เมื่อเราพูดถึงเรื่องการกระจายอำนาจ นอกจากปัจจัยภายในที่เป็นแรงผลักดันให้ประเทศหนึ่งๆ มีการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะจากกระแสการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยแล้ว ปัจจัยภายนอกก็มีส่วนได้อย่างไม่น่าเชื่อเหมือนกัน ทว่าที่ผ่านมาถูกพูดถึงน้อยไปหน่อย ไม่เว้นแม้แต่กรณีของไทยเอง ซึ่งปฏิเสธมิได้ว่าวิกฤตเศรษฐกิจปี 40 ได้นำพาองค์กรโลกบาลทางด้านการเงินให้เข้ามามีบทบาทชี้นำการดำเนินนโยบายของรัฐบาลขณะนั้น
เนื้อหาตอนนี้จะพาย้อนสำรวจบทบาทขององค์การระหว่างประเทศที่ผลักดันเรื่องการกระจายอำนาจให้กลายเป็นประเด็นหนึ่งที่มีความสลักสำคัญในระดับสากลขึ้นมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งเป็นผลจากสิ่งที่เราเรียกรวมๆ ว่าโลกาภิวัตน์ หลังมรณกรรมของระบอบการปกครองที่รวมศูนย์มากที่สุดอย่างสหภาพโซเวียต
องค์การระหว่างประเทศกับการส่งเสริมการกระจายอำนาจ
องค์การระหว่างประเทศจำนวนมากเป็นผลผลิตหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จำแนกออกได้หลายประเภท ขึ้นอยู่กับเกณฑ์ที่ใช้ เช่น แบ่งตามพื้นที่ องค์กรระดับโลก อย่างเช่น ILO (International Labour Organization) ระดับภูมิภาค เช่น ASEAN และระดับอนุภูมิภาค เช่น Arab Maghreb Union หรือแบ่งตามวัตถุประสงค์ ทั้งด้านการเมือง เศรษฐกิจ หรือสังคม โดยมีเป้าหมายรอบด้าน เช่น EU (European Union) หรือเจาะจงเฉพาะบางประเด็น เช่น Nuclear Energy Agency ถึงกระนั้นโดยรวมองค์การระหว่างประเทศมีเจตจำนงร่วมกันคือให้ความช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนาในมิติต่างๆ
ช่วงทศวรรษ 1960-1980 นักวิชาการได้ให้ความสนใจต่อการนำเอาแนวคิดการกระจายอำนาจมาปรับใช้ในการพัฒนาประเทศมากขึ้น โดยเฉพาะนักวิชาการขององค์การระหว่างประเทศที่สำคัญระดับโลก ไม่ว่าจะเป็นองค์การสหประชาชาติ (UN) โดยเฉพาะในส่วนของโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme: UNDP) หรือธนาคารโลก
ธนาคารโลกหรือธนาคารระหว่างประเทศเพื่อการบูรณะและวิวัฒนาการ (International Bank for Reconstruction and Development: IBRD) ก่อตั้งเมื่อปี 2487 มีจุดมุ่งหมายเพื่อช่วยเหลือประเทศสมาชิกที่ได้รับผลกระทบจากสงครามโดยเฉพาะประเทศในทวีปยุโรปและญี่ปุ่น โดยให้สมาชิกกู้เงินไปใช้บูรณะฟื้นฟูประเทศ ต่อมาจึงได้หันเหความสนใจไปเป็นการสนับสนุนการลงทุนในประเทศกำลังพัฒนา และมุ่งแก้ไขปัญหาความยากจนของประเทศด้อยพัฒนาทั่วโลก ธนาคารโลกนับเป็นสถาบันการพัฒนาที่ใหญ่ที่สุดของโลกในปัจจุบัน
ที่ผ่านมา ธนาคารโลกแสดงบทบาทแข็งขัน เรียกร้องให้ประเทศกำลังพัฒนากระจายอำนาจ หวังแก้ไขปัญหาระบบการปกครองที่รวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง เพราะนำมาซึ่งความไร้ประสิทธิภาพ (อย่างน้อยๆ ในแง่การใช้จ่ายงบประมาณ) ไม่คุ้มค่า ซ้ำซ้อน ต้นทุนสูง ส่งผลต่อศักยภาพการแข่งขันของประเทศ และก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาระหว่างพื้นที่ (ความเจริญกระจุกตัว) ลำพังแต่การดำเนินงานของรัฐบาลไม่เพียงพอต่อการรับมือกับความเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว แนวทางการกระจายอำนาจถือเป็นเครื่องมือที่จะช่วยให้การบริหารงานภาครัฐทำได้ดียิ่งขึ้น ส่งเสริมเศรษฐกิจฐานราก และใช้แก้ไขปัญหาความยากจนได้
