ที่มาภาพปก U.S. Indo-Pacific Command
“ไม่ว่าผู้บัญชาการของกองทัพแห่งชาติอินโดนีเซียจะเก่งกล้าแค่ไหน ไม่ว่าเขาจะสวมหมวกเบเร่ต์เขียว แดง ม่วง หรือสีส้ม เขาก็ไม่มีอาณัติทางการเมือง เพราะเขาไม่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชน”
พลโท อากุส วิดโจโจ นายทหารหัวปฏิรูป ผู้อำนวยการ National Resilience Institute
พลเอก อันดีกา เปอร์กาซา (Andika Perkasa) สาบานตัวเข้ารับตำแหน่งผู้บัญชาการทหารสูงสุดของอินโดนีเซียเมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน 2021 โดยได้รับเสียงสรรเสริญเยินยอจากนักสังเกตุการณ์และสื่อมวลชนมากกว่าคำติติงหรือเปิดโปงเรื่องด่างพร้อยในอดีตของเขา แม้ว่าจะมีเสียงค่อนแคะเล็กน้อยว่าเขาได้ดิบได้ดีเพราะเป็นคนใกล้ชิดของประธานาธิบดี โจโค วิโดโด ด้วยว่าเคยเป็นหัวหน้าหน่วยรักษาความปลอดภัยประธานาธิบดี ก่อนที่จะเติบโตอย่างรวดเร็วนับแต่นั้นเป็นต้นมา แต่เปอร์กาซาก็เป็นนายทหารที่โปรไฟล์ดี และเส้นทางทหารอาชีพของเขาราบรื่นมาโดยตลอด
เปอร์กาซาเกิดปี 1964 จบโรงเรียนนายร้อยแห่งชาติอินโดนีเซียในปี 1987 ก่อนที่จะเริ่มต้นชีวิตทหารในหน่วยรบพิเศษ (Kopassus) ซึ่งได้ชื่อว่าเป็นหน่วยรบหัวกะทิของกองทัพอินโดนีเซีย ทหารสวมหมวกเบเรต์แดงนี้ได้ชื่อว่าแข็งแกร่งและโหดเหี้ยมที่สุด นั่นก็ทำให้กลายเป็นหน่วยที่มีปัญหาเรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนมากที่สุดเหมือนกัน แต่ดูเหมือนยังไม่มีใครเคยจับได้ว่าเปอร์กาซาเกี่ยวข้องกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนในกรณีใดเป็นพิเศษ ทั้งๆ ที่ในระยะเวลา 12 ปีที่เขาอยู่หน่วยรบพิเศษนั้นเป็นห้วงเวลาที่อินโดนีเซียเผชิญหน้ากับความวุ่นวาย ความรุนแรง และจลาจล เฉพาะอย่างยิ่งในปี 1998 ซึ่งเป็นปีอวสานของระบอบเผด็จการนายพลซูฮาร์โต
เหมือนกับผู้นำทางทหารคนอื่นๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ผู้บัญชาการคนใหม่ของกองทัพอินโดนีเซียมีชีวิตครอบครัวอยู่ในแวดวงความมั่นคง เขาเป็นลูกเขยของเฮนโดร ปริโยโน อดีตผู้อำนวยการสำนักข่าวกรองแห่งชาติคนของวิโดโด และมีโอกาสใกล้ชิดกับนักการเมือง เมื่อเขาได้รับแต่งตั้งให้เป็นหัวหน้าหน่วยประชาสัมพันธ์หรือรู้จักกันทั่วไปในนามโฆษกกองทัพบกในปี 2013 ด้วยยศพลจัตวา ก่อนที่จะก้าวขึ้นไปเป็นหัวหน้าหน่วยรักษาความปลอดภัยประธานาธิบดีในยศพลตรี เมื่อวิโดโด เป็นประธานาธิบดีในปี 2014
ต่อมาในปี 2016 เขาเป็นผู้บัญชากองทัพภาค 12 (ตันจุงปูรา) ก่อนที่จะย้ายเข้าไปเป็นผู้บัญชาการศูนย์ฝึกอบรมและการศึกษาทหาร (Kodiklat) ในจาการ์ตา ในปี 2018 อยู่ในตำแหน่งนั้นแค่ 6 เดือนก่อนที่จะได้รับการแต่งตั้งผู้บัญชาการกองบัญชาการยุทธศาสตร์กองทัพบก ซึ่งจัดได้ว่าเป็นหน่วยที่ทรงเกียรติมากในกองทัพอินโดนีเซีย และได้รับแต่งตั้งจากประธานาธิบดีวิโดโดให้เป็นเสนาธิการทหารบกในเดือนพฤศจิกายน 2018
ความโดดเด่นของเปอร์กาซาคือเขาเคยใช้ชีวิตหลายปีในสหรัฐฯ ได้รับการศึกษาชั้นสูงและการฝึกอบรมทางทหารจาก วิทยาลัยทหารเวอร์มอนต์ มหาวิทยาลัยนอร์วิช มหาวิทยาลัยป้องกันประเทศแห่งชาติ มหาวิทยาลัยจอร์จวอชิงตันและฮาร์วาร์ด ในสายตาของวอชิงตันเขาจึงเป็นทรัพยากรบุคคลที่ทรงคุณค่า ในอันที่จะกระชับความสัมพันธ์ทางด้านทหารในเวลาที่อินโดนีเซียกำลังเผชิญหน้าและขัดแย้งกับจีนในทะเลจีนใต้
