หลังมีข่าวเรื่องการแต่งตั้งโยกย้ายผู้ว่าราชการจังหวัดช่วงต้นเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา ผมได้มีโอกาสร่วมพูดคุยเกี่ยวกับประเด็นนี้ถึงสองงาน งานแรก รายการ Polsci Lab ที่ตั้งชื่อหัวข้อได้ดุดันว่า ‘ผู้ว่าฯ มีไว้ทำไม? ชานชาลาสุดท้ายของสิงห์ชราภาพ’ ถามแทนคนปัตตานี จังหวัดซึ่งถึงขั้นมีป้ายไม่เอาผู้ว่าฯ เกษียณขึ้นทั่วเมือง[1] เป็นการพูดคุยต่อเนื่องกับอาจารย์เอกรินทร์ ต่วนศิริ แห่งคณะรัฐศาสตร์ ม.สงขลานครินทร์ อีกงานเป็นวงเสวนาที่จัดโดยศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมาย คณะนิติศาสตร์ ม.เชียงใหม่ หัวข้อ ‘ได้ดีก็จากไป ใกล้เกษียณก็เวียนมา: ผู้ว่าฯ ประชาชน และรัฐรวมศูนย์’ ร่วมแลกเปลี่ยนกับวิทยากรอีก 2 ท่าน ดำเนินรายการโดยอาจารย์สมชาย ปรีชาศิลปกุล พยายามสะท้อนความรู้สึกคับข้องใจที่ไม่ต่างกันของชาวเชียงใหม่ ดังที่มีแถลงการณ์ของชมรมสื่อมวลชนอาวุโสจังหวัดเชียงใหม่ แสดงความไม่เห็นด้วยในการแต่งตั้งผู้ว่าฯ เชียงใหม่ที่มีอายุราชการเหลือเพียง 1 ปีออกมา[2]
ขอโอกาสใช้เนื้อที่ตรงนี้สรุปเรียบเรียงประเด็นหลักๆ ที่สำคัญนำเสนอในรูปของบทความอีกครั้ง โดยยืมเอาชื่องานทั้งสองมาผนวกกันเป็นชื่อตอน
ส่วนภูมิภาคคืออะไร?
ก่อนจะกล่าวถึงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด (Governor) ในฐานะผู้ปกครองบังคับบัญชาของจังหวัด ซึ่งเริ่มมีการใช้คำนี้เรียกมาตั้งแต่ พ.ศ. 2460 หลังเปลี่ยนคำว่า ‘เมือง’ มาเป็นคำว่า ‘จังหวัด’ คงต้องอธิบายเรื่องการบริหารราชการส่วนภูมิภาค (provincial administration) ก่อน พูดให้เป็นรูปธรรมที่สุดก็คือ จังหวัดกับอำเภอในกรณีประเทศไทย (แต่เอาเข้าจริงซับซ้อนกว่านั้น) มีอำนาจหน้าที่ดำเนินภารกิจในท้องที่ต่างๆ แทนส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคจึงถือกำเนิดบน ‘หลักการแบ่งอำนาจ’ หรือที่ในภาษาอังกฤษใช้คำว่า deconcentration คำที่โปรแกรม Word ไม่ยักรู้จัก (ถูกขีดเส้นใต้สีแดงแสดงคำผิด) เพราะแท้จริงแล้วมีรากศัพท์มาจากภาษาฝรั่งเศส[3]
ถึงแม้ว่าการแบ่งอำนาจจัดว่าเป็นการกระจายอำนาจได้เช่นกัน แต่เป็นเพียงการกระจายอำนาจทางการบริหาร (administrative decentralization) ในขั้นอ่อนสุด เพราะเป็นการกระจายอำนาจที่เกิดขึ้นภายในโครงสร้างกลไกของส่วนราชการด้วยกันเอง มีวัตถุประสงค์เพื่อลดทอนการกระจุกตัวภาระรับผิดชอบของรัฐบาล ด้วยการแบ่งอำนาจที่มีขอบเขตการใช้อันจำกัดไปยังเจ้าหน้าที่ระดับรองที่ปฏิบัติงานประจำอยู่ในพื้นที่ต่างๆ นอกศูนย์กลาง เพื่อให้เจ้าหน้าที่เหล่านั้นตัดสินใจดำเนินกิจการบางอย่างในพื้นที่ที่ตนดูแลได้อย่างเป็นเอกเทศ ทั่วถึง และทันท่วงทียิ่งขึ้น เช่น การปกครองเมืองขึ้นในอดีต อย่างไรก็ตาม อำนาจการตัดสินใจและกำหนดนโยบายยังคงอยู่ที่ส่วนกลาง เพราะตัวองค์กรและบุคลากรที่ได้รับการแบ่งอำนาจมานั้น มีสถานะเป็นเพียงหน่วยงานสาขาหรือเป็นคนที่ได้รับการแต่งตั้งโดยส่วนกลาง ซึ่งโดยหน้าที่จะต้องเป็นฝ่ายที่นำเอานโยบายของรัฐบาลลงไปปฏิบัติให้เห็นผล
