การเมืองไทยผ่านการรัฐประหารมาแล้ว 13 ครั้ง
นี่คือสัญญาณว่าทหารเป็นตัวละครหลักของการเมืองไทยเสมอ กองทัพมีบทบาทสำคัญทางการเมืองและเศรษฐกิจตลอด 89 ปีบนเส้นทางประชาธิปไตยไทย
อย่างไรก็ตาม รัฐประหารไม่ใช่หนทางเพียงหนึ่งเดียวที่กองทัพจะเข้ากุมอำนาจในสังคมไทย และการจะส่งทหารกลับเข้ากรมกองได้สำเร็จนั้นก็เป็นเรื่องที่สลับซับซ้อน
เหตุใดกองทัพจึงมีอิทธิพลต่อการเมือง-สังคมไทยและเส้นทางการพัฒนาประชาธิปไตย อะไรคือองค์ความรู้ใหม่ในการทำความเข้าใจอิทธิพลของกองทัพและเครือข่ายในสังคมไทย ที่ทางของกองทัพควรอยู่ตรงไหนในภูมิทัศน์การเมืองไทย ความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างสถาบันกษัตริย์-รัฐบาล-รัฐสภา-กองทัพ-ภาคประชาชน-พลเรือนควรถูกจัดวางเสียใหม่อย่างไร และแนวทางปฏิรูปกองทัพให้มีส่วนร่วมสร้างประชาธิปไตยที่มีเสถียรภาพคืออะไร
ในห้วงเวลาที่อำนาจฝ่ายทหารปรากฏเด่นชัด 101 สนทนาว่าด้วยอิทธิพลกองทัพไทยและหนทางปฏิรูปกองทัพ ต่อยอดจากหนังสือ Infiltrating Society: The Thai Military’s Internal Security Affairs กับ รศ.ดร.พวงทอง ภวัครพันธุ์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้เขียนหนังสือเล่มสำคัญดังกล่าว, พลโท ภราดร พัฒนถาบุตร พรรคเพื่อไทย และอดีตเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ, สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี สื่อมวลชนและนักวิจัยอิสระ ผู้เกาะติดเรื่องความมั่นคงและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และ รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
หมายเหตุ – เรียบเรียงเนื้อหาจากรายการ 101 Policy Forum #13 : ปฏิรูปกองทัพ: รื้ออำนาจหลากมิติของกองทัพในสังคมไทย วันพฤหัสบดีที่ 24 มิถุนายน 2564 เวลา 14.00-16.30 น.
Infiltrating Society: อำนาจ ‘แทรกซึม’ หลากมิติของกองทัพไทย
กองทัพไทยมักอธิบายภารกิจ หน้าที่ และบทบาทของตนเองว่า กองทัพคือรั้วของชาติ มีหน้าที่ปกป้องประเทศจากอริราชศัตรู และรับมือต่อภัยคุกคามความมั่นคงจาก ‘นอก’ เส้นเขตแดนไทย อย่างไรก็ตาม ในหนังสือ Infiltrating Society: The Thai Military’s Internal Security Affairs พวงทอง ภวัครพันธุ์ ผู้เขียนจากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยได้เสนอภาพหลักในการทำความเข้าใจอิทธิพลและบทบาทของกองทัพในสังคมไทยว่า ภารกิจหลักของกองทัพไทยเกี่ยวพันกับกิจการความมั่นคงภายในมากกว่าการรับมือต่อภัยคุกคามความมั่นคงภายนอก กล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ ‘กิจการความมั่นคงภายในคือเหตุผลหลักของการดำรงอยู่ (raison d’être) ของกองทัพไทย’
แม้ข้อเสนอหลักดังกล่าวไม่ใช่ข้อเสนอใหม่ในแวดวงวิชาการ แต่พวงทองตั้งข้อสังเกตว่าการอธิบายบทบาทของกองทัพเพื่อความมั่นคงภายในที่มีอยู่ก่อนหน้านี้ที่จำกัดอยู่เพียงแค่การแทรกแซงการเมืองผ่านการทำรัฐประหารเท่านั้นไม่เพียงพอต่อการทำความเข้าใจและรื้อถอนอิทธิพลของกองทัพในสังคมไทย
“เรามักมองว่ากองทัพมีไว้เป็นเครื่องมือในการทำรัฐประหารเพื่อให้ชนชั้นนำและทหารแทรกแซงทางการเมือง และมองว่ากองทัพแทรกแซงทางการเมืองเฉพาะในเวลาที่กองทัพทำรัฐประหารและจัดตั้งรัฐบาลทหารขึ้นมาเท่านั้น แต่ในภาวะที่รัฐบาลพลเรือนปกครองประเทศ เราก็มักจะมองว่าทหารไม่มีอำนาจทางการเมืองหรือทหารถอยออกมาจากการเมือง กลับเข้ากรมกองไปแล้ว และมองว่าประชาธิปไตยไทยเติบโตและลงหลักปักฐานแล้ว เช่น หลัง 14 ตุลา 2516 หรือหลังพฤษภา 2535 ไปจนถึงรัฐประหาร 2549 แต่ปัญหาคือระบอบประชาธิปไตยไทยไม่เคยลงหลักปักฐานเลย
“ทัศนะดังกล่าวทำให้เรามองไม่เห็นว่ากองทัพเป็นมากกว่าปืนหรือรถถัง ทำให้มองไม่เห็นอำนาจที่แท้จริงของกองทัพที่ ‘แทรกซึม’ อยู่ในระบบการเมือง ระบบราชการ กฎหมายต่างๆ และมองไม่เห็นอิทธิพลทางสังคมและการเมืองในกิจการที่กองทัพดำเนินเป็นประจำตามปกติ
“วิธีการมองเช่นนี้ทำให้ที่ผ่านมาไม่เคยมีข้อเสนอที่จะถอดรื้ออำนาจกองทัพในสังคมอย่างเป็นระบบ หรือหากมีข้อเสนอในการปฏิรูปกองทัพก็จะเสนอให้แก้ไขเป็นจุดๆ ไปเท่านั้น” พวงทองวิพากษ์
ในหนังสือ Infiltrating Society พวงทองอภิปรายบทบาทของกองทัพใน ‘กิจการความมั่นคงภายใน’ ด้วยข้อค้นพบและคำอธิบายใหม่ นำมาสู่การทำความเข้าใจว่าอำนาจและอิทธิพลของกองทัพแทรกซึมและทำงานอย่างไรในสังคมและการเมืองไทย
ประการแรก ข้ออ้างเรื่อง ‘ภัยคุกคามความมั่นคงภายใน’ นำไปสู่การขยายภารกิจ หน้าที่ และบทบาทของกองทัพออกไปอย่างกว้างขวางทั้งในมิติทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองซึ่งอยู่ในขอบเขตกิจการพลเรือน โดยเฉพาะอย่างยิ่งนับตั้งแต่ไทยเผชิญปัญหาภัยคอมมิวนิสต์ในทศวรรษที่ 2500 ทั้งหมดนี้ตามมาด้วยการขยายกำลังพลและงบประมาณมหาศาล
พวงทองอธิบายว่าในแผนยุทธศาสตร์ของทุกหน่วยงาน ทุกเหล่าทัพในกองทัพจะปรากฏการระบุภัยความมั่นคงแห่งชาติ ซึ่งจะนำไปสู่การกำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบของกองทัพและ กอ.รมน.