ประเด็นที่น่าสนใจที่สุดซึ่งเป็นสาระสำคัญของบทความนี้ คือกระบวนการในการคัดเลือกนายทหารเพื่อขึ้นไปเป็นผู้บัญชาการกองทัพนั้นจะต้องผ่านกระบวนการทดสอบที่เรียกว่า fit and proper tests ของคณะกรรมาธิการสภาผู้แทนราษฎร ในกรณีนี้เมื่อประธานาธิบดีวิโดโดเสนอชื่อเปอร์กาซาไปให้สภา เขาจะต้องไปแสดงตัวและวิสัยทัศน์ต่อคณะกรรมาธิการ ซึ่งเขาได้เสนอ 8 กลุ่มงาน 15 ภารกิจ และสิ่งสำคัญที่สุดสำหรับเขาในประการแรก คือกองทัพจะต้องยึดมั่นในกฎหมาย ประการที่สอง เพิ่มความเข้มแข็งให้การปฏิบัติการทางบก ทะเล อากาศ ประการที่สาม เพิ่มความพร้อมให้กับกำลังพลทั้งภารกิจสงครามและไม่ใช่สงคราม ประการที่สี่ พัฒนาความมั่นคงทางไซเบอร์ ประการที่ห้า บูรณาการข่าวกรองในพื้นที่ขัดแย้ง ประการที่หก บูรณาการการปฏิบัติการของสามเหล่าทัพ บก เรือ อากาศ ประการที่เจ็ด ปรับโครงสร้างองค์กรในส่วนที่ยังมีความจำเป็นเพื่อประสิทธิภาพ และประการที่แปด เน้นการทูตทหาร (military diplomacy) ตามแนวนโยบายต่างประเทศของอินโดนีเซีย
ในการตอบคำถามกรรมาธิการระหว่างการทดสอบนั้น เขาเน้นว่าเขาจะใช้หลักมนุษยธรรม ไม่ใช้ปฏิบัติการทางทหารในกรณีความขัดแย้งในปาปัว ซึ่งอินโดนีเซียเคยถูกกล่าวหาเรื่องการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์มาแล้ว และเขายืนยันว่ากองทัพจะยืนหยัดทำหน้าที่ในการป้องกันประเทศในขอบเขตของภาระหน้าที่ตามกฎหมายเท่านั้น ไม่ก้าวก่ายงานกระทรวงกลาโหมซึ่งเป็นงานทางการเมือง “ผมไม่ทำเกินเลย ผมหวังว่าจะไม่ต้องควบคุมกระทรวง (กลาโหม) หรือหน่วยงานอื่นใดของรัฐ”[1]
จุดยืน ท่าที และวิสัยทัศน์แบบนี้หาได้ยากจากนายทหารของประเทศด้อยพัฒนาในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่กองทัพมักจะมีบทบาท แทรกแซง และแม้แต่ควบคุมการเมือง แต่กว่าที่อินโดนีเซียจะมาถึงจุดนี้ได้ กองทัพอินโดนีเซียผ่านการปฏิรูปมาอย่างต่อเนื่องนับแต่ระบอบซูฮาร์โตล่มสลายในปี 1998 จนถึงปัจจุบันผู้เชี่ยวชาญจำนวนหนึ่งก็ยังเห็นว่าอินโดนีเซียยังไม่สามารถบรรลุเป้าหมายในการทำให้กองทัพอินโดนีเซีย (Tentara Nasional Indonesia – TNI) อยู่ภายใต้การควบคุมของพลเรือน (Civilian Supremacy) แต่อย่างใด ด้วยเหตุผลหลายประการ เช่น กระบวนการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยยังไม่สมบูรณ์ รัฐบาลพลเรือนไม่เข้มแข็งพอจะควบคุมกองทัพได้ ตรงกันข้ามกลับพยายามแสวงหาความคุ้มครองจากกองทัพเพื่อความอยู่รอด และประการสำคัญบางเหล่าบางฝ่ายในกองทัพต่อต้านการปฏิรูปเพื่อรักษาอภิสิทธิ์และผลประโยชน์ของพวกเขาเอง
ถึงอย่างนั้นก็อาจจะพูดได้ว่า การปฏิรูปกองทัพอินโดนีเซียดำเนินไปด้วยดีพอควร ถ้าเปรียบเทียบกับประเทศเพื่อนบ้านในอาเซียนอย่างไทยหรือพม่า ที่กองทัพยังคงมีบทบาททางการเมืองสูงและไม่เคยมีความคิดจะปฏิรูปอะไรเลย บทความนี้ทำการสำรวจประสบการณ์ ปัญหา และอุปสรรค ของการปฏิรูปกองทัพอินโดนีเซีย เพื่อหวังว่าจะเป็นบทเรียนที่มีประโยชน์สำหรับผู้ที่คิดถึงการปฏิรูปกองทัพไทย นำทหารกลับเข้ากรมกอง ปฏิบัติหน้าที่อันควรทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ และมีความสัมพันธ์กับพลเรือนอย่างเหมาะสม
ปฏิรูปจากภายใน
เป็นเรื่องจริงที่ว่าการปฏิรูปกองทัพอินโดนีเซียเกิดขึ้นจากความริเริ่มของคนในกองทัพเอง แต่นั่นก็ไม่ได้อุบัติขึ้นมาเองโดยไม่มีที่มา ความจริงแล้วระบอบที่เน่าเฟะของฮูฮาร์โตเองนั่นแหละเป็นสารตั้งต้นชั้นดีสำหรับการเปลี่ยนแปลง เมื่อวิกฤตต้มยำกุ้งในประเทศไทยได้ลุกลามไปทำลายล้างระบบเศรษฐกิจที่อ่อนแอและฉ้อฉลของซูฮาร์โต จนทำให้เขาหมดความชอบธรรมทางผลงาน (performance legitimacy) เพียงแค่ไม่กี่เดือนหลังจากวิกฤตไปเคาะประตูบ้าน ค่าเงินรูเปี๊ยะอินโดนีเซียสูญค่าจาก 2,500 เป็น 10,000 รูเปี๊ยะต่อดอลลาร์ ดัชนีตลาดหลักทรัพย์ตกกราวรูด เงินเฟ้อพุ่งสูงเป็นประวัติการณ์