โดยสรุป ส่วนภูมิภาคหมายถึงการที่ส่วนกลางแต่งตั้งข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของตนไปประจำอยู่ในพื้นที่ต่างๆ โดยที่ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่เหล่านั้นจะอยู่ในระบบการบริหารงานบุคคลของรัฐบาลกลาง นอกจากนั้น ในการจัดระบบงบประมาณของราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนกลางจะเป็นผู้มีอำนาจในการควบคุม และอนุมัติให้เป็นไปตามวิธีการงบประมาณแผ่นดิน และในด้านของอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานด้านต่างๆ เป็นอำนาจที่ราชการส่วนกลางมอบให้ การที่จะตัดสินใจหรือดำเนินการในเรื่องใดๆ ก็ตาม ต้องเป็นไปภายใต้กรอบที่ส่วนกลางกำหนด[4]
ตัวอย่างง่ายๆ เช่น อำนาจในการออกใบอนุญาตขับขี่ประเภทต่างๆ เป็นของกรมการขนส่งทางบก แต่ถ้าต้องให้ประชาชนทั่วทั้งประเทศเข้าไปทำใบขับขี่ที่ส่วนกลางคือกรุงเทพฯ ย่อมสร้างภาระอย่างยิ่ง จึงต้องมีสำนักงานขนส่งจังหวัดที่ถือเป็นส่วนภูมิภาคขึ้นในทุกจังหวัด เพื่อแบ่งเบาภาระของกรมในเรื่องนี้ (รวมทั้งเรื่องอื่นๆ) โดยขนส่งจังหวัดในฐานะนายทะเบียนจังหวัดสามารถออกใบอนุญาตขับขี่ประเภทต่างๆ ภายในจังหวัดนั้นๆ ได้เอง แต่ก็ต้องยึดระเบียบกฎเกณฑ์ที่ทางกรมกำหนดลงมาอย่างเคร่งครัด
ผลพวงจากการรัฐประหารฝรั่งเศส
เป็นที่ทราบกันดีว่า การจัดองค์กรของรัฐหรือจัดระเบียบบริหารราชการของไทยที่แบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ที่ยังใช้กันมาจนถึงทุกวันนี้ได้รับอิทธิพลทางความคิดมาจากฝรั่งเศส ผ่านการผลักดันของปรีดี พนมยงค์หลังปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครอง[5] แต่หารู้ไม่ว่าส่วนภูมิภาคของฝรั่งเศสที่หลายประเทศหยิบยืมไปใช้เป็นต้นแบบ เป็นมรดกจากการรื้อฟื้นระบอบจักรวรรดิ ภายหลังนโปเลียน โบนาปาร์ต (Napoleon Bonaparte) ยึดอำนาจจากฝ่ายปฏิวัติได้ในปี 1799 ตามมาด้วยจัดตั้งระบบบริหารราชการ 3 ชั้น ให้มีส่วนภูมิภาคมาแทรกอยู่คั่นตรงกลางระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น (เทศบาล, คอมมูน) โดยได้แต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด (Préfet) เป็นตัวแทนของตนให้ไปทำหน้าที่ปกครองจังหวัด และควบคุมส่วนท้องถิ่นเบ็ดเสร็จ เจตนาเพื่อกระชับและรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง จากนั้นจึงสถาปนาตนเองขึ้นเป็นจักรพรรดินโปเลียนที่ 1 ในปี 1804[6] ‘จักรพรรดิน้อยๆ’ คือคำที่นโปเลียนใช้เรียกผู้ว่าฯ ที่เขาแต่งตั้งเหล่านี้
อย่างไรก็ดี นับแต่ปี 1982 เป็นต้นมา จังหวัดถูกเปลี่ยนสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ก็ยังคงให้มีผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งถูกลดทอนบทบาทลงไปเป็นอันมาก โดยอำนาจหน้าที่เดิมถูกถ่ายโอนไปให้กับประธานสภาจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนแทน ผู้ว่าราชการจังหวัดปัจจุบันจึงทำหน้าที่ประหนึ่งเป็นผู้ตรวจการให้แก่ส่วนกลาง หาได้มีอำนาจมากมายเหมือนในอดีตอีกต่อไป ขณะที่ประเทศไทยเลือกเดินสวนทาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังการรัฐประหารทั้งสองครั้งหลัง ส่วนภูมิภาคกลับได้รับการขยายบทบาทอำนาจเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ
อำนาจหน้าที่ของจังหวัดและผู้ว่าฯ ของไทย
ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพิ่มเติม จังหวัดเกิดจากการรวมท้องที่หลายๆ อำเภอจัดตั้งขึ้นเป็นจังหวัด มีฐานะเป็นนิติบุคคล การตั้ง ยุบ และเปลี่ยนแปลงเขตจังหวัดต้องตราเป็นพระราชบัญญัติเท่านั้น มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด และให้เป็นหัวหน้าของส่วนราชการภูมิภาคในจังหวัด