ความมั่นคงแห่งชาติที่กองทัพระบุไว้มีอยู่ 10 ประการ ได้แก่ 1.การละเมิดสถาบันกษัตริย์ 2.ความเห็นต่างและความขัดแย้งทางความคิดของคนในชาติ ซึ่งกองทัพได้ระบุภัยคุกคามทางการเมืองดังกล่าวเพิ่มเติมในช่วงวิกฤตการเมืองช่วงทศวรรษที่ 2550 3.สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ 4.ภัยพิบัติทางธรรมชาติ 5.แรงงานต่างด้าวและคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย 6.การก่อการร้ายและอาชญากรรมข้ามชาติ เช่น การค้ามนุษย์ 7.ปัญหายาเสพติด 8.ปัญหาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 9.อาชญากรรมคอมพิวเตอร์ และ 10.การแข่งขันทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่รุนแรงมากขึ้นจนส่งผลกระทบต่อความมั่นคงภายใน เช่น โลกาภิวัตน์
“จะเห็นว่านิยามภัยคุกคามแห่งชาติของกองทัพกว้างครอบจักรวาลมาก แต่มีแค่เรื่องเดียวที่เกี่ยวกับความมั่นคงแบบทหารหรือความมั่นคงแบบเก่า (traditional security) คือการต่อต้านก่อการร้ายข้ามชาติ นอกจากนั้นเป็นปัญหาภายในประเทศที่อยู่ในขอบเขตกิจการพลเรือน ทั้งปัญหาเศรษฐกิจ ปัญหาสิ่งแวดล้อม ปัญหาสังคมอย่างเรื่องยาเสพติด ปัญหาทางการเมือง เช่น ความแตกต่างทางความคิดทางการเมือง หลายเรื่องมีลักษณะที่เรียกว่าความมั่นคงรูปแบบใหม่ (non-traditional security)
“จริงๆ แนวคิดความมั่นคงรูปแบบใหม่เกิดขึ้นมาเพื่อให้ประเทศต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศที่ทหารมีอิทธิพลทางการเมืองมากต้องลดบทบาทและงบประมาณทางการทหารเพื่อให้หน่วยงานพลเรือนที่มีความเชี่ยวชาญนำไปรับมือต่อภัยความมั่นคงแบบใหม่ ซึ่งเกี่ยวข้องกับชีวิตประชาชนและมีความซับซ้อน แต่ในไทย เมื่อมีการขยับขยายนิยามความมั่นคงไปสู่ความมั่นคงแบบใหม่ กองทัพกลับเข้ามาแสดงบทบาทนำหน่วยงานพลเรือน และผนวกรวมเข้าไปในอำนาจหน้าที่ตนเอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อกองทัพและ กอ.รมน. มีบทบาทสูงหลังรัฐประหารปี 2549”
ทั้งหมดนี้ยังสะท้อนให้เห็นผ่านการจัดสรรงบประมาณของกองทัพ ภายใต้งบประมาณกระทรวงกลาโหมปี 2561 พวงทองชี้ให้เห็นว่าในบรรดาโครงการทั้งหมด กลับมีเพียง 6 จาก 15 โครงการเท่านั้นที่เกี่ยวข้องกับภารกิจทางการทหารโดยตรง
ยิ่งไปกว่านั้น ไม่เพียงแค่นิยามความมั่นคงอย่างเดียวที่ขยับขยายบทบาทของกองทัพในกิจการรักษาความมั่นคงภายใน พ.ร.บ.ความมั่นคงภายในปี 2551 เช่นกันที่เปิดทางให้กองทัพมีอำนาจเหนือหน่วยงานพลเรือนหรือทำงานข้ามกระทรวงไว้ผ่าน กอ.รมน. ซึ่งเป็นหน่วยงานของกองทัพที่รับผิดชอบกิจการความมั่นคงภายใน และกลายเป็นเครื่องมือทางการเมืองของกองทัพในทัศนะของพวงทอง
ประการที่สอง เมื่อกองทัพเข้ามามีหน้าที่ข้องเกี่ยวในกิจการทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง กองทัพเล่นบทบาทนำและใช้กรอบวิธีการจัดการแบบทหารในการแก้ปัญหาความมั่นคง ไม่ได้อาศัยองค์ความรู้หรือความเชี่ยวชาญเฉพาะทาง เช่น ใช้แนวทางปราบปรามในการจัดการพื้นที่ป่าและทรัพยากรธรรมชาติ ใช้กำลังพลช่วยเหลือเฉพาะหน้าในการจัดการปัญหาอุทกภัยที่ต้องอาศัยการแก้ไขอย่างมีประสิทธิภาพด้วยองค์ความรู้อย่างเป็นระบบ ใช้โครงการอบรมจิตวิทยามวลชน ข่มขู่คุกคามประชาชนที่มีอุดมการณ์ที่ไม่ตอบสนองต่ออุดมการณ์ชาตินิยม-กษัตริย์นิยมของกองทัพ อบรมให้ประชาชนสอดส่องกันเอง หรือจัดตั้งมวลชนต่อต้านการเคลื่อนไหวทางการเมืองที่กองทัพมองว่าเป็นปรปักษ์ต่ออุดมการณ์หลักของชาติ อย่างเช่นที่ กอ.รมน. เข้าไปจัดตั้งมวลชนรักสถาบันในทุกจังหวัดเพื่อโต้ตอบการเคลื่อนไหวปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ในปี 2563 ฯลฯ
