ปกป้อง ศรีสนิท เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
30 สิงหาคมเป็นวันผู้สูญหายสากล เป็นวันที่สังคมโลกตระหนักถึงการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงรูปแบบหนึ่ง คือ ‘การบังคับบุคคลให้สูญหาย’ (enforced disappearance) ซึ่งหมายถึง การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐนำตัวประชาชนไปคุมขังโดยไม่ให้ญาติพี่น้องหรือครอบครัวทราบถึงชะตากรรมของผู้สูญหาย
การบังคับบุคคลให้สูญหาย ถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือของเจ้าหน้าที่ของรัฐในหลายๆ ประเทศ เพราะคงคิดไปว่าน่าจะเป็นวิธีการแก้ปัญหาได้อย่างรวดเร็วที่สุด แต่ในความรวดเร็วนั้นกลับกลายเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง ถึงขนาดที่สหประชาชาติได้จัดทำกฎหมายระหว่างประเทศขึ้นฉบับหนึ่ง เพื่อกำหนดเป็นหลักว่าการบังคับบุคคลให้สูญหายเป็นสิ่งที่ไม่อาจทำได้ไม่ว่าสถานการณ์ใดๆ[1] เป็นอาชญากรรมที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง และเป็นอาชญากรรมสากลที่ทั่วโลกร่วมมือกันป้องกันและปราบปราม
บทความนี้จะกล่าวถึงความหมายของการบังคับบุคคลให้สูญหาย[2] ตามอนุสัญญาคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการถูกบังคับให้สูญหาย ค.ศ. 2006[3] (International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance) ต่อไปนี้จะเรียกว่า ‘อนุสัญญาฯ’ ซึ่งในปัจจุบันมีรัฐภาคีทั้งสิ้น 62 ประเทศ โดยประเทศไทยได้ลงนามในอนุสัญญาฯ วันที่ 9 มกราคม พ.ศ. 2555 แต่ในปัจจุบันยังไม่ได้ให้สัตยาบันเป็นรัฐภาคี[4] ซึ่งหากประเทศไทยให้สัตยาบันเป็นภาคีเมื่อใด ประเทศไทยจะต้องดำเนินการตามที่อนุสัญญาฯ กำหนด
1. ความหมายของการบังคับบุคคลให้สูญหาย
อนุสัญญาฯ ข้อ 2 ได้ให้ความหมายของการบังคับบุคคลให้สูญหาย หมายถึง “การจับกุม การคุมขัง การลักพาตัว หรือ การลิดรอนเสรีภาพรูปแบบอื่น ที่กระทำโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือโดยบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่กระทำการภายใต้อำนาจหรือการสนับสนุนหรือการยอมรับจากรัฐ ตามด้วยการปฏิเสธไม่รับรู้การลิดรอนเสรีภาพดังกล่าว หรือโดยการปกปิดชะตากรรมหรือที่อยู่ของผู้สูญหาย ทำให้ผู้สูญหายอยู่นอกการคุ้มกันของกฎหมาย”
จากความหมายดังกล่าว แยกองค์ประกอบของการบังคับบุคคลให้สูญหายได้เป็น 3 ข้อ ดังนี้[5] คือ
ตัวอย่างเช่น หากเจ้าหน้าที่ของรัฐเห็นว่านาย ก. คือ ‘ตัวปัญหา’ คอยเปิดโปงพฤติกรรมที่มิชอบของเจ้าหน้าที่ เจ้าหน้าที่ของรัฐจึงจับตัวนาย ก. ไปขังไว้ในสถานที่แห่งหนึ่ง เมื่อญาตินาย ก. มาตาม ก็ปฏิเสธว่าไม่ได้เอาตัวไป เช่นนี้ถือว่าเป็นการบังคับบุคคลให้สูญหายที่เป็นความผิดอาญาและถูกลงโทษตามที่อนุสัญญาฯ เรียกร้อง หากต่อมาเจ้าหน้าที่ของรัฐฆ่านาย ก. ก็เป็นอีกความผิดหนึ่งคือการฆาตกรรมนอกกฎหมาย (extra-judicial killing) ที่เป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่ร้ายแรงอีกรูปแบบหนึ่ง
หากเจ้าหน้าที่ของรัฐจับกุมตัวประชาชนไปขังไว้ในสถานที่ไม่เปิดเผย และยอมรับว่าเอาตัวไปจริง แต่ปกปิดชะตากรรมไม่บอกที่อยู่หรือความเป็นไปของผู้ถูกเอาตัวไป ก็เป็นการบังคับบุคคลให้สูญหายตามอนุสัญญาฯ เช่นเดียวกัน เพราะเป็นลักษณะของ “การปกปิดชะตากรรมหรือที่อยู่”
2. การพาตัวไปโดยไม่ยินยอม
การบังคับบุคคลให้สูญหายคือการนำตัวไปโดยผู้ถูกเอาตัวไปไม่ยินยอม ดังนั้น การพาตัวไปโดยความยินยอมของผู้ถูกเอาตัวไปและอยู่ภายใต้การคุ้มครองของกฎหมาย เช่น การที่บุคคลหนึ่งเข้าสู่การคุ้มครองพยานตามโครงการคุ้มครองพยาน ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองพยานในคดีอาญา พ.ศ. 2546 ไม่ถือว่าเป็นการบังคับบุคคลให้สูญหาย โดยความยินยอมนี้ต้องเป็นความยินยอมที่บริสุทธิ์ ดังนั้น ความยินยอมเพราะถูกบังคับ ขู่เข็ญ แม้จะมีลายเซ็นของผู้ถูกเชิญตัวว่ายินยอมไปกับเจ้าหน้าที่เอง ก็ไม่อาจถือว่าเป็นความยินยอมที่บริสุทธิ์
3. การกระทำโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือโดยการยอมรับจากรัฐ
การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐอุ้มประชาชนหายไป ย่อมเป็นการบังคับบุคคลให้สูญหายอย่างแน่นอน แต่ถ้าหาก นาย ก. ซึ่งเป็นประชาชนคนหนึ่ง อุ้ม นาย ข. ประชาชนอีกคนหนึ่งไปขังไว้ด้วยเรื่องส่วนตัวของนาย ก. เช่นนี้ไม่ถือว่าเป็นการบังคับบุคคลให้สูญหายตามความหมายของอนุสัญญาฯ คงเป็นความผิดหน่วงเหนี่ยวกักขังทั่วไปตามที่ได้บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายอาญามาตรา 310
อย่างไรก็ดี หากการกระทำของนาย ก. ดังกล่าว เกิดจากการสั่งการของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือการยอมรับโดยรัฐ ย่อมเป็นการบังคับบุคคลให้สูญหายได้เช่นกัน
4. การจับกุมหรือคุมขังบุคคล เริ่มจากการกระทำที่ชอบหรือไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ได้
การจับกุมคุมขังตามกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการคุมขังตามกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา หรือ การคุมขังตามกฎหมายอื่น รวมทั้งกฎหมายพิเศษที่ใช้ในสถานการณ์ฉุกเฉิน โดยทั่วไปแล้วไม่เป็นการบังคับบุคคลให้สูญหาย เพราะเป็นการยอมรับโดยเจ้าหน้าที่และไม่ได้ปกปิดชะตากรรมของผู้ถูกคุมตัว[6]
อย่างไรก็ดี การจับกุมคุมขังตามหมายศาลหรือตามกฎหมาย ก็อาจเป็นการบังคับบุคคลให้สูญหายได้ หากเริ่มต้นจากการจับกุมโดยชอบด้วยกฎหมาย แล้วต่อมาเจ้าหน้าที่ของรัฐปกปิดชะตากรรมของผู้ถูกคุมขัง ทรมาน หรือฆ่าผู้ถูกคุมขัง ย่อมถือว่าเป็นการบังคับบุคคลให้สูญหายด้วยอีกการกระทำหนึ่งทันที[7]
5. การคุมขังนานเท่าใดถึงเป็นการบังคับบุคคลให้สูญหาย
อนุสัญญาฯ ไม่ได้กล่าวถึงระยะเวลาของการคุมขังว่าจะต้องนานเท่าใดถึงเป็นการบังคับบุคคลให้สูญหาย ดังนั้นแม้คุมขังไม่นาน แต่การคุมขังนั้นเป็นการกระทำนอกกฎหมาย ทำให้ผู้ถูกคุมขังอยู่นอกการคุ้มกันของกฎหมาย ก็เป็นการบังคับบุคคลให้สูญหายได้[8]
6. การบังคับบุคคลให้สูญหายเป็นความผิดต่อเนื่อง
การบังคับบุคคลให้สูญหายถือว่าเป็นความผิดต่อเนื่อง (continuous crime)[9] หมายถึง อายุความในการฟ้องคดีผู้กระทำความผิดจะยังไม่เริ่มนับ จนกว่าจะปล่อยตัวหรือเปิดเผยชะตากรรมผู้ถูกนำตัวไป
ในอนาคตหากมีกฎหมายกำหนดให้การบังคับบุคคลให้สูญหายเป็นความผิดในประเทศไทย การอุ้มหายใดที่เกิดขึ้นก่อนกฎหมายดังกล่าวประกาศใช้และยังไม่ได้ปล่อยตัวผู้ถูกคุมขัง หรือยังไม่ได้เปิดเผยชะตากรรมของผู้ถูกคุมขัง ย่อมเป็นความผิดต่อเนื่องอยู่ตลอดเวลาในเวลาที่กฎหมายใหม่เริ่มมีผลใช้บังคับ ซึ่งไม่มีปัญหาเรื่องกฎหมายอาญาย้อนหลังเป็นผลร้ายตามหลักความชอบด้วยกฎหมายอาญา (principle of legality)[10]
