การเมืองไทยสมัยใหม่ผ่านการทดลองทั้งระบบสภาเดี่ยวและสภาคู่ (วุฒิสภา รวมไปถึง ‘พฤฒสภา’ ระหว่างปี 2489-2490) มาอย่างโชกโชน แต่ก็ยังไม่มีฉันทมติสุดท้ายว่าระบบไหนดีกว่ากัน
ล่าสุดเมื่อพรรคก้าวไกลชนะเลือกตั้งอย่างเหนือความคาดหมาย ข้อถกเถียงนี้ก็กลับมาเป็นประเด็นอีกครั้งในกระบวนการจัดตั้งรัฐบาลตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญปี 2560 โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเด็นว่าด้วยบทบาทและความชอบธรรมของสมาชิกวุฒิสภาหรือ ส.ว.ในการมีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรี
บทความนี้จึงชวนทุกท่านถอยออกมาจากข้อถกเถียงเชิงเทคนิคและความเป็นการเมืองของรัฐธรรมนูญปี 2560 เพื่อมาสำรวจ ‘สภาสูง’ ต่างๆ ในประวัติศาสตร์ รวมไปถึงทั้งข้อสนับสนุนและข้อโต้แย้งต่อการมีอยู่ของสภาที่สองนี้ เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจในอนาคตเมื่อสังคมของเราเดินทางไปถึงจุดที่คำถามที่ว่า ‘ส.ว. มีไว้ทำไม’ เริ่มตอบยากขึ้นทุกที
เหตุผลของฝ่ายที่สนับสนุนการมีอยู่ของสภาสูง (the Upper House) หรือระบบสองสภา (bicameralism) นั้นมีหลายข้อ ประการแรก หากดูจากพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ของบางประเทศจะพบว่า สภาสูงค่อยๆ กลายเป็นสถาบันทางการเมือง จากบทบาทการถวายคำปรึกษา (counsel) แก่อำนาจบริหาร ซึ่งแต่เดิมเป็นของกษัตริย์ในอังกฤษ บทบาทของสภาสูงได้ค่อยๆ เปลี่ยนไปเมื่อฝ่ายรัฐสภาได้รับชัยชนะหลังสงครามกลางเมืองในศตวรรษที่ 17 สถาบันกษัตริย์สูญเสียความนิยมลงหลังพ่ายแพ้ในสงครามเอกราชอาณานิคมอเมริกาในศตวรรษที่ 18 และการเกิดขึ้นของนักการเมืองอาชีพศตวรรษที่ 19 ทำให้อำนาจบริหารค่อยๆ ย้ายไปอยู่ในมือของคณะรัฐมนตรีภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรีอย่างสมบูรณ์ อย่างไรก็ตาม หากเชื่อตามเหตุผลข้อนี้ หน้าที่ของสภาสูงนั้นจึงมีหน้าที่แค่เพียงการให้คำปรึกษาเป็นหลักเท่านั้น ซึ่งบทบาทของสภาสองแต่แรกเริ่มนี้สอดคล้องกับระบบการเมืองแบบที่อำนาจสูงสุดเป็นของกษัตริย์
เหตุผลถัดมาเกี่ยวเนื่องกับบทบาททางประวัติศาสตร์ของสภาสูงในฐานะตัวแทนของสติปัญญาและประสบการณ์ ซึ่งอาจมีคุณูปการในการช่วยชี้ทางให้สังคมการเมือง ใน De Cive ของโธมัส ฮอบส์ และต่อมาในหนังสือ The Constitution of England ของฌอง หลุยส์ เดอโลม กล่าวสนับสนุนการมีอยู่ของสภาสูงทำให้โค่นล้มระบบเพื่อขึ้นสู่อำนาจของนักการเมืองที่มีบารมีสูงนั้นเป็นไปได้ยาก เพราะเมื่อสะสมบารมีและความนิยมได้ถึงจุดหนึ่ง ‘คนโปรดของประชาชน’ เหล่านั้นก็จะถูกย้ายไปยังสภาสูง ซึ่งมีบทบาทคอยสอดส่องการทำงานของรัฐบาลและตรวจสอบร่างกฎหมายต่างๆ จากสภาล่าง ในมุมนี้ สภาสูงทำให้ท่านผู้มากประสบการณ์และความเชี่ยวชาญเหล่านั้นได้มีสถานะทางสังคมโดยไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อระบบการเมือง
