อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง

ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ

 

“อย่าเชื่อถือสิ่งที่คนพูดตอนมีความรัก ตอนเมา หรือตอนหาเสียงเลือกตั้ง”

เชอร์ลีย์ แมคเลน

 

วันที่ 5 มิถุนายน 2562 หรือผ่านไปสองเดือนเศษนับจากการเลือกตั้งทั่วไป ประเทศไทยก็ได้นายกรัฐมนตรีคนใหม่ (แต่หน้าเดิม) จากการลงมติร่วมกันของสมาชิกรัฐสภา นอกจากเสียงของสมาชิกวุฒิสภาที่แต่งตั้งโดย คสช. แล้ว พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ยังได้รับเสียงจาก ส.ส. อีกทั้งสิ้น 251 เสียง ซึ่งรวมถึงเสียงของ ส.ส. จากพรรคประชาธิปัตย์และพรรคภูมิใจไทย แม้ว่าในช่วงก่อนการเลือกตั้งนั้น ทั้งนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์คนก่อน และนายอนุทิน ชาญวีรกูล หัวหน้าพรรคภูมิใจไทย จะเคยแสดงท่าทีว่า พรรคการเมืองของตนจะไม่เข้าร่วมกับฝ่ายที่สืบทอดอำนาจจาก คสช.

คำถามสำคัญคือ ทำไมนักการเมืองเหล่านี้จึงไม่รักษาสัญญาที่ให้ไว้กับประชาชน?

 

เศรษฐศาสตร์สถาบันว่าด้วย ‘สัญญา’

 

‘สัญญา’ เป็นหนึ่งในประเด็นศึกษาหลักของนักเศรษฐศาสตร์สถาบัน ในขณะที่นักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักให้ความสนใจกับการแลกเปลี่ยนเป็นสำคัญ นักเศรษฐศาสตร์สถาบันมักให้ความสนใจกับสิ่งที่อยู่เบื้องหลังการแลกเปลี่ยนมากกว่า เพราะการแลกเปลี่ยนจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อทั้งสองฝ่ายปฏิบัติตามสัญญาที่ได้ตกลงกันไว้ ไม่ว่าจะเป็นการแลกเปลี่ยนสินค้าแบบหมูไปไก่มา การซื้อขายสินค้าและบริการโดยใช้เงินเป็นสื่อกลาง การแลกเปลี่ยนกำลังแรงงานกับค่าจ้างในตลาดแรงงาน หรือแม้กระทั่งการแลกเปลี่ยนนโยบายของพรรคการเมืองกับคะแนนเสียงของประชาชนในตลาดการเมือง

อย่างไรก็ตาม ในมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์สถาบันนั้น สัญญาใดๆ ก็ตามที่เกิดขึ้นในโลกแห่งความเป็นจริงล้วนแล้วแต่เป็นสัญญาที่ไม่สมบูรณ์ (incomplete contract) ซึ่งความไม่สมบูรณ์ดังกล่าวนั้นอาจเกิดขึ้นด้วยสาเหตุหลายประการ เช่น ความไม่สมมาตรของสารสนเทศ (asymmetric information) ระหว่างคู่สัญญาและปัญหาการบังคับใช้สัญญา ซึ่งอาจเป็นคำอธิบายได้ว่า ทำไมนักการเมืองจึงผิดสัญญาที่ให้ไว้กับประชาชน

 

คำอธิบายที่หนึ่ง: ปัญหา Adverse Selection

 

ความไม่สมมาตรของสารสนเทศ (asymmetric information) เป็นหนึ่งในปัญหาสำคัญที่ทำให้สัญญาไม่สมบูรณ์  ความไม่สมมาตรของสารสนเทศที่เป็นที่รู้จักกันดีในแวดวงเศรษฐศาสตร์ คือ ความไม่สมมาตรของสารสนเทศระหว่างมูลนาย (principal) กับบ่าว (agent) ซึ่งอาจแบ่งออกได้เป็นสองแบบหลักๆ คือ 1. ความไม่สมมาตรของสารสนเทศที่เกิดขึ้นก่อนทำสัญญา (ex-ante contract) หรือปัญหา adverse selection และ 2. ความไม่สมมาตรของสารสนเทศที่เกิดขึ้นหลังทำสัญญา (ex-post contract) หรือปัญหา moral hazard