ตามกฎหมายข้างต้น อำนาจหน้าที่ของจังหวัดมีทั้งสิ้น 6 เรื่อง (มาตรา 52/1) เขียนอย่างกว้างๆ เน้นย้ำบทบาทในการนำภารกิจของรัฐและนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติ และให้ปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่ส่วนกลางมอบหมาย รวมถึงการบังคับใช้กฎหมาย คล้ายกับอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดที่มี 9 ข้อ (มาตรา 57) ซึ่งก็เน้นย้ำให้บริหารราชการตามที่คณะรัฐมนตรีและส่วนกลางมอบหมาย หรือทำตามที่นายกรัฐมนตรีสั่งการในฐานะหัวหน้ารัฐบาล รวมถึงควบคุมดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในจังหวัด มากกว่าบทบาทด้านการให้บริการภาครัฐแก่ประชาชนอย่างเห็นได้ชัด
แต่ทว่าอำนาจที่มีเยอะจริงของผู้ว่าฯ เป็นงานฝากจากส่วนกลางที่แฝงอยู่ในกฎหมายอื่นที่เป็นกฎหมายเฉพาะเรื่อง ผมลองถามๆ เพื่อนฝูงรุ่นน้องที่ทำงานสังกัดกระทรวงมหาดไทยหลายต่อหลายคนก็ยังไม่มีใครตอบได้สักคน ตกลงว่ามีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ผู้ว่าฯ กี่ฉบับ พยายามลองค้นในอินเทอร์เน็ตก็ไม่เจอเอกสารทางการที่กระทรวงมหาดไทยทำเหมือนในกรณีของนายอำเภอ[7] แต่เจอภาพปกหนังสือรวมข้อกฎหมาย ‘ผู้ว่าราชการจังหวัด’ รวบรวมโดยผู้พิพากษาธนทร ผดุงธิติฐ์ที่ระบุว่ามี 121 กฎหมาย 388 มาตรา
บทบาทของผู้ว่าฯ ในกฎหมายเหล่านี้แยกออกได้เป็น 2 บทบาทหลักคือ 1) ประธานคณะกรรมการ และ 2) นายทะเบียน
ตัวอย่างบทบาทแรกก็เช่น ประธานคณะกรรมการโรคติดต่อจังหวัด, ผู้อำนวยการกองอำนวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด, ประธานคณะอนุกรรมการอนุรักษ์และพัฒนาเมืองเก่าจังหวัด, ประธานคณะกรรมการพัฒนาการท่องเที่ยวจังหวัด, ประธานคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด, ประธานคณะกรรมการควบคุมภายในจังหวัด, ประธานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์จังหวัด, ประธานคณะกรรมการคุ้มครองคนไร้ที่พึ่งจังหวัด, ประธานกรรมการและผู้อำนวยการศูนย์อำนวยการความปลอดภัยทางถนนจังหวัด, ผู้อำนวยการกองอำนวยการรักษาความมั่งคงภายในจังหวัด, ประธานคณะกรรมการพิจารณาจัดเก็บอากรรังนกอีแอ่นจังหวัด, ประธานคณะกรรมการพัฒนาการบริหารงานยุติธรรมระดับจังหวัด ฯลฯ
ตัวอย่างบทบาทหลัง เช่น นายทะเบียนโรงแรม, อนุญาตจัดให้มีการเล่นการพนัน (บางชนิด), นายทะเบียนมูลนิธิและสมาคม, อนุญาตประกอบกิจการสถานบริการน้ำมัน, อนุญาตประกอบกิจการภาพยนตร์ (โรงหนัง) และวีดิทัศน์ (ร้านเกม), อนุญาตให้มีและใช้อาวุธปืน, ออกใบอนุญาตคนต่างด้าวทำงานในเขตจังหวัด, นายทะเบียนเลื่อยโซ่ยนต์, เปิดจุดผ่อนปรนการค้า, ออกประกาศจังหวัดตั้งหมู่บ้านใหม่ ฯลฯ
ประมาณกันว่าจำนวนการเป็นประธานคณะกรรมการของผู้ว่าฯ น่าจะอยู่ที่ราวๆ 200-300 ชุด ขณะที่การเป็นนายทะเบียนมีน้อยกว่า ประมาณ 100-200 ฉบับ ถ้าใช้จำนวนกระทรวงที่มี 20 กระทรวงเป็นตัวตั้งในการคิดคำนวณแบบคร่าวๆ
ในส่วนของบทบาทกำกับดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของผู้ว่าฯ ที่ปรากฏอยู่ในกฎหมายจัดตั้ง อปท. ประเภทนั้นๆ เป็นส่วนใหญ่ มีหลากหลายด้านมากมาย
– ด้านกิจการสภา เช่น เรียกประชุม และเปิดประชุมสภาเทศบาล/อบจ., พิจารณาให้ความเห็นชอบร่างเทศบัญญัติ/ข้อบัญญัติ, ยุบสภา อบต., ให้สมาชิกสภาเทศบาลพ้นจากตำแหน่งได้ (ในหลายกรณี) ฯลฯ
