“การลงทุนมีความเสี่ยง” เหตุไฉน จีนถึงกล้าลงทุนในอัฟกานิสถาน?

การลงทุนมีความเสี่ยง แต่ถ้าความเสี่ยงนั้นมากเกินไป คุณพร้อมจะแบกรับหรือไม่?

ถ้าเป็นคนหรือธุรกิจทั่วๆ ไป ก็คงจะตอบคำถามนี้ว่า ‘ไม่’ แต่ดูเหมือนว่ารัฐวิสาหกิจจีนจะตอบตรงกันข้าม เพราะหากดูรายชื่อ 140 ประเทศที่จีนเข้าไปลงทุนผ่านโครงการเส้นทางสายไหม (Belt and Road Initiative – BRI) หรือโครงการลงทุนอื่นๆ จะเห็นข้อสังเกตอย่างหนึ่งว่า หลายประเทศคือประเทศที่มีปัญหาเสถียรภาพการเมืองภายใน ไม่ว่าจะเป็นเอธิโอเปีย ซูดานใต้ คองโก เยเมน เมียนมา ปากีสถาน และอัฟกานิสถาน

ถึงแม้ว่าการลงทุนโปรเจกต์ใหญ่ๆ ในต่างประเทศอาจช่วยขยายตลาดของจีนหรือเป็นหนึ่งในยุทธศาสตร์สำคัญที่ทำให้จีนสามารถขยายอิทธิพลไปในหลายประเทศ แต่การเมืองภายในที่ไม่มีเสถียรภาพย่อมส่งผลกระทบต่อการเข้าไปลงทุนโปรเจกต์ใหญ่ๆ ของรัฐวิสาหกิจจีน เช่นหากมีการเปลี่ยนผู้นำใหม่ที่อาจไม่เป็นมิตรกับรัฐบาลจีน หรือมีการปะทะกันระหว่างคู่ขัดแย้งทางการเมืองภายในประเทศบ่อยครั้ง การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจจีนในประเทศนั้นๆ ย่อมไม่ราบรื่นและอาจขาดทุนมากกว่าที่จะได้กำไร

ในเมื่อความเสี่ยงจากการลงทุนในประเทศไร้เสถียรภาพมีมากขนาดนี้ แต่ทำไมรัฐวิสาหกิจจีนถึงได้กล้าทุ่มเม็ดเงินมหาศาลไปลงทุนในประเทศเหล่านี้?

กรณีที่น่าจับตาที่สุดในห้วงเวลานี้ หนีไม่พ้น ‘อัฟกานิสถาน’ อันเป็นที่รู้กันดีว่าแทบจะไร้ซึ่งเสถียรภาพ แต่จีนก็เลือกเข้าไปลงทุนในประเทศนี้มาได้เกินกว่า 10 ปี แถมยังมีทีท่าว่ากำลังจะลงทุนเพิ่มอีกหลังจากที่อัฟกานิสถานได้เปลี่ยนผ่านไปสู่ใต้อำนาจของกลุ่มตาลีบัน ทั้งที่การเปลี่ยนแปลงเพิ่งเกิดขึ้นหมาดๆ และยังมองไม่เห็นความแน่นอนใดๆ ในอนาคตของประเทศนับจากนี้

บทความนี้ชวนย้อนมองการลงทุนของจีนในประเทศไร้เสถียรภาพอย่างอัฟกานิสถาน อันมีความแตกต่างจากการลงทุนในประเทศไร้เสถียรภาพอื่นๆ พร้อมวิเคราะห์ว่าการกลับมาของตาลีบัน จะเป็นความหวังหรือจะเป็นแค่ฝันกลางวันของรัฐวิสาหกิจจีนกับการลงทุนบนแผ่นดินอัฟกานิสถาน

“รู้ว่าเสี่ยงแต่คงต้องขอลอง”
ทำไมรัฐวิสาหกิจจีนลงทุนในประเทศที่ไร้เสถียรภาพ?

ก่อนที่จะเจาะลึกว่าทำไมรัฐวิสาหกิจจีนสนใจไปลงทุนในอัฟกานิสถานนั้น เราต้องทำความเข้าใจภาพใหญ่ก่อนว่าอะไรเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้รัฐบาลจีนส่งเสริมอุตสาหกรรมด้านพลังงานหรือโปรเจกต์ใหญ่ๆ ไปลงทุนในต่างประเทศ 

หลังจากที่เติ้ง เสี่ยวผิงประกาศใช้นโยบายปฏิรูปและเปิดประเทศในปี 1970 แล้ว นักลงทุนต่างชาติไหลเข้ามาลงทุนในจีนแผ่นดินใหญ่จำนวนมาก อุตสาหกรรมในประเทศโตขึ้นอย่างรวดเร็วจนทำให้รัฐบาลเกรงว่า อุตสาหกรรมภายในอาจขยายตัวได้ยากขึ้น ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลจีนถึงใช้ ‘นโยบายก้าวออกไป’ (Going Out Policy) ซึ่งเป็นการส่งเสริมให้รัฐวิสาหกิจในประเทศขยายตลาดและฐานการผลิตไปยังต่างประเทศ 