เหตุผลที่สองนี้จึงเชื่อมโยงกับเหตุผลทางประวัติศาสตร์แรกว่า บทบาทหลักของสภาสูงนั้นเชื่อมโยงกับบทบาทของความเป็นผู้รู้และผู้ให้คำปรึกษาแก่สังคมการเมือง อย่างไรก็ตาม อำนาจของสภาสูงในฐานะตัวแทนของสติปัญญา ประสบการณ์ และเสถียรภาพทางการเมืองตามที่กล่าวไปถูกสั่นคลอนเป็นอย่างมากเมื่อเข้าสู่ยุคประชาธิปไตยแบบมวลชน (mass democracy) ในศตวรรษที่ 19 ต่อเนื่องเข้าสู่ศตวรรษที่ 20 ในปี 1909 สภาสูงแห่งสหราชอาณาจักรปัดตกร่าง พ.ร.บ.งบประมาณฯ ของรัฐบาลพรรค Liberal รัฐบาลพรรคดังกล่าวจึงเสนอร่าง พ.ร.บ.เพื่อยุติอำนาจของสภาสูงในการปัดตกร่างกฎหมายที่ผ่านสภาล่างแล้ว ซึ่งกลายมาเป็น The Parliament Act 1911 ซึ่งใจความหลักคือ การยกเลิกอำนาจของสภาสูงในการยับยั้ง (veto) ร่างกฎหมายที่ผ่านสภาล่างแล้ว และให้มีแต่เพียงอำนาจในการชะลอ (delay) กระบวนการได้สูงสุดไม่เกิน 2 ปี (และต่อมาในปี 1949 ถูกแก้ไขให้เหลือเพียง 1 ปี) และในกรณีที่เป็นร่าง พ.ร.บ.งบประมาณฯ (money bills) สภาสูงสามารถชะลอกระบวนการได้เพียง 1 เดือนเท่านั้น นอกเหนือไปจากการจำกัดอำนาจของสภาสูงเพื่อไม่ให้เข้ามาแทรกแซงอำนาจบริหารแล้ว เหตุผลของการมีอยู่ของสภาอันทรงเกียรตินี้ก็ค่อยๆ ปรับเปลี่ยนไปด้วย
เหตุผลถัดมามีอายุน้อยกว่าสองเหตุผลแรกและอาจกล่าวได้ว่าเป็นเหตุผลที่ #saveส.ว. ไว้ได้ในศตวรรษที่ 21 เหตุผลนี้คือการเป็นตัวแทนของภูมิภาคหรือกลุ่มประชากรอันหลากหลาย ซึ่งการมีสภาเดียวอาจไม่สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดคือ การที่สภาสูงในสหรัฐอเมริกาเชื่อมโยงกับการเป็นตัวแทนให้มลรัฐที่มีขนาดเล็ก ซึ่งหากใช้แต่ระบบตัวแทนแบบสัดส่วน (proportional representation) ก็อาจไม่เป็นธรรมต่อรัฐขนาดเล็กเพราะจะมีผู้แทนน้อยกว่า ปัจจุบันแต่ละรัฐ ไม่ว่าจะมีขนาดประชากรเท่าใด สามารถมีสมาชิกวุฒิภาได้รัฐละสองคนและมีวาระ 6 ปี เหตุผลนี้จึงเชิ่อมโยงกับความเป็นตัวแทน ซึ่งสภาที่สองสามารถมีได้นอกเหนือไปจากการเลือกผู้แทนราษฎรในสภาล่าง
เหตุผลสนับสนุนข้อสุดท้ายเกี่ยวเนื่องกับข้อถกเถียงทางทฤษฎีรัฐธรรมนูญ ในบทความ “Representative Government and Popular Sovereignty” ของ Bryan Garsten สำรวจจุดแข็งของระบบการปกครองแบบตัวแทนของการเมืองสมัยใหม่ที่มีเหนือว่าสาธารณรัฐยุคโบราณซึ่งเป็นการเมืองทางตรง และเสนอว่าการเมืองสมัยใหม่ทำให้การผูกขาดความเป็นตัวแทนของอำนาจอธิปไตยเป็นไปได้ยากกว่า เนื่องจากมีตัวแทนของประชาชนในหลายรูปแบบในต่างวาระกัน (เช่น จากมุมมองแบบ Hamiltonian หัวหน้าฝ่ายบริหาร เช่นประธานาธิบดี เป็นตัวแทนใช้อำนาจสูงสุดในการเจรจาระหว่างประเทศแทนประชาชน ซึ่งมุมมองนี้ขัดกับมุมมองแบบ Madisonian ซึ่งมองว่า Congress ต่างหากที่ควรเป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าวในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ – อ่านเพิ่มเติมได้ที่นี่) ในมุมมองนี้ การแบ่งอำนาจนิติบัญญัติออกเป็นสองส่วน ทั้งในสภาล่างและสภาสูงจึงทำให้เพิ่มเสถียรภาพทางการเมือง เนื่องจากไม่สามารถมีองค์กรใดสามารถกล่าวอ้างว่าเป็นเจ้าของ ‘popular sovereignty’ หรืออำนาจอธิปไตยของปวงชนได้อย่างชัดเจน กล่าวคือ แม้สภาล่างจะมีความยึดโยงกับประชาชนมากที่สุด แต่มิได้ผูกขาดความเป็นตัวแทนของอำนาจอธิปไตยแต่เพียงองค์กรเดียว
กล่าวได้ว่า บทบาทของสภาสูงในการเมืองสมัยใหม่ยังคงมีเค้าลางคล้ายเดิมคือ มีบทบาทหลักในการให้คำปรึกษาและสอดส่องดูแลกระบวนการนิติบัญญัติให้เป็นไปอย่างเรียบร้อย และเมื่อเข้าสู่ศตวรรษที่ 21 บทบาทของสภาสูงได้เปลี่ยนไปสองรูปแบบด้วยกัน โดยรูปแบบแรกยังคงเป็นตัวแทนของประเพณีการปกครองแบบรัฐสภาเช่นในกรณีของสหราชอาณาจักร อย่างไรก็ตาม เมื่อที่มาของสภาสูงมาจากการแต่งตั้ง อำนาจของสภาสูงในสภาจึงย่อมมีเพียงอำนาจในการทักท้วง แต่ไม่สามารถก้าวล่วง (override) อำนาจของสภาล่างซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนได้โดยเด็ดขาด
ตัวอย่างที่ชัดเจนอีกกรณีคือประเทศออสเตรเลีย ซึ่งเป็นประเทศในเครือจักรภพที่ยังคงใช้ประมุขของรัฐร่วมกับสหราชอาณาจักร (แม้อาจเปลี่ยนในอนาคตอันใกล้นี้) ก็ยังยืนยันอย่างชัดเจนว่า “The executive government is not responsible to the upper house. The upper house has no role in the choosing of a government, and should have none in a dismissal.” ซึ่งอาจแปลอย่างคร่าวๆ ได้ว่าฝ่ายบริหารนั้นไม่ได้รับผิดชอบต่อสภาสูง สภาสูงไม่มีบทบาทในการเลือกรัฐบาล และไม่ควรมีบทบาทในการยุบรัฐบาลเช่นกัน (ซึ่งหากเราซื่อสัตย์ต่อความสามารถในการใช้เหตุผลของตัวเองย่อมเข้าใจว่าหลักการดังกล่าวมีเพื่อป้องกันไม่ให้สภาสูงแทรกแซงการจัดตั้งรัฐบาลของสภาล่าง ซึ่งภายใต้เงื่อนไขของรัฐธรรมนูญปี 2560 ย่อมหมายถึงการโหวตตามเสียงข้างมากในสภาล่าง ไม่ใช่การงดออกเสียง) และรูปแบบที่สองคือ การเป็นตัวแทนของประชาชน เช่น ในกรณีของสหรัฐอเมริกาที่สภาสูงทำหน้าที่เป็นตัวแทนของแต่ละมลรัฐอีกขั้นหนึ่งนอกเหนือไปจากสภาผู้แทนราษฎร