ปัญหาที่เกิดขึ้นในตลาดการเมืองนั้นเป็นปัญหาความไม่สมมาตรของสารสนเทศดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น เนื่องจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในฐานะ ‘มูลนาย’ นั้นมีข้อมูลสารสนเทศน้อยกว่านักการเมืองและพรรคการเมืองซึ่งอยู่ในฐานะ ‘บ่าว’ กล่าวคือ ในตลาดการเมืองนั้น ประชาชนและนักการเมืองทำสัญญาระหว่างกันผ่านคูหาเลือกตั้ง โดยประชาชนจะลงคะแนนเสียงให้นักการเมืองเข้าไปทำหน้าที่เป็น ‘ผู้แทน’ ของตนในสภา (ซึ่งรวมถึงการออกเสียงเลือกนายกรัฐมนตรีด้วย) ในกรณีที่ทั้งสองฝ่ายมีข้อมูลสารสนเทศเท่ากันนั้น บ่าวจะทำหน้าที่ตามที่มูลนายต้องการ แต่หากมีข้อมูลไม่เท่ากัน ผลลัพธ์อาจออกมาผิดจากที่เจ้านายตั้งใจไว้

ก่อนหน้าการเลือกตั้งในช่วงปลายเดือนมีนาคม 2562 นั้น นักการเมืองและพรรคการเมืองต่างทราบจุดยืนของตนเองดีว่าจะเข้าร่วมกับพรรคที่สืบทอดอำนาจจาก คสช. หรือไม่ แต่อาจปิดบังข้อมูลนั้น หรือซุกซ่อนไว้ด้วยคำพูดที่กำกวมชวนให้เข้าใจผิด เมื่อประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีข้อมูลสารสนเทศน้อยกว่าจึงทำให้เกิดการเลือกผิด (adverse selection) ตามมาในที่สุด ดังนั้น หากจะอธิบายด้วยปัญหาความไม่สมมาตรของสารสนเทศแล้ว นักการเมืองเหล่านี้ไม่เพียงผิดสัญญาที่ให้ไว้กับประชาชน  หากแต่จงใจปิดบังเจตนาที่แท้จริงเพื่อแลกกับคะแนนเสียงตั้งแต่ก่อนการเลือกตั้ง

 

คำอธิบายที่สอง: Self-enforcing Agreement

 

โดยทั่วไปแล้ว ผู้คนจะรักษาสัญญาก็ต่อเมื่อมีกลไกในการบังคับให้ต้องทำตามสัญญา นักเศรษฐศาสตร์สถาบันมักแบ่งกลไกเหล่านี้ออกเป็นสองแบบกว้างๆ แบบแรกคือกลไกในลักษณะที่ไม่เป็นทางการ  คนเราอาจปฏิบัติตามสัญญาตามบรรทัดฐานทางสังคมบางอย่าง ซึ่งอาจเรียกรวมๆ ได้ว่า ‘ความไว้เนื้อเชื่อใจ’ (trust) และแบบที่สองคือกลไกที่เป็นทางการ ซึ่งโดยมากแล้วคือกลไกทางกฎหมาย ซึ่งอาจเรียกว่า ‘ข้อสัญญา’ (formal contract) แม้ว่ากลไกในการบังคับสัญญาต่างๆ นั้นอาจเป็นได้ทั้ง ‘ความไว้เนื้อเชื่อใจ’ และ ‘ข้อสัญญา’ แต่เมื่อไม่มีบทบัญญัติใดในกฎหมายที่กำหนดให้นักการเมืองต้องทำตามที่รับปากไว้กับประชาชนขณะหาเสียงเลือกตั้ง บรรทัดฐานทางสังคมจึงกลายเป็นเพียงกลไกเดียวที่สามารถบังคับให้นักการเมืองต้องปฏิบัติตามสัญญา

นักเศรษฐศาสตร์สถาบันเรียกสัญญาที่ปราศจากบุคคลที่สามหรือกลไกทางกฎหมายที่สามารถบังคับให้ทำตามสัญญาเช่นนี้ว่า ข้อตกลงบังคับตนเอง (self-enforcing agreement) ทั้งนี้ คุณลักษณะสำคัญของข้อตกลงบังคับตนเองคือ สัญญาระหว่างคู่สัญญาจะดำรงอยู่ได้ก็ต่อเมื่อต่างฝ่ายต่างได้รับประโยชน์จากการรักษาสัญญามากกว่าการผิดสัญญา แต่เมื่อใดก็ตามที่ประโยชน์ที่ได้จากการผิดสัญญามากกว่าการทำตามสัญญา คู่สัญญาก็อาจผิดสัญญาได้ทันที (เนื่องจากไม่มีกลไกอื่นใดบังคับให้ต้องรักษาสัญญา) นักเศรษฐศาสตร์สถาบันจึงเห็นว่า ข้อตกลงบังคับตนเองอาจถือเป็นสัญญาที่ไม่สมบูรณ์ประเภทหนึ่ง