ในปี 2013 ประธานาธิบดีสี จิ้นผิงเปิดตัวแนวคิด BRI ซึ่งเป็นการเข้าไปลงทุนโครงสร้างพื้นฐานหลากโปรเจกต์ในหลายประเทศ จึงดูเหมือนว่าเป็นนโยบายที่สอดคล้องกับ Going Out Policy อย่างไรก็ตาม นักวิชาการทั่วโลกก็ถกเถียงถึง BRI กันอย่างกว้างขวาง โดยมีการมองว่าแท้จริงแล้ว BRI อาจเป็นยุทธศาสตร์ทางภูมิรัฐศาสตร์ของจีนที่ต้องการผลักดันตัวเองไปสู่การเป็นมหาอำนาจโลก ในขณะที่นักวิชาการบางคนมองว่าเป้าหมายหลักของ BRI เป็นการปัญหาไม่มีเอกภาพในการทำงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง มากกว่าที่จะสอดรับกับ Going Out Policy [1]

ทั้งนี้ทั้งนั้น สิ่งที่น่าสนใจกว่าคือว่า ทำไมรัฐวิสาหกิจจีนมักลงทุนโปรเจกต์ใหญ่ๆ ในประเทศที่การเมืองไม่ค่อยมีเสถียรภาพ

ศ.Jessica Liao จาก North Carolina State University วิเคราะห์อุตสาหกรรมด้านพลังงานน้ำและเหมืองแร่ที่รัฐวิสาหกิจจีนเข้าไปลงทุนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และให้ความเห็นว่าการที่รัฐวิสาหกิจจีนจำนวนมากเข้าไปลงทุนในอุตสาหกรรมดังกล่าวเกิดจากผลประโยชน์ของบริษัทมากกว่าที่จะสะท้อนเรื่องผลประโยชน์ทางภูมิรัฐศาสตร์ของจีน และการที่รัฐวิสาหกิจเหล่านี้เลือกเข้าไปลงทุนโปรเจกต์ใหญ่ๆ ในประเทศไร้เสถียรภาพ ก็เป็นเพราะประเทศเหล่านี้มีปัญหาเรื่องธรรมาภิบาลและเน้นเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างชนชั้นนำทางการเมือง โดยบริษัทของจีนสามารถใช้วิธีเข้าไปสานสัมพันธ์กับเครือข่ายชนชั้นนำในประเทศเหล่านั้น เพื่อร่วมกันล็อบบี้รัฐบาลให้อนุมัติโปรเจกต์ หรือไม่เช่นนั้น บริษัทรัฐวิสาหกิจของจีนก็ร่วมมือกับรัฐบาลท้องถิ่นประเทศนั้นๆ เพื่อเพิ่มโอกาสที่จะได้รับอนุมัติเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำจากธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งจีน (China Development Bank – CDB) โดยสรุปคือการเข้าไปลงทุนในประเทศเหล่านี้มีอุปสรรคไม่มากเท่าประเทศที่มีระบบกฎหมายด้านการลงทุนจากต่างประเทศแข็งแกร่ง [2]

นอกจากนี้ อีกเหตุผลหลักที่ทำให้จีนกล้าเสี่ยงเข้าไปลงทุนในประเทศเหล่านั้น ก็เป็นเพราะมองเห็นความสำคัญในเชิงภูมิรัฐศาสตร์ เนื่องจากประเทศเหล่านี้มักตั้งอยู่ในจุดยุทธศาสตร์สำคัญ เช่น เป็นจุดที่ช่วยเพิ่มทางออกทะเลให้กับจีน หรือเป็นจุดที่สามารถเชื่อมต่อไปยังโครงการของจีนในพื้นที่อื่นๆ หรืออาจมีแหล่งทรัพยากรธรรมชาติที่มีคุณค่าทางเศรษฐกิจมหาศาล และอัฟกานิสถานก็นับว่าเป็นหนึ่งในประเทศที่ตอบโจทย์เหล่านี้เป็นอย่างดี

“ลองแล้วได้อะไร?”
วิเคราะห์เจาะลึกโปรเจกต์ที่จีนลงทุนในอัฟกานิสถาน

ในบรรดาประเทศวุ่นวายไร้เสถียรภาพเหล่านั้น อัฟกานิสถานเป็นประเทศหนึ่งที่จีนให้ความสนใจเข้าไปลงทุนสูงมาก ถึงแม้จะมีความระส่ำระสายภายในสูง แต่ถ้ามองในเชิงภูมิรัฐศาสตร์แล้ว อัฟกานิสถานนับว่ามีความสำคัญมากต่อโครงการ BRI เพราะมีที่ตั้งที่สามารถเชื่อมต่อไปยังโครงการระเบียงเศรษฐกิจจีน-ปากีสถาน (China-Pakistan Economic Corridor – CPEC) อีกทั้งยังมีทรัพยากรแร่จำนวนมาก เช่นเหมืองแร่ที่ Mes Aynak ซึ่งเป็นเหมืองแร่ทองแดงที่มีปริมาณมากที่สุดเป็นอันดับ 2 ของโลก รวมทั้งยังมีแหล่งแร่ rare earth ที่กำลังเป็นที่ต้องการในตลาดโลกสูง ทำให้จีนมองว่าการเข้าไปลงทุนในอัฟกานิสถานอาจมีความคุ้มค่าในระยะยาว

