เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง เรื่อง

ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ

 

อาชีพนักกฎหมายรัฐธรรมนูญใน ค.ศ. 2020 นั้นไม่ใช่เรื่องง่าย

ดูเหมือนวงการกฎหมายรัฐธรรมนูญทั่วโลกจะเห็นพ้องกันข้างต้น ว่าการทำงานของพวกเราในสองสามปีที่ผ่านมานั้นตกอยู่ในความขัดแย้งแหลมคมกว่าที่เคยประสบมา ตั้งแต่หลังการสิ้นสุดของสงครามโลกครั้งที่สองและการล่มสลายของฟาสซิสต์ในยุโรป นี่เป็นช่วงเวลาที่ระบอบรัฐธรรมนูญนิยมถูกท้าทายอย่างหนักหน่วงที่สุด

โลกเราไม่ได้เผชิญกับเผด็จการรุ่นเก่าที่ได้อำนาจมาจากการยึดอำนาจ ขับรถถัง แล้วประกาศตนเป็นรัฏฐาธิปัตย์เหนือกฎหมายอย่างชัดเจนอีกต่อไป เกือบทุกประเทศเท่าที่พอจะนึกออก ล้วนมีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร และเกือบทุกประเทศ นอกจากรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์บางแห่งในตะวันออกกลางและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ล้วนจัดการเลือกตั้ง

แต่ในขณะที่รูปแบบการปกครองเป็นแบบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ คุณภาพของประชาธิปไตยนั้นกลับตกต่ำยิ่ง ผู้นำจำนวนมากได้อำนาจผ่านการเลือกตั้งถูกต้องตามกฎหมาย พวกเขาอ้างถึงรัฐธรรมนูญไม่ขาดปาก แต่มือกลับทำตรงกันข้าม ละเลยกฎเกณฑ์และสถาบันที่เป็นส่วนประกอบสำคัญของระบบการปกครองแบบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ

สิ่งที่เกิดขึ้นไม่ใช่วิกฤตรัฐธรรมนูญเต็มรูปแบบ (full-blown constitutional crisis) แต่มีผู้ขนานนามว่า ความเสื่อมทรามของรัฐธรรมนูญ (constitutional rot)

 

เมื่อรัฐธรรมนูญเสื่อมทราม

 

วิกฤตรัฐธรรมนูญเต็มรูปแบบนั้นเกิดได้ยาก อาจจะมีเวเนซุเอลา หรือโซมาเลียที่ทั่วโลกรู้จักกันดี เมื่อประชาชนหมดความเชื่อถือในรัฐธรรมนูญและรัฐบาล และรัฐบาลก็เลิกยึดถือรัฐธรรมนูญเป็นข้ออ้างความชอบธรรมแล้วเช่นกัน จลาจลปะทุลุกลามในขณะที่กองกำลังที่มีอาวุธก็อาจจะเลิกเชื่อฟังรัฐบาลพลเรือน หรือเข้าเข่นฆ่าประชาชนอย่างเปิดเผย แต่ความเสื่อมทราม หรือเน่าเปื่อยผุพังนั้น เกิดขึ้นเงียบๆ อาจกินเวลานาน และยากจะสังเกตกว่าผลร้ายจะเริ่มปรากฏ ที่น่ากลัวคือดูเหมือนจะมีประเทศประชาธิปไตยไม่น้อย ทั้งประชาธิปไตยเก่าแก่อย่างอังกฤษและอเมริกา จนถึงประชาธิปไตยใหม่ในเอเชียและยุโรปตะวันออกที่เผชิญปัญหานี้

ระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญนั้นไม่ได้หมายความว่ารัฐปกครองด้วยเอกสารที่เรียกว่ารัฐธรรมนูญเพียงอย่างเดียว แต่ยังประกอบไปด้วยกฎเกณฑ์ ทั้งที่เป็นลายลักษณ์อักษรและไม่เป็นลายลักษณ์อักษรอีกเป็นจำนวนมาก ประกอบไปด้วยสถาบันการเมืองและกฎหมายที่ยึดถือในคุณค่าพื้นฐาน คุณค่าความเสมอภาค สิทธิเสรีภาพ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หลักรัฐบาลภายใต้อาณัติประชาชน และหลักอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน เป็นอาทิ กฎเกณฑ์ธรรมเนียมเหล่านี้มีเพื่อควบคุมการใช้อำนาจ

