สมชาย ปรีชาศิลปกุล เรื่อง
ไพลินรัตน์ คล่องวรภัค ภาพประกอบ
อิ่มหมีพีมันภายใต้ระบอบอำนาจนิยม
27 กันยายน 2561 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้ผ่านกฎหมายการขึ้นเงินเดือนกับศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระ (และอัยการสูงสุด) ดังนี้
ประธานศาลรัฐธรรมนูญ เงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งรวม 138,090 บาทต่อเดือน จากเดิม 125,590 บาท
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ได้รวม 131,920 บาท จากเดิม 115,740 บาท
เท่ากับประธานศาลรัฐธรรมนูญได้รับเงินเพิ่มจากเดิม 12,500 บาทต่อเดือน และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญได้รับเงินเพิ่ม 16,180 บาท (หรือเฉลี่ยแล้วได้เงินเดือนรวมเพิ่มประมาณ 10 เปอร์เซ็นต์)
ประธานองค์กรอิสระ อันประกอบด้วยกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ได้รับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งรวม 131,920 บาทต่อเดือน จากเดิมที่ได้ 119,920 บาทต่อเดือน ส่วนกรรมการในองค์กรดังกล่าว ได้รับเงินเดือนเงินประจำตำแหน่งรวม 123,040 บาท จากเดิม 115,740 บาท
เท่ากันว่าประธานในองค์กรอิสระ ได้รับเงินเพิ่มจากเดิม 12,000 บาทต่อเดือน และกรรมการในองค์กรอิสระได้รับเงินเพิ่ม 7,300 บาท
ทั้งนี้ ค่าตอบแทนทั้งหมดนี้ยังไม่รวมถึงค่ารถประจำตำแหน่งและค่าเลี้ยงรับรอง ซึ่งได้มีการปรับแก้กฎหมายให้สามารถจ่ายได้ในลักษณะเหมาจ่าย ไม่ว่าจะใช้จ่ายในความเป็นจริงเท่าใด โดยค่ารถประจำตำแหน่ง ปัจจุบันจ่ายเดือนละ 41,000 บาทต่อเดือนต่อคน ไม่ว่าจะซื้อรถ เช่ารถ มีคนขับรถ หรือขับรถเองก็ตาม
กำพืดที่ถูกทิ้งไว้ข้างหลัง
แนวความคิดเกี่ยวกับเรื่อง ‘องค์กรอิสระ’ (ซึ่งบทความนี้จะใช้ในความหมายอย่างกว้าง โดยให้รวมถึงศาลรัฐธรรมนูญด้วย) ได้ถูกนำเสนอเป็นครั้งแรกโดย อมร จันทรสมบูรณ์ ผ่านงานเขียนเรื่อง โครงสร้างรัฐธรรมนูญในอนาคต เมื่อ พ.ศ. 2534 ในระหว่างการจัดทำรัฐธรรมนูญภายหลังการรัฐประหารที่นำโดย พล.อ.สุนทร คงสมพงษ์
สาระสำคัญของข้อเขียนดังกล่าวก็คือ การเสนอโครงสร้างของรัฐธรรมนูญที่มีกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจของสถาบันการเมือง รวมทั้งการเสนอให้มีการจัดตั้งสถาบันและกลไกใหม่ๆ ไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น กกต. , ศาลรัฐธรรมนูญ เป็นต้น[1]
ต่อมา นพ.ประเวศ วะสี ผู้เป็นประธานคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) ก็มีความเห็นไปในทิศทางเดียวกันว่า “เมื่อระบบการเมืองมีปัญหาเฉพาะจุดใดจุดหนึ่ง ก็ต้องมีการแก้ไขเฉพาะจุดนั้นๆ แต่ถ้าระบบการเมืองมีปัญหาทั้งระบบ การแก้ปัญหาเฉพาะจุดก็ไม่ได้ผล ต้องมีการปฏิรูปการเมืองทั้งระบบ”[2]
ทาง คพป. ซึ่งได้ทำการศึกษาวิจัยเพื่อวิเคราะห์สภาพปัญหาการเมือง และแนวทางแก้ไขปัญหาอย่างเป็นระบบ ได้เสนอแนวทางแก้ไขสำคัญไว้ 3 ด้าน หนึ่งในข้อเสนอนี้ คือการจัดตั้งองค์กรอิสระขึ้นเพื่อเป็นโครงสร้างพื้นฐานทางการเมือง (political infrastructure)