ความจริงแล้วซูฮาร์โตทำเหมือนไทย คือยอมรับแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ แต่ไม่สามารถบังคับใช้แผนนั้นได้เพราะบรรดาพวกพ้อง นายทุนบริวาร และคนในครอบครัวของเขาเอง เช่น ทอมมี ซูฮาร์โต ลูกชายที่ผูกขาดโครงการยานยนต์แห่งชาติ พากันต่อต้านด้วยเกรงการสูญเสียผลประโยชน์ วิกฤตเศรษฐกิจจึงลุกลามไปสู่วิถีชีวิตของประชาชน ส่งผลให้เกิดความไม่พอใจและประท้วงกันทั่วประเทศ ความรุนแรงในครั้งนั้นส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตเฉพาะในจาการ์ตาที่เดียวก็นับได้เป็นพันคน
สถานการณ์เช่นนี้ทำให้คนในกองทัพซึ่งเคยหนุนระบอบซูฮาร์โตนับแต่เขายึดอำนาจมาเมื่อปี 1965 ได้ข้อสรุปว่าขืนกองทัพปกป้องเขาอีกต่อไป กองทัพจะกลายเป็นเหยื่อแห่งความโกรธแค้นของประชาชนเสียเอง แกนนำคนสำคัญในกองทัพอย่างผู้บัญชาการทหารสูงสุด วิรันโตและเสนาธิการฝ่ายกิจการสังคมการเมือง ซูซิโร บำบัง ยุดโดโยโน คือผู้ที่กล่อมให้ซูฮาร์โตยอมรับว่าการครองอำนาจที่ยาวนานของเขาเดินทางถึงจุดสิ้นสุดแล้ว พวกเขาคัดค้านข้อเสนอให้มีการประกาศกฎอัยการศึกจากนายทหารสายเหยี่ยวอย่างบราโบโว ซูเบียงโต ลูกเขยซูฮาร์โตเอง จนในที่สุดซูฮาร์โตยอมประกาศลาออกและโอนอำนาจของเขาให้รองประธานาธิบดี บาจารุดดิน ยูซุป ฮาร์บีบี โดยวิรันโตสัญญาว่ากองทัพจะปกป้องและรักษาเกียรติของซูฮาร์โตหลังลงจากอำนาจแล้ว[2]
ก่อนที่จะกล่าวถึงการปฏิรูปกองทัพหลังจากสิ้นสุดยุคซูฮาร์โต เกิดคำถามที่น่าสนใจว่า ทำไมวิรันโตและยุดโดโยโน จึงไม่ทำรัฐประหารยึดอำนาจเสียเลย เหมือนอย่างที่ซูฮาร์โตเคยทำกับซูการ์โน คำตอบคือ กองทัพอินโดนีเซียในเวลานั้นแตกเป็นฝักเป็นฝ่ายมากเกินกว่าวิรันโตจะควบคุมได้โดยลำพัง ดังนั้นการหนุนหลังคนที่อยู่ในรัฐบาลซูฮาร์โตด้วยข้อเสนอว่าจะไม่ล้างบางกันจึงเป็นทางออกที่เสี่ยงต่อการสูญเสียน้อยกว่า
ประการสำคัญที่สุด กองทัพซึ่งทำตัวเป็นกระดูกสันหลังให้ระบอบซูฮาร์โตนานกว่า 30 ปี คงจะหนีความรับผิดชอบต่อความเสียหายใดๆ ที่เกิดขึ้นกับประเทศไม่ได้แล้ว ถ้าหากยังยึดอำนาจต่อไปอีกโดยไม่อาจหาทางออกที่ดีให้กับวิกฤตทางเศรษฐกิจและความแตกแยกของชาติ เช่น ปัญหาติมอร์ตะวันออก อาเจห์ และปาปัว ได้แล้ว ไม่เพียงแค่กองทัพเท่านั้น แต่อินโดนีเซียทั้งประเทศก็อาจถึงกาลล่มสลายได้
ดังนั้นแทนที่จะยึดอำนาจ นายทหารหัวก้าวหน้าของกองทัพเลือกที่จะพากองทัพถอนตัวจากการเมือง ทำการปฏิรูปและปรับปรุงภารกิจของตัวเองเสียใหม่ ทำการทบทวนหลักนิยมทวิหน้าที่ (dwifungsi) ที่เคยทำทั้งการปกป้องและการบริหารประเทศ ที่ยึดถือกันมาตั้งแต่สมัยก่อสร้างกองทัพ ให้เหลือหน้าที่หลักในการป้องกันประเทศเพียงอย่างเดียว
ภายใต้การนำของประธานาธิบดีฮาร์บีบี กองทัพอินโดนีเซียมีข้อเสนอเบื้องต้น 14 ข้อเพื่อการปฏิรูป ซึ่งเริ่มต้นจากถอนตัวนายทหารจากตำแหน่งงานพลเรือน ตามด้วยการดึงตำรวจออกจากการสังกัดกองทัพ แยกตัวออกจากพรรคโกลคาร์ ซึ่งเป็นพรรครัฐบาลในสมัยซูฮาร์โต วางตัวเป็นกลางทางการเมืองระหว่างการเลือกตั้ง ปรับปรุงโครงสร้างแยกฝ่ายความมั่นคง (security) ออกจากฝ่ายกลาโหม (defense) ตั้งพลเรือนเป็นรัฐมนตรีกลาโหม ประกาศยกเลิกหลักนิยมทวิหน้าที่ กำหนดให้กองทัพมีภารหน้าที่ในการป้องกันประเทศเท่านั้น
ปรับเปลี่ยนภารกิจ
แม้ว่าจะมีเจตจำนงอย่างแรงกล้า นายทหารที่ครองตำแหน่งสำคัญในกองทัพส่วนใหญ่ก็มีหัวปฏิรูป แต่การปฏิรูปกองทัพอินโดนีเซียซึ่งถือตัวว่าเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการสร้างชาตินับแต่ต่อสู้จนได้เอกราชมานั้น เป็นภารกิจที่ยากและใช้เวลานาน หลังจากเริ่มต้นการปฏิรูปในสมัยฮาร์บีบีแล้ว ภาวะแวดล้อมทางการเมืองและผู้นำทางการเมืองหลังจากนั้นกลายเป็นปัจจัยสำคัญที่กำหนดความก้าวหน้าในการปฏิรูป
อับดุลระห์มาน วาฮิด ผู้นำองค์กรศาสนาที่ใหญ่ที่สุดของอินโดนีเซีย ซึ่งเป็นประธานาธิบดีในช่วงสั้นๆ หลังการเลือกตั้ง นับแต่เดือนตุลาคม 1999 – กรกฎาคม 2001 เป็นคนที่มีแนวคิดในการปฏิรูปกองทัพแบบถึงรากถึงโคนที่สุด เขาเริ่มต้นด้วยการล้างบางนายทหารที่มาจากระบอบซูฮาร์โตที่ฝังตัวอยู่ในหน่วยงานต่างๆ ของรัฐบาลให้หมด และที่ถือว่าโดดเด่นในรัฐบาลที่อายุสั้นของเขาคือการนำศาสตราจารย์ จูโวโน ซูดาร์โซโน นักวิชาการพลเรือนและอดีตนักการทูต มาเป็นรัฐมนตรีกลาโหม ซึ่งถือเป็นครั้งแรกนับแต่ปี 1950 ยกเลิกสำนักผู้ประสานงานทหารในกระทรวงมหาดไทย สิ่งสำคัญที่วาฮิดตั้งใจจะทำในการปฏิรูปกองทัพแต่ทำไม่สำเร็จคือ การปรับโครงสร้างกองบัญชาการภาค (คล้ายกับกองทัพภาคต่างๆ ของไทยแต่มีอำนาจและอิทธิพลมากกว่า) ซึ่งเป็นกลไกสำคัญที่ทำให้กองทัพแทรกแซงการเมืองได้ง่ายเพราะเป็นหน่วยที่ควบคุมทุกอย่างในพื้นที่ความรับผิดชอบรวมทั้งแหล่งทรัพยากรและธุรกิจทั้งถูกและผิดกฎหมาย อีกทั้งคนในกองทัพเองก็ไม่ได้เสนอประเด็นนี้เข้าสู่วาระการปฏิรูปตั้งแต่ต้น
วาฮิดถูกบีบให้ลงจากอำนาจเพราะปัญหาทุจริตและเปิดโอกาสให้รองประธานาธิบดี เมกะวตี ซูการ์โน บุตรี ซึ่งเป็นลูกสาวของอดีตประธานาธิบดีซูการ์โนผู้สร้างชาติ ขึ้นดำรงตำแหน่งแทน แต่เมกะวตี ซึ่งอยู่ในอำนาจจนถึงปี 2004 ก็ไม่ได้ทำให้การปฏิรูปกองทัพคืบหน้าไปมากนัก แม้ว่าพรรคต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยอินโดนีเซีย (Parti Demokrasi Indonesia Perjuangan-PDI-P) ของเธอจะชนะการเลือกตั้งในปี 1999 ด้วยสัดส่วนที่นั่งในสภามากถึง 34 เปอร์เซ็นต์ แต่ผู้เชี่ยวชาญทางการเมืองอินโดนีเซียทั้งหลายมองเธอเป็นแค่แม่บ้านหรือตุ๊กตามาสคอตของกองทัพเท่านั้น ด้วยความที่เธออ่อนหัดทางการเมือง แต่ต้องเป็นผู้นำรัฐบาลในเวลาที่อินโดนีเซียประสบกับความยุ่งยากมากที่สุด ตั้งแต่ความขัดแย้งของชาวคริสต์และมุสลิมที่โมลุกกะ ความรุนแรงในอาเจห์และปาปัว อันเนื่องมาแต่ความต้องการในการปกครองตนเอง ซึ่งได้รับแรงบันดาลใจจากติมอร์ตะวันออกในปี 1999 ความตึงเครียดกับมาเลเซียในกรณีเกาะซิปาดันและลากิตัน และที่หนักหน่วงมากคือการก่อการร้ายซึ่งระเบิดสถานบันเทิงในบาหลี ปี 2002 ที่เป็นเหตุให้คนเสียชีวิตกว่า 200 คนรวมทั้งชาวต่างชาติที่ส่วนใหญ่มาจากออสเตรเลีย ทั้งหมดนั้นเป็นปัจจัยที่ทำให้เมกะวตีต้องหันไปพึ่งกองทัพ ซึ่งก็ไม่ใช่แค่เพียงเรื่องการจัดการกับปัญหาความมั่นคงของชาติ แต่เพื่อความอยู่รอดของรัฐบาลของเธอเองด้วย เพราะเธอไม่ไว้ใจนักการเมืองในรัฐบาลและในสภาที่ดูจะยังภักดีต่อวาฮิดมากกว่า งานทางด้านความมั่นคงส่วนใหญ่จึงอยู่ในมือของยุดโดโยโน นายทหารที่ได้รับแต่งตั้งให้เป็นรัฐมนตรีประสานงานความมั่นคงและการเมืองในรัฐบาลของเธอ แม้ยุดโดโยโนจะได้ชื่อว่าเป็นนักปฏิรูปคนหนึ่งแต่ด้วยความที่เขาเป็นทหาร จึงเปิดโอกาสให้กองทัพกระชับอำนาจและแสดงบทบาทอีกครั้ง เฉพาะอย่างยิ่งงานทางด้านการรักษาความมั่นคงภายใน การต่อต้านการก่อการร้ายและแบ่งแยกดินแดน เมกะวตีเองก็มีส่วนอย่างมากในการนำเจ้าหน้าที่ทหารไปอยู่ในสังกัดหน่วยต่อต้านการก่อการร้าย แม้ว่าหน่วยงานนี้จะอยู่ภายใต้การอำนวยการของตำรวจแล้วก็ตาม
ในสมัยของเมกะวตี ปรากฏว่าความพยายามในการปฏิรูปกองทัพภาคยังคงมีอยู่ในหมู่นายทหารสายปฏิรูปอย่างเช่น อากุส วิดโจโจ ซึ่งเป็นคนที่ศึกษาเรื่องการปฏิรูปกองทัพอย่างจริงจังที่สุด แต่เขาถูกกีดกันออกไปจากวงในการตัดสินใจหลังจากที่เขาเผยแพร่สมุดปกขาวว่าด้วยการปรับโครงสร้างกองทัพภาคในเดือนกันยายน 2001[3] เป็นอันว่าสิ่งที่เป็นแก่นสารและยากที่สุดอย่างหนึ่งของการปฏิรูปไม่เกิดขึ้น
อย่างไรก็ตาม ใช่ว่าทุกอย่างจะถดถอยไปเสียหมดในสมัยของเธอ อย่างน้อยที่สุดรัฐสภาสามารถผ่านกฎหมายว่าด้วยกองทัพ (Armed Forces Act) ซึ่งจะวางรากฐานในเรื่องบทบาทหน้าที่ของกองทัพในอนาคต ที่สำคัญที่สุดคือการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญชุดสุดท้ายผ่านออกมาได้ในเดือนสิงหาคม 2002 ที่ทำให้มีการเลือกตั้งประธานาธิบดีโดยตรงจากประชาชน ปิดโอกาสไม่ให้กองทัพใช้อิทธิพลเลือกสนับสนุนหรือโค่นล้มประธานาธิบดีคนใดได้อีกต่อไป แต่ก็เปิดโอกาสให้บรรดานายพลที่ปรารถนาจะเล่นการเมืองมีโอกาสตั้งพรรคการเมือง เสนอตัวให้ประชาชนได้เลือกตั้ง ซึ่งนายพลคนแรกที่ทำสำเร็จภายใต้ระบอบการเมืองใหม่นี้คือยุดโดโยโน ซึ่งได้รับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีในปี 2004
ด้วยความที่มีพื้นฐานทางทหารและมีหัวปฏิรูป ยุดโดโยโนสามารถผลักดันการปฏิรูปกองทัพให้คืบหน้าได้มาก เมื่อเปรียบเทียบกับประธานาธิบดีคนก่อนๆ ไม่ว่าจะเป็น ฮาร์บีบี วาฮิด และเมกะวตี ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง อย่างน้อยที่สุดเขาสามารถชี้นำกองทัพให้สนับสนุนแผนสันติภาพในอาเจห์ของเขาที่เคยเสนอสมัยเมกะวตีได้ แม้ว่าผู้เชี่ยวชาญหลายคนจะเห็นว่าเขาทำการปรับโครงสร้างและการปฏิรูปเชิงสถาบันได้น้อย แต่เขาสามารถดึงนายทหารที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งออกมาจากสภาได้ทั้งหมด หลังจากที่ค่อยๆ ลดเรื่อยมาหลังจากการล่มสลายของระบอบซูฮาร์โต[4] ลดอิทธิพลของทหารในการเลือกตั้งทั้งระดับชาติและท้องถิ่น และสามารถนำศาลทหารไปอยู่ใต้การกำกับของศาลยุติธรรมได้สำเร็จ เขาได้รับการชื่นชมมากว่า สามารถบรรลุเป้าหมายของการปฏิรูปกองทัพและทางการเมืองของเขาโดยที่ “หลีกเลี่ยงความแตกแยกและแบ่งฝักฝ่ายทางการเมืองในแบบที่เกิดขึ้นในประเทศไทยสมัยทักษิณ ชินวัตรและฟิลิปปินส์ สมัยโอโรโย่ ที่นำไปสู่หายนะแห่งความสัมพันธ์ระหว่างทหารกับพลเรือนในสองประเทศดังกล่าวในที่สุด”[5]
ปกป้องผลประโยชน์
ความพยายามอีกประการหนึ่งในการปฏิรูปกองทัพสมัยรัฐบาลยุดโดโยโนคือการจัดการผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจในมือกองทัพใหม่ แต่ได้รับการต่อต้านอย่างหนักหน่วงจากกองทัพ เพราะทุกเหล่าทัพของอินโดนีเซียไม่ว่าจะเป็นทัพบก เรือ อากาศ ล้วนแล้วแต่มีธุรกิจเป็นของตัวเองและจัดการธุรกิจในรูปแบบที่แตกต่างกันไป กองทัพบกนั้นมีทั้งมูลนิธิและสหกรณ์ที่จัดการโดยบริษัทโฮลดิ้ง คือ PT Tri Usaha Bhakti นอกจากนี้มีธนาคารคือ Artha Graha บริษัทประกันภัย Cigna Indonesia Insurance อีกทั้งยังมีธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ โรงแรม รีสอร์ต สนามกอล์ฟอีกมากมาย กองทัพเรือมีบริษัทเดินเรือ รีสอร์ต โรงกลั่นน้ำมัน การสื่อสารทางทะเล ไร่โคคา บริษัทนำเข้าส่งออก บริษัทแท็กซี่ และบริการดำน้ำ ส่วนกองทัพอากาศนั้นมีมูลนิธิชื่อ Yayasan Adi Upaya ซึ่งเป็นเจ้าของธนาคาร Angkasa และกองทุนเลี้ยงชีพของบริษัทไฟฟ้าแห่งชาติ นอกจากนี้ยังมีธุรกิจ สนามกอล์ฟ คอนเทนเนอร์ โรงแรม ป่าไม้ การบิน บริการถ่ายภาพทางอากาศ
นอกจากนี้บรรดานายทหารทั้งนอกและในราชการ รวมตลอดถึงครอบครัวพวกพ้องบริวารต่างก็มีธุรกิจเป็นของตัวเอง โดยอาศัยเส้นสายของกองทัพและอำนาจหน้าที่ของตัวเองดำเนินการและปกป้องผลประโยชน์ธุรกิจ ซึ่งบางครั้งอาจจะเป็นธุรกิจสีเทาหรือไม่ก็ผิดกฎหมายไปเลย ธุรกิจนอกแบบเช่นนี้ก็มีตั้งแต่การเรียกเก็บค่านายหน้าจากการขายสินค้าหรือบริการของบริษัทต่างๆ เอายานพาหนะหรืออุปกรณ์ทางทหารไปให้เอกชนเช่า ยักยอกเอาชิ้นส่วนยานยนต์หรืออะไหล่ไปขาย หรือเอาผลผลิตจากสหกรณ์ของกองทัพไปขาย มีจำนวนไม่น้อยที่รับจ้างรักษาความปลอดภัย คุมบ่อนการพนัน ซ่องโสเภณี ไปจนถึงลักพาคนเรียกค่าไถ่ ผู้เชี่ยวชาญประเมินว่าธุรกิจนอกระบบของบุคคลากรทางทหารเหล่านี้อาจจะมีขนาดใหญ่กว่าธุรกิจที่เป็นทางการของกองทัพด้วยซ้ำไป[6]
ในกฎหมายทหาร ซึ่งออกในวันท้ายๆ ของสมัยเมกะวตีที่ยุดโดโยโนต้องรับมาดำเนินการต่อนั้นระบุว่า ให้รัฐบาลเทคโอเวอร์ธุรกิจการพาณิชย์ของกองทัพภายใน 5 ปี แรกๆ ดูเหมือนกองทัพจะยอมดำเนินการตามกฎหมายด้วยดี แต่กลับกำหนดเงื่อนไขว่าธุรกิจหลักของกองทัพทั้งหมด 219 กิจการ (รวมทั้งบริษัทย่อยอีก 1,520 บริษัท) นั้นจะต้องได้รับการยกเว้นในการถ่ายโอนไปให้รัฐบาล เพราะว่าธุรกิจเหล่านี้นำรายได้และผลกำไรไปเป็นสวัสดิการกำลังพล อีกทั้งนิยามของธุรกิจในกองทัพก็คลุมเครือ 194 จาก 219 กิจการนั้นอยู่ในรูปของสหกรณ์ ซึ่งแปลว่าจะโอนไปไหนไม่ได้[7] นอกจากนี้ก็ยังอาศัยช่องว่างของกฎหมายทำเรื่องยุ่งทางธุรกิจ เช่น กองทุน Kartika Eka Paksi ของทัพบกขายหุ้นในธนาคาร Artha Graha ซึ่งแต่ไหนแต่ไรมาก็เป็นหน่วยลงทุนหลักของกองทัพ แต่กองทัพปฏิเสธที่จะส่งมอบเงินที่ได้จากการขายหุ้นนั้นให้รัฐบาล โดยบอกว่าไม่ใช่ทรัพย์สินของรัฐบาล และกองทัพจะเอาเงินนั้นไปใช้เพื่อการศึกษา ทั้งๆ ที่ความจริงที่เปิดเผยกันทั่วไปคือธนาคารดังกล่าวยังคงทำหน้าที่เป็นหน่วยลงทุนและดูแลทรัพย์สินของกองทัพบกอยู่เหมือนเดิม[8]
วิวาทะสำคัญระหว่างฝ่ายที่ต้องการดึงธุรกิจออกจากกองทัพและฝ่ายที่ต้องการเก็บธุรกิจเหล่านี้ไว้เกิดขึ้นอย่างกว้างขวางนับแต่รัฐบาลยุดโดโยโนจนถึงปัจจุบัน โดยฝ่ายปฏิรูปเห็นว่าการดึงผลประโยชน์ทางธุรกิจออกมาจากกองทัพจะช่วยทำให้กองทัพอินโดนีเซียเป็นทหารอาชีพได้เร็วขึ้น ดำเนินภารกิจหลักในการป้องกันประเทศได้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ช่วยลดการทุจริตคอร์รัปชัน ขจัดระบบอุปถัมภ์ เส้นสาย บริวารพวกพ้อง ที่เกาะเกี่ยวอยู่กับผลประโยชน์พวกนี้มากมาย ในขณะที่ฝ่ายอนุรักษนิยมอ้างว่ากองทัพต้องทำธุรกิจเพราะรัฐบาลไม่สามารถหางบประมาณมาสนับสนุนกองทัพได้อย่างเพียงพอ
อย่างไรก็ตามหากพิจารณาฐานะทางเศรษฐกิจของอินโดนีเซียนับแต่ปี 2000 ที่เริ่มฟื้นตัวจากวิกฤต 1998 ถึงปัจจุบัน มีอัตราเติบโตเฉลี่ย 3.9 เปอร์เซ็นต์ และเศรษฐกิจอินโดนีเซียมีแนวโน้มเติบโตต่อเนื่องแม้ในสถานการณ์การระบาดของโควิด ซึ่งหมายความว่าเศรษฐกิจดีพอจะเลี้ยงกองทัพได้ ถ้าหากไม่ใช้จ่ายสุรุ่ยสุร่ายจนเกินไป
ธนาคารโลกรายงานว่า งบประมาณทางทหารของอินโดนีเซียไม่เคยเกิน 1 เปอร์เซ็นต์ของผลผลิตมวลรวมภายในประเทศ (Gross Domestic Products—GDP) นิตยสาร Janes ซึ่งเป็นนิตยสารทางทหารที่น่าเชื่อถือที่สุดแห่งหนึ่งของโลกรายงานว่าปี 2022 กองทัพอินโดนีเซียตั้งงบประมาณทางทหารเอาไว้ที่ 9.3 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ เพิ่มขึ้น 5 เปอร์เซ็นต์จากปี 2021 และคิดเป็นแค่ 0.7 เปอร์เซ็นต์ของGDP[9] ซึ่งยังคงอยู่ในมาตรฐานที่จะรักษาสมรรถนะและขีดความสามารถของกองทัพเอาไว้ได้
อีกประการหนึ่งหากดึงธุรกิจการพาณิชย์ออกมาจากกองทัพแล้วให้พลเรือนมืออาชีพบริหาร อาจจะได้ผลประกอบการที่ดี มีรายได้เพิ่มมากขึ้น รัฐบาลก็สามารถจัดสรรงบประมาณให้กองทัพได้มากขึ้นตามความจำเป็น โดยไม่ต้องให้กองทัพหาเลี้ยงตัวเอง ปัญหาก็มีอยู่แต่เพียงว่ากองทัพต้องการเก็บธุรกิจเหล่านี้เอาไว้เพื่อรักษาอำนาจในการใช้จ่ายอย่างอิสระ โดยปราศจากการตรวจสอบจากรัฐสภาหรือสาธารณะ กับเอาไว้เอื้อประโยชน์ให้ผู้นำเหล่าทัพ กำลังพล บริวาร พวกพ้อง เพื่อคงอิทธิพลของกองทัพในสังคม-การเมืองมากกว่า
บทส่งท้าย
การปฏิรูปกองทัพอินโดนีเซียเป็นกระบวนการที่เดินควบคู่กับความเป็นประชาธิปไตยในประเทศ โดยมีปัจจัยด้านผู้นำทางการเมือง ความขัดแย้งภายในประเทศและสถานการณ์ภูมิรัฐศาสตร์ของโลกเป็นตัวกำหนดที่สำคัญ โดยทั่วไปเราอาจจะแบ่งการปฏิรูปออกได้เป็น 2 ระยะ กล่าวคือในระยะแรกคือ การแยกกองทัพออกจากการเมือง ทบทวนหลักนิยม ปรับเปลี่ยนภารกิจ และปรับโครงสร้างเชิงสถาบัน ซึ่งจากการศึกษาวิจัยทั้งของชาวอินโดนีเซียและต่างชาติพบว่ามีความคืบหน้าไปมากในระหว่างปี 1998-2004 ส่วนระยะที่สองคือ การสถาปนาหลักการพลเรือนเป็นใหญ่ ซึ่งคือการทำให้กองทัพต้องรับผิดชอบต่อผู้แทนประชาชน (ในที่นี้คือประธานาธิบดีและรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้ง) มีธรรมาภิบาล โปร่งใส มีความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) การปฏิรูประยะที่สองเกิดขึ้นช่วงสมัยที่สองของยุดโดโยโนมาจนถึงสมัยของวิโดโดในปัจจุบัน แต่ยังถือว่าไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร
กล่าวอย่างเป็นรูปธรรม ประเทศอินโดนีเซีย (ทั้งโดยผู้นำการเมือง ผู้นำเหล่าทัพและประชาชนทั่วไป) ต้องทำให้กระทรวงกลาโหมซึ่งมีรัฐมนตรีที่ได้อาณัติจากประชาชนผ่านรัฐสภาหรือการเลือกตั้ง สามารถบังคับบัญชากองทัพได้เหมือนกระทรวงกลาโหมสหรัฐฯ แทนที่จะแค่เป็นผู้ประสานงานระหว่างกองทัพกับรัฐบาลหรือทำแค่งานเอกสารอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ในแง่นี้กองทัพมีอำนาจเหนือกระทรวงกลาโหมไม่ใช่ผู้ใต้บังคับบัญชา ในทางจิตวิทยาและวัฒนธรรมแล้ว ทหารอินโดนีเซียก็เหมือนกับทหารในประเทศด้อยพัฒนาในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ทั้งหลายคือ คิดว่าตัวเองเก่งกว่าพลเรือนในทุกๆ ด้าน พวกเขาจึงไม่เคยยอมรับรัฐมนตรีที่เป็นพลเรือนเลย แม้ว่าจะเคยมีพลเรือนเป็นรัฐมนตรีกลาโหมในสมัยวาฮิดและยุดโดโยโนสมัยแรก แต่ก็ไม่ได้ทำให้กระทรวงกลาโหมได้รับการยอมรับในฐานะผู้บังคับบัญชาของกองทัพ
รัฐมนตรีกลาโหมอินโดนีเซียคนปัจจุบันคือ บราโบโว ซูเบียงโต อาจจะได้ชื่อว่าเป็นรัฐมนตรีกลาโหมที่เข้มแข็งที่สุดในสมัยปฏิรูปหลังระบอบซูฮาร์โต แต่นั่นไม่ได้เป็นผลจากการปฏิรูป แต่เป็นเพราะประธานาธิบดีวิโดโดไม่มีพื้นฐานทางทหาร ไม่ได้รับการยอมรับจากทหาร เขาจึงพาอดีตนายทหารลูกเขยซูฮาร์โตที่มีเส้นสายแข็งแกร่งในกองทัพมาเป็นรัฐมนตรีกลาโหม เพื่อให้ดูแลงานทางด้านการป้องกันประเทศแทน[10] นั่นอาจจะเป็นเรื่องดีสำหรับรัฐบาลวิโดโด คือทำให้เขาอยู่รอดปลอดภัยในอำนาจได้ต่อไป แต่อาจจะเป็นโชคร้ายสำหรับการปฏิรูปกองทัพอินโดนีเซีย เพราะซูเบียงโตเป็นนายทหารสายอนุรักษนิยมและเป็นคนของระบอบเก่า สิ่งที่เขาจะทำเมื่อมีอำนาจคือ ทำให้กองทัพมีอิทธิพลและบทบาททางการเมืองมากขึ้นไม่ใช่น้อยลง
ตาราง1 แสดงการปฏิรูปที่ดำเนินการแล้ว
| ประธานาธิบดี | ประเด็นการปฏิรูป |
| ฮาร์บีบี | – ถอนทหารออกจากตำแหน่งงานพลเรือน – แยกตำรวจออกจากการบังคับบัญชาของกองทัพ – เริ่มปฏิรูประบบการเลือกตั้งเพื่อลดบทบาททหารในการเมือง – ถอนทหารออกจากพรรคโกลคาร์ – ปรับปรุงโครงสร้างกระทรวงกลาโหมให้มีภารกิจเฉพาะป้องกันประเทศ |
| วาฮิด | – ตั้งพลเรือนเป็นรัฐมนตรีกลาโหม – เพิ่มอำนาจรัฐสภาเหนือกองทัพ – ยกเลิกหลักนิยมทวิหน้าที่ (dwifungsi) – กำหนดให้การงานป้องกันประเทศเป็นงานหลักของกองทัพ – ยกเลิกสำนักงานสังคมการเมืองของทหารในกระทรวงทหาดไทย – ยกเลิกหน่วยประสานงานความมั่นคงภายใน – ออกกฎหมายตั้งศาลสิทธิมนุษยชน |
| เมกะวตี | – ผ่านกฎหมายว่าด้วยการป้องกันประเทศ – ผ่านกฎหมายว่าด้วยกองทัพ (กฎหมายทหาร) |
| ยุดโดโยโน | – ยกเลิกโควตานายทหารที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งในสภา – ดึงทหารออกจากสภาที่ปรึกษาประชาชน เพื่อยุติอิทธิพลทหารในการเลือกตั้ง ทั้งเลือกตั้งประธานาธิบดีและการปกครองท้องถิ่น – ย้ายศาลทหารให้ไปสังกัดศาลยุติธรรม |
ตาราง 2 ประเด็นคงค้างในการปฏิรูป
| ประเด็น | สถานะ |
| ปฏิรูประบบกองบัญชาการภาค | ร่างแผนการแล้วแต่ถูกยกเลิกในปี 2001 |
| ลดรายได้นอกงบประมาณ | มีกฎหมายให้โอนย้ายวิสาหกิจทหารไปเป็นรัฐวิสาหกิจ แต่มูลนิธิและสหกรณ์จำนวนหนึ่งยังอยู่ในสังกัดกองทัพ |
| นำกองทัพไปสังกัดกระทรวงกลาโหมอย่างแท้จริง | กองทัพยังสมัครใจจะขึ้นตรงและรายงานต่อประธานาธิบดีมากกว่า เนื่องจากประธานาธิบดีเป็นผู้มีอำนาจตามกฎหมายในการแต่งตั้งผู้บัญชาการทหารสูงสุด |
| นำคดีของทหารที่ไม่เกี่ยวกับกิจการทหารขึ้นศาลพลเรือน | ยังไม่มีกฎหมาย |
| เพิ่มความเข้มแข็งให้ศาลสิทธิมนุษยชน | ยังไม่ปรากฏว่ามีนายทหารระดับสูงต้องขึ้นศาลสิทธิมนุษยชน |
| เพิ่มจำนวนพลเรือนในกระทรวงกลาโหม | เจ้าหน้าที่ส่วนใหญ่ในกระทรวงยังคงเป็นทหาร |
| สร้างสภาความมั่นคงที่นำโดยพลเรือน | ยังไม่มีการดำเนินการใดๆ |
[1] “Andika Perkasa is one step away from becoming TNI Commander” Kompas.com 7 November 2021 (https://nasional.kompas.com/read/2021/11/07/07172671/andika-perkasa-selangkah-lagi-jadi-panglima-tni?page=all)
[2] Jongseok Woo Security Challenges and Military Politics in East Asia: From state building to post-democratization (New York: Continuum, 2011) p.133
[3] Marcus Mietzner The Politics of Military Reform in Post-Suharto Indonesia: Elite Conflict, Nationalism and Institutional Resistance. Policy Study 23. East-West Center Washington 2006 p.42
[4] Angel Rabasa and John Haseman. The Military and Democracy in Indonesia (Rand Corporation, 2002) p.47
[5] Marcus Mietzner “The Political Marginalization of the Military in Indonesia: Democratic Consolidation, leadership and Institutional Reform” in Marcus Mietzner Ed, The Political Resurgence of the Military in Southeast Asia. (London, New York:Routledge, 2011) p. 141
[6] Angel Rabasa and John Haseman Ibid pp. 76-77
[7] Marcus Mietzner Ibid. p.55
[8] Ibid
[9] “Indonesia sets 2020 defense budget at USD 9.3 billion” Janes 25 August 2021 (https://www.janes.com/defence-news/news-detail/indonesia-sets-2022-defence-budget-at-usd93-billion_19856#:~:text=Indonesia’s%20government%20has%20announced%20a,2021%20defence%20budget%20of%20IDR136.)
[10] Jefferson Ng “How Indonesia Defense Ministry Changed Under Prabowo Subianto” The Diplomat 22 October 2021 (https://thediplomat.com/2021/10/how-indonesias-defense-ministry-has-changed-under-prabowo-subianto/)