นักการเมืองจำนวนไม่น้อยมีแนวโน้มจะท้าทายกรอบที่รัฐธรรมนูญตีไว้จำกัดอำนาจพวกเขาอยู่แล้ว นั่นเป็นเหตุผลว่าทำไมถึงต้องมีรัฐธรรมนูญไว้ตั้งแต่แรก เมื่อนักการเมืองท้าทายรัฐธรรมนูญ องค์กรและกลไกต่างๆ ก็ต้องตอบสนอง หาวิธีควบคุมนักการเมืองให้ได้ ศาลต้องสอบสวนและลงโทษ ฝ่ายค้านต้องอภิปรายในสภา ประชาชนลงโทษผ่านการลงคะแนนเสียง ตราบใดที่กติกายังถูกเคารพและกลไกต่างๆ ยังทำงานได้ตามจุดมุ่งหมายเดิม เช่นนี้ไม่ใช่ความเสื่อมทราม

แล้วระบอบรัฐธรรมนูญเสื่อมทรามหน้าตาเป็นอย่างไร ก็เสื่อมทรามลงได้เมื่อผู้มีอำนาจพยายามรื้อถอนทำลายกฎเกณฑ์ สถาบัน และคุณค่าข้างต้น จนสุดท้ายแล้วเหลือแต่ตัวรัฐธรรมนูญที่กลวงเปล่าให้หยิบฉวยมาอ้างได้ว่าเป็นที่มาอันชอบด้วยกฎหมาย และใช้รัฐธรรมนูญนั้นเพื่อสืบทอดอำนาจตัวเอง ตลอดจนทำลายล้างคู่แข่งทางการเมือง

เมื่อรัฐธรรมนูญเสื่อมทราม การเลือกตั้งยังคงมีอยู่เพื่อเป็นฐานความชอบธรรม แต่ผู้มีอำนาจละเมิดกฎเกณฑ์ธรรมเนียมที่เคยมีในทางการเมือง จึงไม่ใช่เผด็จการในความหมายดั้งเดิมที่เราเข้าใจกัน เช่น เผด็จการทหาร (dictator) แต่เป็นผู้นำอำนาจนิยมตามรัฐธรรมนูญ (constitutional autocrat) ที่มีมวลชนสุดโต่งของตัวเองเป็นฐานเสียงและฐานกำลัง มีองค์กรศาลและองค์กรตรวจสอบอื่นๆ เป็นพวกพ้องจงรักภักดีคอยคุ้มกัน

 

ความเสื่อมทรามของรัฐธรรมนูญไทย

 

ลักษณะที่สำคัญที่สุดของความเสื่อมทรามของรัฐธรรมนูญไทย คือ การปลอดความรับผิด (accountability) ในรูปแบบใดๆ โดยสิ้นเชิงของรัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา

ความรับผิดของนักการเมืองนั้น มีความรับผิดทางการเมืองกับความรับผิดตามกฎหมาย ในทางการเมืองมีความรับผิดผ่านระบบตัวแทนคือฝ่ายค้านและกลไกกรรมาธิการ ส่วนความรับผิดทางการเมืองทางตรงคือการเลือกตั้ง

แต่ที่ผ่านมา ปรากฏชัดแล้วว่ากลไกการเลือกตั้งและกลไกรัฐสภาล้วนพิการ กติกาการเลือกตั้งถูกออกแบบมาเพื่อให้พรรคการเมืองอ่อนแอ เอื้อประโยชน์พรรคการเมืองขนาดเล็กเฉพาะกิจ ยิ่งไปกว่านั้น ผู้คุมกติกาการเลือกตั้งไม่เป็นกลาง ปิดตาข้างหนึ่งแบ่งเขตเลือกตั้งตามใบสั่ง การคำนวณสูตร ส.ส. แบบเศษส่วนมนุษย์ที่หักคะแนนพรรคใหญ่ไปให้พรรคเล็ก