งานชิ้นนี้ถือว่าเป็นการเปิดทางให้กับการจัดตั้งองค์กรแบบใหม่ ซึ่งมีหน้าที่ควบคุมตรวจสอบสถาบันการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง อันเป็นผลมาจากบทเรียนของสังคมไทยที่ประสบกับความล้มเหลวในการจัดตั้งองค์กรต่างๆ เพื่อกำกับหรือตรวจสอบนักการเมืองที่ไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างจริงจัง เพราะองค์กรเหล่านี้มักอยู่ภายใต้อำนาจการควบคุมของนักการเมือง องค์กรอิสระจึงได้ถูกออกแบบให้มีความเป็นอิสระจากการควบคุมของนักการเมือง และถูกคาดหมายว่าจะมีบทบาทสำคัญต่อการทำให้การปฏิรูปการเมืองเกิดขึ้นได้จริง
แนวคิดของ คพป. มีอิทธิพลอย่างสำคัญต่อการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เกิดขึ้นภายหลังการเผยแพร่งานชิ้นนี้ ดังจะพบว่ากรอบแนวความคิดและข้อเสนอ ‘ใหม่’ หลายประการ ได้กลายเป็นส่วนหนึ่งที่ปรากฏเป็นแนวทางของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 หรือรัฐธรรมนูญ ‘ฉบับประชาชน’ รวมถึงการจัดตั้งองค์กรอิสระขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ
ป.ป.ช. , กกต. , ศาลรัฐธรรมนูญ , คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ฯลฯ ก็ได้ถือกำเนิดและสืบเนื่องต่อมานับจากนั้น
อย่างไรก็ตาม ในข้อเสนอของการศึกษา คพป. การจัดตั้งองค์กรอิสระยังให้ความสำคัญอย่างมากต่อสถาบันการเมืองจากการเลือกตั้ง เช่น กรณีของศาลรัฐธรรมนูญ กมลชัย รัตนสกาววงศ์[3] ผู้ศึกษาเรื่องศาลรัฐธรรมนูญในครั้งนี้ ได้เสนอว่าคณะกรรมการสรรหาควรประกอบด้วยผู้แทนจากพรรคการเมืองทุกพรรคที่มี ส.ส. เป็นผู้เสนอรายชื่อจำนวน 15 คน เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรลงคะแนนเลือกจำนวน 9 คน
ในความเห็นของ กมลชัย การจัดทำรายชื่อและการพิจารณาให้ความเห็นชอบที่สัมพันธ์กับสถาบันการเมืองจากการเลือกตั้ง “เป็นวิธีการที่มีความชอบธรรมในระบอบประชาธิปไตย”[4] เนื่องจากองค์กรดังกล่าวถือได้ว่าเป็นตัวแทนของประชาชนจากระบบการเลือกตั้ง การสรรหาบุคคลที่มาดำรงตำแหน่ง แม้จะเป็นองค์กรอิสระ แต่ก็ยังมีความจำเป็นในเชิงโครงสร้างที่ต้องสัมพันธ์กับสถาบันที่มาจากการเลือกตั้ง
นอกจากนี้ ในเรื่องคุณสมบัติของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กมลชัยเห็นว่าภาระหน้าที่ของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ต้องอาศัยปรัชญากฎหมายแตกต่างไปจากกฎหมายเอกชนหรือกฎหมายอาญา ดังนั้น บุคคลที่จะมาทำหน้าที่วินิจฉัยคดีรัฐธรรมนูญ “นอกจากจะมีความรู้และประสบการณ์ในทางกฎหมายแล้ว ต้องมีผลงานเกี่ยวกับกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นที่ประจักษ์”[5]
ในแง่นี้ บุคคลที่จะดำรงตำแหน่งซึ่งมาจากผู้พิพากษาอาชีพ ไม่ว่าจะมาจากศาลยุติธรรม หรือตุลาการที่มาจากศาลปกครองก็ตาม ก็ถือว่าไม่ใช่คุณสมบัติที่สำคัญแต่อย่างใด
ความตกต่ำของสถาบันจากการเลือกตั้ง และความเฟื่องฟูของอำมาตย์
ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ศาลรัฐธรรมนูญประกอบด้วยตุลาการจำนวน 15 คน มาจากศาลฎีกา 5 คน ศาลปกครองสูงสุด 2 คน ผู้ทรงคุณวุฒิทางนิติศาสตร์ 5 คน รัฐศาสตร์ 3 คน โดยมีคณะกรรมการสรรหาเฉพาะในส่วนผู้ทรงคุณวุฒิ ประกอบด้วยประธานศาลฎีกา คณบดีนิติศาสตร์ คณบดีรัฐศาสตร์ ผู้แทนพรรคการเมือง กลุ่มละ 4 คน ทำหน้าที่คัดเลือกเพื่อเสนอให้วุฒิสภา (ซึ่งมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด) ให้ความเห็นชอบ
จะเห็นว่าอำนาจของสถาบันการเมืองจากการเลือกตั้งในขั้นตอนการให้ความเห็นชอบ ได้จำกัดอยู่เฉพาะในส่วนของผู้ทรงคุณวุฒิเท่านั้น ไม่รวมไปถึงรายชื่อจากผู้พิพากษาอาชีพแต่อย่างใด แม้ความพยายามในเบื้องต้นของการเสนอจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ จะมุ่งหมายให้มี ‘ผู้เชี่ยวชาญ’ ทางด้านรัฐธรรมนูญมาทำหน้าที่ แต่โครงสร้างดังกล่าวก็ถูกปรับเปลี่ยนไปภายใต้กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ
สามารถกล่าวได้ว่าอำนาจครอบงำของสถาบันตุลาการเหนือองค์กรอิสระ ได้เริ่มปรากฏร่องรอยให้เห็นนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนเป็นต้นมา
รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 (ซึ่งถือกำเนิดภายหลังรัฐประหาร 2549) ได้ปรับเปลี่ยนให้อำนาจของฝ่ายตุลาการเหนือองค์กรอิสระ ขยายตัวเพิ่มขึ้นเหนือศาลรัฐธรรมนูญชัดเจนมากขึ้น โดยจะลดจำนวนตุลาการเหลือ 9 คน มาจากศาลฎีกา 3 คน ศาลปกครอง 2 คน ผู้ทรงคุณวุฒินิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ 4 คน ซึ่งจะเห็นได้ว่า จำนวนของผู้พิพากษาอาชีพมีจำนวนเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนตุลาการทั้งหมด (5 ใน 9) แตกต่างไปจากเดิมที่ตุลาการอาชีพไม่ใช่เสียงข้างมาก (7 ใน 15)
สำหรับขั้นตอนการให้ความเห็นชอบ แม้จะยังคงให้วุฒิสภาเป็นผู้ให้ความเห็นชอบเฉพาะในส่วนของผู้ทรงคุณวุฒิเช่นเดิม แต่วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดให้มาจากการเลือกตั้ง 76 คน และมาจากการสรรหาอีก 74 คน ย่อมแสดงให้เห็นถึงอำนาจที่ลดน้อยลงเชิงสัมพัทธ์ของสถาบันการเมืองจากการเลือกตั้งที่มีต่อศาลรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 (ซึ่งสืบเนื่องมาจากการรัฐประหาร 2557) ยังคงกำหนดให้มีจำนวนตุลาการทั้งหมด 9 คน โดยมาจากศาลฎีกา 3 คน ศาลปกครอง 2 คนเช่นเดิม แต่มีการปรับเปลี่ยนในส่วนผู้ทรงคุณวุฒินิติศาสตร์และรัฐศาสตร์เหลือ 2 คน โดยเพิ่มผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากข้าราชการระดับสูงเข้ามาแทน 2 คน ในแง่นี้ ย่อมเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงการกลับฟื้นคืนมาของระบอบอำมาตยาธิปไตยในศาลรัฐธรรมนูญ เพราะหากรวมจำนวนของผู้พิพากษาอาชีพและผู้ทรงคุณวุฒิที่มีจากระบบราชการแล้ว ก็จะกลายเป็นเสียงข้างมากแบบเด็ดขาด