ประการที่สาม โครงการความมั่นคงจำนวนมากถูกใช้เพื่อเป้าหมายทางการเมือง กลายเป็นอาวุธทางการเมืองของกองทัพและพันธมิตรสถาบันเครือข่ายชนชั้นนำที่สนับสนุนซึ่งกันและกันอยู่
“กลไกความมั่นคงของกองทัพถือเป็นกลไกสำคัญของเครือข่ายชนชั้นนำจารีตที่จะขยายขอบเขตอำนาจของกองทัพออกไป ในแง่หนึ่ง กลไกเหล่านี้ทำหน้าที่สนับสนุนกองทัพและชนชั้นนำจารีต แต่ในอีกแง่หนึ่งก็ทำหน้าที่บ่อนเซาะและต่อต้านการเมืองแบบมีส่วนร่วมของประชาชน และยังเป็นที่มาของการขยายผลประโยชน์ให้กับคนในกองทัพในรูปของงบประมาณทางการทหารที่เพิ่มสูงขึ้นทุกปี
“เมื่อมองไม่เห็นอำนาจของกองทัพที่ฝังอยู่ในระบบการเมือง รัฐบาลพลเรือนเองก็กลับช่วยขยายอำนาจและบทบาทการเมืองของกองทัพโดยไม่รู้ตัว อย่างเช่นในสมัยชวน หลีกภัยก็มีการสนับสนุนให้กองทัพพัฒนาเศรษฐกิจ ให้มีหน้าที่บริการสาธารณสุข บรรเทาสาธารณภัย ปกป้องทรัพยากรธรรมชาติป่าและสิ่งแวดล้อม หรืออย่างในสมัยทักษิณ ชินวัตรก็ให้กองทัพทำงานปราบปรามยาเสพติด
“และจะมองไม่เห็นว่าในท้ายที่สุด กลไกเหล่านี้จะแปรมาเป็นกลไกทางการเมืองที่สำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่สังคมอยู่ในสภาวะวิกฤตหรือการเผชิญหน้าทางการเมืองระหว่างระบบประชาธิปไตยรัฐสภากับกองทัพและชนชั้นนำจารีต” พวงทองสรุป
ต่อเติมภาพใหม่ อิทธิพลกองทัพต่อการเมือง-สังคมไทย
ต่อข้อค้นพบใหม่ของพวงทองจากหนังสือ Infiltrating Society ผู้ร่วมวงเสวนา ปฏิรูปกองทัพ: รื้ออำนาจหลากมิติของกองทัพในสังคมไทย ให้ความเห็นในไปในทิศทางเดียวกันว่า หนังสือได้สร้างความเข้าใจต่อบทบาทกองทัพในสังคมด้วยมุมมองมิติใหม่
Military-Monarchy Nexus: ระบอบการเมืองกษัตริย์-ทหาร
สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี สื่อมวลชนและนักวิจัยอิสระผู้ศึกษาเกี่ยวกับกองทัพ ความมั่นคง และการต่างประเทศให้ความเห็นว่าภาพที่หนังสือให้ไว้กระจ่างชัดคือ ‘ระบอบแบบแผนทางการเมืองที่สร้างบนฐานของความสัมพันธ์ที่ไม่เท่าเทียมระหว่างสถาบันกษัตริย์และกองทัพ’ หรือที่เรียกว่า military-monarchy hierarchical nexus ซึ่งครอบคลุมทั้งสังคมไทยผ่านการใช้ทั้ง hard power และ soft power โดยเฉพาะผ่าน กอ.รมน. หนึ่งในกลไกที่สร้างความแข็งแกร่งของ ‘พระราชอำนาจนำ’ ให้ระบอบ ทั้งในแง่รากฐานทางอุดมการณ์ ความชอบธรรมตามประเพณีและกฎหมาย และความนิยม “หากอ่านงานชิ้นนี้ จะพบว่าระบอบแบบแผนการเมืองนี้ใช้ทั้งองคาพยพของสถาบันกษัตริย์ กองทัพทุกเหล่าและตำรวจ กลไกข้าราชการพลเรือนในการกำกับและชี้นำการพัฒนาประเทศไทย”
บทบาทหน้าที่กองทัพไทยและแหล่งที่มาความชอบธรรมในการ ‘แทรกซึม’
สุภลักษณ์ อภิปรายว่าหนังสือได้ให้ภาพที่ชัดเจนเกี่ยวกับการขยับขยายภาระหน้าที่ด้านความมั่นคงของกองทัพไทยสมัยใหม่ตั้งแต่ยุคก่อนและหลังสงครามเย็นผ่านการระบุอำนาจในรัฐธรรมนูญ โดยรัฐธรรมนูญปี 2475 กำหนดบทบาทหน้าที่กองทัพเอาไว้แค่เพื่อการป้องกันประเทศและผลประโยชน์แห่งชาติไม่ต่างจากกองทัพสมัยใหม่ในประเทศพัฒนาแล้ว แต่จุดเปลี่ยนอยู่ที่รัฐธรรมนูญปี 2517
“ทำไมรัฐธรรมนูญปี 2517 ขยายบทบาทของกองทัพ มุมหนึ่งที่มองได้คือเพราะกองทัพเริ่มกลายเป็นทหารพระราชา (monarchized) นับตั้งแต่ยุคจอมพลสฤษดิ์ เพราะฉะนั้นกองทัพจึงมีการขยายบทบาทออกไปปกป้องสถาบันกษัตริย์ ปราบจลาจล-การประท้วง รักษาความมั่นคงแห่งรัฐ และพัฒนาประเทศชาติ”