ในรัฐสภา มี 250 ส.ว. พวกพ้องน้องพี่คอยช่วยเหลือ ผู้คุมกฎในสภาก็น่าสงสัยในความเป็นกลาง แม้จะลงคะแนนเสียงแพ้ก็ขอให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรสั่งลงคะแนนเสียงใหม่จนชนะได้ ในกรรมาธิการก็มีการป่วนขัดขวางการทำงานตลอดเวลา

ดังนั้น รัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชาจึงเป็นรัฐบาลที่มีรัฐมนตรีค้าแป้ง หรือยืมนาฬิกาเพื่อนได้อย่างไม่สะทกสะท้าน รัฐบาลมีคนแจกกล้วย แจกให้ทั้งพรรคร่วมรัฐบาลและพรรคฝ่ายค้านอย่างโจ่งแจ้ง ไม่ต้องปิดบัง การอภิปรายไม่ไว้วางใจก็หักมุมเมื่อพรรคฝ่ายค้านบางส่วนสะดุดขาตัวเองอย่างปริศนา ไม่สามารถอภิปรายได้ทันเวลา

ส่วนความรับผิดทางกฎหมายนั้นก็ปรากฏว่ากลไกศาลและองค์กรอิสระดูจะไม่ทำงานอย่างตรงไปตรงมา ผู้ดำรงตำแหน่งส่วนหนึ่งมีที่มาจากระบอบรัฐประหาร มีข้อครหาถึงความสัมพันธ์ส่วนตัวกับรัฐบาลเผด็จการ มีข้อครหาถึงอคติทางการเมือง

ป.ป.ช. จึงเปิดเผยข้อมูลคดียืมนาฬิกาเพื่อนเป็นเพียงกระดาษเปล่า กกต. ยืนยันว่าเงินบริจาคพรรคพลังประชารัฐไม่ผิดปกติ ส่วนศาลรัฐธรรมนูญตามไล่ล่าลงโทษพรรคการเมืองฝ่ายค้าน

ถ้าถือหางถูกข้าง คดีความก็ไม่ต้องกังวล อาจจะสั่งฟ้องไม่ทันจนหมดอายุความ หรือตำรวจตามไปจับไม่เจอทั้งที่เจ้าตัวก็เดินไปมาอยู่ตรงนั้น นี่เป็นแค่ตัวอย่างบางส่วนเท่านั้น

เหตุการณ์เหล่านี้ จินตนาการไม่ได้เลยถ้าเป็นเมื่อ 20 ปีก่อน แต่ทั้งหมดนี้ที่กระทำได้เพราะรัฐบาลมีมวลชนปีกขวาจัดของตนเอง ซึ่งพร้อมจะสนับสนุนรัฐบาลในทุกเรื่อง แม้รัฐบาลจะทำงานผิดพลาดสักเพียงไหนก็ตามที นอกจากนี้ รัฐบาลยังประสบความสำเร็จในการแทรกซึมเข้าไปในองค์กรอิสระทั้งหลายอีกด้วย องค์กรเหล่านี้จึงโอบอุ้มรัฐบาล ทำลายล้างคู่แข่ง

เมื่อพ้นจากความรับผิดใดๆ โดยสิ้นเชิง รัฐบาลจึงสามารถพูดจาอะไรก็ได้โดยไม่ต้องสนใจความจริง ทำลายหลักการพื้นฐาน ปูทางสืบทอดอำนาจ ไปพร้อมกับยั่วยุให้มวลชนฝ่ายตรงข้ามโกรธแค้นขึ้นเรื่อยๆ นี่อาจจะเป็นขั้นสูงสุดของความเสื่อมทรามของระบอบการเมืองที่เป็นอยู่

