วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง

กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ

 

‘รัฐสวัสดิการ’ เป็นหนึ่งในนวัตกรรมทางสถาบัน (Institutional Innovation) ที่สำคัญของโลก และมีงานศึกษาที่มาที่ไปอยู่เป็นจำนวนมาก

แต่หากจะให้สรุปบทเรียนจากประสบการณ์จากทั้งโลกตะวันตกและตะวันออกแบบย่นย่อแล้ว ก็พอจะสรุปได้เป็น 3 กราฟ ไล่ลำดับตามความซับซ้อนของประเด็นจาก (1) พลังของภาษี (2) สวัสดิการซ่อนรูปของเสือเอเชีย และ (3) ความกว้างกับความลึกของรัฐสวัสดิการ

 

พลานุภาพของภาษี

 

 

กราฟที่หนึ่งแสดงให้เห็นพลังของภาษีในการลดความเหลื่อมล้ำได้ชัดเจน โดยแกนตั้งคือ ค่าสัมประสิทธิ์จีนี (Gini Coefficient) ซึ่งใช้วัดความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ ค่ายิ่งสูงยิ่งแสดงถึงความเหลื่อมล้ำในแต่ละสังคม

ในกราฟนี้ แท่งสีน้ำเงินคือความเหลื่อมล้ำก่อนหักภาษีและเงินโอน (Pre-Tax Inequality) ในขณะที่เส้นสีแดงคือความเหลื่อมล้ำหลังภาษีและเงินโอน (Post-Tax Inequality) ซึ่งหมายถึงเงินที่รัฐบาลถ่ายโอนจากส่วนหนึ่งของสังคมไปยังอีกส่วนหนึ่ง (แทนที่จะนำมาใช้จ่ายหรือลงทุน) เช่น เงินอุดหนุนผู้มีรายได้น้อย เงินชดเชยการว่างงาน เป็นต้น

พอจับประเทศ OECD มาเรียงลำดับประเทศตามความเหลื่อมล้ำหลังหักภาษีและเงินโอนแล้ว ผลลัพธ์ตามเส้นสีแดงไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจอะไร เพราะประเทศที่ค่อนข้างเท่าเทียมกันก็เป็นประเทศที่เราพอจะคาดเดาได้อย่าง ไอซ์แลนด์ นอร์เวย์ เดนมาร์ก ฟินแลนด์ ในขณะที่ประเทศสมาชิก OECD ที่มีความเหลื่อมล้ำสูง คือประเทศอย่างชิลี เม็กซิโก สหรัฐอเมริกา

แต่ถ้าลองเหลือบมองดูแท่งสีน้ำเงินก็จะเห็นชัดเจนว่า ผลลัพธ์ไม่ได้เรียงตามลำดับเหมือนเส้นสีแดงเลย ประเทศอย่างไอร์แลนด์หรือฟินแลนด์นี่มีความเหลื่อมล้ำก่อนหักภาษีแทบไม่ต่างจากชิลี เม็กซิโก และสหรัฐอเมริกา ส่วนนอร์เวย์กับตุรกีก็อยู่ระดับพอๆ กัน

ต่อเมื่อหักภาษีและเงินโอนแล้วเท่านั้น ประเทศเหล่านี้จึงถูกแยกออกจากกันไปคนละด้าน โดยชิลี เม็กซิโก สหรัฐอเมริกา และตุรกี ถูกจัดอยู่ในกลุ่มประเทศความเหลื่อมล้ำสูง ในขณะที่ไอร์แลนด์ ฟินแลนด์ และนอร์เวย์ กระโดดไปอยู่กลุ่มความเหลื่อมล้ำต่ำในอีกขอบด้านหนึ่งของกราฟทันที

นี่คือพลังของภาษีและเงินโอนที่สามารถ ‘พลิกผัน’ กลับตาลปัตรบรรเทาปัญหาระดับโครงสร้างสังคมอย่างความเหลื่อมล้ำได้

 

สวัสดิการซ่อนรูปของเสือเอเชีย

 

 

กราฟที่สองเป็นสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านสังคม เปรียบเทียบระหว่างสามภูมิภาค คือ OECD ลาตินอเมริกา และเอเชียตะวันออก ตั้งแต่ทศวรรษ 1970 จนถึงทศวรรษ 2000

ไม่ว่าจะเทียบกับจีดีพีหรืองบประมาณของรัฐ ค่าใช้จ่ายด้านสังคมของ OECD (ซึ่งส่วนใหญ่คือประเทศร่ำรวยในยุโรปตะวันตก) ก็นำโด่ง ในขณะเดียวกัน ตัวเลขของเอเชียตะวันออกกลับต่ำยิ่งกว่าลาตินอเมริกา ทำให้คนส่วนใหญ่มองว่าการพัฒนาเศรษฐกิจของ ‘เสือเอเชียตะวันออก’ (East Asian tigers) นั้นมุ่งเน้นเฉพาะอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยยอมสละทิ้งงบประมาณการดูแลประชาชนด้านอื่นๆ ไป

