ก่อนอื่นต้องแสดงความยินดีกับประเทศไทยที่ได้ติดอันดับ 2 จาก 189 ประเทศในการฟื้นตัวจากโควิด-19 จากข้อมูลดัชนีโควิด-19 ระดับโลก (Global COVID-19 Index) ความสำเร็จนี้ต้องชื่นชมระบบสาธารณสุข เครือข่ายอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) และความร่วมมือจากประชาชน แม้สงครามด้านสาธารณสุขจะเริ่มเบาลงแล้วแน่นอนว่าด้านเศรษฐกิจยังเหลืออีกมากที่เราจะต้องทำ
เมื่อพูดถึงนโยบายการคลังเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม มาตรการที่เรานึกถึงคือ พ.ร.ก. กู้เงินแก้ปัญหาโควิด-19 1 ล้านล้านบาท ซึ่งถูกแบ่งเป็น 1. งบ 6 แสนล้านบาท ใช้จัดทำแผนงานด้านสาธารณสุขและแผนงานเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ 2. งบ 4 แสนล้านบาท ใช้สำหรับแผนงานฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม
งบประมาณในส่วนที่ 2 ได้รับความสนใจเป็นอย่างยิ่ง ทั้งจากหน่วยงานภาครัฐที่ขอใช้งบและภาคประชาสังคมที่คอยจับตาการใช้งบประมาณ ข้อมูลล่าสุดจากทางสภาพัฒน์ หน่วยงานรับผิดชอบ มีโครงการที่ถูกเสนอ 34,263 โครงการ รวมมูลค่า 841,269 ล้านบาท เกินงบที่ตั้งไว้กว่าเท่าตัว โดยโครงการมีมูลค่าตั้งแต่หลักหมื่นไปจนถึงหลักแสนล้านบาท
จากข้อมูลวิเคราะห์ของนักวิชาการ โครงการที่เน้นเรื่องของการสร้าง ‘สิ่งของ’ เช่น ถนนหรืออาคาร มีถึง 19,419 โครงการ หรือตามคีย์เวิร์ดจากเว็บไซต์ ThaiME มีคำว่า ‘ถนน’ มากถึง 12,182 โครงการ ซึ่งยังไม่มีความชัดเจนว่าการใช้งบประมาณในโครงการต่างๆ เหล่านี้อยู่บนฐานคิดใหญ่เชิงนโยบายอย่างไร และมีความคุ้มค่าหรือเป็นประโยชน์ที่สุดหรือไม่
บทความนี้เสนอถึงอีกแนวทางในการใช้งบ 4 แสนล้านบาทเพื่อให้มีประสิทธิภาพและเป็นประโยชน์ที่สุดสำหรับสังคมไทย แนวทางนี้คือการใช้มาตรการ ‘Green Stimulus Package’ หรือแผนการกระตุ้นเศรษฐกิจสีเขียวที่ทั้งเป้าถึงการฟื้นฟูเศรษฐกิจและระบบนิเวศไปพร้อมๆกัน
(แม้การเสนอโครงการสู่สภาพัฒน์จะเสร็จแล้วแต่การยื่นโครงการชุดแรกสู่คณะรัฐมนตรี (ครม.) ยังมีเวลาถึง 7 ก.ค. ที่จะให้ข้อมูลเกี่ยวกับแนวคิดนี้)
‘Green Stimulus Package’ คืออะไร?