สุภลักษณ์ให้ภาพต่อยอดจากหนังสือว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ระบุบทบาทของกองทัพไว้ไม่ค่อยชัดเจนเท่าไหร่นัก แต่อาจใช้วิธีการเขียนระบุเกี่ยวกับกิจการทหารแทรกไว้ในส่วนอื่นอย่างในมาตรา 50 แต่ส่วนที่กำหนดบทบาทกองทัพไว้ชัดเจนที่สุดและแสดงให้เห็นถึงความต่อเนื่องคือ มาตรา 51 ซึ่งระบุว่า ‘รัฐมีหน้าที่จัดการให้มีกำลังทหาร กำลังทางการทูต ข่าวกรองที่มีประสิทธิภาพ’ และส่วนที่สุภลักษณ์มองว่าสำคัญอย่างยิ่งคือ ‘กำลังทหารใช้เพื่อการพัฒนาประเทศ’
ส่วนพลโท ภราดร พัฒนถาบุตร พรรคเพื่อไทย และอดีตเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ ยืนยันด้วยประสบการณ์จริงในแวดวงทหารว่า ข้อค้นพบจากหนังสือสะท้อนบทบาทกองทัพที่นำไปสู่การแทรกซึมสังคมที่เกิดขึ้นจริง พร้อมทั้งเสริมข้อเท็จจริงว่า การแทรกซึมของกองทัพเป็นไปได้เพราะการก้าวเข้ามาแทรกแซงและมีบทบาททางการเมืองและกิจการพลเรือนเป็นเวลานานตั้งแต่สมัยสงครามเย็นที่งานการรักษาความมั่นคงภายในคือการป้องกันภัยคอมมิวนิสต์ จนสังคมบางส่วนมองว่างานรักษาความมั่นคงภายในเป็นหน้าที่ตามปกติของทหาร ซึ่งจริงเพียงบางส่วนและส่วนมากควรเป็นเพียงภารกิจรองเท่านั้น และที่สำคัญ การแทรกแซงของกองทัพยิ่งเข้มข้นขึ้นหลังมีการออก พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551
ทั้งนี้ การแทรกแซงและแทรกซึมเป็นไปได้เพราะมีกฎหมายรองรับความชอบธรรมในการขยายบทบาทของกองทัพ
“ทหารจะแทรกแซงได้เพราะใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ ในอดีต เราแก้ปัญหาคอมมิวนิสต์ด้วยกฎหมายสองฉบับคือ กฎหมายพ.ร.บ.บริหารราชการแผ่นดินเพื่อจัดโครงสร้าง แล้วใช้ พ.ร.บ.ป้องกันคอมมิวนิสต์เป็นเครื่องมือให้ทหารเข้ามาแทรกแซงกิจการฝ่ายพลเรือนได้ แต่พอมีการรื้อ พ.ร.บ.ป้องกันคอมมิวนิสต์หลังรัฐประหารปี 2549 มาปรับแก้เป็น พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรปี 2551 กลายเป็นว่าหนักเลย เพราะแทนที่โครงสร้างจะถูกจัดโดย พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินซึ่งเป็นโครงสร้างเฉพาะกิจ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรปี 2551 กลับแปรสภาพให้จัดโครงสร้างเชิงกึ่งถาวรได้ แล้วอำนาจก็ลึกลงไปอีกเพราะวางโครงสร้างให้ทหารเป็นแกนนำไปเลย
“แต่สิ่งที่สำคัญที่สุดคือตัวบทกฎหมายที่เปิดช่องให้กองทัพมีอำนาจหน้าที่เข้ามาดำเนินการได้ในรัฐธรรมนูญปี 60 ตั้งแต่เรื่องมาตรา 51-52 ในหมวดหน้าที่ของรัฐ ในการที่รัฐจะต้องมีหน้าที่รักษาสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราช อธิปไตย ตลอดจนเรื่องความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อย
“สังเกตเห็นได้เลยว่าทหารจะมีบทบาทมากขึ้นทุกครั้งเมื่อมีการยึดอำนาจ แล้วก็มาแก้กฎหมายเพื่อให้ตัวเองมีอำนาจ” ภราดรกล่าว
การทำงานของอำนาจกองทัพในสังคมไทย
ท่ามกลางงานวิจัยเกี่ยวกับกองทัพไทยที่ศึกษาผ่านแนวทางความขัดแย้งระหว่างกลุ่ม ความคิดทางการเมืองของผู้นำทหาร หรือเศรษฐศาสตร์การเมืองกองทัพ ประจักษ์ ก้องกีรติ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สะท้อนว่าความสำคัญของหนังสือ Infiltrating Society อยู่ตรงที่ให้ภาพความเข้าใจบทบาทของกองทัพผ่านกรอบความสัมพันธ์ระหว่าง ‘รัฐและสังคม’ ในฐานะที่กองทัพเป็นสถาบันรัฐและเข้ามามีความสัมพันธ์กับสังคม “นี่คือฐานอำนาจที่แท้จริงของกองทัพ ไม่ใช่แค่การทำรัฐประหารทุก 4-5 ปี”
ประจักษ์เห็นว่าเลนส์รัฐและสังคมที่หนังสือใช้นั้นช่วยให้มองกองทัพได้ลุ่มลึกขึ้น ภาพแรกที่เลนส์ดังกล่าวช่วยให้มองเห็นกระจ่างขึ้นคือ ระบอบอำนาจนิยมไทยคือระบอบอำนาจนิยมจากฐานล่าง (Authoritarianism from below) โดยระบอบอำนาจนิยมกองทัพดำเนินต่อไปได้เพราะกองทัพมีความเป็นสถาบันสูง มีโครงสร้างพื้นฐานในสังคมที่อาศัยการทำงานมวลชนของ กอ.รมน. หรือองค์กรจัดตั้งที่มีความเกี่ยวข้องกับกองทัพ เช่นลูกเสือชาวบ้าน ไม่ใช่เพราะผู้นำทหาร