ทั้งนี้ ไม่ว่าสภาสูงจะอยู่ในรูปแบบใด การมีอยู่ของสภาสูงในการเมืองสมัยใหม่จะสมเหตุสมผลก็ต่อเมื่อทำให้การเมืองตามระบบเป็นไปได้อย่างราบรื่น ไม่สามารถมีองค์กรใด ไม่ว่าจะเป็นสภาล่างหรือคณะรัฐประหาร สามารถผูกขาดความชอบธรรมชอบในการอ้างอำนาจอธิปไตยได้แต่เพียงผู้เดียว นอกจากนี้ สภาสูงไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใด ยังจำเป็นที่จะต้องมีเกียรติและได้รับการยอมรับอย่างสูงในสังคม ในหลายประเทศสมาชิกวุฒิสภายังคงถูกคัดเลือกด้วยเงื่อนไขทางประสบการณ์และความเชี่ยวชาญที่เป็นประโยชน์ในการให้คำแนะนำเกี่ยวกับการบริหารประเทศ ซึ่งมีความซับซ้อนและต้องอาศัยความละเอียดอ่อน
อย่างไรก็ตาม หากวุฒิสภาไม่ได้รับการยอมรับจากสังคมการเมืองย่อมกลายเป็นสิ่งแปลกปลอมทางการเมืองอันกระอักกระอ่วน เพราะถึงที่สุดแล้วคำว่า ‘สูง’ ในสภาสูงนั้นไม่ได้มาจากชาติกำเนิดของท่านเหล่านั้น หากแต่มาจากความคิดเห็นของสังคม (public opinion) ยิ่งสภาสูงของประเทศไหนไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ‘ความสูง’ ของสภาจะยิ่งผูกติดกับความคิดเห็นของสังคมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ไม่เช่นนั้นย่อมถูกสังคมตราหน้าว่าเป็นสภา ‘เงินสดแลกเกียรติ’ (Cash-for-honours) เช่นเดียวกับที่สภาสูงของสหราชอาณาจักรเคยเจอในสมัยรัฐมนตรีโทนี (แบลร์)
ข้อถกเถียงว่าด้วยบทบาทของสภาสูงในประวัติศาสตร์การเมืองนั้นมีความซับซ้อนทางทฤษฎีรัฐธรรมนูญ และควรได้รับการถกเถียงบนพื้นฐานของหลักวิชาต่อไป เป็นที่น่าเสียดายเป็นอย่างยิ่งที่สภาสูงของไทยในปัจจุบันไม่ได้ทำหน้าที่อย่างที่ควรจะเป็น และอาจทำให้ในอนาคตประเทศไทยอาจไม่ได้ใช้ประโยชน์จากระบบสภาคู่อีกต่อไป
เพราะสภาสูงจะสูงแค่ไหน และจำเป็นต้องมีอยู่อีกหรือไม่ ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของสังคมไทยทั้งหมด ไม่ใช่คนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง
อ้างอิง
Delolme, Jean-Louis. The Constitution of England, London: Liberty Fund, 2007.
Garsten, Brayn. “Representative Government and Popular Sovereignty.” Chapter. In Political Representation, ed., Shapiro, Iain, New York: Cambridge University Press, 2009. pp. 90-110.
Hobbes, Thomas, DeCive : the Latin Version Entitled in the First Edition Elementorum Philosophiae Sectio Tertia De Cive, and in Later Editions Elementa Philosophica De Cive. Oxford [Oxfordshire] :Clarendon Press, 1983.
Paul, Joanne. “Political Prudence.” Chapter. In Counsel and Command in Early Modern English Thought, 97–121. Ideas in Context. Cambridge: Cambridge University Press, 2020. doi:10.1017/9781108780407.005.
เรื่อง: พลอยใจ ปิ่นตบแต่ง