‘Green Stimulus Package’ คือการใช้เงินกระตุ้นเศรษฐกิจโดยตั้งเป้าไปที่การลงทุนในโครงการหรืออุตสาหกรรม ‘สีเขียว’ ที่สร้างผลกระทบเชิงบวกต่อสิ่งแวดล้อม แผนนี้ไม่แตกต่างจากแผนกระตุ้นเศรษฐกิจทั่วไปที่ยึดกับหลัก 3T – Targeted (ถูกเป้า) Timely (ถูกเวลา) และ Temporary (ชั่วคราว) แต่มีการเพิ่มสมการว่าถ้ารัฐบาลจะต้องใช้เงินระดับมหาศาลอยู่แล้ว ทำไมไม่หาวิธีใช้ที่จะแก้ทั้งปัญหาเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อมไปด้วยกัน
แนวคิด green stimulus อยู่บนฐานคิดที่ว่า โจทย์สำคัญของการพัฒนาตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาคือ การต้องยอมแลกระหว่างเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อม ซึ่งสร้างปัญหามากมาย และวันนี้คือเวลาที่ดีที่สุดสำหรับการจินตนาการและออกแบบระบบเศรษฐกิจใหม่ที่จะสามารถก้าวกระโดดออกจากจุดนี้ไปได้ กลุ่มนักคิดและผู้กำหนดนโยบายที่สนับสนุนเศรษฐกิจสีเขียวจึงเสนอให้ เพิ่มอีกหนึ่ง T เข้าไปในสมการนั่นคือ ‘Twin’ หรือ ‘การเติบโตแบบคู่ขนาน’
หัวใจของ ‘Green Stimulus Package’ ไม่ได้หมายถึงแค่การให้เงินกับอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องและตรงเป้าอย่างเดียวเท่านั้น แต่ยังหมายถึงการควบคุมและยกระดับมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมให้ในทุกๆ อุตสาหกรรม โดยใช้เงินช่วยเหลือของรัฐบาลเป็นสร้างแรงจูงใจให้อุตสาหกรรมเปลี่ยนพฤติกรรม โดยรัฐบาลสามารถใส่เงื่อนไข หรือ ‘strings attached’ ที่เกี่ยวข้องกับประเด็นสิ่งแวดล้อมเข้าไปในการต่อรองก่อนที่จะออกมาตรการช่วยเหลืออุตสาหกรรมเหล่านั้น
หนึ่งตัวอย่างที่น่าสนใจคือการกอบกู้กิจการ (bail out) ของสายการบิน Air France-KLM มูลค่า 9,700 ล้านดอลลาร์สหรัฐ จากรัฐบาลฝรั่งเศส ที่ระบุว่าทางสายการบินจะต้องลดปริมาณของเที่ยวบินระยะสั้น (short-haul flights) เพื่อที่จะผลักดันให้ประชาชนหันมาใช้รถไฟมากขึ้น ซึ่งปริมาณการปล่อย CO2 ต่อหัวของการเดินทางทางอากาศนั้นสูงกว่าทางรถไฟอย่างมาก
นอกเหนือจากผลกระทบเชิงบวกต่อระบบนิเวศ นักวิชาการส่วนใหญ่มีความเห็นตรงกันว่าผลลัพธ์ต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจของ ‘Green Stimulus Package’ นั้นมีประสิทธิภาพกว่าแผนอื่นๆ ในปี 2562 รายงานจาก Brookings Institute พบว่ารายได้เฉลี่ยต่อชั่วโมงของแรงงานในอุตสาหกรรมพลังงานสะอาดของสหรัฐอเมริกาสูงกว่ารายได้เฉลี่ยของประเทศ 8%-19% แถมพบว่าแรงงานที่มีรายได้ต่ำของอุตสาหกรรมเหล่านี้ยังได้ค่าตอบแทนที่สูงกว่างานประเภทอื่นถึง 5-10 ดอลลาร์สหรัฐ ต่อชั่วโมง