ภาพที่สองคือ การทำงานของรัฐพันลึก “บางคนอาจมองว่าการทำงานของรัฐพันลึกมาจากบทบาทของศาล แต่สำหรับผม รัฐพันลึกคือกองทัพและงานมวลชนของกองทัพ” ซึ่งประจักษ์อธิบายต่อว่า แม้จะมีประสิทธิภาพบ้าง ไม่มีประสิทธิภาพบ้าง แต่สิ่งที่สำคัญและดูแคลนไม่ได้คือ อำนาจกองทัพพันลึกลงไปถึงระดับรากฐานอย่างหมู่บ้าน และทำงานอย่างต่อเนื่องจากสมัยสงครามเย็น อย่างในการลงประชามติรัฐธรรมนูญฉบับปี 60 หรือการเลือกตั้งปี 62 กองทัพก็ยังอาศัยการทำงานมวลชนในระดับหมู่บ้าน
ในประเด็นเดียวกัน พวงทองอธิบายการทำงานของกลไกดังกล่าวเพิ่มเติมว่า ระดับความพันลึกจะต่างไปตามรัฐบาล “หากเป็นรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งและกองทัพไม่สนับสนุน กลไกจะมีความเป็นรัฐพันลึกและทำหน้าที่บ่อนเซาะ แต่หากเป็นรัฐบาลที่กองทัพสนับสนุน แม้จะเป็นรัฐบาลพลเรือน กลไกจะทำงานสนับสนุนรัฐบาลอย่างเปิดเผย ไม่มีการแอบซ่อน”
ภาพที่สาม การควมคุมมวลชน ประจักษ์ให้ความเห็นต่อว่า กองทัพเป็นสถาบันที่ทำงานมวลชนอย่างต่อเนื่องมากที่สุดในสังคมไทย และใช้งบประมาณจำนวนมหาศาลในการกล่อมเกลามวลชน ตรึงมวลชน การสอดแนม โฆษณาชวนเชื่อทางอุดมการณ์ รวมถึงปฏิบัติการข่าวสาร (Information Operation) ซึ่งแม้อาจไม่ได้มีประสิทธิภาพมากนัก แต่หากมีประสิทธิภาพ กล่อมเกลาได้สำเร็จบางส่วนก็ระดมมวลชนได้แล้ว
สุภลักษณ์กล่าวถึงการควบคุมและระดมมวลชนเพื่อแทรกซึมอำนาจกองทัพในสังคมว่า “ในความเห็นของผม การแทรกซึม (infiltrate) ของกองทัพไม่ใช่การแทรกซึมตามความหมายธรรมดา ในภาษาทหาร infiltrate คือการเข้าไปแทรกซึมเพื่อหาข่าว บ่อนเซาะ แต่การแทรกซึมที่กองทัพไทยทำคือเพื่อการครอบงำ ปลูกฝังและเปลี่ยนแปลงความคิดทุกคนในสังคมไทยให้ไปในทิศทางที่กองทัพต้องการ”
ทั้งหมดนี้ ประจักษ์ชี้ให้เห็นชัดเจนขึ้นว่า คำอธิบายที่หนังสือให้เกี่ยวกับการแทรกซึมสังคม ทำงานมวลชน ปลูกฝังอุดมการณ์ของกองทัพคือจิ๊กซอว์ที่ทำให้เห็นว่า “ประชาธิปไตยถูกกร่อนเซาะตลอดเวลา ไม่ใช่แค่ ณ จังหวะที่เกิดการรัฐประหารเท่านั้น” และบั่นทอน กัดเซาะให้ประชาธิปไตยถดถอย (de-democratization) เพราะ “สิ่งที่กองทัพทำตลอดเวลาคือการสร้างวัฒนธรรมอำนาจนิยม การสร้างมวลชนและกล่อมเกลาความจงรักภักดีต่อสถาบันกองทัพและชาติ ที่เน้นความมั่นคงของกองทัพ ไม่ได้ปลูกฝังประชาธิปไตย และงานมวลชนเหล่านี้ก็ยังถูกใช้ขัดขวางการทำงานของพรรคการเมือง ภาคประชาสังคม หรือกลุ่มเคลื่อนไหวประชาธิปไตยด้วย” นี่ทำให้สังคมไทยกลายเป็นสังคมเสมือนค่ายหทาร (militarized society)
“ถ้าเราจะปฏิรูปกองทัพในอนาตต หรือจะนำทหารออกจากการเมืองก็ต้องเข้าใจโครงสร้างพื้นฐานทั้งหมดก่อนว่า ทหารตรึงสังคมไว้อย่างไรบ้าง ไม่อย่างนั้นก็รื้อถอนได้ไม่หมด”
รื้อถอนอำนาจ ปฏิรูปกองทัพไทย
ที่ผ่านมา ข้อเสนอปฏิรูปกองทัพที่ออกมาสู่สังคมมักเป็นการเสนอให้ยกเลิกเกณฑ์ทหาร ลดจำนวนอัตราตำแหน่งนายพล ลดงบประมาณกองทัพ หรือแม้กระทั่งยกเลิกสมาชิกวุฒิสภาที่จะนำไปสู่การสืบทอดอำนาจของ คสช. พวงทองมองว่าการผลักดันข้อเสนอเหล่านี้สามารถผลักดันได้ทันทีและมีความสำคัญอยู่ตรงที่ว่าทำให้ประชาชนตระหนักรู้ถึงปัญหาอำนาจกองทัพอย่างเป็นรูปธรรม อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอเหล่านี้เสนอการแก้ไขเป็นจุดๆ แยกย่อยไป ไม่ได้นำไปสู่การปฏิรูปอำนาจกองทัพในเชิงโครงสร้างอย่างแท้จริง
