ในช่วงกลางศตวรรษที่ 1990 เดนมาร์ก (และเนเธอร์แลนด์) เป็นที่รู้จักในฐานะรัฐที่ใช้ระบบทางสังคมที่ประกันคุณภาพชีวิตที่ดีพร้อมๆ ไปกับการเติบโตของตลาด อันเป็นแบบจำลองที่สอดคล้องอย่างพอเหมาะพอเจาะกับนโยบายของสหภาพยุโรป คณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) สนับสนุนการใช้แบบจำลองนี้ และถือว่าเป็นตัวแบบที่รัฐสมาชิกทั้งปวงควรนำไปพิจารณา ถือเป็นยุทธศาสตร์ทางสังคมที่ควรเอาแบบอย่าง นี่เป็นความภาคภูมิใจยิ่งของพรรคประชาธิปไตยสังคมนิยมของเดนมาร์ก (Socialdemokratiet) ผู้สูญเสียเสียงสนับสนุนของตนลงไปเรื่อยๆ ช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา
แบบจำลองนี้เรียกว่า Flexicurity
ยืดหยุ่นแต่มั่นคง (flexicurity)
ระบบยืดหยุ่นแต่มั่นคง (flexicurity) ที่ว่านี้คืออะไร มีผู้ที่ใช้คำลำลองเรียกกันหลากหลาย แต่ที่ติดหูกว่าคำอื่นมักจะเป็นคำว่าสามเหลี่ยมทองคำ (golden triangle) กล่าวคือยืดหยุ่นแต่มั่นคงเป็นระบบที่ยืนอยู่ด้วยสามขา
ขาแรกคือ ระดับการป้องกันการตกงานต่ำ หมายความว่าผู้จ้างสามารถจ้างและปลดลูกจ้างออกอย่างได้อย่างสะดวก ซึ่งในแง่นี้ผู้สนับสนุนระบบยืดหยุ่นแต่มั่นคงก็เห็นว่าจะทำให้เกิดตลาดงานที่ยืดหยุ่น ลูกจ้างจะต้องเป็นนักจาริกที่ถูกปลดจากงานหนึ่งและต้องระเห็จไปยังอีกงานหนึ่งอย่างสม่ำเสมอ ซึ่งส่งผลดีต่อระบบเศรษฐกิจมหภาคโดยปริยาย เดนมาร์กถือเป็นประเทศที่มีการย้ายงานสูงมาก และระยะการครองตำแหน่งงานของลูกจ้างโดยเปรียบเทียบแล้วสั้นกว่าประเทศอื่น
ขาที่สองคือ ลูกจ้างมีความมั่นคงทางรายได้หากถูกเลิกจ้าง ขานี้จะถูกรองรับโดยเงินชดเชยการว่างงาน ผลก็คือลูกจ้างจะไม่ต่อต้านหรือกลัวการตกงานอย่างเก่าก่อน เงินชดเชยการว่างงานทำหน้าที่เป็นแรงกระตุ้นให้พลวัตของตลาดงานเพิ่มขึ้นอย่างสูง เพราะแรงงานจะเปลี่ยนงานบ่อย หรือมีหลายงานพร้อมๆ กัน อันส่งผลข้างเคียงให้สหภาพแรงงานมีแรงหนุนจากเงินชดเชยการว่างงานในการเจรจากับผู้จ้างงาน
ขาที่สามคือ การที่รัฐมีนโยบายการจ้างเชิงรุก (active labour market policies) คือการที่รัฐมุ่งเชื่อมเข้าไปหาแรงงาน ทำหน้าที่ฝึกทักษะให้แรงงานที่ต้องการเข้าสู่ตลาดงานประเภทต่างๆ สอนภาษาที่ใช้ในวีชาชีพแก่แรงงานอพยพ ไปจนถึงแนะนำและผลักดันให้แรงงานได้ทักษะใหม่ๆ ที่เป็นที่ต้องการของตลาดงาน เพื่อทำให้แรงงานกลับเข้าตลาดงานใหม่ให้ได้เร็วที่สุด จะว่าไปแล้ว เดนมาร์กเป็นประเทศหนึ่งในโลกที่ลงทุนในนโยบายการจ้างเชิงรุกสูงที่สุด
มีสองสถาบันที่เป็นกลจักรขับเคลื่อนระบบยืดหยุ่นแต่มั่นคงนี้ หนึ่งคือพรรคประชาธิปไตยสังคมนิยมเดนมาร์ก และสองคือสหภาพแรงงาน
