel-laureate-elinor-ostrom-climate-rules-set-from-the-top-are-not-enough-a-667495.html
บทสัมภาษณ์ เอลินอร์ ออสตรอม ‘Interview with Nobel prize winner Elinor Ostrom on climate change’ จาก IRIN (The Inside Story on Emergencies) วันที่ 25 เมษายน 2012 http://www.irinnews.org/feature/2012/04/25