การสนับสนุนเหล่านี้เห็นผลสำเร็จในทศวรรษ 1990 หลังสิ้นสุดยุคสงครามเย็น ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศที่กำลังเปลี่ยนผ่านไปสู่ประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมากได้ดำเนินโครงการกระจายอำนาจไปแล้วในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง การปกครองท้องถิ่นในประเทศเหล่านี้มีอำนาจและภารกิจกว้างขวางขึ้น สามารถกุมชะตากรรมของตนเองได้มากกว่าในอดีต ประมาณว่ามีประเทศถึงราว 80% ที่มีการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นในห้วงเวลาดังกล่าว แนวโน้มเช่นนี้เกิดขึ้นได้ด้วยประชาชนเห็นถึงศักยภาพของท้องถิ่น และเริ่มไม่ไว้ใจให้รัฐบาลจัดทำบริการสาธารณะ
องค์กรโลกบาลกับการสนับสนุนกระจายอำนาจในไทย
สำหรับประเทศไทย ปฏิเสธมิได้ว่าวิกฤตการณ์ต้มยำกุ้งในปี 2540 เป็นอีกปัจจัยเร่งที่นำไปสู่ความเปลี่ยนแปลงด้านการกระจายอำนาจอย่างรวดเร็ว นอกเหนือจากกระแสการปฏิรูปการเมืองห้วงนั้น อิทธิพลและแรงกดดันจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ในฐานะผู้ให้กู้เงินรายใหญ่ เข้ามามีบทบาทชี้นำนโยบายเศรษฐกิจโดยตรง พร้อมกับเงื่อนไขว่ารัฐบาลไทยต้องดำเนินนโยบายการคลังที่เข้มงวดขึ้น หรือเรียกว่านโยบายรัดเข็มขัด โดยตัดลดรายจ่ายภาครัฐ เช่น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ขณะที่ธนาคารโลกก็พยายามผลักดันแนวคิดธรรมาภิบาล (Good Governance) อย่างต่อเนื่อง เพื่อให้เกิดการปฏิรูประบบราชการที่มีแนวคิดการกระจายอำนาจเป็นองค์ประกอบหนึ่ง
ดูได้จากแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ ปี 2540-2544 ของรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธที่ออกมาหลังปล่อยลอยตัวค่าเงินบาทไม่นานนัก แผนแม่บทนี้พูดชัดว่าให้กระจายอำนาจการปกครองสู่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น อีกทั้งยังนับเป็นครั้งแรกที่มีการระบุเป้าหมายเพิ่มสัดส่วนรายได้ของท้องถิ่นต่อรายได้ของรัฐบาลให้เป็นอย่างน้อย 35:65 (ก่อนจะมีรัฐธรรมนูญ และถูกระบุไว้ในกฎหมายการกระจายอำนาจฉบับปี 2542 สมัยนายชวน หลีกภัย)
นอกจากนี้ องค์การระหว่างประเทศที่แม้ไม่ได้มีขอบเขตระดับโลก แต่ก็ให้ความสำคัญต่อประเด็นนี้ด้วยเช่นกัน อย่างสหภาพยุโรป องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) ธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย (Asian Development Bank: ADB) รวมถึงองค์การความร่วมมือระหว่างประเทศของชาติมหาอำนาจ อาทิ องค์การเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศของสหรัฐอเมริกา (United Stated Agency International Development: USAID) องค์การความร่วมมือระหว่างประเทศแห่งญี่ปุ่น (Japan International Cooperation Agency: JICA)