ตั้งแต่ปี 2007 เป็นต้นมา รัฐวิสาหกิจจีนลงทุนในอัฟกานิสถานไปแล้วทั้งหมด 3.48 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ นำโดยบริษัท China National Petroleum Corporation (CNPC), China Metallurgical Group Corp. (MCC), Jiangxi Copper และ China Communication Construction [3] โดยสามบริษัทแรกถือเป็นตัวละครสำคัญ เนื่องจากเข้าไปลงทุนในด้านอุตสาหกรรมพลังงานและเหมืองแร่

บริษัท MCC และ Jiangxi Copper เป็นสองบริษัทสำคัญที่ลงทุนด้านทรัพยากรแร่ธาตุในอัฟกานิสถาน โดยในปี 2007 มั้งสองบริษัทได้เซ็นสัญญากับรัฐบาลอัฟกานิสถาน ในการรับเหมาดำเนินการพัฒนาเหมืองแร่ทองแดงที่ Mes Aynak ในจังหวัด Logar ทางตะวันออกเฉียงใต้ของกรุงคาบูล ซึ่งมีปริมาณแร่ทองแดงคุณภาพดีถึง 5.5 ล้านตัน นับว่าเป็นเหมืองแร่ทองแดงที่ใหญ่สุดอันดับ 2 ของโลก [4]

ถึงแม้ว่าบริษัท MCC และ Jiangxi Copper จะได้สิทธิ์ในการขุดแร่ทองแดงในเหมืองที่ Mes Aynak ซึ่งมีมูลค่าลงทุนถึงราว 350 ล้านดอลลาร์สหรัฐ แต่โครงการนี้ก็ดำเนินการไปอย่างค่อนข้างล่าช้า อีกทั้งยังถูกเลื่อนไปหลายครั้ง ด้วยสาเหตุหลักคือปัญหาในระบบการขนส่งของอัฟกานิสถาน เพราะกระบวนการหลอมทองแดงในโครงการนี้จำเป็นต้องพึ่งระบบขนส่งที่มีประสิทธิภาพ

บริษัท MCC และ Jiangxi Copper จึงต้องการทำสัญญาก่อสร้างแหล่งพลังงานถ่านหินกับรัฐบาลอัฟกัน เพื่อนำไปสร้าง ปรับปรุง และพัฒนาระบบทางรถไฟในอัฟกานิสถานเพิ่มเติม โดยอาจเชื่อมกับปากีสถานอีกด้วย แต่รัฐบาลอัฟกันก็ปฏิเสธข้อเสนอดังกล่าวมาตลอด

      

อีกสาเหตุที่ทำให้โครงการนี้ถูกเลื่อนไปหลายครั้งก็คือปัญหาความปลอดภัย เพราะมีการวางระเบิดและการซุ่มโจมตีโดยกลุ่มติดอาวุธในช่วงปี 2008-2013 ถึงแม้ว่ากองกำลังกลุ่มตาลีบันจะมีอิทธิพลในจังหวัด Logor แต่กลุ่มตาลีบันไม่เคยโจมตีพื้นที่ในเหมืองแร่ทองแดงโดยตรง ดังนั้นการซุ่มโจมตีพื้นที่ในอาณาบริเวณเหมืองแร่ทองแดง Mes Aynak อาจเป็นฝีมือของกลุ่มอื่นมากกว่า [5] 

นอกจากปัญหาด้านความปลอดภัยแล้ว โครงการก่อสร้างเหมืองแร่ทองแดงที่ Mes Aynak ยังส่งผลกระทบต่อคนในพื้นที่และแหล่งโบราณสถานสำคัญอีกด้วย เพราะการดำเนินงานขุดแร่ทำให้อาณาบริเวณของเหมืองขยายตัวมากขึ้น อาจทำให้โบราณสถานสำคัญทางศาสนาหรือเครื่องมือตั้งแต่ยุคสำริดในพื้นที่ได้รับความเสียหาย

แต่หากอิงตามงานวิจัยของ ร.ศ.Yanzhe Zhang จากสถาบันวิจัยเอเชียตะวันออกศึกษาของมหาวิทยาลัยจี๋หลิน ผลการสำรวจพบว่าชาวอัฟกันส่วนมากมองว่าการพัฒนาโครงการของบริษัท MCC และ Jiangxi Copper ส่งผลดีต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของอัฟกานิสถานในอนาคต Yanzhe Zhang จึงให้ความเห็นว่าปัญหาที่ทำให้โครงการในเหมืองแร่ทองแดงที่ Mes Aynak ชะงักหรือถูกเลื่อนไปหลายครั้ง เกิดจากการบริหารในภาครัฐและความปลอดภัยมากกว่าการต่อต้านจากท้องถิ่น [6]

ขณะที่ทางด้านอุตสาหกรรมด้านพลังงานน้ำมัน บริษัท CNPC ถือเป็นตัวละครสำคัญ โดย CNPC ได้เซ็นสัญญากับรัฐบาลอัฟกันเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรมน้ำมันในแอ่ง Amu Darya ซึ่งมีมูลค่าการลงทุนสูงถึง 400 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และร่วมมือกับเครือ Watan ของอัฟกานิสถานในการพัฒนาโครงการนี้ โดยตกลงจะมอบ 70% ของกำไรทั้งหมดให้รัฐบาลอัฟกัน