หากมองจากมุมเศรษฐศาสตร์การเมือง ในสถานการณ์ที่เศรษฐกิจเกิดวิกฤตอย่างรุนแรงเช่นในปัจจุบัน รัฐบาลจะมีอำนาจต่อรองเพิ่มมากขึ้นโดยเปรียบเทียบ ดังนั้น จึงควรใช้โอกาสนี้สร้างเศรษฐกิจใหม่ที่ตอบโจทย์แห่งอนาคตมากกว่าที่จะทำให้ทุกอย่างกลับมาเป็นเหมือนเดิม
วิกฤตสินเชื่อซับไพรม์ กับ ‘Green Stimulus Package’
แผนการกระตุ้นเศรษฐกิจสีเขียวนี้มีตัวอย่างมากมายจากประเทศอื่นๆ ที่เราสามารถศึกษาได้ทั้งในอดีตและปัจจุบัน จากตัวอย่างเหล่านี้เราสามารถเห็นผลลัพธ์ของนโยบายต่อเศรษฐกิจของประเทศที่ได้ใช้ และเปรียบเทียบได้ว่าตรงกับที่นักวิชาการเสนอไว้หรือไม่
ประเทศแรกที่ได้ใช้แผนนี้อย่างเต็มที่คือสหรัฐอเมริกาหลังจากวิกฤติสินเชื่อซับไพรม์ปี 2551 ในต้นปี 2552 ประธานาธิบดีโอบามาได้ลงนามในแผนกระตุ้นเศรษฐกิจสหรัฐฯ 787,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (The American Recovery and Reinvestment Act of 2009 หรือ ARRA) โดยมีการระบุว่า 90,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ จะต้องถูกใช้สำหรับอุตสาหกรรมและโครงการพลังงานทดแทนโดยเฉพาะ
หนึ่งในช่องทางหลักของการใช้งบ 90,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ คือการให้สินเชื่อสีเขียว โดยประธานาธิบดีโอบามาได้ใช้สำนักงานสินเชื่อสังกัดกระทรวงพลังงานเป็นกลไกหลัก ในช่วงเวลาดังกล่าวสำนักงานแห่งนี้ได้สร้างชื่อเสียงเรื่องความกล้าในการลงทุนกับอนาคตและมีมุมมองที่แตกต่างจากองค์กรภาครัฐอื่นๆ ที่ทำหน้าที่การปล่อยสินเชื่อเช่นกัน จนหลายคนสังเกตว่าการทำงานมีความคล้ายคลึงกับ Venture Capital (VC) (ซึ่งประเด็นที่มีทั้งผู้ที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย)
จากงบที่ได้รับจากแผนกระตุ้นเศรษฐกิจของประธานาธิบดีโอบามาปี 2552 ทางสำนักงานสินเชื่อสังกัดกระทรวงพลังงานนี้มีผลงานที่น่าจดจำ 2 เรื่อง
1. เป็นผู้ให้สินเชื่อกับธุรกิจพลังงานแสงอาทิตย์ที่อยู่ในช่วงตกต่ำและกำลังจะทยอยปิดกิจการ ให้สามารถอยู่ต่อได้ ผู้เชี่ยวชาญหลายคนให้วิเคราะห์ว่า โครงการนี้มีส่วนสำคัญในการเปลี่ยนอุตสาหกรรมแสงอาทิตย์ที่ไม่สามารถแข่งขันกับพลังงานฟอสซิลได้ในช่วงนั้น มาเป็นพลังงานที่มีต้นทุนต่ำที่สุดในปัจจุบัน และมีบทบาทในการช่วยลดมลพิษจากภาคพลังงานไฟฟ้าอย่างมหาศาล