องค์การเหล่านี้ค่อนข้างเห็นคล้อยตามกัน ทั้งเรื่องขอบเขตนิยามที่ขยายความรวมไปถึงตัวแสดงนอกภาครัฐอย่างภาคประชาสังคมและภาคเอกชนอีกด้วย ตลอดจนมิติของการกระจายอำนาจที่มี 3 ด้าน 1) การกระจายอำนาจทางการเมือง คือ การเลือกตั้งท้องถิ่น ความเป็นประชาธิปไตย อำนาจตัดสินใจ การมีส่วนร่วมของประชาชน 2) การกระจายอำนาจทางการบริหาร หมายถึงการถ่ายเทอำนาจการบริหารจัดการจากรัฐส่วนกลางออกไปให้หน่วยงานอื่น เพื่อให้มีความรับผิดชอบ ภารกิจ บุคลากร และทรัพยากรเพิ่มขึ้น โดยแยกย่อยได้หลายประเภท ตั้งแต่การแบ่งอำนาจ (Deconcentration) การมอบอำนาจ (Delegation) การโอนอำนาจ (Devolution) เรื่อยไปถึงขั้นถอนการลงทุน (Divestment) และ 3) การกระจายอำนาจทางการคลัง ซึ่งเป็นมิติที่สถาบันระหว่างประเทศให้ความสนใจที่สุด ใช้เป็นดัชนีชี้วัดระดับการกระจายอำนาจในประเทศต่างๆ ที่สำคัญ เพราะสะท้อนความมีอิสระเกี่ยวกับการวางแผนงบประมาณ ทั้งด้านการจัดหารายได้ และการใช้จ่าย ตลอดจนการบริหารทางการเงินด้วยตนเองของท้องถิ่น
รูปแบบความช่วยเหลือประเทศสมาชิกในเรื่องการกระจายอำนาจขององค์การระหว่างประเทศเหล่านี้ ได้แก่ ศึกษาวิจัย ให้คำปรึกษาด้านวิชาการ ถ่ายทอดองค์ความรู้ เสนอแนะเชิงนโยบาย สนับสนุนโครงการ/กิจกรรม
ตัวอย่างผลงานชิ้นสำคัญของ World Bank ที่ทำกับประเทศไทย ซึ่งถูกอ้างถึงอยู่เสมอ แม้เป็นข้อมูลเก่าแล้ว (ตัวเลข ณ ปี 2553) แต่ก็อาจพอสะท้อนได้ว่าในวงวิชาการการกระจายอำนาจของไทยยังขาดแคลนงานวิจัยในประเด็นนี้อย่างถ่องแท้
รายงานฉบับนี้ ธนาคารโลกใช้เวลาในการศึกษากว่า 2 ปี เป็นครั้งแรกที่พยายามเจาะลึกเรื่องความเสมอภาคการใช้จ่ายงบประมาณทั้งระดับงบประมาณส่วนกลางและงบประมาณท้องถิ่น
ข้อค้นพบสำคัญในงานวิจัยนี้ คือ
หนึ่ง มีการกระจุกตัวของงบประมาณที่ใช้จ่ายเพื่อการบริการสาธารณะ โดยเฉพาะในด้านการศึกษาและการสาธารณสุขอยู่ที่ภาคกลางและกรุงเทพฯ
สอง ยังมีความเหลื่อมล้ำสูงมากในการใช้จ่ายรายภูมิภาค โดยงบประมาณรายจ่ายมีการกระจุกตัวอยู่ในกรุงเทพฯ ซึ่งมีประชากรเพียง 17% และมีสัดส่วนจีดีพีเท่ากับ 26% แต่ได้รับงบประมาณรายจ่ายถึง 72% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด ขณะที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีประชากรคิดเป็น 34% และมีสัดส่วนจีดีพีเท่ากับ 12% แต่ได้รับงบประมาณในสัดส่วนเพียง 5.8% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด เมืองหลวงได้รับงบประมาณรายจ่ายมากกว่าจังหวัดอื่นๆ ในสัดส่วนมากถึง 10 เท่า
สาม การกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นของไทยมีโครงสร้างการบริหารงานแบบคู่ขนาน คือ มีทั้งผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งและแต่งตั้ง (คงหมายถึง อบจ.ที่เป็นส่วนท้องถิ่นกับจังหวัดที่เป็นส่วนภูมิภาค) ทำให้เกิดความซ้ำซ้อน ผลักดันให้ต้นทุนการบริหารเพิ่มสูงขึ้น ทำให้การประสานงานระหว่างรัฐบาลกับรัฐบาลท้องถิ่นมีปัญหา และทำให้เกิดความไม่ชัดเจนในส่วนของความรับผิดชอบ และเป็นอุปสรรคต่อการปรับปรุงประสิทธิภาพและความรับผิดชอบของการให้บริการระดับท้องถิ่น
สี่ แผนการปฏิรูปการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นของไทยยังอยู่ในช่วงของการเปลี่ยนถ่าย และยังถือว่าไม่บรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้องการ แม้ว่าระหว่างปี พ.ศ. 2542-2554 จะมีการโอนถ่ายหน้าที่ไปสู่หน่วยงานท้องถิ่นที่เพิ่มมากขึ้นอย่างเห็นได้ชัด แต่ก็เกิดขึ้นภายใต้ข้อจำกัด