แต่การลงทุนด้านอุตสาหกรรมพลังงานน้ำมันโดยบริษัท CNPC ก็พบอุปสรรคมากมายไม่แพ้ MCC และ Jiangxi Copper ที่ลงทุนด้านเหมืองแร่

ปัญหาแรกคือเรื่องการทำวีซ่า โดยบริษัท CNPC เองเคยระบุไว้ว่า ระบบการต่ออายุวีซ่าในอัฟกานิสถานค่อนข้างยุ่งยาก ใช้ระยะเวลาดำเนินการนานเป็นเดือน บางวันสถานทูตก็รับทำวีซ่าให้แค่คนเดียว เนื่องจากรัฐบาลอัฟกันมีนโยบายควบคุมธุรกิจชาวต่างประเทศอย่างเข้มงวด [7]  

ปัญหาที่สองคือเรื่องสภาพแวดล้อมและระบบสาธารณูปโภคที่ไม่ค่อยเอื้ออำนวยต่อการลงทุนด้านพลังงานในระยะยาว เนื่องจากแอ่ง Amu Daryan ตั้งอยู่บนที่สูง ภูมิอากาศค่อนข้างแห้งแล้ง แถมยังมีสภาพภูมิศาสตร์ที่ซับซ้อน จึงทำให้การขุดเจาะน้ำมันและกิจกรรมต่างๆ เป็นไปได้อย่างยากลำบาก ขณะที่ระบบไฟฟ้าและสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานในชุมชนก็ไม่ค่อยเอื้ออำนวยต่อการลงทุนเท่าไหร่

ปัญหาที่สามคือปัญหาเรื่องความปลอดภัย เช่นในปี 2012 วิศวกรชาวจีนของ CNPC ถูกคุกคามอย่างหนักจากกองกำลังของนายพล Abdul Rashid Dostum ในขณะดำเนินการขุดน้ำมันที่ Amu Darya ทำให้การขุดน้ำมันเป็นไปอย่างไม่ราบรื่น [8]   

ระบบกฎหมายของอัฟกานิสถานก็เป็นอีกหนึ่งปัจจัยที่ทำให้การลงทุนของบริษัท CNPC เป็นไปอย่างล่าช้า เช่น ตามกฎหมายแรงงานมาตรา 13 แรงงานต้องมีอายุ 18 ปีขึ้นไป และหากเป็นแรงงานในอุตสาหกรรมที่ไม่หนักมากจะต้องมีอายุ 16 ปีขึ้นไป ขณะที่ในจีนเอง กำหนดเกณฑ์อายุแรงงานขั้นต่ำทุกประเภทไว้ที่ 16 ปีเท่านั้น นับเป็นปัญหาจากความแตกต่างในรายละเอียดปลีกย่อยของตัวบทกฎหมายระหว่างจีนกับอัฟกานิสถาน นอกจากนี้ กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการลงทุนหรืออุตสาหกรรมพลังงานในอัฟกานิสถานก็เป็นอีกปัญหาสำคัญ เพราะรัฐบาลกำหนดวิธีการคำนวณต้นทุน ส่วนแบ่งกำไร ค่าชดเชย ค่าจ้างแรงงานในการขุดน้ำมัน ไม่เหมือนกันในแต่ละภาคส่วน ประกอบกับการเก็บภาษีในอัตราที่สูง ทำให้บริษัทต้องคำนวณงบประมาณอย่างระมัดระวังมากขึ้นกว่าเดิม

                                      

         

โดยสรุป ทั้ง MCC, Jiangxi Copper และ CNPC ต่างต้องแบกรับผลกระทบจากการลงทุนในหลายมิติ ทั้งจากความไม่ปลอดภัย ระบบกฎหมายที่ไม่เอื้ออำนวย และโครงสร้างพื้นฐานที่ไม่มีประสิทธิภาพ โดยเราอาจเห็นผลกระทบตรงนี้ได้ชัดขึ้นเมื่อมองในรูปตัวเลข

หลังจากที่บริษัท MCC และ Jiangxi Copper ได้รับสิทธิ์ในการขุดแร่ที่ Mes Aynak ในปี 2007 ตัวเลขการลงทุนจากจีนเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจากปี 2008 จนถึง 2010 มีการดิ่งลงสั้นๆ ในช่วงปี 2011 และกลับมาพุ่งขึ้นอีกครั้งหลังจากที่บริษัท CNPC เข้ามาลงทุนด้านน้ำมันในเดือนธันวาคม 2011 แต่หลังจากปี 2013 แล้ว การลงทุนของจีนในอัฟกานิสถานก็เริ่มลดลงเรื่อยๆ และบริษัทจีนที่เข้าไปลงทุนในอัฟกานิสถานเหล่านี้ก็ไม่ค่อยประสบความสำเร็จเท่าไหร่นัก อีกทั้งมีบริษัทจีนเข้าไปลงทุนในประเทศนี้เพียงไม่กี่รายเท่านั้นตั้งแต่ปี 2007 เป็นต้นมา

“รักเราไม่เท่ากัน”
เปรียบเทียบการลงทุนของรัฐวิสาหกิจจีนในอัฟกานิสถานและปากีสถาน

ตรงกันข้ามกับอัฟกานิสถาน ประเทศอื่นๆ ที่ไร้เสถียรภาพอย่างปากีสถาน พม่า และประเทศในเอเชียกลาง กลับมีบริษัทของจีนหลั่งไหลเข้าไปลงทุนเป็นจำนวนมาก

จีนมีประสบการณ์การลงทุนในประเทศที่มีความขัดแย้งทางการเมืองมาแล้วมากมาย แต่ทำไมถึงกลับไม่สามารถประสบความสำเร็จในประเทศอัฟกานิสถานได้ อัฟกานิสถานมีอะไรที่แตกต่างจากประเทศอื่น?