ตัวอย่างในกรณีของการซื้อขายแลกเปลี่ยนนั้น สัญญาซื้อขายจะดำรงอยู่ได้ด้วยความไว้เนื้อเชื่อใจของผู้ซื้อ เนื่องจากไม่มีกลไกทางกฎหมายเพื่อบังคับให้ทำตามสัญญา ความไว้เนื้อเชื่อใจดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อผู้ขายสร้างสมชื่อเสียง (reputation) ว่าไม่เคย ‘เบี้ยว’ ผู้ซื้อรายใดเลย เช่น ผลิตสินค้าที่มีคุณภาพสูงตามที่โฆษณา หรือสั่งของตรงตามเวลาที่ได้ตกลงกัน  ดังนั้น หากผู้ขายต้องการได้รับประโยชน์จากการซื้อขายซ้ำอีกในระยะยาวก็จำเป็นจะต้องสร้างและรักษาชื่อเสียงของตนไว้

หากนำข้อตกลงบังคับตนเองมาอธิบายคำสัญญาในการหาเสียงเลือกตั้งที่ผ่านมาอาจพอสรุปได้ว่า การที่ ส.ส. จากพรรคประชาธิปัตย์และพรรคภูมิใจไทยออกเสียงเลือกพลเอกประยุทธ์เป็นนายกรัฐมนตรีนั้น อาจเป็นไปได้ด้วยสาเหตุอย่างน้อยสองประการ

ประการแรก พรรคการเมืองทั้งสองอาจไม่ใส่ใจที่จะรักษาชื่อเสียงเรื่องความน่าไว้วางใจในระยะยาวจึงตัดสินใจ ‘เบี้ยว’ สิ่งที่ได้หาเสียงไว้ และทำลายความไว้เนื้อเชื่อใจที่เคยได้รับจากประชาชน

ประการที่สอง พรรคการเมืองทั้งสองอาจมองเห็นประโยชน์ในระยะสั้นจากการเข้าร่วมกับฝ่ายที่สืบทอดอำนาจจาก คสช. มากกว่าประโยชน์ที่จะได้รับในระยะยาวจากการทำตามสัญญา ซึ่งสุดแท้แต่ใครจะคาดเดาว่าประโยชน์ดังกล่าวคืออะไรบ้าง

แต่แน่นอนว่า เมื่อพรรคประชาธิปัตย์และพรรคภูมิใจไทยไม่รักษาสัญญาที่ให้ไว้กับประชาชน  พรรคอื่นที่เคยรับปากอะไรไว้กับทั้งสองพรรคก็พร้อมที่จะผิดสัญญาได้เช่นเดียวกัน

 

ทำอย่างไรนักการเมืองจึงจะรักษาสัญญา?

 

แม้ว่านักเศรษฐศาสตร์สถาบันมักบอกอยู่เสมอว่า ‘สัญญา’ ไม่เคย และไม่มีวันที่จะเป็นสัญญาที่สมบูรณ์ได้  แต่นั่นมิได้หมายความว่า เราไม่สามารถปรับปรุงเปลี่ยนแปลงให้ดีขึ้นได้ นักเศรษฐศาสตร์สถาบันเชื่อว่า การผิดสัญญาของนักการเมืองมิได้เกิดขึ้นจากกมลสันดาน หากแต่อยู่ที่โครงสร้างแรงจูงใจผิดๆ ที่ทำให้นักการเมืองเหล่านี้เลือกที่จะไม่ทำตามสัญญา

การออกเสียงเลือกนายกรัฐมนตรีที่ผ่านมาสะท้อนว่า การออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบันมีปัญหา เพราะอำนาจที่แท้จริงมิได้อยู่ที่ประชาชน เมื่อแม้กระทั่งนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งยังไม่รักษาสัญญาที่ให้ไว้กับประชาชน จึงมิพักต้องพูดถึงนักการเมืองที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง หรือเผด็จการชุบตัว และหากเราไม่แก้ไขเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเชิงสถาบันเสียใหม่ เพื่อให้อำนาจในการให้คุณให้โทษนักการเมืองอยู่ที่ประชาชนดังที่ควรจะเป็น เราอาจจำต้องทนฟังนักการเมืองชักแม่น้ำทั้งห้าเพื่อหาข้ออ้างมาผิดสัญญาประชาชนเช่นนี้อยู่เรื่อยไป

 


อ่านเพิ่มเติม

Dixit, A. K. (1998). The Making of Economic Policy: A Transaction-Cost Politics Perspective. MIT press.

Furubotn, E. G., & Richter, R. (2010). Institutions and Economic Theory: The Contribution of the New Institutional Economics. University of Michigan Press.

Woolthuis, R. K., Hillebrand, B., & Nooteboom, B. (2005). Trust, Contract and Relationship Development. Organization Studies, 26(6), 813-840.

Author

Itsakul Unahakate

อิสร์กุล อุณหเกตุ - อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อิสร์กุลสนใจการมองโลกผ่านมุมมองเชิงเศรษฐศาสตร์สถาบัน ใฝ่ฝันอยากเห็นประเทศเป็นประชาธิปไตย และลิเวอร์พูลได้แชมป์พรีเมียร์ลีก