ปรับ-เปลี่ยน-ปฏิรูปกองทัพ
หากจะรื้ออำนาจกองทัพออกจากสังคมและทำให้กองทัพดำรงอยู่ในการเมืองประชาธิปไตยได้อย่างมีเสถียรภาพ พวงทองเสนอว่าแนวทางการปฏิรูปกองทัพต้องเริ่มจากการ ‘กำหนดโครงสร้างอำนาจหน้าที่ของกองทัพใหม่’ ตั้งต้นจากการกำหนดว่าภารกิจเกี่ยวกับภัยคุกคามความมั่นคงในมิติใดบ้างที่ควรอยู่ในมือของกองทัพ
“ต้องนำทหารออกไปจากภารกิจความมั่นคงรูปแบบใหม่ทั้งหมด กองทัพเป็นได้แค่ผู้ช่วยที่จะถูกสั่งการจากหน่วยงานพลเรือนที่มีความเชี่ยวชาญในการรับมือต่อภัยความมั่นคงนั้นๆ หมายความว่าภัยคุกคามความมั่นคง 10 ประการที่กองทัพระบุไว้แทบจะไม่มีอะไรเหลือเลยที่อยู่ในภารกิจของกองทัพ กองทัพต้องมีหน้าที่ในการปกป้องประเทศชาติเท่านั้น หรือแม้กระทั่งปัญหาสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ก็ถึงเวลาแล้วที่ต้องนำทหารออกไป เพราะวิธีการแก้ไขปัญหาแบบทหารตั้งแต่ปี 2547 เป็นต้นมายิ่งทำให้สถานการณ์เลวร้ายลง
“นิยามเหล่านี้ปรากฏในกฎหมายสารพัดชนิด ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ แผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี แผนพัฒนาเศรษฐกิจที่กล่าวถึงการพัฒนาเพื่อความมั่นคงก็ต้องต้องนิยามใหม่ ในแผนยุทธศาสตร์กองทัพทั้งหมด ทั้งของกลาโหมและ กอ.รมน. ก็ต้องตัดนิยามเหล่านี้ออก ต้องทำลายความชอบธรรมทางกฎหมายก่อน” พวงทองเสนอ
ฝ่ายภราดรมีความเห็นไปในทิศทางเดียวกันว่า การปฏิรูปกองทัพจะสำเร็จได้ต้องบีบการนิยามภัยความมั่นคงของกองทัพให้แคบลงเพื่อไม่ให้กองทัพตีความบทบาทอำนาจหน้าที่แบบกว้างได้
“สภาความมั่นคงแห่งชาติกำหนดนิยามภัยคุกคามไว้ว่าภาวะหรือสถานการณ์ที่ก่อให้เกิดเหตุแห่งความไม่มั่นคง เป็นปัญหาที่มีความรุนแรง สลับซับซ้อน หากไม่ดำเนินการก็จะส่งผลกระทบความมั่นคงแห่งชาติในวงกว้าง ซึ่งจริงๆ เป็นเรื่องที่ถูกต้องแล้ว เพราะความมั่นคงมีหลายมิติ แต่สุดท้าย ต้องมีการบีบคำจำกัดความว่าจะให้ทหารลงไปเกี่ยวข้องอย่างไร ไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญ กฎหมายความมั่นคงหลัก กฎหมายที่เป็น พ.ร.บ.กลาโหม กฎหมายการรักษาความมั่นคงภายใน พ.ร.บ.ฉุกเฉิน หรือกฎอัยการศึกก็ตาม การปฏิรูปจะสำเร็จได้นั้นอยู่ที่ตัวบทกฎหมายหลัก
“หากสำเร็จ สุดท้ายแล้ว ภารกิจหลักจริงๆ ของทหารจะเหลือแค่การเตรียมกำลังและใช้กำลังเพื่อเผชิญอริราชศัตรู ส่วนงานความมั่นคงภายใน รับมือกับภัยคุกคามแบบใหม่ หรือการพัฒนาประเทศก็จะถูกกำหนดให้เป็นภารกิจรอง” ภราดรกล่าว
ทางสุภลักษณ์ก็มองว่าการจัดภารกิจและโครงสร้างของกองทัพใหม่คือแนวทางหลักในการปฏิรูปกองทัพ แต่นอกเหนือจากการนิยามภัยความมั่นคงใหม่และแยกย่อยให้ชัดเจนเพื่อกำหนดภารกิจของกองทัพให้เหมาะสมกับความเชี่ยวชาญแบบทหารแล้ว ยังต้องมีการจัดทำแผนความมั่นคงใหม่อีกด้วย
เมื่อกำหนดได้อย่างชัดเจนแล้วว่างานความมั่นคงมิติไหนที่ควรหรือไม่ควรอยู่ในมือของกองทัพ ซึ่งในทัศนะของพวงทอง มีเพียงแค่ความมั่นคงทางทหารและการป้องกันประเทศเท่านั้นที่ควรเป็นภารกิจหลักของกองทัพ ก็จะนำไปสู่การตัดโครงการและลดงบประมาณมหาศาลที่ไม่เกี่ยวข้องกับการป้องกันประเทศของ กอ.รมน.และกองทัพไทยทุกเหล่าทัพ โดยเฉพาะต้องยกเลิกโครงการอบรมเชิงอุดมการณ์ที่นำไปสู่การบั่นทอนประชาธิปไตยในทุกวัน การลดตำแหน่งนายพและลดกำลังพล รวมทั้งปรับโครงสร้างกองทัพ
“เมื่อปัญหาความมั่นคงภายในในมือของกองทัพลดขนาดลง ก็จะยุบ กอ.รมน. ได้และให้สภาความมั่นคงแห่งชาติรับผิดชอบกิจการความมั่นคงภายในแทน” พวงทองอธิบายข้อเสนอที่ตามมาจากการเปลี่ยนขอบเขตอำนาจหน้าที่ทหารในกิจการความมั่นคงภายใน