เพื่อจะทำความเข้าใจเรื่องนี้ ผู้เขียนขอนำเคสของอัฟกานิสถานไปเปรียบเทียบกับประเทศใกล้เคียง นั่นคือ ‘ปากีสถาน’

ในขณะที่การลงทุนของจีนในอัฟกานิสถานตกลงจากเดิมถึง 8.4% การลงทุนของจีนในปากีสถานในครึ่งปีแรกของปี 2021 กลับเพิ่มขึ้นถึง 898.8% [9]  หากมองไปที่ตัวเลขการลงทุนทั้งหมดแล้ว จีนลงทุนในปากีสถานไปถึงราว 300 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งมากกว่าที่ลงทุนในอัฟกานิสถานหลายเท่าตัว 

ถึงแม้ว่าการเมืองภายในปากีสถานอาจไม่ได้วุ่นวายและไร้เสถียรภาพเท่ากับอัฟกานิสถาน แต่จริงๆ แล้ว ปากีสถานก็เป็นอีกประเทศที่มีฐานที่มั่นของกลุ่มการก่อการร้ายหลายกลุ่ม เช่น Al-Qaeda, Lashkar-e-Taiba และ Jaish-e-Mohammed โดยตั้งแต่ปี 2001 จนถึงทุกวันนี้ มีการก่อการร้ายในปากีสถานบ่อยครั้ง ล่าสุดในเดือนกรกฎาคม 2021 มีการระเบิดรถบัสในจังหวัด Khyber Paktunkhwa ทำให้มีคนจำนวนมากเสียชีวิต ซึ่งในนั้นมีชาวจีนอยู่ 9 คน 

ในเมื่อปากีสถานก็เป็นอีกประเทศที่เป็นฐานที่มั่นของกลุ่มก่อการร้ายและถูกโจมตีบ่อยครั้ง แต่ทำไมรัฐวิสาหกิจจีนถึงลงทุนในประเทศนี้สูงมาก จนทำให้ปากีสถานได้รับฉายาว่าเป็น ‘ลูกรักของจีน’?

ปัจจัยทางภูมิรัฐศาสตร์เป็นหนึ่งในสาเหตุหลักที่ทำให้จีนให้ความสำคัญกับปากีสถาน เนื่องจากปากีสถานมีพรมแดนติดต่อกับอิหร่านและยังมีทางออกทางทะเล ทำให้ปากีสถานเป็นจุดยุทธศาสตร์สำคัญในการลงทุน โดยในปี 2013 รัฐบาลจีนได้ทำข้อตกลงกับรัฐบาลปากีสถานในโครงการ CPEC จากนั้น รัฐวิสาหกิจจีนก็เริ่มเข้ามาช่วยรัฐบาลปากีสถานก่อสร้างท่าเรือที่เมืองกวาดาร์ (Gwadar Port) ตั้งแต่ปี 2016 เป็นต้นมา

ขณะที่อัฟกานิสถาน แม้จะมีทรัพยากรแร่เยอะกว่าปากีสถาน แต่ก็ไม่ได้มีพื้นที่ติดทะเล ดังนั้นเมื่อจัดลำดับความสำคัญแล้ว รัฐบาลจีนจึงย่อมให้ความสำคัญกับปากีสถานมากกว่า ทำให้รัฐวิสาหกิจจีนหันมาแข่งขันลงทุนหรือสร้างโครงการใหม่ๆ ในปากีสถาน

                                           

อีกปัจจัยสำคัญคือความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มชนชั้นนำทางการเมืองหรือระหว่างรัฐวิสาหกิจ รัฐบาลจีนและปากีสถานมีการจัดตั้งกลไกที่ปรึกษาร่วมกัน (Joint Consultative Mechanism – JCM) ซึ่งมีตัวแทนจากรัฐบาลของทั้งสองประเทศ ตัวแทนจากพรรคคอมมิวนิสต์จีน และพรรคการเมือง 9 พรรคจากปากีสถาน โดยในการประชุมครั้งที่ 2 ของ JCM ในปี 2020 จีนและปากีสถานได้พูดคุยเกี่ยวกับการยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชนผ่านความร่วมมือ CPEC ขณะที่ทางด้านความสัมพันธ์ระหว่างรัฐวิสาหกิจนั้น รัฐวิสาหกิจจากทั้งสองประเทศได้ลงทุนร่วมกันในหลายโครงการ อย่างเช่นโครงการก่อสร้างแหล่งพลังงานน้ำ Suki Kinari ซึ่งเป็นการลงทุนร่วมกันระหว่างบริษัท China Gezhouba Group International Engineering Company Limited และ Haseeb Khan (Private) Limited โดยได้รับเงินสนับสนุนจากธนาคารนำเข้าและส่งออก (CHEXIM) และธนาคารอุตสาหกรรมจีน (ICBC) [10]