2. เป็นผู้ที่ให้สินเชื่อมูลค่า 465 ล้านดอลลาร์สหรัฐกับบริษัท Tesla ของ Elon Musk ที่กำลังประสบปัญหาอย่างมาก ในช่วงเวลาดังกล่าว Tesla มีผลผลิตเพียงแค่รถสปอร์ตหรูสำหรับเศรษฐี ซึ่งราคาสูงถึง 109,000 ดอลลาร์สหรัฐ เพียงอย่างเดียว และทางบริษัทไม่มีเงินทุนหมุนเวียนเพียงพอที่จะสามารถผลิตรถยนต์มูลค่าปานกลางที่จะขายให้กับคนจำนวนมากตามแผนที่วางไว้ สินเชื่อนี้มีส่วนสำคัญในการกอบกู้ให้แผนไม่ถูกยกเลิก เปิดโอกาสให้ทางบริษัทแปรรูปเป็นบริษัทมหาชนและคืนหนี้ได้ก่อนกำหนด จนในที่สุดทำให้ Tesla สามารถออกโมเดลใหม่ๆ ที่สามารถแข่งขันกับรถยนต์ทั่วไปได้ ปัจจุบัน Tesla ได้แซง Toyota ขึ้นมาเป็นบริษัทรถยนต์ที่มีมูลค่าสูงที่สุดในโลก มี market cap หรือมูลค่ารวมของบริษัทตามราคาตลาดหลักทรัพย์อยู่ที่ 190,121 ล้านดอลลาร์สหรัฐ แถมจ้างงานมากกว่า 20,000 คนในโรงงานที่ Bay Area
นอกจากนี้ ยังมีงานวิจัยจำนวนมากที่ศึกษาการลงทุนสีเขียนและพบว่า การเจาะจงการลงทุนไปที่อุตสาหกรรมเขียวนั้นไม่ได้เกิดประโยชน์แค่เฉพาะภายในอุตสาหกรรมเท่านั้น แต่เป็นผลดีต่อเศรษฐกิจภาพรวมด้วย เช่น 1 พันล้านดอลลาร์สหรัฐที่ลงทุนกับโครงการขนส่งมวลชนได้สร้างชั่วโมงการทำงาน (job hour) มากถึง 2 เท่าเมื่อเทียบลงทุนในการสร้างทางด่วนในงบประมาณที่เท่ากัน
ในด้านกลับ งานศึกษาวิจัยเกี่ยวกับการใช้งบประมาณกระตุ้นเศรษฐกิจของจีนชี้ให้เห็นว่า การอัดฉีดงบประมาณมหาศาลที่ให้ความสำคัญกับเศรษฐกิจเหนือกว่ามิติอื่นๆ อย่างชัดเจนกลับไม่ได้คุ้มค่ามาก การฟื้นฟูจากวิกฤตการเงินซับไพรม์ในปี 2551 จีนใช้งบประมาณทั้งหมด 560,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐในการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานไม่ว่าจะเป็นการสร้างสนามบิน หรือทางด่วน ที่ล้วนเพิ่มความต้องการของซีเมนต์กับเหล็ก (คล้ายๆ โครงการของไทยในวันนี้) และช่วยสนับสนุนอุตสาหกรรมหนักโดยการลดความเข้มงวดของการกำกับมลพิษ ผลออกมาคือการปล่อยมลพิษที่เพิ่มขึ้นอย่างมหาศาลนำไปสู่ปัญหามลภาวะทางอากาศในหลายๆ เมือง หรือ ‘Air-Pocalyse’ ในปี 2555-2556
วิกฤตโควิด–19 กับ ‘Green Stimulus Package’
จากบทเรียนและความสำเร็จของทางสหรัฐฯ วิกฤตสินเชื่อซับไพรม์ หลายประเทศจึงเริ่มศึกษาความเป็นไปได้ของมาตรการ ‘Green Stimulus Package’ สำหรับการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมจากโควิด-19
สหภาพยุโรป (EU) คือหัวหอกสำคัญที่ให้ความสำคัญกับประเด็นสิ่งแวดล้อมอย่างต่อเนื่อง แม้กระทั่งก่อนโควิด โดยปลายปี 2019 สหภาพยุโรปมาได้ประกาศแผน ‘Green Deal’ ที่ตั้งเป้าให้การปล่อยคาร์บอนสุทธิเป็นศูนย์ (carbon neutral) ภานในปี 2593 แม้วิกฤตโควิด-19 จะสร้างผลกระทบทางเศรษฐกิจต่อสหภาพยุโรปอย่างรุนแรง แต่สหภาพยุโรปก็ยืนยันว่าว่าในงบฟื้นฟู 826,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ จะยังให้ความสำคัญกับแนวทาง ‘Green Deal’ เป็นหลัก พร้อมกับระบุอย่างชัดเจนว่า การใช้เงินงบประมาณเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจจะต้องอยู่ในกรอบของแผนดังกล่าวเท่านั้น