ในความเห็นของสุภลักษณ์ ต้องมีการยกเลิกกิจการพลเรือนของกองทัพและยุบ กอ.รมน. เช่นกัน หรืออีกแนวทางที่ประนีประนอมที่สุดที่สุภลักษณ์คิดว่าเป็นไปได้คือปรับอำนาจหน้าที่ของ กอ.รมน. นำทหารออกจากงานความมั่นคงภายในและปรับเป็นกระทรวงความมั่นคงแห่งมาตุภูมิ (Homeland Security) หรืออาจพิจารณายกอำนาจหน้าที่ให้กระทรวงมหาดไทย
ในการปรับเปลี่ยนกองทัพให้ดำรงอยู่ได้ในสังคมสมัยใหม่อย่างยั่งยืน สุภลักษณ์ยังเสนอต่ออีกว่านอกจากนี้ต้องมีการจัดระบบสวัสดิการกำลังพลใหม่ ยกเลิกการเกณฑ์ทหารและเปลี่ยนไปใช้ระบบสมัครใจเพื่อให้ได้ทหารอาชีพที่มีความเชี่ยวชาญ ปรับปรุงโครงสร้างระบบอาวุธยุทโธปกรณ์ให้สอดคล้องกับภัยคุกคามและภารกิจ อีกทั้งยังต้องจำกัดขอบเขตอำนาจศาลทหารให้อยู่แค่ในกองทัพเท่านั้น
ขีดเส้นใหม่ อำนาจกองทัพในภูมิทัศน์การเมืองไทย
ในฐานะที่กองทัพเป็นหนึ่งตัวละครหลักของการเมืองไทย มีอิทธิพลต่อการสร้างและบั่นทอนประชาธิปไตยไทยตลอดมา แน่นอนว่าการปฏิรูปกองทัพไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในสุญญากาศ แต่ยังต้องขีดเส้น-จัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างกองทัพและตัวละครอื่นๆ ในภูมิทัศน์การเมืองไทย ไม่ว่าจะเป็นสถาบันกษัตริย์ สถาบันการเมือง กระบวนการยุติธรรม หรือเศรษฐกิจ
แกนหลักที่สุภลักษณ์เสนอว่าต้องมีการจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจใหม่คือความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพและสถาบันกษัตริย์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในรัชกาลปัจจุบันที่มีการขยายพระราชอำนาจของสถาบันกษัตริย์ให้ควบคุมกองทัพได้ส่วนหนึ่ง ซึ่งประจักษ์เน้นย้ำว่า “หากไม่ปรับความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับสถาบันกษัตริย์ด้วย ก็จะไม่มีทางปฏิรูปกองทัพสำเร็จ” เพราะ “กองทัพเป็นส่วนหนึ่งของการเมืองแบบคณาธิปไตย ในสังคมไทยที่บางครั้งก็เล่นบทบาทนำ บางครั้งก็เล่นบทบาทตามในระบอบแบบแผนทางการเมืองที่สร้างบนฐานของความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันกษัตริย์และกองทัพ”
ในความสัมพันธ์เชิงอำนาจดังกล่าว มี 5 ประเด็นหลักที่สุภลักษณ์มองว่าต้องพิจารณาคือ 1.ในรัฐธรรมนูญ ต้องตัดถ้อยคำที่ระบุว่า ‘กษัตริย์ดำรงตำแหน่งจอมทัพกองทัพไทย’ 2.ในเชิงอุดมการณ์ ต้องเปลี่ยนกองทัพจาก Royal Army ไปเป็น People’s Army 3.เปลี่ยนโครงสร้างและสายการบังคับบัญชาระหว่างกษัตริย์กับกองทัพให้ชัดเจน 4.ยกเลิกการระบุหน่วยทหารว่า ‘รักษาพระองค์’ (ร.อ.) เพราะไม่ได้สะท้อนภารกิจจริงของหน่วย 5.ตัดลดงบประมาณในการเชิดชูและถวายความปลอดภัยสถาบันกษัตริย์ให้เหมาะสม
ไม่เพียงแค่ความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างกองทัพและสถาบันกษัตริย์เท่านั้น แต่ต้องปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพและการเมืองด้วย โดยสุภลักษณ์เสนอการปรับดุลอำนาจกองทัพในการเมืองไว้ 3 ประเด็นคือ 1.ปรับอำนาจในการโยกย้ายแต่งตั้งนายพลระดับสูงอยู่ที่รัฐมนตรีกลาโหม โดยผ่านการปรึกษาของสภากลาโหมเพื่อไม่ให้มีการแทรกแซงนอกกฎหมาย 2.ปรับอำนาจในการประกาศกฎอัยการศึกให้ผู้มีอำนาจในการประกาศมีตำแหน่งสูงกว่า ผบ.กองพันเพื่อลดอำนาจในการล้มรัฐบาลพลเรือน 3.มีกฎหมายห้ามผู้บัญชาการทหารดำรงตำแหน่งทางการเมืองและตำแหน่งทางธุรกิจที่จะนำมาซึ่งผลประโยชน์ทับซ้อน