แต่ในกรณีอัฟกานิสถาน หากมองในมิติระหว่างรัฐต่อรัฐแล้ว รัฐบาลจีนและอัฟกันไม่ได้มีแพลตฟอร์มที่จะดึงสมาชิกพรรคการเมืองและรัฐบาลของทั้งสองประเทศมาพูดคุยด้วยกันเหมือน JCM  แม้ในด้านความสัมพันธ์ระหว่างรัฐวิสาหกิจ อาจมีบริษัท CNPC ที่ลงทุนด้านอุตสาหกรรมน้ำมันในแอ่ง Amu Darya ร่วมกับ Watan Group ของอัฟกานิสถาน แต่บริษัทอื่นๆ เช่น MCC และ Jiangxi Copper นั้น ยังไม่พบหลักฐานเชิงประจักษ์ว่ามีการร่วมลงทุนกับบริษัทในอัฟกานิสถาน ดังนั้นเราจึงเห็นได้ว่าเครือข่ายระหว่างรัฐวิสาหกิจจีนและอัฟกานิสถานยังไม่ค่อยกว้างขวางมากนัก หากเปรียบเทียบกับกรณีปากีสถาน

การกลับมาของตาลีบันกับความหวัง(?)

เมื่อเดือนกรกฎาคม 2021 ผู้แทนจากกลุ่มตาลีบันได้พบรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศจีนที่เทียนจินและได้ให้คำมั่นว่าตาลีบันพร้อมจะปรับปรุงสภาพแวดล้อมในการลงทุนให้ดีขึ้น และยินดีที่จีนจะเข้ามามีบทบาทในการฟื้นฟูเศรษฐกิจของอัฟกานิสถาน 

หลังจากที่ตาลีบันยึดกรุงคาบูลได้ในเดือนสิงหาคม 2021 นักวิชาการหลายประเทศถกเถียงกันว่า การกลับมาของตาลีบันครั้งนี้จะเป็นความหวังของโครงการที่รัฐวิสาหกิจจีนลงทุนในอัฟกานิสถานหรือไม่ โดยนักวิชาการจำนวนไม่น้อยมองว่าหากจีนให้การยอมรับความชอบธรรมของกลุ่มตาลีบัน โครงการที่ชะงักไปอาจได้รับการฟื้นฟูขึ้นมาใหม่ เพราะจีนเองก็ต้องการมีบทบาทในกิจการแร่ Rare Earth รวมทั้งไม่ต้องการให้ตาลีบันสนับสนุนกลุ่ม East Turkeshstan Islamic Movement (ETIM) ในมณฑลซินเจียง

                                 

แต่ขณะเดียวกัน นักวิชาการบางท่านมองว่าการกลับมาของตาลีบันไม่ได้ให้ความหวังกับโครงการที่จีนลงทุนในอัฟกานิสถานมากเท่าไรนัก โดย Sun Yun จาก The Stimson Center ให้ความเห็นว่า ความน่าจะเป็นที่จีนอยากกลับมาลงทุนในอัฟกานิสถานค่อนข้างน้อย เพราะศักยภาพทางเศรษฐกิจของอัฟกานิสถานไม่ค่อยสอดคล้องกับขอบเขตของโครงการที่จีนลงทุนอยู่ ตราบใดที่สถานการณ์ในอัฟกานิสถานยังไร้เสถียรภาพ จีนยังคงไม่กล้าที่จะกลับมาลงทุนหรือทำโครงการใหญ่ๆในอัฟกานิสถาน [11]

ในทัศนะของผู้เขียน การกลับมาของกลุ่มตาลีบันจะถือว่าเป็นความหวังของรัฐวิสาหกิจจีนในการลงทุนหรือไม่ ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลักๆ ต่อไปนี้ 

ปัจจัยแรก กลุ่มตาลีบันสามารถรับประกันความปลอดภัยของนักลงทุนได้หรือไม่ ถึงแม้ว่ากลุ่มตาลีบันได้ให้คำมั่นว่ายินดีที่จะให้จีนมาช่วยฟื้นฟูอัฟกานิสถานและพร้อมปกป้องความปลอดภัยของนักลงทุน ปัญหาอยู่ที่ตอนนี้มีประชาชนจำนวนไม่น้อยและกลุ่มกองกำลังต่างๆ เช่นพันธมิตรทางเหนือ (North Alliance) ประกาศจุดยืนในการต่อต้านตาลีบัน ดังนั้น กุญแจตัวแรกที่จะเบิกทางให้จีนมาลงทุนได้ คือกลุ่มตาลีบันจะต้องควบคุมสถานการณ์ในประเทศให้อยู่ ไม่ให้บานปลายไปถึงขั้นเป็นสงครามกลางเมือง มิฉะนั้น รัฐวิสาหกิจอย่าง MCC หรือ CNPC อาจไม่กล้ากลับมาลงทุนต่อ เพราะความเสี่ยงด้านความปลอดภัยสูงเกินไปที่จะแบกรับได้ โอกาสที่รัฐวิสาหกิจจีนจะเข้ามาลงทุนต่อจะเป็นไปได้น้อยมาก

