สมชาย ปรีชาศิลปกุล เรื่อง

 

ศาลทำหน้าที่อย่างไร เมื่อระบอบอำนาจนิยมหรือ “เผด็จการ” ขึ้นมามีอำนาจทางการเมือง ?

โดยทั่วไป คำอธิบายเกี่ยวกับบทบาทและหน้าที่ของสถาบันตุลาการมักจะเป็นการพิจารณาผ่านกรอบแนวคิดการแบ่งแยกอำนาจ ซึ่งให้คำอธิบายเกี่ยวกับการจัดโครงสร้างของอำนาจรัฐที่แบ่งเป็น 3 ฝ่าย อันประกอบด้วยฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ โดยฝ่ายตุลาการจะทำหน้าที่ชี้ขาดข้อพิพาท โดยมีตัวบทกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติเขียนขึ้นเป็นเครื่องมือในการตัดสิน

เพื่อให้สามารถทำหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ก็จะมีการกำหนดโครงสร้างและขอบเขตอำนาจของฝ่ายตุลาการที่พึงเป็น อาทิ ความเป็นอิสระในการวินิจฉัย การประพฤติปฏิบัติตน การเลื่อนขั้นลงโทษ การตรวจสอบทบทวนคำวินิจฉัย เป็นต้น

อาจมีความแตกต่างในการจัดวางสถาบันตุลาการในระบบการเมืองของแต่ละประเทศ ดังในระบบประธานาธิบดีและระบบรัฐสภามีการออกแบบสถาบันตุลาการที่แตกต่างกัน หรือการออกแบบระบบศาลเป็นระบบศาลเดี่ยวกับระบบศาลคู่ แม้อาจมีระบบการเมืองคล้ายกัน

การพิจารณาสถานะของศาลทั้ง 2 รูปแบบเป็นสภาวะที่ดูเหมือนจะมีความมั่นคง ไม่แกว่งไกวไปตามสถานการณ์การเมืองหรือเกิดการเปลี่ยนแปลงจากการเลือกตั้ง จึงดูราวกับว่าสถาบันตุลาการเป็นองค์กรที่สามารถดำรงเป็น “หลัก” โดยไม่ได้ผันแปรไปตามจังหวะของการเมือง

การให้คำอธิบายในลักษณะดังกล่าวเป็นการพิจารณาถึงความหมายและบทบาทของศาลในเชิง Normative Approach (อาจแปลได้ว่า “แนวพินิจเชิงบรรทัดฐาน”) อันมีความหมายถึงคำอธิบายที่เชื่อว่ามีโครงสร้าง ระบบ หรือมาตรฐานบางประการที่ควรจะเป็น หากการออกแบบสถาบันตุลาการในสังคมใดยังไม่สามารถบรรลุถึงบรรทัดฐานดังกล่าวก็ควรจะต้องมีการปรับแก้เพื่อให้บรรลุถึงหลักการนั้น

“สถาบันตุลาการมีความเป็นอิสระโดยไม่สัมพันธ์ใดๆ กับคณะรัฐประหารจริงหรือ”

อย่างไรก็ตาม มีความผันแปรทางการเมืองในโลกแห่งความเป็นจริงที่ส่งผลกระทบต่อศาลอย่างสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับกลุ่มประเทศประชาธิปไตยใหม่ (new democracies) ในประเทศเหล่านี้ ระบบการเมืองมักมีความผันผวนกลับไปกลับมาระหว่างระบอบประชาธิปไตยที่มีการเลือกตั้ง ซึ่งรัฐบาลมีที่มาจากเสียงของประชาชน กับการรัฐประหาร ซึ่งรัฐบาลมาจากการยึดอำนาจด้วยกำลัง

แม้พิจารณาในภาพกว้างจะพบว่าผู้ปกครองที่มาจากการยึดอำนาจด้วยการใช้กำลังอาจไม่ได้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงสถาบันตุลาการในเชิงโครงสร้าง หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือดูเหมือนว่าคณะรัฐประหารไม่ได้แทรกแซงการทำหน้าที่ของตุลาการ

แต่จริงแล้ว สถาบันตุลาการมีความเป็นอิสระโดยไม่สัมพันธ์ใดๆ กับคณะรัฐประหารจริงหรือ

งานศึกษาสำคัญชิ้นหนึ่งที่ชี้ให้เห็นปฏิสัมพันธ์ระหว่างคณะรัฐประหารกับสถาบันตุลาการคือ Rule by Law: The Politics of Courts in Authoritarian Regimes หนังสือรวบรวมบทความทางวิชาการที่ศึกษาบทบาทและความเกี่ยวข้องของสถาบันตุลาการกับคณะรัฐประหารในหลายประเทศ ตีพิมพ์เผยแพร่ใน ค.ศ. 2008 โดยมี Tom Ginsburg และ Tamir Moustafa เป็นบรรณาธิการ