ในส่วนของวุฒิสภาซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบ จะพบว่าตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ บุคคลที่เป็นวุฒิสมาชิกไม่ได้มีความสัมพันธ์กับประชาชนแต่อย่างใด ทว่ามาจากระบบการสรรหาทั้งหมด และในระยะแรกของการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ วุฒิสภาก็จะมาจากการแต่งตั้งที่อยู่ภายใต้อำนาจของ คสช. เป็นสำคัญ ยิ่งล้วนสะท้อนให้เห็นองค์กรอิสระที่ห่างไกลจากประชาชนมากยิ่งขึ้น
โครงสร้างของศาลรัฐธรรมนูญที่ลดทอนความสำคัญของสถาบันการเมืองจากการเลือกตั้ง ด้วยการขยายอำนาจของฝ่ายตุลาการและระบบราชการให้มากขึ้น เป็นผลมาจากความผันผวนทางการเมืองภายใต้ระบอบอำนาจนิยมอย่างแจ่มชัด
สถาบันที่เป็นอิสระจากประชาชน
การออกแบบโครงสร้างศาลรัฐธรรมนูญจากรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน มากระทั่งถึงรัฐธรรมนูญฉบับ ‘ปราบโกง’ เป็นตัวอย่างของความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นกับองค์กรอิสระอย่างสำคัญ
องค์กรอิสระทั้งหมดได้กลายสภาพเป็นสถาบันการเมืองที่หลุดลอยจากการควบคุมของประชาชน ไม่ว่าจะโดยตรงหรือโดยอ้อม และเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายทางการเมืองของผู้มีอำนาจ องค์กรอิสระในขณะนี้จึงมีลักษณะเป็นองค์กรของระบอบอำนาจนิยม โดยระบอบอำนาจนิยม และเพื่อระบอบอำนาจนิยม
จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจ ที่จะได้เห็นภาพของ ป.ป.ช. ในคำตัดสินเรื่องนาฬิกาที่ยืมเพื่อนมาใส่, คำตัดสินของสถาบันตุลาการที่ให้การรับรองต่อการใช้อำนาจของคณะรัฐประหาร, การปฏิบัติหน้าที่ของ ก.ก.ต. ที่มุ่งจับจ้องนักการเมืองและพรรคการเมืองที่ยืนอยู่คนละด้านกับรัฐบาลที่มีอำนาจอยู่ในขณะนี้, การคัดเลือกบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งผู้ผ่านการคัดเลือกก็ล้วนแต่มาจากข้าราชการระดับสูง, หรือแม้กระทั่งการจัดหารถประจำตำแหน่งมูลค่าสูง โดยไม่ต้องคำนึงถึงภาระด้านงบประมาณของประเทศของ กกต. เป็นต้น
กล่าวโดยสรุปก็คือ องค์กรอิสระไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของการสร้างความมั่นคงให้กับระบอบประชาธิปไตยแต่อย่างใด หากทำหน้าที่ไปในทิศทางตรงกันข้ามมากกว่า รวมทั้งการเป็นส่วนหนึ่งของการค้ำยันให้ระบอบอำนาจนิยม สามารถดำรงอยู่ได้อย่างมั่นคงในห้วงเวลาที่ผ่านมา และตราบจนกระทั่งปัจจุบัน
[1] นันทวัฒน์ บรมานันท์, ถกรัฐธรรมนูญ 2540 (กรุงเทพฯ: บริษัท พี เพรส จำกัด, 2540) หน้า 1
[2] คณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย, ข้อเสนอกรอบความคิดในการปฏิรูปการเมืองไทย, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัยร่วมกับคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย, 2538) หน้า 15
[3] กมลชัย รัตนสกาววงศ์, ศาลรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ, ใน ธนาพล อิ๋วสกุล (บรรณาธิการ), การปฏิรูปการเมืองไทย: ฐานคิดและข้อเสนอว่าด้วยการออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ปี 2540, หน้า 508 – 553
[4] เพิ่งอ้าง, หน้า 522
[5] เพิ่งอ้าง, หน้า 524