นอกจากจะเห็นตรงกันกับสุภลักษณ์ว่าต้องมีการจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างกองทัพ-สถาบันกษัตริย์-การเมืองแล้ว ประจักษ์ยังเสริมว่าการปฏิรูปกองทัพต้องมาพร้อมกับการปฏิรูปศาลและกระบวนการยุติธรรมที่จะนำไปสู่ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน (transitional justice)
“หลายประเทศปฏิรูปกองทัพสำเร็จด้วยการนำอดีตผู้นำกองทัพที่ทำรัฐประหารมาขึ้นศาลได้ นั่นคือจุดที่ทำให้การทำรัฐประหารและการแทรกแซงทางการเมืองของกองทัพมีต้นทุนที่สูง
“การทำรัฐประหารต้องเป็นความผิดตลอดชีพ ประชาชนคนไหนก็สามารถฟ้องร้องได้เพราะถือว่าเป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง และต้องเป็นความผิดที่ไม่มีอายุความและนิรโทษกรรมไม่ได้อย่างในละตินอเมริกา” แต่ทั้งหมดนี้จะเป็นไปไม่ได้ “ตราบใดที่ยังไม่สามารถเปลี่ยนแนวคิดพิพากษาของศาลที่รับรองการรัฐประหารว่ามีความชอบธรรมและให้ผู้นำรัฐประหารก็เป็นรัฏฐาธิปัตย์”
อีกความสัมพันธ์ที่ทั้งประจักษ์และสุภลักษณ์กล่าวถึงคือความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับเศรษฐกิจ โดยเสนอว่าต้องยุบอาณาจักรทางเศรษฐกิจของกองทัพทั้งหมด
ประจักษ์เสนอว่า “ต้องรื้อระบบงบประมาณทั้งหมด กิจการของกองทัพที่ไม่เกี่ยวกับภารกิจจะต้องถูกยุบเลิกหรือโอนไปให้หน่วยงานอื่น อย่างในอินโดนีเซีย สิ่งหนึ่งที่เขาลงมือตอนปฏิรูปกองทัพคือให้รัฐเข้าควบคุมธุรกิจของทหาร ต้องไปอยู่ภายใต้หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งที่เป็นหน่วยงานพลเรือน ไม่เช่นนั้นต้องโอนย้ายหรือแปรรูปออกไปเลย ไม่ว่าจะเป็นสนามมวย สนามกอล์ฟ โรงแรม โทรทัศน์ หรือคลื่นความถี่วิทยุก็ตาม
“เพราะเมื่อกองทัพข้องเกี่ยวกับเศรษฐกิจ ก็ตามมาด้วยแรงจูงใจที่จะเข้ามาข้องเกี่ยวกับการเมืองอย่างที่เกิดขึ้นในพม่าและอียิปต์” ประจักษ์กล่าว
การปฏิรูปกองทัพจะเกิดขึ้นได้ต้องเริ่มจากประชาชน
ท้ายที่สุดแล้ว การปฏิรูปกองทัพจะเกิดขึ้นจริงได้ต้องอาศัยเจตจำนงทางการเมือง โดยต้องเริ่มจากการเมืองประชาธิปไตย ซึ่งมีปวงชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย
“การปฏิรูปกองทัพที่เกิดขึ้นทุกประเทศจะไม่ได้เกิดขึ้นในตัวของกองทัพเอง แต่จะเกิดขึ้นจากการความกล้าหาญของฝ่ายการเมืองที่จะผลักดันการปฏิรูป โดยที่ข้อเสนอต้องมาจากการตกผลึกของพี่น้องประชาชนในสังคมที่บอกว่าทหารควรมีบทบาทอย่างไรในอนาคต
“จากนั้นการปฏิรูปจะเกิดได้ รัฐบาลต้องมาบังคับวิถีและตรากฎหมายที่บีบบังคับกองทัพในอยู่ในกรอบภารกิจที่กำหนดไว้ ซึ่งแนวทางที่ทั้งสามท่านเสนอ ผมมองว่าสามารถนำไปใช้เป็นพิมพ์เขียวในการปฏิรูปได้เลย ก็จะนำไปสู่การปฏิรูปกองทัพได้อย่างแท้จริง” ภราดรเสนอแนวทางในการผลักดันข้อเสนอปฏิรูปกองทัพให้สำเร็จได้จริง
ทั้งนี้ ประจักษ์ชี้ให้เห็นบทเรียนการปฏิรูปกองทัพในต่างประเทศที่ประสบความสำเร็จนั้นต้องใช้เวลานานและผลักดันอย่างต่อเนื่อง หรืออาจต้องใช้เวลาหลายปีหลังจากการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย เพราะไม่ใช่เรื่องง่ายที่กองทัพที่กุมอำนาจไว้มากจะยอมลดอำนาจของตนเองทั้งหมดในคราวเดียว
“ต้องมีพิมพ์เขียวเพื่อให้พรรคการเมืองและสังคมเอาไปรณรงค์ สร้างแรงกดดัน เคลื่อนไหวผลักดันให้ได้
“แต่การปฏิรูปอาจทำไม่ได้พร้อมกันทุกข้อเสนอ สุดท้ายอาจต้องประเมินว่าประเด็นไหนมีความเป็นไปได้ที่จะผลักดันให้เป็นจริงเพื่อให้สังคมเห็นความหวัง ต้องค่อยๆ สะสมหลักไมล์ข้อเสนอการปฏิรูปที่ละขั้น ให้เห็นว่ากองทัพไม่ใช่สถาบันที่แตะต้องไม่ได้ ต้องถูกปฏิรูป ต้องได้รับโทษได้ และเท่าเทียมกันภายใต้กฎหมาย” ประจักษ์กล่าว
เรื่อง: ณรจญา ตัญจพัฒน์กุล