ประชาธิปไตยสังคมนิยมไม่ได้ต่อต้านทุนนิยม
มีข้อถกเถียงกันอยู่ในหมู่ผู้สังเกตการณ์ว่า ระบบยืดหยุ่นแต่มั่นคงเช่นนี้มีที่มาจากที่ใด โดยเฉพาะตั้งอยู่บนคำถามว่าทำไมระบบเช่นนี้ทำงานได้ดีในประเทศอย่างเดนมาร์ก (โดยนัยว่าทำไมในประเทศอื่นระบบเช่นนี้จึงทำงานได้ไม่ดีเท่า) มีอย่างน้อยสองฝ่ายที่เห็นต่างกัน กลุ่มแรกเห็นว่าระบบนี้เกิดขึ้นด้วยการวางแผนและผลักดันของรัฐบาลพรรคประชาธิปไตยสังคมนิยมเดนมาร์ก (Socialdemokratiet) ในปี 1993 ส่วนอีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่า การจะเข้าใจว่าระบบยืดหยุ่นแต่มั่นคงนี้ทำงานได้อย่างไรต้องย้อนดูประวัติศาสตร์ระยะยาว ซึ่งจะเห็นการก่อตัวมาของฐานรองรับต่างๆ ที่ทำให้ระบบนี้ทำงานได้ ซึ่งไม่ได้เป็นแผนการครั้งเดียว แต่สะสมขึ้นมาด้วยประสบการณ์ประวัติศาสตร์เฉพาะของเดนมาร์ก ในที่นี้จะเล่าถึงข้อเสนอของฝ่ายหลัง
ฝ่ายหลังเสนอว่า ขาของระบบยืดหยุ่นแต่มั่นคงตั้งมั่นในเดนมาร์กมาตั้งแต่ก่อนหน้าแล้ว โดยระบบชดเชยการว่างงานก่อตั้งมาตั้งแต่ทศวรรษที่ 1960 ส่วนนโยบายการจ้างเชิงรุกนั้นก็เป็นระบบตั้งแต่การเจรจามากมายในช่วงทศวรรษที่ 1960 และ 1970 ทั้งสองประการนี้อาจย้อนได้ถึงเหตุการณ์สำคัญของประวัติศาสตร์ประชาธิปไตยสังคมนิยมเดนมาร์กคือ การประนีประนอมเดือนกันยายน (Septemberforliget) ของปี 1899 ระหว่างสหภาพแรงงานเดนมาร์กกับนายจ้าง คือสหภาพยอมรับให้นายจ้างมีอำนาจในการจ้างและปลดคนงานได้ แลกกับที่นายจ้างต้องยอมรับสิทธิของสหภาพว่าเป็นตัวแทนรวมกลุ่มอันชอบธรรมในการเจรจาเรื่องค่าจ้างและสภาพการทำงานของลูกจ้างที่เป็นสมาชิกสหภาพ
ดังนั้นถ้าจะมีประเทศใดเป็นดินแดนแห่งการประนีประนอม นั่นก็คือเดนมาร์ก
ซึ่งเชื่อมโยงโดยตรงกับคำถามต่อมาที่ลึกลงไปอีกคือ แล้วประนีประนอมกันได้อย่างไร (โดยไม่ให้เสียเลือดเนื้อ–ซึ่งก็มีเสียอยู่บ้าง) ฝ่ายหลังนี้เสนอว่า เหตุการณ์ใหญ่ครั้งนั้นเป็นเหมือนกระจกสะท้อนความเป็นประชาธิปไตยสังคมนิยมเดนมาร์กเอง เพราะความเป็นประชาธิปไตยสังคมนิยมไม่ได้ต่อต้านตลาดหรือทุนนิยม และเชื่อว่าคุณภาพชีวิตจะดีขึ้นได้จากการทำให้ตลาดทำงานได้ ดังนั้นประชาธิปไตยสังคมนิยมของเดนมาร์กซึ่งควบคู่ไปกับตลาด พร้อมๆ กับการขาดซึ่งคู่ต่อสู้ทางอุดมการณ์ในปีกของการเคลื่อนไหวแรงงาน ความลงรอยกันของพรรคฯ และสหภาพแรงงาน จึงสอดรับและส่งเสริมการเกิดขึ้นของระบบยืดหยุ่นแต่มั่นคง ภายใต้ระบบเสรีนิยมใหม่ของทศวรรษที่ 1990 ได้อย่างดี
สหภาพแรงงานช่าง สหภาพแรงงานอุตสาหกรรม