ต้องย้ำไว้ ณ ที่นี้ ว่าการเสื่อมทรามของรัฐธรรมนูญเริ่มต้นอย่างเงียบเชียบ ยากจะชี้ว่าเริ่มเมื่อไหร่ รัฐบาลประยุทธ์ 2 เป็นแค่สิ่งที่เราเห็น แต่ความเสื่อมนั้นเริ่มต้นขึ้นนานก่อนหน้านี้แล้ว บางคนชี้ไปที่คดีซุกหุ้นที่ทำให้องค์กรอิสระเสื่อมโทรม บ้างก็เชื่อว่ารัฐประหาร 2549 เป็นจุดเสื่อมทำให้กองทัพกลับเข้ามาในการเมือง หลายคนเชื่อว่าเหตุการณ์ตุลาการภิวัตน์ล้มเลือกตั้งคือจุดเริ่มต้นทั้งมวล บางคนระบุว่าคือเหตุการณ์ล้อมปราบเสื้อแดง 2553 ที่ตอกย้ำการลอยนวลพ้นผิด แต่ที่แน่ๆ มาถึงปี 2563 ความเสื่อมทรามของกฎหมายรัฐธรรมนูญไทยอาจจะใกล้ถึงจุดวิกฤตแล้ว

 

ประเทศไทยภายใต้รัฐธรรมนูญเสื่อมทราม

 

เดือนมิถุนายนนี้ครบรอบ 88 ปีที่คณะราษฎรสถาปนาระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญขึ้นมาในสยามประเทศ แต่อาจจะเป็นช่วงเวลาที่เลวร้ายที่สุดช่วงหนึ่งของประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย ผู้สนับสนุนรัฐบาลคงเถียงได้ว่าเคยมีช่วงเวลาที่ประเทศไทยเลวร้ายไม่ต่างจากตอนนี้ อาทิ ช่วงเผด็จการทหารสฤษดิ์-ถนอม หรือแม้แต่จะเถียงว่าสมัยทักษิณ ชินวัตรก็เลวร้ายไม่ต่างกัน แต่สำหรับคนอีกจำนวนมาก โดยเฉพาะคนรุ่นใหม่อาจจะต้องตั้งคำถามว่า แล้วทำไมพวกเขาจะต้องทนประสบกับความเสื่อมทรามไม่ต่างจากที่คนรุ่นก่อนเจอ ทำไมพวกเขาถึงไม่ได้รับสิ่งที่ดีกว่านี้ ทำไมคนรุ่นก่อนถึงรั้งพวกเขาไว้จากอนาคตที่ดีกว่า

เมื่อรัฐธรรมนูญเสื่อม ความเสื่อมนั้นก็ถ่ายทอดลงมายังทุกองคาพยพของรัฐ ถ้ารัฐบาลไม่ต้องรับผิดอะไรเลย ทั้งทางการเมืองและกฎหมาย สุดท้ายเจ้าหน้าที่รัฐทุกระดับก็ไม่ต้องเคารพกฎหมาย ดังจะเห็นได้จากข่าวพฤติกรรมเจ้าหน้าที่รัฐในรอบ 4-5 ปีที่ผ่านมา ถ้า ส.ส. รุกป่าแล้วกฎหมายลงโทษไม่ได้ กรมอุทยานฯ ก็ทุบบ้านไม้โบราณได้ไม่ต้องสนใจประชาชน

ปัญหาคือ ถ้าประเทศไทยจะละทิ้งรัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายสูงสุดแล้ว ก็เท่ากับว่าละทิ้งกติกาในการอยู่ร่วมกันของประชาชนไปด้วย ชนชั้นนำจำเป็นต้องเสนอสิ่งทดแทนรัฐธรรมนูญให้แก่ประชาชนเพื่อให้พวกเขาสามารถอยู่ร่วมกันได้ ซึ่งขณะนี้ ยังไม่มีใครคิดออกว่าสิ่งทดแทนนั้นคืออะไร บุคคลหรืออุดมการณ์ใดที่จะสามารถหลอมรวมจิตใจคนไว้ด้วยกัน มิเช่นนั้นก็ต้องธำรงสภาพรัฐตำรวจ สอดแนม ข่มขู่ อุ้มหายตลอดไป

Author

khemthong tonsakulrungruang

เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง - อาจารย์ด้านกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย