สมชาย ปรีชาศิลปกุล เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
แม้การอภิวัฒน์ 2475 จะได้เปลี่ยนแปลงการปกครองมาสู่ระบอบประชาธิปไตย แต่ก็มิได้มีการยกเลิกสถาบันพระมหากษัตริย์อันทำให้สถาบันดังกล่าวยังดำรงอยู่สืบต่อมา การดำรงอยู่ของสถาบันดังกล่าวภายใต้ระบอบการปกครองใหม่ที่ยึดถือว่า ‘อำนาจสูงสุดเป็นของราษฎรทั้งหลาย’ ได้กลายเป็นปมประเด็นสำคัญประการหนึ่งว่าจะจัดวางสถาบันจารีตไว้ในระบอบประชาธิปไตยอย่างไร
หลักการพื้นฐานที่ดูราวกับจะเป็นที่ยอมรับร่วมกันก็คือ การจัดวางสถาบันพระมหากษัตริย์ไว้ในฐานะ ‘เหนือการเมือง’ แม้อาจพอจะเข้าใจได้ในเบื้องต้นว่า มีความหมายถึงการจัดวางสถาบันพระมหากษัตริย์ให้ไม่เกี่ยวข้องกับการเมือง แต่คำถามคือ ‘การเมือง’ มีความหมายเพียงใด สถานะของ ‘เหนือการเมือง’ จะมีขอบเขตกว้างขวางแค่ไหน ล้วนแต่เป็นสิ่งที่ไม่เคยดำรงอยู่ในสังคมการเมืองไทยมาก่อน การจัดวางสถาบันพระมหากษัตริย์ในลักษณะดังกล่าวจึงอาจเป็นประเด็นที่มีความเข้าใจแตกต่างกันจากฝ่ายต่างๆ รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงกับความหมายซึ่งเกิดขึ้นท่ามกลางความผันผวนของสังคมการเมืองไทยด้วยเช่นกัน
หลังการอภิวัฒน์ 2475
ในการจัดทำรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 บทบัญญัติในมาตรา 11 กำหนดว่า “พระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไปโดยกำเนิดหรือโดยแต่งตั้งก็ตาม ย่อมดำรงอยู่ในฐานะเหนือการเมือง”
ทั้งนี้ ได้มีการอภิปรายถึงความหมายที่ชัดเจนขึ้น โดยคำว่า ‘การเมือง’ นั้น ได้มีการอธิบายว่าหมายถึง “ตำแหน่งที่เป็นเสนาบดี (หรือรัฐมนตรีในปัจจุบัน – ผู้เขียน) ก็เป็นตำแหน่งที่เกี่ยวกับโปลิติก ส่วนบุคคลที่เป็นผู้แทนราษฎรก็ถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของการเมือง ฉะนั้น เจ้านายที่อยู่เหนือการเมืองจึงดำรงตำแหน่งเหล่านี้ไม่ได้”[1] การเมืองในที่นี้จึงมีความหมายชัดเจนว่าหมายถึงการดำรงตำแหน่งในฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร
สำหรับคำว่า ‘เหนือการเมือง’ ได้มีการอภิปรายถึงความหมายกันพอสมควร เนื่องจากเห็นว่าในภาษาไทยมีความคลุมเครือและอาจนำไปสู่ความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน แม้ “จริงอยู่ภาษาอังกฤษว่า Above politics เป็นความหมายชัดเจนดี แต่ภาษาไทยเข้าใจได้ยาก”[2] ดังที่มีการชี้ให้เห็นว่าคำนี้อาจมีความหมายถึง “เจ้านายมีอำนาจครอบงำการเมือง” หรือ “เจ้านายมีอำนาจเหนือกฎหมายของบ้านเมือง”[3] ซึ่งอาจแตกต่างไปอย่างสำคัญจากความตั้งใจของทางคณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ที่ต้องการให้ “เหนือการเมือง (Being above politics) ก็คือ นอกวงการเมืองนั้นเอง”[4]
จึงได้มีผู้เสนอให้การแปลถ้อยคำดังกล่าวให้มีความชัดเจนมากขึ้น นับตั้งแต่ ‘เหนือจากการเมือง’, ‘พ้นการเมือง’, ‘นอกวงการเมือง’, ‘พ้นแล้วซึ่งการเมือง’
อย่างไรก็ตาม ในท้ายที่สุด พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ได้ยืนยันให้ใช้ถ้อยคำว่า ‘เหนือการเมือง’ และเพื่อความรัดกุมก็จะได้มีการแก้ไขคำแปลในปทานุกรมให้สอดคล้องกับความหมายที่ได้อภิปรายกันมา ซึ่งในที่ประชุมก็ได้ข้อยุติลงในประเด็นนี้
หากพิจารณาจากการถกเถียงที่เกิดขึ้น ก็เป็นที่ชัดเจนว่าในระยะเริ่มต้นระบอบประชาธิปไตย ถ้อยคำดังกล่าวมีความหมายถึง “การดำรงอยู่นอกการเมือง” อันหมายถึงการจัดวางสถาบันพระมหากษัตริย์ให้ “พ้นไปจากความเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับการเมืองทั้งหลายทั้งปวง”[5]
อนึ่ง บทบัญญัติเรื่อง ‘เหนือการเมือง’ นี้ มิใช่เพียงความเห็นชอบของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น หากรัชกาลที่ 7 ก็ได้ทรงให้ความเห็นชอบด้วย ดังที่พระยาศรีวิศาลวาจา ได้ยืนยันในที่ประชุมว่า “ตามร่างมาตรา 11 นี้ พระเจ้าอยู่หัวทรงพอพระราชหฤทัย”[6]
หลังการประนีประนอม 2489
บทบัญญัติในเรื่อง ‘เหนือการเมือง’ ได้ถูกยกเลิกเมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญ 2489 โดยความเปลี่ยนแปลงนี้เป็นส่วนหนึ่งของบรรยากาศการเมืองไทยภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ทางคณะราษฎรพยายามเปิดกว้างทางการเมืองให้ฝ่ายต่างๆ สามารถเข้ามามีบทบาททางการเมืองได้มากขึ้น เฉพาะอย่างยิ่งกับฝ่ายนิยมเจ้าที่ถูกวางไว้ ‘เหนือการเมือง’ นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2475 เป็นต้นมา
พล.ร.ต.ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ ได้ชี้แจงถึงการเปลี่ยนแปลงในบทบัญญัตินี้ว่า ทางฝ่ายพระบรมวงศานุวงศ์ไม่มีข้อขัดข้องแต่ประการใด รวมถึงการให้อธิบายว่า
“เหตุผลที่จะอ้างว่าการที่จะเอามาตรานี้ไว้เพื่อป้องกันพระเกียรติยศของเจ้านายก็คลายความสำคัญลงไป และก็เป็นความดำริของเจ้านายแต่ละองค์ที่จะทรงคิดว่าจะทรงเล่นการเมืองหรือไม่ เมื่อเล่นแล้วจะมีการกระทบกระเทือนประการใดก็เป็นไปตามวิถีทางแห่งการเมือง และเหตุผลประการสำคัญก็คือว่า หลักในเรื่องเสรีภาพในทางการเมือง ซึ่งไม่เป็นการสมควรที่จะเขียนบังคับเอาไว้ เพราะเหตุว่าบรรดาเจ้านายต่างๆ นั้นก็เป็นประชาชนชาวไทยเหมือนกัน”[7]
การยกเลิกการจัดวางสถานะเหนือการเมืองของพระบรมวงศานุวงศ์ ในด้านหนึ่งเป็นไปตามเงื่อนปัจจัยทางการเมืองที่คณะราษฎรพยายามประนีประนอมกับฝ่ายนิยมเจ้า ซึ่งการเปิดกว้างในทางการเมืองที่มากขึ้น ก็ด้วยการให้เหตุผลถึงความสำคัญของหลักเสรีภาพทางการเมือง ว่าบรรดาเจ้านายก็ควรมีสิทธิเช่นเดียวกับประชาชนคนอื่นๆ เสมอกัน
ภายหลังจากการยกเลิกบทบัญญัติดังกล่าว ได้มีความพยายามรื้อฟื้นบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ ด้วยการกำหนดให้เป็นผู้มีอำนาจแต่งตั้งวุฒิสมาชิกตามรัฐธรรมนูญ 2492 อันนำมาซึ่งการถกเถียงอย่างกว้างขวางในระหว่างการพิจารณา เช่น นิวัฒน์ ศรีสุวรนันท์ ส.ส. ร้อยเอ็ด โต้แย้งว่า “ถ้าประมุขของประเทศโดยเฉพาะพระมหากษัตริย์มีอำนาจมากขึ้นเท่าใด ความไม่สมบูรณ์แห่งประชาธิปไตยก็มีมากขึ้นเท่านั้น ถ้าหากว่าองค์พระมหากษัตริย์หรือประมุขของประเทศได้อำนาจไปแต่น้อย ความเป็นประชาธิปไตยก็สมบูรณ์ยิ่งขึ้น”[8]
แต่กลุ่มบุคคลที่ให้การสนับสนุนมีความเห็นว่า พระราชอำนาจในการแต่งตั้งวุฒิสมาชิกมิได้ขัดแย้งกับระบอบประชาธิปไตย ดังเช่นความเห็นของหลวงประกอบนิติสาร ได้อธิบายว่าอำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย ไม่ได้หมายความว่าทุกสิ่งทุกอย่างต้องมาจากการเลือกของประชาชน
“ข้าพเจ้าได้เรียนมาแล้วว่า การแต่งตั้งผู้พิพากษา พระมหากษัตริย์ตั้ง ราษฎรไม่ได้เลือก ไม่เป็นการผิดหลักที่ว่าอำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนฉันใด การถวายพระราชอำนาจพระมหากษัตริย์ทรงเลือกตั้งแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภาก็ไม่ขัดหลักฉันนั้น”[9]
การจัดวางสถาบันพระมหากษัตริย์ในท่ามกลางฝ่ายกษัตริย์นิยมภายหลังทศวรรษ 2490 จึงเป็นความพยายามที่จะทำให้มีบทบาทเกี่ยวข้องในทางการเมือง ภายหลังจากที่ถูก ‘กีดกัน’ ออกไปหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ความเปลี่ยนแปลงในลักษณะนี้ทำให้ในภายหลัง มีเจ้านายหลายพระองค์เข้ามาดำรงตำแหน่งทางการเมือง เช่น พระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ ได้ดำรงตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรีในรัฐบาล 3 ชุดด้วยกัน ในช่วงเวลาระหว่างเดือนมกราคม 2501 ถึงเดือนธันวาคม 2512 เป็นต้น
สถานะ ‘เหนือการเมือง’ ในห้วงระยะเวลานี้จึงมีความเปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ การดำรงอยู่ของสถาบันพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย จึงกลับกลายเป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมืองอย่างเป็นทางการ ไม่ใช่การอยู่พ้นไปจากการเมืองเฉกเช่นที่เคยเป็นมา
หลัง 14 ตุลา 2516
ภายหลังจากการยกเลิกบทบัญญัติเหนือการเมืองในรัฐธรรมนูญ 2475 ก็ไม่ปรากฏบทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวเกิดขึ้นอีก อย่างไรก็ตาม การพิจารณาถึงความหมายของ ‘เหนือการเมือง’ ก็สามารถเข้าใจได้จากข้อถกเถียงที่เกิดขึ้นในประเด็นอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง อันปรากฏขึ้นในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ
อาจกล่าวได้ว่าการจัดวางสถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ได้มีความเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญ โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากการจัดร่างรัฐธรรมนูญ 2517 ซึ่งเกิดขึ้นภายหลังเหตุการณ์ 14 ตุลา สถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ได้รับการจัดวางในลักษณะที่มีความแตกต่างไปจากเดิมอย่างสำคัญ แม้จะเป็นที่เข้าใจร่วมกันว่าดำรงอยู่ในลักษณะ ‘เหนือการเมือง’ ก็ตาม
ในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ 2517 ได้มีบทบัญญัติกำหนดให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้แต่งตั้งวุฒิสมาชิก โดยมีองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ซึ่งก็ได้มีผู้อภิปรายทั้งฝ่ายที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยอย่างมาก
ฝ่ายผู้สนับสนุน เช่น นิพนธ์ ศศิธร อภิปรายว่า
“เมื่อเรามีความศรัทธาและเมื่อทรงเป็นสัญลักษณ์แห่งคนไทย มิใช่ชนชั้นใด มิใช่สัญลักษณ์แห่งศักดินา แด่ปวงประชาชาวไทยอย่างพร้อมมูล และอย่างมีพระเมตตาธรรมสูงส่ง ควรเป็นพระราชอำนาจเด็ดขาดและบริสุทธิ์โดยไม่มีใครมาแตะต้องมาเกลือกกลั้ว”[10]
ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วย เช่น วิรัช กมุทมาศ อภิปรายว่า
“หน้าที่ของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมีมากมายหลายอย่าง พระราชกรณียกิจสำคัญอย่างยิ่งที่จะสร้างความสามัคคีในชาติ ให้ความร่วมเย็นแก่ประชาชน ในการสังคมสงเคราะห์แก่ผู้ยากไร้เป็นหน้าที่สำคัญ ไม่ใช่หน้าที่ในด้านการเมือง เปรียบเสมือนร่วมโพธิ์ร่มไทร ก็ให้ร่มเย็นให้ร่มเงาแก่นกกาและลิง แต่ไม่จำเป็นจะต้องมาฟังว่านกกาลิงเถียงกันอย่างไร”[11]
จะพบว่าในท่ามกลางการถกเถียงประเด็นการแต่งตั้งวุฒิสมาชิกนี้ แม้จะมีความเห็นที่แตกต่างกัน แต่ทั้งสองฝ่ายต่างก็มีมุมมองร่วมกันต่อการจัดวางสถาบันพระมหากษัตริย์ให้อยู่ในระดับที่สูง และมีความบริสุทธิ์มากกว่าระบบการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง สถาบันพระมหากษัตริย์ทำหน้าที่ในการให้ร่มเงาแก่ ‘นกกาและลิง’ ที่ไม่ควรต้องมา ‘เกลือกกลั้ว’ กับการแข่งขันในทางการเมืองภายใต้ระบบการเลือกตั้ง
ความสูงส่งของสถาบันพระมหากษัตริย์สามารถเห็นได้อย่างชัดเจน เมื่อรัชกาลที่ 9 มีบันทึกพระราชกระแสเรื่องร่างรัฐธรรมนูญ 2517 โดย “ทรงไม่เห็นด้วยเป็นอย่างยิ่ง เพราะประธานองคมนตรีเป็นผู้ที่พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งตามอัธยาศัย … เป็นการขัดกับหลักที่ว่าพระมหากษัตริย์ทรงอยู่เหนือการเมือง”[12] ภายหลังจากมีพระราชกระแสดังกล่าว สภานิติบัญญัติแห่งชาติซึ่งเคยถกเถียงกันอย่างรุนแรง ก็ได้พร้อมใจกันทำการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามที่ทรงมีพระราชกระแสมาอย่างรวดเร็ว
จึงอาจกล่าวได้ว่าในห้วงเวลาดังกล่าว สถานะ ‘เหนือการเมือง’ ได้เคลื่อนไปสู่ความสูงส่งเหนือกว่าการเมืองฉ้อฉลสกปรกโดยทั่วไป[13] และกลายเป็นความชอบธรรมที่สถาบันการเมืองอื่นไม่อาจปฏิเสธได้
‘เหนือการเมือง’ ในสังคมการเมืองไทย
แม้สถานะ ‘เหนือการเมือง’ เป็นหลักการซึ่งเป็นที่ยอมรับร่วมกันว่า สถาบันพระมหากษัตริย์จะไม่เกี่ยวข้องหรือมีความสัมพันธ์ใดๆ ในทางการเมือง ซึ่งสอดคล้องกับหลักการ ‘King can do no wrong’ อันหมายถึงการกระทำใดๆ ที่เกี่ยวกับการบริหารบ้านเมือง เป็นความรับผิดชอบของนักการเมืองจากสถาบันการเลือกตั้งเป็นสำคัญ แต่ในการประกอบสร้างความหมายดังกล่าวขึ้นในสังคมการเมืองไทย กลับมีความแตกต่างออกไปอย่างสำคัญ
ท่ามกลางความผันผวนของสังคมการเมืองไทยนับจาก 2475 สืบเนื่องมา สถานะและความหมายของ ‘เหนือการเมือง’ มิได้ดำรงอยู่อย่างตายตัว หากมีความผกผันเกิดขึ้น โดยเปลี่ยนจากการดำรงอยู่นอกการเมืองทั้งปวงให้กลายเป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมือง ก่อนที่จะแปรเปลี่ยนมาเป็นสถาบันที่มีความศักดิ์สิทธิ์ ความสูงส่ง และดำรงอยู่เหนือสถาบันการเมืองทั้งปวง เฉพาะอย่างยิ่งเหนือกว่าสถาบันการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งถูกพิจารณาว่าเป็นสิ่งที่มีความชอบธรรมต่ำกว่าในห้วงเวลาปัจจุบัน
[1] พระยาศรีวิศาลวาจา, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 36/2475, ศุกร์ 25 พฤศจิกายน 2475, หน้า 413
[2] มานิต วสุวัต, เรื่องเดียวกัน, หน้า 410
[3] เนตร พูนวิวัฒน์, เรื่องเดียวกัน, หน้า 411
[4] เนตร พูนวิวัฒน์, เรื่องเดียวกัน, หน้า 411
[5] ธงชัย วินิจจะกูล, ประชาธิปไตยที่มีกษัตริย์อยู่เหนือการเมือง (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2556) หน้า 14
[6] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 36/2475, ศุกร์ 25 พฤศจิกายน 2475, หน้า 414
[7] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 22/2489, ศุกร์ 12 เมษายน 2489 หน้า 1153 – 1154
[8] รายงานการประชุมรัฐสภา ครั้งที่ 14, เสาร์ 15 มกราคม 2492, หน้า 192
[9] รายงานการประชุมรัฐสภา ครั้งที่ 13, ศุกร์ 14 มกราคม 2492, หน้า 112
[10] รายงานการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ชุดที่ 2 ครั้งที่ 61, พฤหัสบดี 5 กันยายน 2517, หน้า 78
[11] รายงานการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ชุดที่ 2 ครั้งที่ 61, พฤหัสบดี 5 กันยายน 2517, 61 – 62
[12] ธงทอง จันทรางศุ, พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ, (กรุงเทพฯ: เอสซี พริ้นแอนด์แพค, 2537) หน้า 110
[13] ธงชัย วินิจจะกูล, ประชาธิปไตยที่มีกษัตริย์อยู่เหนือการเมือง, หน้า 43