ผู้ที่ศึกษาเรื่องสหภาพแรงงานเปรียบเทียบ ดูเหมือนจะเห็นไปในแนวทางที่ว่าสหภาพแรงงานของเดนมาร์กตั้งแต่เริ่มต้นมีความเป็นสหภาพแรงงานช่าง (craft) มากกว่าจะเป็นสหภาพแรงงานอุตสาหกรรม (industrial) ซึ่งส่งผลต่อความเป็นปึกแผ่น (solidarity) ในรูปแบบที่แตกต่างกัน ข้อแยกแยะเช่นนี้ดูจะเป็นประโยชน์สำหรับการสนับสนุนข้อเสนอว่า เดนมาร์กซึ่งมีฐานสหภาพแรงงานมาจากแรงงานประเภทช่าง ทำให้ระบบยืดหยุ่นแต่มั่นคงเติบโตได้
สหภาพแรงงานช่างเป็นแหล่งการรวมหมู่ของผู้มีทักษะช่างต่างๆ สร้างความเป็นปึกแผ่นอยู่บนฐานของผู้ที่ฝึกงานช่างแบบเดียวกัน ผ่านระบบฝึกงาน (apprenticeship) หรือผ่านอาชีวศึกษา (vocational) กันมา นั่นหมายความว่า แรงงานในสหภาพแรงงานช่างทั้งหลายต่างผ่านการฝึกและระบบการศึกษา ทั้งยังมีประสบการณ์ที่ใกล้กัน เมื่อมารวมตัวกันเป็นสหภาพแรงงานช่าง ก็จะร่วมกันต่อรองและเคลื่อนไหวต่อผู้จ้างงานหรืออุตสาหกรรมต่างๆ อย่างค่อนข้างเป็นแนวนอน (horizontal) ในตลาดงาน สมาชิกสหภาพแรงงานช่างจะถูกจ้างงานตามบริษัทและงานอุตสาหกรรมกระจายตัวทั่วไป
ยกตัวอย่างเช่น ในเดนมาร์กจะมีสหภาพแรงงานของช่างไม้ คนทำขนมปัง ช่างศิลป์ ฯลฯ โดยแรงงานเพื่อพัฒนาฝีมือ (unskilled labour) จะมีสหภาพแรงงานแยกเป็นของตนเองไปต่างหาก ในแง่นี้ แรงงานฝีมือทั้งหลายเมื่อถูกปลดจากงานของผู้จ้างหนึ่ง ก็จะมีสหภาพแรงงานช่างสนับสนุนให้เขา/เธอเข้าไปทำงานในอีกที่หนึ่ง
ช่างไม้เดนมาร์กสมาชิกสหภาพคนหนึ่ง เมื่อเขา/เธอถูกปลดจากงานช่างไม้ของบริษัทเฟอร์นิเจอร์แห่งหนึ่ง จะสามารถหางานช่างไม้ในโรงกลึงอีกที่หนึ่งต่อไป เขา/เธอไม่ได้ถูกปลดออกจากตลาด
ช่างไม้ผู้นี้ไม่ได้มีวิชาชีพผูกอยู่กับนายจ้างคนใดคนหนึ่ง แต่ผูกอยู่กับทักษะที่เขา/เธอมี เขา/เธอจึงเป็นผู้ที่ถูกจ้างในฐานะช่างไม้ ไม่ใช่ในฐานะลูกจ้างเฉยๆ
หากหันไปพิจารณาสหภาพแรงงานอุตสาหกรรม จะมีลักษณะความเป็นปึกแผ่นที่ต่างออกไป
สหภาพแรงงานอุตสาหกรรมจะเป็นการรวมตัวของแรงงานภายในโรงงาน บริษัท หรืออุตสาหกรรมใดอุตสาหกรรมหนึ่ง ไม่ว่าแรงงานนั้นจะมีทักษะในระดับใด ในทางประวัติศาสตร์ สหภาพแรงงานอุตสาหกรรมจะพัฒนาในประเทศที่ไม่ได้มีระบบฝึกงานทางการ หรือมีน้อย (ตัวอย่างคือนอร์เวย์และเยอรมนี) ดังนั้นแรงงานที่เข้าทำงานในอุตสาหกรรมจะถูกประเมินคุณภาพเมื่อเริ่มเรียนรู้งานในโรงงาน หรือฝึกอยู่ในระบบการพัฒนาแรงงานของผู้จ้างงาน เป็นต้น แรงงานของสหภาพแรงงานอุตสาหกรรมจึงมีการรวมตัวค่อนข้างเป็นแนวตั้ง (vertical) หมายความว่าแรงงานจะไต่เต้าขึ้นจากแรงงานเพื่อพัฒนาฝีมือ ขึ้นเป็นหัวหน้างาน ฯลฯ ตามบันไดของตำแหน่งในอุตสาหกรรม สหภาพแรงงานอุตสาหกรรมจึงมึจุดเน้นอยู่ที่การต่อสู้เพื่อให้สมาชิกสหภาพได้รับค่าจ้างหรือเลื่อนขั้นตามตำแหน่งขั้นบันไดที่ควรจะเป็นในโรงงานนั้นๆ หรืออุตสาหกรรมนั้นๆ