“สถาบันตุลาการไม่ใช่ Moral Being หากเป็น Political Being ในแบบหนึ่ง”

ในบทนำของหนังสือ (หน้า 1-22) ทั้งสองได้ชี้ให้เห็นถึงบทบาทของสถาบันตุลาการภายใต้ระบอบอำนาจนิยมในหลายประเด็นสำคัญ ดังนี้

ประการแรก การควบคุมสังคม (Social Control) บทบาทนี้ถือเป็นบทบาทสำคัญของตุลาการภายใต้ระบอบอำนาจนิยม การควบคุมสังคมอาจกระทำด้วยการใช้กฎหมายอาญาและกฎหมายอื่นๆ รวมถึงการใช้เครื่องมือต่างๆ เช่น กองกำลังทหาร ตำรวจลับ หรือแม้กระทั่งการจัดตั้งศาลพิเศษขึ้นมาสำหรับพิจารณาคดีบางประเภท โดยมีเป้าหมายเพื่อการรักษาอำนาจของคณะรัฐประหารและกำจัดฝ่ายตรงกันข้ามในทางการเมือง

ประการที่สอง การสร้างความชอบธรรม (Legitimation) ความชอบธรรมของคณะรัฐประหารเป็นสิ่งที่มีความสำคัญในการธำรงรักษาอำนาจของตน สถาบันตุลาการเป็นองค์กรที่มีบทบาทในการสร้างความชอบธรรมดังกล่าว หากศาลปฏิเสธที่ให้การรับรองความชอบธรรม การใช้อำนาจของคณะรัฐประหารก็จะสร้างความยุ่งยากให้เกิดขึ้น แต่ในหลายประเทศ ผู้ปกครองจากการรัฐประหารได้เปิดให้ศาลสามารถทำงานต่อไปได้ เพราะศาลมีบรรทัดฐานที่จะไม่โต้แย้งต่อความชอบธรรมของการรัฐประหารที่ประสบความสำเร็จแต่อย่างใด

ประการที่สาม การควบคุมหน่วยงานปกครองและดำรงความร่วมมือระหว่างชนชั้นนำ (Controlling Administrative Agents and Maintaining Elite Cohesion) เนื่องจากหน่วยงานของรัฐอาจมีความอิสระในการปฏิบัติงานของตนในระดับหนึ่ง อันทำให้ผู้นำของระบอบอำนาจนิยมต้องพยายามควบคุมให้หน่วยงานปฏิบัติหน้าที่ไปในทิศทางเดียวกัน ศาลก็จะถูกใช้เป็นเครื่องมือในการสร้างแนวทางปฏิบัติที่ดำเนินไปในทิศทางเดียวกัน

ประการที่สี่ การสร้างความน่าเชื่อถือในพื้นที่ทางเศรษฐกิจ (Credible Commitments in the Economic Sphere) ผู้ปกครองของระบอบอำนาจนิยมภายใต้ระบบเศรษฐกิจแบบตลาดก็ต้องอยู่ภายใต้แรงกดดันทางเศรษฐกิจ ผู้ปกครองต้องให้การรับรองต่อการปกป้องหลักการพื้นฐานของระบบเศรษฐกิจดังเช่นการปกป้องกรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล ในกรณีนี้ ผู้ประกอบการทางเศรษฐกิจจะมีสิทธิในการฟ้องคดีหากมีการละเมิดต่อหลักการทางเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม

ไม่เพียงการชี้ให้เห็นปฏิสัมพันธ์ระหว่างสถาบันตุลาการกับระบอบอำนาจนิยม งานชิ้นนี้ยังได้ชี้ให้เห็นถึงความพยายามในการควบคุมศาลโดยระบอบอำนาจนิยมว่าสามารถเกิดขึ้นได้ แต่อาจไม่ใช่การเข้าแทรกแซงโดยตรง เช่น การจัดตั้งศาลพิเศษและโอนคดีที่เป็นประเด็นปัญหามาสู่ศาลพิเศษแทนการปล่อยให้ศาลปกติทำหน้าที่ การออกกฎเกณฑ์จำกัดการฟ้องคดีสู่ศาลให้มีความยากลำบากมากขึ้น เป็นต้น งานชิ้นดังกล่าวนี้จึงช่วยเปิดให้เห็นถึงปฏิสัมพันธ์ระหว่างสถาบันทั้งสองในโลกแห่งความเป็นจริงที่ชัดเจน

“บทบาทของสถาบันตุลาการภายใต้ระบอบเผด็จการสามารถเกิดขึ้นได้ทั้งในด้านที่เป็น ‘ตุลาการภิวัตน์’ หรือเป็น ‘ตุลาการวิบัติ’ “

งานเรื่อง Rule by Law: The Politics of Courts in Authoritarian Regimes เป็นประโยชน์ต่อการทำความเข้าใจบทบาทของฝ่ายตุลาการในเชิงสถาบันได้อย่างไรบ้าง ผู้เขียนคิดว่ามี 3 แง่มุมสำคัญคือ

แง่มุมแรก บทบาทของตุลาการมีความสัมพันธ์กับ “การเมือง” อย่างสำคัญ สถาบันตุลาการไม่ได้หลุดลอยไปจากบริบทของสังคมการเมือง ผู้พิพากษาก็บุคคลที่มีจุดยืน ผลประโยชน์ ความเชื่อ ความเข้าใจ ความคาดหวัง เฉกเช่นเดียวกันกับสามัญชนทั่วไป โดยเฉพาะกรอบความเชื่อที่ถูกสร้างและพัฒนาขึ้นภายในสถาบันของตนเอง

กล่าวโดยสรุป สถาบันตุลาการไม่ใช่ Moral Being หากเป็น Political Being ในแบบหนึ่ง

แง่มุมที่สอง บทบาทของสถาบันภายใต้ระบอบเผด็จการหรือระบอบอำนาจนิยมสามารถเกิดขึ้นได้ทั้งในด้านที่เป็น “ตุลาการภิวัตน์” (เชิงบวก) หรือเป็น “ตุลาการวิบัติ” (เชิงลบ) ผลลัพธ์ดังกล่าวสัมพันธ์กับเงื่อนไขภายในอันหลากหลาย

การกล่าวอ้างถึงบทบาทของสถาบันตุลาการในต่างประเทศในเชิงบวกเพื่อมาเป็นตัวแบบของสังคมไทยโดยปราศจากการพิจารณาถึงบริบท จึงอาจนับเป็นความตื้นเขินทางวิชาการอย่างยิ่ง ราวกับว่าสามารถนำเอาปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในต่างประเทศมาจัดวางลงในสังคมอื่นได้อย่างง่ายดาย

แง่มุมที่สาม เฉพาะในบริบทของวงวิชาการในสังคมไทย ก่อนวิกฤตการเมืองในทศวรรษ 2540 “ตุลาการศึกษา” เป็นพื้นที่ที่ไม่ค่อยได้รับความใส่ใจจากนักวิชาการไทยมากนัก ในแวดวงทางด้านนิติศาสตร์ การทำความเข้าใจต่อสถาบันตุลาการมักเป็นไปในแนวพินิจเชิงบรรทัดฐาน ซึ่งเป็นการทาบวัดด้วยบรรทัดฐานที่ปรากฏขึ้นในหลายประเทศหรือตามกรอบคำอธิบายของ “ฝรั่ง” การศึกษาในลักษณะนี้แม้อาจช่วยทำให้เกิดความเข้าใจต่อโครงสร้างของสถาบันตุลาการในโลกตะวันตก แต่ก็มีจุดอ่อนที่ไม่สามารถทำความเข้าใจกับปรากฏการณ์ของสังคมไทยได้

ขณะที่ทางด้านรัฐศาสตร์ก็แทบไม่ปรากฏการศึกษาสถาบันตุลาการอย่างจริงจังเมื่อเปรียบเทียบกับสถาบันการเมืองประเภทอื่นที่ได้รับความสนใจมากกว่า เช่น พรรคการเมือง ประชาสังคม ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ ทหาร เป็นต้น

แต่ภายหลังจากวิกฤตการเมืองในทศวรรษ 2540 เป็นต้นมา ก็มีความสนใจศึกษาและให้คำอธิบายต่อสถาบันตุลาการเพิ่มมากขึ้น ทั้งจากการศึกษาในแง่มุมทางด้านนิติศาสตร์และทางด้านรัฐศาสตร์โดยเฉพาะอย่างยิ่งในมิติของการศึกษาเปรียบเทียบ

แม้จะมีความสนใจที่เพิ่มมากขึ้น แต่หากพิจารณาในภาพรวมแล้วสามารถกล่าวได้ว่า “ตุลาการศึกษา” ในแวดวงวิชาการของสังคมไทยยังเป็นพื้นที่ที่เป็นดินแดนลี้ลับ มีเงาสลัว น่าเกรงขาม ซึ่งยังต้องการการศึกษาทำความเข้าใจอยู่อีกหลากหลายแง่มุมในฐานะที่เป็น Political Being ประเภทหนึ่งที่มีบทบาทอย่างสำคัญต่อความเปลี่ยนแปลงของสังคมการเมืองไทยในห้วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา

Author

Somchai Preechasinlapakun

สมชาย ปรีชาศิลปกุล - อาจารย์และหัวหน้าศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ สมาชิกคนสำคัญแห่งมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน สมชายสนใจศึกษาเรื่องกฎหมายกับสังคม นิติปรัชญา ประวัติศาสตร์กฎหมาย และกฎหมายว่าด้วยสิทธิมนุษยชน