ขณะที่ทาง IMF ได้จัดทำฐานข้อมูลระดับโลก เรื่องการกระจายอำนาจทางการคลังโดยเฉพาะ ซึ่งเต็มไปด้วยรายละเอียด และตัวชี้วัดมากมาย ซึ่งจัดให้ไทยอยู่ระดับปานกลาง
กฎบัตรว่าด้วยการกระจายอำนาจ
อย่างไรก็ตาม บางองค์กรไปไกลถึงขั้นออกกฎบัตรอันมีสถานะเป็นสนธิสัญญาที่มีผลผูกพันตามกฎหมายระหว่างประเทศเกี่ยวกับเรื่องนี้ นั่นคือ กฎบัตรยุโรปว่าด้วยการปกครองตนเองของท้องถิ่น (European Charter of Local Self-Government) ออกโดยสภายุโรป เพื่อสร้างมาตรฐานคุ้มครององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งชาติสมาชิกทั้งหมด 46 ชาติให้สัตยาบัน โดยมีผลบังคับใช้เมื่อปี 1988
กฎบัตรนี้ประกอบด้วยส่วนที่เป็นคำปรารภ และเนื้อหาอีก 3 ส่วน จำนวน 18 มาตรา มองว่าการปกครองท้องถิ่นถือเป็นพื้นฐานสำคัญของระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเอื้อให้ประชาชนสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมืองได้โดยง่าย จึงต้องสร้างมาตรฐานร่วมกันโดยยึดหลักการประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจ มีเนื้อหาสาระ เช่น หลักการปกครองตนเองของท้องถิ่นต้องได้รับการรับรองโดยกฎหมายภายในของประเทศภาคี ซึ่งสามารถทำได้ในรัฐธรรมนูญ (มาตรา 2) สภาท้องถิ่นต้องประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งอย่างเสรี เสมอภาค เป็นการทั่วไป โดยตรง และลับ (มาตรา 3) อำนาจพื้นฐาน และความรับผิดชอบขององค์กรปกครองท้องถิ่นควรถูกกำหนดโดยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย (มาตรา 4) เป็นต้น
แต่ในทางปฏิบัติ บางประเทศประสบปัญหาคือ ยังไม่สามารถดำเนินการตามกฎบัตรให้เห็นผลได้จริง เช่น ท้องถิ่นขาดแคลนงบประมาณ การกำกับดูแลเข้มงวดเกินไป เป็นต้น การกระจายอำนาจจึงเป็นขั้นตอนที่ไม่หยุดนิ่ง แม้แต่ในภูมิภาคยุโรปก็ยังคงพบเห็นความเปลี่ยนแปลงสำคัญเกิดขึ้นอยู่ตลอด หลายประเทศก็เพิ่งปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นเมื่อไม่นานมานี้เอง
ข้ามไปที่แอฟริกาก็มีกฎบัตรเช่นนี้ ในชื่อเรียกกฎบัตรว่าด้วยคุณค่าและหลักการกระจายอำนาจ การบริหารจัดการท้องถิ่น และการพัฒนาท้องถิ่น (African Charter on the Values and Principles of Decentralisation, Local Governance and Local Development) ของสหภาพแอฟริกา ประกาศเมื่อปี 2557 รวมทั้งสิ้น 26 มาตรา หลักๆ เพื่อส่งเสริมให้เกิดการกระจายอำนาจอย่างแท้จริงขึ้นทั่วทั้งทวีป โดยมีประเทศที่เข้าร่วม 18 ประเทศ
กระนั้น ความคิดที่อยากจะให้มีกฎบัตรว่าด้วยเรื่องนี้แบบที่ยุโรปหรือแอฟริกามีในระดับโลกบ้างกลับล้มเหลว เคยมีความพยายามผลักดัน World Charter of Local Self-Government แต่ไม่สำเร็จ เนื่องจากหลายประเทศขัดขวาง โดยเฉพาะชาติมหาอำนาจอย่างอเมริกากับจีน ด้วยเหตุผลว่าไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญของตน
กลับมาที่ประเทศไทย อดนึกสงสัยไม่ได้ว่ารัฐประหารถึงสองครั้งในรอบเวลาไม่ถึงสิบปีทำให้ไทยต้องตีตัวออกห่างกลุ่มประเทศตะวันตก มันทำให้เขากระอักกระอ่วนและสนใจเราน้อยลงหรือไม่ การกระจายอำนาจจึงไม่เพียงหยุดอยู่กับที่ แต่ถึงขั้นพยายามหันหลังกลับ.
เรื่อง: ณัฐกร วิทิตานนท์