ในแง่นี้ คนงานหนึ่งๆ ผู้ซึ่งอยู่ในตำแหน่งงานระดับหนึ่งๆ ของโรงงานหนึ่งๆ จึงไม่สามารถถ่ายโอนข้ามประเภทอุตสาหกรรม หรือข้ามไปรับตำแหน่งในระดับเดียวกันของโรงงานอื่นได้ เพราะไม่มีตำแหน่งที่ว่านี้ หรือถ้าทำได้ก็จะเป็นเรื่องยาก ดังนั้นการถูกปลดจากงานในขณะที่กำลังไต่เต้าตำแหน่งในโรงงานจึงเป็นเรื่องเสียหายมากสำหรับแรงงานอุตสาหกรรม เขา/เธอจึงมีความเสี่ยงถูกปลดออกจากตลาด นี่จึงเป็นสาเหตุที่ทำให้สหภาพแรงงานอุตสาหกรรมจำยอมเจรจากับเจ้าของโรงงานในหลักการเรื่องผู้ที่อายุงานมากกว่าจะถูกปลดทีหลัง เป็นต้น
ในช่วงศตวรรษใหม่ที่ผ่านมา นโยบายของสหภาพแรงงานของประเทศสแกนดิเนเวียโดยรวมนั้นก็จะเคลื่อนไปในแนวทางรูปแบบของสหภาพแรงงานอุตสาหกรรมมากขึ้น ทั้งนี้เนื่องจากโครงสร้างระบบเศรษฐกิจใหญ่ที่เปลี่ยนไป
สถานการณ์เช่นนี้ก็จะทำให้แรงงานเพื่อพัฒนาฝีมือหรือแรงงานใหม่อยู่ในสถานการณ์เสี่ยงตกงานมากที่สุด และเมื่อเขา/เธอตกงานก็จะต้องหาทางกลับเข้าสู่ตลาดงานใหม่ นี่คือกลุ่มที่ถูกเรียกว่าผู้ที่ต้องอยู่กับงานไม่มั่นคง (precarious works) ซึ่งเป็นคำที่ใช้กันมากในศตวรรษใหม่
ผู้ที่ตกงานเหล่านี้จึงมีแนวโน้มจะหลุดจากการเป็นสมาชิกสหภาพแรงงานอุตสาหกรรม และไม่มีสหภาพใดเลยที่เป็นตัวแทนของพวกเขา/เธอ ผู้ที่วิเคราะห์การเมืองยุโรปจำนวนมากจึงเห็นพลังนี้ว่าเป็นพลังของการเมืองทั่วยุโรป เป็นการสะท้อนความโดดเดี่ยว ความผิดหวัง ความรู้สึกถูกกีดกัน ฯลฯ นี่เป็นโจทย์หนึ่งที่พรรคประชาธิปไตยสังคมนิยมในสแกนดิเนเวีย ซึ่งเห็นความสำเร็จที่คนรุ่นตนสร้างมาหลายสิบปีหลังสงครามโลกครั้งที่สองค่อยๆ สลายลงไป
อันเป็นความล้มเหลวที่โทษคนอื่นได้ยาก
อ้างอิง
– Per H. Jensen, “Origins of Danish Flexicurity” in Class, Sex and Revolutions: Göran Therborn 一 a critical appraisals (Lund: Arkiv förlag, 2016), 97-114.
– คำแปลของ flexicurity นี้ว่า ยืดหยุ่นแต่มั่นคง เป็นของรศ.ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ โปรดดู https://tdri.or.th/2018/06/tdri-apc2018_session3/
– Niels Jul Nielsen and Janus Jul Olsen, “Flexicurity without Security: An Inquiry into the Danish Flexicurity Model in a Neoliberal Era” Ethnologia Europaea 47(2), 40–56