ด้านฝั่งเอเชีย เกาหลีใต้ได้ระบุแนวทางนี้เข้าไปในแผนฟื้นฟู 110,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ภายในแผนนี้มีการเจาะจงถึงการลงทุนในพลังงานทดแทน มาตรการภาษีคาร์บอน และการถอนเงินภาครัฐจากโรงไฟฟ้าถ่านหินทั้งในและต่างประเทศ
สองมิติแห่งความ ‘เขียว’ ของจีน
ในหลายปีที่ผ่านมา จีนภายใต้การนำของประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ได้หันมาเป็นผู้นำทางด้านการต่อสู้กับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change) แทนที่ของสหรัฐฯ ที่ได้ทิ้งเรื่องนี้ตามนโยบายของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ โดยในแผนยุทธศาสตร์ Made in China 2025 การสนับสนุนอุตสาหกรรมสีเขียว เช่นรถยนต์ไฟฟ้า หรือแผงโซล่าเซลล์ นั้นถูกระบุเป็นหนึ่งในสิบอุตสากรรมที่จีนตั้งเป้าจะเป็นผู้นำของโลก
ด้วยเหตุนี้ หลายคนจึงคาดหวังว่าจะเห็น ‘Green Stimulus Package’ ของจีนในการฟื้นฟูเศรษฐกิจจากโควิด-19 ชนิดที่ว่าจะทำให้ประเทศอื่นต้องตกตะลึง แต่ความเป็นจริงแล้วกลับไม่ใช่อย่างนั้นเลย
แม้จีนจะหันเหไปจากการสร้างสนามบินและถนนเหมือนที่เคยทำมา และนำเสนอแผนการกระตุ้นเศรษฐกิจสีเขียวขนาดใหญ่ เช่น การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานแบบใหม่ หรือ ‘new infrastructure’ ซึ่งคลอบคลุม เครือข่าย 5G ศูนย์ข้อมูลขนาดใหญ่ (big data) หรือ สายส่งไฟฟ้าแรงดันสูง (ultra-high voltage (UHV) power transmission) โดยเสนองบลงทุนมูลค่ากว่า 1.4 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ สำหรับปี 2563-2568 แต่แผน 1.4 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐเป็นแค่ด้านเดียวของเรื่องนี้ ด้านที่นักสิ่งแวดล้อมกังวลอย่างยิ่งคือ การที่รัฐบาลหันกลับไปสนับสนุนพลังงานถ่านหินที่เป็นประเภทเชื้อเพลิงที่สกปรกที่สุด และเป็นสิ่งที่ประเทศจีนพยายามจะลดการใช้มานานหลายปี โดยเหตุผลเบื้องหลังของนโยบายนี้คือ แรงกดดันด้านเศรษฐกิจจากวิกฤตโควิด-19 เพราะถึงที่สุดแล้ว พลังงานถ่านหินมีต้นทุนการผลิตไฟฟ้าที่ถูก
ต้นปี 2020 รัฐบาลจีนได้ลดเกณฑ์ที่กำกับการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินเพื่อที่จะกระตุ้นการลงทุนในธุรกิจนี้ ทำให้ปริมาณไฟฟ้าที่อยู่ในช่วงการวางแผนและก่อสร้างเพิ่มขึ้นเป็น 206 กิกะวัตต์ (GW) แถมรัฐบาลกลางยังลดแรงกดดันที่จะให้รัฐบาลท้องถิ่นรีบปิดเหมืองถ่านหินเก่าและประสิทธิภาพต่ำ
ยังไม่สายไปสำหรับ ‘Green Stimulus Package’ ของไทย