ปัจจัยที่สอง อยู่ที่ว่ากลุ่มตาลีบันจะแก้ไขกฎหมายเดิมหรือออกกฎหมายใหม่หรือไม่ เพราะแต่เดิม ระบบกฎหมายที่ซับซ้อนและการบริหารงานภาครัฐที่ไร้ประสิทธิภาพ เป็นอุปสรรคต่อการลงทุนของรัฐวิสาหกิจจีนไม่น้อย การตัดสินใจเรื่องนี้ของกลุ่มตาลีบันจึงนับว่าสำคัญมากต่อการตัดสินใจลงทุนของรัฐวิสาหกิจจีน แต่การแก้ไขตัวบทกฎหมายเดิมหรือสร้างกฎหมายมาใหม่เพื่อเอื้อการลงทุนต่อนักลงทุนต่างชาติย่อมมีผู้ได้เสียจากกระบวนการนี้ แล้วกลุ่มตาลีบันจะรักษาสมดุลระหว่างนักลงทุนต่างชาติกับผลประโยชน์ระหว่างกลุ่มหรือคนในพื้นที่อย่างไร

อีกปัจจัยหนึ่งคือความสัมพันธ์ระหว่างรัฐวิสาหกิจจีนกับกลุ่มตาลีบัน เพราะหากกลุ่มตาลีบันมีความสัมพันธ์กับรัฐวิสาหกิจจีนในแง่ลบ ความปลอดภัย สภาพแวดล้อมการลงทุน กลไกต่างๆ ที่เกี่ยวกับการลงทุนย่อมได้รับผลกระทบไปด้วย เมื่อดูจากกรณีของปากีสถานเปรียบเทียบแล้ว จะเห็นว่าประเด็นนี้เป็นตัวแปรสำคัญมาก เนื่องจากหลายโครงการในปากีสถานที่สำเร็จลุล่วงได้ ก็เป็นผลจากความสำเร็จในล็อบบี้รัฐบาลท้องถิ่น ดังนั้น สิ่งที่น่าจับตามองคือกลุ่มบริษัทจีนที่เคยลงทุนในอัฟกานิสถานมีท่าทีอย่างไรต่อการกลับมาของตาลีบัน กลุ่มดังกล่าวจะใช้ประโยชน์จากความสัมพันธ์ในเครือข่ายที่มีอยู่แล้วในเอเชียกลางและปากีสถานอย่างไรในการล็อบบี้ตาลีบัน

นอกจากปัจจัยหลักสามประการนี้ ยังมีปัจจัยอื่นๆ ที่อาจส่งผลต่อการลงทุนของรัฐวิสาหกิจจีนในอัฟกานิสถาน เช่น การลงทุนของบริษัทจากประเทศอื่นๆ ที่เป็นคู่แข่งสำคัญของจีน เป็นต้น อย่างไรก็ตาม การจะวิเคราะห์ว่ารัฐวิสาหกิจจีนจะกลับไปลงทุนในอัฟกานิสถานต่อหรือไม่ เราต้องกลับมาดูว่าบริษัทพวกนี้ได้เงินสนับสนุนมาจากหน่วยงานไหน 

หากอิงตามกฎระเบียบว่าด้วยหน้าที่ของคณะกรรมการกำกับและบริหารทรัพย์สินของรัฐ (State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council / SASAC) แล้ว รัฐวิสาหกิจจีนอยู่ภายใต้การควบคุมของหน่วยงาน SASAC โดยธนาคารพัฒนาแห่งประเทศจีน (China Development Bank) และธนาคารนำเข้าส่งออก (CHEXIM Bank) เป็นตัวละครสำคัญที่ให้เงินกู้หรือเงินสนับสนุนต่อรัฐวิสาหกิจจีนในการลงทุนที่ต่างประเทศ 

ประเด็นอยู่ที่คณะกรรมการพัฒนาและปฏิรูป (National Development and Reform Commission) ซึ่งเป็นตัวละครสำคัญในการอนุมัติโปรเจกต์การลงทุนต่างๆ ในต่างประเทศ [12] เมื่ออิงตามมาตราที่ 6 ของระเบียบว่าด้วยการดูแลบริษัทที่ไปลงทุนในต่างประเทศ (《企业境外投资管理办法》) คณะกรรมการพัฒนาและปฏิรูปมีอำนาจในการควบคุมดูแลการลงทุนของบริษัทจีนในต่างประเทศ  ดังนั้น หากบริษัทขาดทุนมากหรือการลงทุนเป็นไปได้ไม่ราบรื่นมากเท่าที่ควร ย่อมส่งผลกระทบต่อบริษัทในการขออนุมัติโปรเจกต์หรือเงินสนับสนุนจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

เมื่อเรากลับมามองภาพใหญ่ของการลงทุนในอัฟกานิสถาน จะพบว่าบริษัทจีนที่ลงทุนในกิจการเหมืองแร่และน้ำมันได้รับอุปสรรคไม่น้อยในเรื่องความปลอดภัย ระบบกฎหมายด้านการลงทุน และระบบสาธารณูปโภคในอัฟกานิสถาน ถึงแม้ว่าตาลีบันให้คำมั่นสัญญาต่อทางการจีนว่าจะรับรองความปลอดภัยของนักลงทุนและยินดีที่จะให้จีนเข้ามามีบทบาทในการฟื้นฟูเศรษฐกิจ แต่สถานการณ์ในอัฟกานิสถานตอนนี้ดูไม่มั่นคงเอาเสียเลย ล่าสุดก็เพิ่งมีการวางระเบิดที่สนามบินกรุงคาบูล ซึ่งกลุ่ม ISKP ออกมาประกาศแสดงตนอยู่เบื้องหลัง และเมื่อปลายเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา กลุ่มตาลีบันก็ได้ปะทะกับกองกำลังทหารในเขตหุบเขาปัญจชีร์ (Panjshir Valley)  