– ด้านงบประมาณ เช่น ประธานคณะกรรมการหาข้อยุติความขัดแย้งกรณีสภาไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัติ/ข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี, อนุมัติการใช้จ่ายเงินสะสม ฯลฯ
– ด้านงานบริหาร เช่น ยับยั้งการปฏิบัติการของนายก อบจ./นายกเทศมนตรี, ให้นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่ง (เฉพาะในบางกรณี) ฯลฯ
– ด้านการบริหารงานบุคคล เช่น เป็นประธานคณะกรรมการข้าราชการ อบจ. คณะกรรมการพนักงานเทศบาล คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล (หรือที่เรียกรวมๆ ว่า ก.จังหวัด) ฯลฯ
ยังมิพักเอ่ยถึงบทบาทในเชิงพิธีการ/พิธีกรรมต่างๆ อีกสารพัด ไม่ว่าเป็นประธานงานแต่ง งานศพ ต้อนรับคณะผู้หลักผู้ใหญ่ ร่วมงานเลี้ยงสำคัญ ไปจนถึงงานเทศกาลประเพณีประจำปีของจังหวัด
จนเกิดความสงสัยว่าผู้ว่าฯ จะจัดสรรเวลาให้ลงตัว และรู้ไปหมดทุกเรื่องได้อย่างไร แน่นอน ภาระงานข้างต้นล้วนบั่นทอนประสิทธิภาพการทำงานของผู้ว่าฯ อย่างมิต้องสงสัย
ผู้ว่าฯ ไม่ใหญ่อย่างที่คิด
นอกจากนี้ ในแต่ละจังหวัดยังมีส่วนราชการซึ่งกระทรวง กรมได้ตั้งขึ้นให้ทำหน้าที่เกี่ยวกับราชการของกระทรวง กรมนั้นๆ ในพื้นที่จังหวัด มีหัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดนั้นๆ เป็นผู้บังคับบัญชารับผิดชอบ ส่วนต่างๆ ในที่นี้ถือเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคเช่นกัน การที่จะทราบได้ว่ากระทรวงหรือกรมใดที่ให้มีส่วนภูมิภาคบ้าง ก็ต้องไปไล่ดูจากกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการของแต่ละกระทรวงหรือกรม เช่น สำนักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัด (กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559) สำนักงานประมงจังหวัด (กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมประมง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. 2559) ซึ่งในแต่ละจังหวัดก็ไม่ได้มีจำนวนของหน่วยงานส่วนภูมิภาคเท่ากันเสมอไป เช่น เชียงใหม่มี 33 หน่วยงาน แต่อ่างทองมี 30 หน่วยงาน เนื่องจากบางกระทรวงไม่ได้ให้ตั้งหน่วยงานส่วนภูมิภาคของตนขึ้นครบทุกจังหวัด เช่น สำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรมให้มีสำนักยุติธรรมจังหวัดเพียง 18 จังหวัดเท่านั้น
ยิ่งเสียกว่านั้น ในแต่ละจังหวัดก็ยังมีหน่วยราชการบริหารส่วนกลางเข้าไปตั้งอยู่ ซึ่งขึ้นตรงต่อส่วนกลาง แม้ในกฎหมายจะระบุให้ผู้ว่าฯ มีอำนาจกำกับดูแลการปฏิบัติราชการอันมิใช่ราชการส่วนภูมิภาคของข้าราชการซึ่งประจำอยู่ในจังหวัดนั้น ยกเว้นข้าราชการทหาร ข้าราชการฝ่ายตุลาการ ข้าราชการฝ่ายอัยการ ข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย ข้าราชการในสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน และข้าราชการครู ซึ่งผู้ว่าฯ ทำได้เพียงประสานขอความร่วมมือ แต่ทางปฏิบัติเป็นไปได้ยาก เพราะผู้ว่าฯ ไม่สามารถให้คุณให้โทษแก่ข้าราชการเหล่านี้ได้เหมือนอย่างข้าราชการในส่วนภูมิภาคในจังหวัด โดยเฉพาะในเรื่องของขั้นเงินเดือน
ตรงนี้แหละปัญหาใหญ่ โดยเฉพาะกับจังหวัดใหญ่ๆ อย่างเชียงใหม่
ใน พ.ศ. 2535 ธเนศวร์ เจริญเมืองสำรวจพบว่ามีหน่วยราชการส่วนกลางตั้งอยู่ในจังหวัดเชียงใหม่ 194 หน่วย หน่วยราชการส่วนภูมิภาค 35 หน่วย
ในปีนี้ ผมลองสำรวจอีกครั้งพบว่ามีหน่วยงานรัฐส่วนกลางตั้งอยู่ในจังหวัดเชียงใหม่มากถึง 256 หน่วย (นับรวมทั้งหมดที่มีจริงๆ ไม่ว่าศาล อัยการ มหาวิทยาลัย รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน องค์กรอิสระ ฯลฯ) แต่หน่วยราชการส่วนภูมิภาคลดลงเหลือ 34 หน่วย (ไม่รวมระดับอำเภอ) จำนวนเพิ่มขึ้นเป็นอันมาก
เนื่องจากหน่วยงานของส่วนกลางเหล่านี้มีอำนาจหน้าที่กว้างขวาง และพยายามขยายบทบาทตนเองในการจัดทำภารกิจเชิงปฏิบัติการตรง (มิใช่งานด้านวิชาการอย่างที่ควรเป็น) ส่วนกลางสามารถทำโครงการต่างๆ ในพื้นที่ได้โดยไม่จำเป็นต้องแจ้งหรือประสานงานกับทางจังหวัดแต่อย่างใด แม้แต่ตัวผู้ว่าฯ ก็ไม่อาจทราบได้เลยว่ามีโครงการหรือกิจกรรมของหน่วยงานใดบ้างที่กำลังดำเนินการในจังหวัดของตนเอง ผู้ว่าฯ จึงไม่ได้มีเอกภาพในการบังคับบัญชา
งานวิจัยชิ้นหนึ่งของจรัส สุวรรณมาลา[8] เลือกเอาจังหวัดเพชรบุรีเป็นกรณีศึกษา พบว่ามีหน่วยงานส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจรวมแล้วมากกว่า 200 หน่วยงาน หน่วยงานภาครัฐเหล่านี้ต่างก็ปฏิบัติงานตามอำนาจหน้าที่ของตนเองอย่างเป็นอิสระจากกันสูง และมีระบบการประสานงาน-เชื่อมโยงระหว่างกันเพียงบางส่วน ศูนย์กลางการตัดสินใจด้านนโยบาย บุคลากร และงบประมาณดำเนินการต่างๆ ของหน่วยงานเหล่านี้ต่างรวมไว้ที่กรมต้นสังกัดในส่วนกลาง ไม่ใช่ผู้ว่าฯ
เพื่อให้เห็นภาพยิ่งขึ้น ขอลองยกสัก 2-3 ตัวอย่างประกอบ
อดีตผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงรายท่านหนึ่งเคยถึงกับบ่นว่า “กรมซึ่งอยู่กรุงเทพฯ จะรู้ดีกว่าจังหวัดได้อย่างไรว่าจะสร้างท่าเทียบเรือชนิดใด และในที่ใด” เมื่อเชียงรายต้องการสร้างท่าเทียบเรือในแม่น้ำโขงเพื่อส่งเสริมการท่องเที่ยวและพัฒนาเศรษฐกิจของจังหวัด แต่ความต้องการอันนี้ต้องขัดกับกรมเจ้าท่าในเรื่องแบบและตำแหน่งที่ตั้งของท่าเทียบเรือ[9]
แม้แต่ผู้ว่าฯ ณรงค์ศักดิ์ โอสถธนากร หรือที่ถูกเรียกกันโดยทั่วไปว่า ‘ผู้ว่าหมูป่า’ ก็ออกมายอมรับว่าตนเองแก้ปัญหาหมอกควันที่ลำปางไม่ได้ เพราะไม่มีงบประมาณ[10] ขณะที่ผู้ว่าฯ เชียงใหม่ให้สัมภาษณ์ว่าการแก้ไขปัญหาหมอกควันต้องให้ อปท. เป็นเจ้าภาพหลัก[11]
หรือการใช้มาตรการปิดเมืองช่วงโควิดของผู้ว่าฯ หลาย ๆ จังหวัดจะไม่ได้ผลเลย หากหน่วยงานที่มีอำนาจโดยตรงเรื่องคมนาคมขนส่งในพื้นที่ไม่ให้ความร่วมมือ เพราะส่วนใหญ่เป็นหน่วยงานส่วนกลางที่เป็นรัฐวิสาหกิจ ซึ่งมิใช่ส่วนราชการ ไม่ว่าจะเป็นการท่าอากาศยานแห่งประเทศ การรถไฟแห่งประเทศไทย บริษัท ขนส่ง จำกัด เป็นต้น
ที่ผ่านมาหลายคนจึงตั้งความหวังกับผู้ว่าฯ จนเกินไป ความสำเร็จของผู้ว่าฯ ขึ้นอยู่กับความสามารถในการบูรณาการการทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับปัญหานั้นๆ อย่างเอาจริงเอาจัง ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องง่าย
ผู้ว่าฯ คนนอกพื้นที่ไม่รู้จริง?
ความปรารถนาหนึ่งของคนต่างจังหวัดคือ อยากเห็นผู้ว่าฯ ที่เป็นคนจังหวัดตัวเอง เกิดและโตมาในพื้นที่ เพราะคนนอกพื้นที่ไม่มีทางเข้าใจบริบทของท้องถิ่นได้ดีเท่ากับคนท้องถิ่น ซึ่งเอาเข้าจริงแล้วไม่ได้เป็นเช่นนั้นเสมอไป เชียงใหม่เคยมีผู้ว่าฯ คนเชียงใหม่มาแล้ว 5 คน เฉพาะช่วง 20 ปีหลังมีถึง 4 คนด้วยกัน แต่ไม่ได้มีผลงานการแก้ไขปัญหาจนเป็นที่จดจำของชาวเชียงใหม่มากนัก บางท่านถึงกับถูกระดมล่าชื่อ ‘ขอเปลี่ยนผู้ว่าฯ เชียงใหม่ ไร้ประสิทธิภาพในการแก้ปัญหาฝุ่นควัน’ ก็มี[12]
สำหรับคนรุ่นผมจึงจดจำได้เพียงท่านแรกคือ ชัยยา พูนศิริวงศ์ ผู้ว่าฯ ที่พื้นฐานเป็นนักสถาปนิกมาจากสำนักผังเมือง อาจด้วยท่านอยู่ในตำแหน่งยาวนาน 7 ปี (2523-2530) และสร้างผลงานจับต้องได้ ใครผ่านไปผ่านมาเป็นต้องเห็นคือ ประตูท่าแพ และอนุสาวรีย์สามกษัตริย์ ปัตตานีเองก็มีผู้ว่าฯ ที่เป็นมุสลิม 2 ท่านในรอบหลายปี แต่ก็ได้เป็นคนละไม่ถึง 1 ปีเต็มด้วยซ้ำ จึงไม่มีผลงานเป็นที่ประจักษ์ชัดแจ้งเท่าใดนัก
ผู้ว่าฯ อยู่หรือไปใครกำหนด
ผู้ว่าราชการจังหวัดถือเป็นตำแหน่งประเภทบริหารระดับสูง สายงานบริหารงานปกครอง อำนาจแต่งตั้ง โยกย้ายผู้ว่าฯ เป็นของกระทรวงมหาดไทยโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ตามข้อเสนอของปลัดกระทรวงมหาดไทย ซึ่งต้องผ่านคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ และวิธีการคัดเลือกตามที่มีประกาศกำหนด แต่ที่ผ่านมากลับถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าปัจจัยจริงๆ เป็นเรื่องของความเป็นพวกพ้องสถาบันเดียวกัน (ตระกูลสิงห์หลากสี) และความสัมพันธ์เชื่อมโยงทางการเมือง (เด็กปั้นนักการเมือง) ค่อนข้างมาก
ขอยกตัวอย่างหนึ่งที่ผมพูดถึงเสมอ กรณีจังหวัดเชียงราย เพื่อจะชี้ให้เห็นว่าผู้ว่าฯ ที่ทำงานได้ถูกใจคนพื้นที่ อาจไม่เข้าตาผู้มีอำนาจ เช่นอดีตผู้ว่าฯ ท่านหนึ่งสามารถแก้ไขปัญหาหมอกควันให้บรรเทาเบาบางลงได้อย่างไม่น่าเชื่อ โดยสามารถลดจำนวนจุดความร้อนจากหลักพันให้เหลือเพียงหลักสิบได้ และผ่านฤดูกาลแต่งตั้งโยกย้ายตามรอบปกติไปแล้วด้วย แต่ท่านกลับโดนมาตรา 44 ของหัวหน้า คสช.ให้ย้ายด่วนเข้าส่วนกลาง ลึกๆ เชื่อว่าเป็นเพราะไม่สามารถสนองนโยบายการจัดหาพื้นที่เพื่อนำมาทำเขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนได้สำเร็จ ทำให้ได้ผู้ว่าฯ ณรงค์ศักดิ์ที่เติบโตในสายกรมที่ดินมาตลอดขึ้นมารับตำแหน่งต่อ และสร้างชื่อจากการนำปฏิบัติการถ้ำหลวง จนได้รับเสียงชื่นชมจากสื่อและประชาชนในเรื่องภาวะความเป็นผู้นำ แต่ไม่วายก็ถูกย้ายไปเป็นผู้ว่าฯ พะเยา ว่ากันว่าเพราะมีเรื่องขัดแย้งกับนักการเมืองท้องถิ่นคนสำคัญของจังหวัด ทั้งๆ ที่เพิ่งเข้ามารับตำแหน่งได้เพียงปีเศษ
แน่ละ ปัญหาที่ถูกหยิบยกขึ้นเป็นประเด็นข่าวเสมอเมื่อมีข่าวการแต่งตั้งโยกย้ายผู้ว่าฯ ทุกครั้งคือ การที่หลายจังหวัดได้ผู้ว่าฯ ปีเดียวเกษียณ
เว็บไซต์ The Active ทำข้อมูลย้อนหลังจนถึงปี 2553 พบว่าทั้ง 77 จังหวัด (รวมกรุงเทพมหานคร) ค่าเฉลี่ยการดำรงตำแหน่งผู้ว่าฯ ในแต่ละจังหวัดนั้นอยู่ที่คนละ 1 ปี 1 เดือน – 6 ปี โดยน่าสนใจว่าจังหวัดที่ใช้ผู้ว่าฯ เปลืองที่สุดในรอบ 12 ปีคือ ปัตตานี จำนวน 11 คน[13] โดยใน 10 ปีหลังมีผู้ว่าฯ ปีเดียวถึง 6 คน สำหรับ 8 จังหวัดภาคเหนือตอนบนก็ประสบปัญหานี้แทบไม่ต่างกัน กล่าวคือ ในรอบ 25 ปีที่ผ่านมา (พ.ศ.2540-ปัจจุบัน) ค่าเฉลี่ยรวมทุกจังหวัดอยู่ที่ 1.48 ปี/คน 3 จังหวัดที่เปลี่ยนผู้ว่าฯ บ่อยที่สุดมี 18 คนเท่ากัน ได้แก่ แพร่, พะเยา และลำปาง ส่วนแม่ฮ่องสอนมีน้อยที่สุด 14 คน และเชียงใหม่มิใช่จังหวัดที่จะเป็นทางผ่านไปสู่ตำแหน่งสำคัญในระดับสูงขึ้นไปอย่างแต่ก่อนอีกแล้ว เมื่อเป็นดังนี้ การบริหารจังหวัดจึงไม่ต่อเนื่อง และไม่สามารถดำเนินนโยบายระยะยาวได้
ถ้าไม่มีส่วนภูมิภาค?
การยกเลิกส่วนภูมิภาคไม่ใช่เรื่องใหม่ ตลอดหลายปีก่อนจะมีรัฐประหารในปี 2557 ประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจในสังคมไทยสามารถขยับไปได้ไกลมาก เช่น มีข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปซึ่งถูกตั้งขึ้นหลังเหตุการณ์รุนแรงทางการเมืองในปี 2553 เสนอให้ ‘ยกเลิกส่วนภูมิภาค’ เหลือเพียงหน่วยการปกครองท้องถิ่นกับราชการบริหารส่วนกลาง[14], เกิดกลุ่ม ‘จังหวัดจัดการตนเอง’ ในหลายจังหวัดขึ้นขานรับเรียกร้องให้ตั้งเขตปกครองพิเศษรูปแบบใหม่ๆ เช่น ปัตตานีมหานครในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้ เชียงใหม่มหานครในพื้นที่จังหวัดเชียงใหม่ ซึ่งในโครงสร้างการปกครองของทั้ง 2 แห่งนี้ก็ไม่มีส่วนภูมิภาค (เหมือนกับ กทม.) กระทั่งแนวทางปฏิรูปก่อนเลือกตั้งข้อหนึ่งของ กปปส. ก็เคยเสนอให้ ‘ผู้ว่าฯ ต้องมาจากเลือกตั้ง’
ถ้าไม่มีส่วนภูมิภาคขึ้นมาจริงๆ อำนาจที่เดิมเคยเป็นของส่วนภูมิภาคก็ต้องถูกเคลื่อนย้าย อาจคืนกลับไปให้ส่วนกลางหรือถ่ายโอนให้กับส่วนท้องถิ่นเข้าทำแทน นั่นเท่ากับว่าตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดก็ต้องหายไปด้วยโดยปริยาย
เลือกตั้งผู้ว่าฯ ไม่ใช่คำตอบ
ผู้ว่าราชการจังหวัดของญี่ปุ่นมักถูกนำมาเปรียบเทียบกับไทยเสมอ เมื่อพูดถึงประเด็นเรื่องที่มาของผู้ว่าฯ แต่เป็นการเปรียบเทียบที่ผิดฝาผิดตัว เพราะจังหวัดของญี่ปุ่นถือเป็นการปกครองท้องถิ่นที่ผู้บริหารต้องรับผิดชอบโดยตรงต่อประชาชน และมีสภาท้องถิ่นทำหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร ถือเป็นการปกครองตนเอง ขณะที่จังหวัดของไทยเป็นส่วนภูมิภาคมีปรัชญาการทำงานที่ให้ความสำคัญต่อการรับคำสั่งคำบัญชาจากเบื้องบนมาดำเนินการ และแสดงบทบาทในฐานะที่เป็นตัวแทนของรัฐบาล ไม่ได้มีโครงสร้างภายในองค์กรที่มีฝ่ายสภาคอยถ่วงดุลแต่อย่างใด
การเลือกตั้งผู้ว่าฯ โดยที่ส่วนภูมิภาคดำรงอยู่คงยังไม่พอ อาจเทียบเคียงได้กับตำแหน่งผู้ใหญ่บ้านที่ก็มาจากการเลือกตั้งของราษฎร แต่เมื่อได้เป็นแล้วก็ปฏิบัติงานรับใช้ภาคราชการเป็นด้านหลัก โดยเฉพาะราชการส่วนภูมิภาค ความที่เป็นตัวแทนประชาชนก็ค่อยๆ เลือนหายไป กลายเป็นส่วนหนึ่งของกลไกหรือแขนขาของรัฐราชการในที่สุด
ภายใต้สภาวะทางการเมืองที่ยังไม่เอื้อ ผมจึงไม่หวังไปไกลขนาดนั้น ข้อเสนอระยะสั้นที่สุดคือ ขอให้มีการกำหนดคุณสมบัติ และวาระการดำรงตำแหน่งของผู้ว่าฯ ที่แน่ชัด อย่างน้อยต้องไม่ให้อายุอยู่ในเกณฑ์เกษียณ และมีระยะเวลาทำงานในตำแหน่งนานพอสมควร ไม่ต้องไปดูตัวอย่างที่ไหนไกล เจ้าแขวงของ สปป.ลาว ซึ่งเทียบได้กับผู้ว่าราชการจังหวัดของไทย ที่ก็ได้รับแต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี มีวาระการดำรงตำแหน่งสมัยละ 5 ปี สามารถดำรงตำแหน่งได้ไม่เกิน 2 สมัย ความข้อนี้ถูกระบุไว้ในกฎหมายอย่างชัดเจน
ส่วนระยะยาวหนีไม่พ้นต้องทบทวนการมีอยู่และยกเลิกส่วนภูมิภาค เพราะส่วนภูมิภาคไปด้วยกันไม่ได้กับแนวทางการกระจายอำนาจทางการเมือง (political decentralization) ซึ่งจุดชี้วัดสำคัญอยู่ที่การมีตัวแทนของประชาชน และความเป็นประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่น.