ข้อเสนอว่าด้วย ‘Green Stimulus Package’ ไม่ได้เป็นแค่ข้อเสนอของนักวิชาการ แต่ได้มีการเอาไปประยุกต์ใช้จริง อีกทั้งยั้งมีการถอดบทเรียนในอดีต และมองหาความเป็นไปได้ใหม่ในอนาคตอย่างจริงจัง ประเทศไทยสามารถศึกษาในเชิงลึกว่ารายละเอียดของแผนประเทศต่างๆ เป็นอย่างไร และเอามาปรับเป็นแนวทางที่เหมาะสมกับบริบทของเรา
ผู้เขียนเห็นว่า มีหลักการ 3 ข้อที่เป็นจุดเรื่มต้นในการคิดเรื่อง ‘Green Stimulus Package’ ในสังคมไทย
1. กรอบความหมายของ ‘สีเขียว’ ต้องกว้าง แผนนี้ต้องไม่จำกัดแค่การช่วยเหลือให้กลุ่มที่ ‘ทำดี’ อยู่แล้วทำดีขึ้น เช่นสนับสนุนผู้ผลิตแผงโซลาเซลล์ให้เก่งขึ้น แต่มองไปไกลถึงกลุ่มที่ ‘ทำไม่ดี’ ให้ทำไม่ดีน้อยลง เช่น ถ้าผู้ผลิตไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงถ่านหินเปลี่ยนมาเป็นก๊าซธรรมชาติได้ (coal-to-gas switching) ปริมาณของมลพิษจะลดลงอย่างมหาศาลทั้งๆ ที่ก๊าซธรรมชาติก็เป็นฟอสซิลเช่นกัน
2. ครอบคลุมทุกอุตสาหกรรม เวลาพูดถึงอุตสาหกรรมสีเขียว ส่วนมากเราจะนึกพลังงานทดแทนจากลมหรือแสงอาทิตย์ ไม่ก็รถยนต์ไฟฟ้า แต่จริงๆแล้วมีส่วนอื่นมากมายที่ต้องมีการสนับสนุน ถ้าดูจากปริมาณการปล่อยก๊าซ CO2 ต่อภาคอุตสาหกรรม (carbon emission by industry) เราจะเห็นว่ามีหลายอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้อง เช่น ภาคพลังงาน (31%) ภาคการเกษตรและการใช้ที่ดิน (19%) ภาคอุตสาหกรรม (18%) ขนส่ง (16%) อาคารและตึก (6%) ดังนั้น การสนับสนุนครั้งนี้ต้องลงถึงทุกภาคส่วน
3. ท้องถิ่นต้องมีบทบาท แนวทางที่สามารถเพิ่มบทบาทของท้องถิ่นได้คือการสร้างการแข่งขันระหว่างแต่ละท้องถิ่น การแข่งขันในที่นี้หมายถึงการมีงบส่วนหนึ่งที่เปิดให้แต่ละท้องถิ่นยื่นเสนอโครงการต่างๆ โดยการพิจารณาความเหมาะสมและปริมาณงบที่ได้จะต้องขึ้นอยู่กับว่าโครงการต่างๆ นั้นได้คำนึงถึงและส่งเสริมเรื่องสิ่งแวดล้อมมากน้อยแค่ไหน
เงินกู้ 4 แสนล้านบาทสำหรับแผนงานฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมไม่เพียงแต่มีมูลค่ามหาศาลเท่านั้น หากแต่ยังเป็นเงินก้อนสำคัญที่ ‘ชี้เป็น ชี้ตาย’ เศรษฐกิจไทยในยุคโควิด-19 ดังนั้น จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่สังคมไทยจะต้องมีการถกเถียงและระดมความคิดอย่างเข้มข้น เพื่อที่จะหาแนวทางที่ดีที่สุดต่อประเทศ มาตรการ ‘Green Stimulus Package’ หรือแผนการกระตุ้นเศรษฐกิจสีเขียวเป็นหนึ่งทางเลือกที่น่าสนใจ ทั้งในมิติของการกระตุ้นเศรษฐกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ ในมิติของการเติบโตแบบ 2 เด้งที่ส่งเสริมเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อมไปพร้อมๆ กัน
เรื่อง: พรพรหม วิกิตเศรษฐ์