ดังนั้น หากตาลีบันยังไม่สามารถควบคุมสถานการณ์ในประเทศได้ หรือไม่สามารถปรับกฎหมายให้เอื้อต่อการลงทุน การกลับมาของตาลีบันอาจจะเป็น ‘ฝันกลางวัน’ มากกว่าความหวังของบริษัทจีนที่ต้องการกลับไปลงทุนในอัฟกานิสถาน เพราะความเสี่ยงและความเป็นไปได้ที่จะขาดทุนสูงเกินที่จะแบกรับไว้ได้  

ยิ่งไปกว่านั้น หากการลงทุนของจีนในอัฟกานิสถานยุคตาลีบันกลายเป็นฝันกลางวันจริงแล้ว นี่อาจส่งผลไปไกลถึงขั้นที่จีนต้องทบทวนแนวทางการลงทุนในประเทศไร้เสถียรภาพใหม่ บริษัทที่จะขอเงินสนับสนุนโปรเจกต์ลงทุนในประเทศเหล่านั้นอาจจะไม่ง่ายเท่าที่เคยอีกต่อไป

ไม่แน่ว่าอัฟกานิสถานอาจเป็นจุดเปลี่ยนของยุทธศาสตร์การลงทุนโครงการ BRI ของจีนไปตลอดกาล

---

อ้างอิง

1. Hatef, A., & Luqiu , L. R. (2018). Where does Afghanistan fit in China’s grand project? A content analysis of Afghan and Chinese news coverage of the One Belt, One Road initiative. The International Communication Gazette, 80(6), 551–569.
2. 杜春燕：《中国企业投资阿富汗的知识产权法律风险防范分析》，《市场周刊》2020年第3期，第173-174页。
3. 孟广路,马中平,王斌,罗彦军：《阿富汗地质矿产及中阿矿业合作潜力、风险分析》，《中国矿业》2017年第11期，第85-89页。
4. 代琤,李洪玺：《阿富汗油气投资风险及应对策略》，《国际经济合作》2017年第2期，第82-87页。

---

[1] Min Ye (2019) Fragmentation and Mobilization: Domestic Politics of the Belt and Road in China, Journal of Contemporary China, 28:119, 696-711,

[2] Jessica C. Liao (2019) A Good Neighbor of Bad Governance? China’s Energy and Mining Development in Southeast Asia, Journal of Contemporary China, 28:118, 575-591

[3] The American Enterprise Institute and The Heritage Foundation. (n.d.). China Global Investment Tracker. https://www.aei.org/china-global-investment-tracker/.

[4] Amin, M. (2017, January 7). The story Behind China’s LONG-STALLED mine in Afghanistan. The Diplomat. https://thediplomat.com/2017/01/the-story-behind-chinas-long-stalled-mine-in-afghanistan/.

[5] Nazimi, W. H. (2016, December 2). The Taliban and China’s quest for AFGHAN copper. DW News. https://www.dw.com/en/the-taliban-and-chinas-quest-for-afghan-copper/a-36607748.

[6] Zhang, Y., Yu, X., Zhang, J., & Zhou, B. (2020). Evaluation of the Obstacles to Developing the Aynak Copper Mine in Afghanistan. Sustainability, 12(4).

[7] CNPC. (2013, September 28). 阿富汗石油投资面临的挑战. CNPC. http://www.cnpc.com.cn/syzs/cyg/201309/61389dfb173c4792b5cf086c23b03e49.shtml.

[8] Shalizi, H. (2012, June 11). Afghans say former WARLORD meddling in China oil deal. Reuters. https://www.reuters.com/article/us-afghanistan-dostum-idUSBRE85A15W20120611.

[9] 中华人民共和国商务部 ( MInistry of Commerce). (2021, August 6). 2021年1-6月中国-巴基斯坦经贸合作简况. 中华人民共和国商务部 ( MInistry of Commerce). http://yzs.mofcom.gov.cn/article/t/202108/20210803184140.shtml.

[10] Safdar, M. T. (2021). (rep.). The Local Roots of Chinese Engagement in Pakistan. Carnegie Endowment for  International Peace. Retrieved from https://carnegieendowment.org/files/Safdar_Pakistan_and_China_final.pdf

[11] Sun, Y. (2021, August 10). A reluctant EMBRACE: China’s new relationship with the Taliban. War on the Rocks. https://warontherocks.com/2021/08/a-reluctant-embrace-chinas-new-relationship-with-the-taliban/.

[12] NDRC. (2017, December 26). 【《企业境外投资管理办法》 2017年第11号令】-国家发展和改革委员会. NDRC. https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/fzggwl/201712/t20171226_960849.html?code=&state=123.

อัฟกานิสถาน โครงการ BRI ตาลีบัน ความขัดแย้งในอัฟกานิสถาน วันมิ่งขวัญ กำเนิดรัตน์ การลงทุนของจีน เส้นทางสายไหมใหม่ เส้นทางสายไหม ประเทศจีน