7. การบังคับบุคคลให้สูญหายที่เป็นอาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ
เจ้าหน้าที่ของรัฐอุ้มประชาชนหายไป เป็นความผิดฐานบังคับบุคคลให้สูญหายตามความหมายของอนุสัญญาฯ ซึ่งใช้กลไกศาลภายในประเทศเป็นผู้พิจารณาพิพากษา แต่หากการบังคับบุคคลให้สูญหายเกิดจากการสั่งการโดยนโยบายจากรัฐบาล (policy) ทำกับประชาชนอย่างเป็นระบบ (systematic) หรืออย่างกว้างขวาง (widespread) ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการกระทำดังกล่าวจะมีความผิดฐานอาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ (crimes against humanity)[11] ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลอาญาระหว่างประเทศ (ICC)[12] เมื่อเป็นอาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติแล้วทำให้อาชญากรรมดังกล่าวไม่มีอายุความ เป็นอาชญากรรมสากลที่ทั่วโลกร่วมมือกันปราบปราม
บางคนอาจมองว่าไกลจากประเทศไทย เพราะประเทศไทยไม่ได้เป็นภาคีของธรรมนูญกรุงโรมจัดตั้งศาลอาญาระหว่างประเทศ จึงไม่ต้องผูกพันกับศาลอาญาระหว่างประเทศดังกล่าว แต่ความจริงแล้วศาลอาญาระหว่างประเทศมีเขตทั่วโลก ภายใต้เงื่อนไขที่ว่าหากคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UNSC) มีมติให้ศาลอาญาระหว่างประเทศดำเนินคดีในเหตุการณ์ใด ศาลอาญาระหว่างประเทศก็จะมีเขตอำนาจทันที ซึ่งเคยเกิดขึ้นแล้วกับเหตุการณ์ในประเทศลิเบีย[13] และซูดาน[14] ทั้งที่สองประเทศนี้ไม่ได้เป็นรัฐภาคีผูกพันกับศาลอาญาระหว่างประเทศ
8. ประเทศไทยยังไม่มีฐานความผิดบังคับบุคคลให้สูญหาย
กฎหมายไทยในปัจจุบันไม่มีความผิดฐานบังคับบุคคลให้สูญหาย แม้เคยมีความพยายามที่จะกำหนดความผิดฐานบังคับบุคคลให้สูญหายกับการกระทำทรมาน ไว้ในร่างพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ….[15] ที่เสนอโดยรัฐบาล แต่ร่างดังกล่าว สนช. ก็พิจารณาไม่ทัน
ดังนั้น หากมีการบังคับบุคคลให้สูญหายเกิดขึ้นในประเทศไทยในเวลานี้ เราคงลงโทษเจ้าหน้าที่รัฐผู้กระทำความผิดดังกล่าวได้แค่ความผิดฐานหน่วงเหนี่ยวกักขังตามประมวลกฎหมายอาญา ซี่งมีโทษเบา และไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของอนุสัญญาฯ ที่เรียกร้องให้กำหนดความผิดฐานบังคับบุคคลให้สูญหายเป็นความผิดร้ายแรง และเป็นเอกเทศจากความผิดหน่วงเหนี่ยวกักขังหรือลักพาตัวทั่วไป[16]
ด้วยเหตุนี้ การมีกฎหมายป้องกันและปราบปรามการทรมานและการบังคับบุคคลให้สูญหาย จึงไม่เพียงแต่เป็นการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของประชาชนไทยให้ได้มาตรฐานสากลโลก แต่น่าจะมีส่วนช่วยเสริมสร้างภาพลักษณ์ที่ดีให้กับประเทศไทยในสายตาประชาคมโลกอีกด้วย
การใช้อำนาจรัฐโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐนอกจากจะต้องคำนึงถึง วัตถุประสงค์ (objective) ที่ชอบด้วยกฎหมาย ยังต้องกระทำการด้วยวิธีการ (means) ที่ชอบด้วยกฎหมายด้วย การอุ้มหาย หรือการทรมานประชาชนเป็นวิธีการที่มิชอบด้วยกฎหมาย แม้จะอ้างว่ามีวัตถุประสงค์เพื่อบ้านเมือง ก็ไม่อาจยอมรับได้ในระดับสากล
[1] Article 1 (2) of the International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance “No exceptional circumstances whatsoever, whether a state of war or a threat of war, internal political instability or any other public emergency, may be invoked as a justification for enforced disappearance” (ไม่มีสถานการณ์ใดๆที่อาจถูกนำมาอ้างเพื่อกระทำการบังคับบุคคลให้สุญหาย ไม่ว่าจะเป็นสถานการณ์สงคราม การขู่เข็ญว่าจะเกิดสงคราม ความไม่มั่นคงทางการเมืองภายในประเทศ หรือ สถานการณ์ฉุกเฉินอื่นใด)
[2] ดู วงพลอย นวลอ่อน, การกำหนดความรับผิดทางอาญาฐานบังคับบุคคลให้สูญหาย, (วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2556
[3] เนื้อหาทั้งหมดของอนุสัญญาดูได้จาก https://www.ohchr.org/en/hrbodies/ced/pages/conventionced.aspx
[4] ดูรายชื่อรัฐภาคีและรัฐที่ลงนามได้ที่ https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-16&chapter=4&clang=_en ข้อมูลเมื่อวันที่ 8 กันยายน 2562
[5] https://www.ohchr.org/en/issues/disappearances/pages/disappearancesindex.aspx
[6] Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances, General Comment on the definition of enforced disappearance https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Disappearances/disappearance_gc.pdf, paragraph 9
[7] Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances, General Comment on the definition of enforced disappearance https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Disappearances/disappearance_gc.pdf, paragraph 7, 9.
[8] Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances, General Comment on the definition of enforced disappearance, https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Disappearances/disappearance_gc.pdf, paragraph 9.
[9] https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Disappearances/GC-EDCC.pdf, paragraph 3.
[10] หลักกฎหมายอาญาไม่มีผลย้อนหลังเป็นผลร้าย (principle of non retroactivity) ได้รับการรับรองไว้ในประมวลกฎหมายอาญาไทยมาตรา 2 และหลักสิทธิมนุษยชนสากลตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองข้อ 15 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 29
[11] Article 5 of the International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance
“The widespread or systematic practice of enforced disappearance constitutes a crime against humanity as defined in applicable international law and shall attract the consequences provided for under such applicable international law”. (การกระทำการบังคับบุคคลให้สูญหายอย่างเป็นระบบหรืออย่างกว้างขวางถือว่าเป็นอาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายระหว่างประเทศและจะมีผลตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายระหว่างประเทศ)
[12] และอยู่ในเขตอำนาจศาลอาญาภายในประเทศที่เกิดเหตุด้วย โดยศาลอาญาระหว่างประเทศจะมีเขตอำนาจเสริมศาลภายในประเทศที่เกิดเหตุ (Principle of complementarity)
[13] Situation referred to the ICC by the United Nations Security Council: February 2011
[14] Situation referred to the ICC by the United Nations Security Council: March 2005
[15] http://web.senate.go.th/bill/bk_data/458-1.pdf
[16] https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Disappearances/disappearance_gc.pdf, paragraph 3.