[1] ตัวอย่างข่าว เช่น “ปัตตานีระอุ! ป้ายโผล่ทั้งเมือง ไม่เอาผู้ว่าฯหมดอายุ,” ไทยโพสต์ (8 สิงหาคม 2564), จาก https://www.thaipost.net/main/detail/112598; “อย่าดูถูกคนปัตตานี! ขึ้นป้ายไวนิลเต็มเมืองค้านตั้งผู้ว่าฯ รอเกษียณมาแค่ปีเดียว,” ผู้จัดการออนไลน์ (8 สิงหาคม 2564), จาก https://mgronline.com/south/detail/9640000077762
[2] ดู “แถลงการณ์ไม่เห็นด้วยการแต่งตั้งผู้ว่าฯเหลืออายุราชการ 1 ปี,” สำนักข่าวภาคเหนือ (10 สิงหาคม 2564), จาก https://www.facebook.com/Phaknua/posts/4441378049255722/
[3] หากลองค้นใน Wikipedia ก็ไม่มีคำอธิบายบนหน้าเว็บไซต์ที่เป็นภาษาอังกฤษ แต่พบได้ในภาษาฝรั่งเศส ดู https://fr.wikipedia.org/wiki/D%C3%A9concentration
[4] สมคิด เลิศไพฑูรย์, นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, วุฒิสาร ตันไชย และศุภสวัสดิ์ ชัชวาล, สถานภาพและบทบาทของราชการส่วนภูมิภาคในอนาคต, รายงานการวิจัย เสนอต่อ สถาบันดำรงราชานุภาพ สำนักปลัดกระทรวงมหาดไทย, 2544, หน้า 151-152.
[5] ดู นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, “ปรีดี พนมยงค์กับการปกครองท้องถิ่นไทย,” สถาบันปรีดี พนมยงค์ (4 กันยายน 2563), จาก https://pridi.or.th/th/content/2020/09/406
[6] ดู ธเนศวร์ เจริญเมือง, การปกครองท้องถิ่นกับการบริหารจัดการท้องถิ่น อีกมิติหนึ่งของอารยธรรมโลก ภาคแรก: จากยุคกรีกถึงยุคทุนนิยมตะวันตก, (กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, 2550), หน้า 280-281; ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์, การปกครองท้องถิ่น: มุมมองจากประเทศฝรั่งเศส ญี่ปุ่น สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และไทย, (กรุงเทพฯ: สำนักงานสัญญาธรรมศักดิ์เพื่อประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2563), หน้า 88-90.
[7] ทางส่วนงานนิติการ กรมการปกครองได้จัดทำเผยแพร่นับรวมกันได้ 76 ฉบับ แยกเป็นกฎหมายในความรับผิดชอบของกระทรวงมหาดไทย 40 ฉบับ และกฎหมายในความรับผิดชอบของหน่วยงานอื่น ๆ อีก 36 ฉบับ ดู กิตติศักดิ์ ฤกษ์ทวีสุข และคณะ, กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่นายอำเภอ, (กรุงเทพฯ: ส่วนงานนิติการ สำนักการสอบสวนและนิติการ กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย, 2555).
[8] จรัส สุวรรณมาลา, รัฐบาล-ท้องถิ่น ใครควรจัดบริการสาธารณะ, (กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2542).
[9] อ้างใน เอนก เหล่าธรรมทัศน์, เหตุอยู่ที่ท้องถิ่น (พิมพ์ครั้งที่ 2), (ปทุมธานี, สถาบันคลังปัญญาค้นหายุทธศาสตร์เพื่ออนาคตไทย มหาวิทยาลัยรังสิต, 2557) หน้า 30.
[10] “เปิดใจผู้ว่าฯหมูป่า รับแก้ไฟป่าลำปางไม่ง่ายเหมือนเชียงราย-พะเยา วันนี้ยังไม่ได้งบแม้แต่บาทเดียว,” ผู้จัดการออนไลน์ (25 มกราคม 2563), จาก https://mgronline.com/local/detail/9630000008040
[11] “ลองสักตั้ง! แก้ไฟป่าฝุ่นควันด้วยวิธีใหม่ คุยกับผู้ว่าฯ อะไรคือ #เชียงใหม่โมเดล,” นักข่าวพลเมือง (6 มกราคม 2564), จาก https://thecitizen.plus/node/38418
[12] “ชาวเชียงใหม่ขอเปลี่ยนตัวผู้ว่าฯ แก้หมอกควันเหลว,” ข่าวไทยพีบีเอส (24 มีนาคม 2562), จาก https://news.thaipbs.or.th/content/278675?fbclid=IwAR3ZBiKwsvsrwWo_YgwP3hkEKSkH9gzEc_CxLf4Y1xuMuDktS1DC2tQXHzQ
[13] “รู้ไว้ แม้ไม่ใช่ “ผู้ว่าฯ” โอกาสปฏิรูประบบราชการไทย,” The Active (20 สิงหาคม 2564), จาก https://theactive.net/data/thai-bureaucratic-reform-the-ceo-governor/
[14] ชวนอ่าน “แนวทางการปฏิรูปประเทศไทย ข้อเสนอต่อพรรคการเมืองและผู้มีสิทธิเลือกตั้ง,” วีรีฟอร์ม (18 กรกฎาคม 2555), จาก http://v-reform.org/แนวทางการปฏิรูปประเทศไ/
เรื่อง: ณัฐกร วิทิตานนท์