พูดอีกอย่างคือ Growth First ยอมแลกทุกอย่างเพื่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ

อย่างไรก็ตาม นโยบายทางสังคมของเอเชียตะวันออกไม่ใช่สิ่งที่วัดออกมาได้ตรงไปตรงมาผ่านตัวเลขงบประมาณ แต่ซ่อนตัวอยู่ในนโยบายด้านอื่นๆ จนถูกเรียกว่าเป็น ‘รัฐสวัสดิการซ่อนรูป’

เป็นความจริงที่ว่าเสือเอเชียให้ความสำคัญสูงสุดกับการเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่ผู้กำหนดนโยบายเข้าใจดีว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจย่อมสร้างการเปลี่ยนแปลงทางสังคมมหาศาล (Structural Transformation) เช่น การโยกย้ายแรงงานจากภาคเกษตรมาสู่อุตสาหกรรม ดังนั้นจึงจำเป็นต้องมีนโยบายทางสังคมที่พร้อมรับมือกับการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวตลอดเส้นทางการไล่กวด

เราจะเข้าใจสวัสดิการวิถีตะวันออกได้ดีขึ้น ก็ต่อเมื่อเราก้าวข้ามจากการมอง ‘นโยบายสังคมแบบแคบ’ ที่จำกัดความหมายเฉพาะเรื่องภาษีและเงินโอน แต่มองเป็นการจัดการปัญหาทางสังคม ทั้งที่เกิดจากการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจและปัญหาที่เกิดขึ้นในแต่ละขั้นตอนการพัฒนา

ในแง่นี้ สวัสดิการในเอเชียตะวันออกสามารถย้อนไปได้ถึงการ ‘ปฏิรูปที่ดิน’ ครั้งใหญ่ในช่วงสงครามเย็น ซึ่งทำให้เกษตรกรรายย่อยมีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง เพิ่มความมั่นคงให้ชีวิต และช่วยลดแรงเสียดทานของการโยกย้ายแรงงงานไปสู่ภาคอุตสาหกรรมในเขตเมือง

เพราะไม่มีที่ดินย่อมไม่มีความมั่นคง

เกษตรกรไม่มั่นคง การพัฒนาอุตสาหกรรมย่อมเผชิญแรงเสียดทานสูง

เมื่อเศรษฐกิจรุดหน้า สวัสดิการของชาวเอเชียตะวันออกย้ายไปผูกอยู่กับบริษัทท้องถิ่นขนาดใหญ่ จนเกิดเป็นระบบ Corporate Welfare ที่บริษัทธุรกิจมีส่วนร่วมรับผิดชอบค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพและการศึกษาของครอบครัวลูกจ้าง

กลไกอย่าง ‘การจ้างงานตลอดชีวิต’ (Lifetime Employment) ในญี่ปุ่นยุครุ่งเรืองก็เป็นองค์ประกอบสำคัญอย่างหนึ่งของระบบนี้ ที่ช่วยการันตีความมั่นคงในชีวิตของมนุษย์เงินเดือนและครอบครัว เป็นแรงจูงใจในการดึงคนเก่งเข้าสู่การศึกษาและระบบองค์กรอย่างมีประสิทธิภาพ

ในช่วงแรกๆ ของการพัฒนา ญี่ปุ่นกับเกาหลีใต้ยังเคยใช้นโยบาย ‘จำกัดการบริโภคสินค้าฟุ่มเฟือย’ (Controlled Luxury Consumption) ด้วยซ้ำ เพราะเห็นว่าการบริโภคสินค้าฟุ่มเฟือยนอกจากจะลดอัตราการออมเงินและเพิ่มการนำเข้าจนอาจมีปัญหาดุลการค้าแล้ว ก็ยังเสี่ยงต่อการเพิ่มความขัดแย้งในสังคมที่ช่องว่างระหว่างคนรวยกับคนจนยังห่างกันอยู่

ส่วนประเทศอย่างฮ่องกงและสิงคโปร์ที่มีพื้นที่จำกัดมากๆ รัฐบาลก็เข้ามาจัดการเรื่อง ‘ที่อยู่อาศัย’ (Public Housing) อย่างแข็งขัน ไม่ปล่อยให้เป็นไปตามกลไกตลาด โดยเฉพาะสิงคโปร์ที่เอาไปผูกติดกับระบบเงินออมแห่งชาติ (Central Provident Fund) เพื่อจูงใจให้คนเข้าสู่ระบบเพื่อการันตีการมีที่อยู่อาศัยอันพึงประสงค์

มาตรการทั้งหมดที่ว่ามาไม่ถูกนับรวมในค่าใช้จ่ายทางสังคมของภาครัฐ ทำให้ตัวเลขของเอเชียตะวันออกต่ำกว่าของลาตินอเมริกา

แต่ ‘สวัสดิการซ่อนรูป’ ต่างๆ ที่ว่ามาเป็นหนึ่งในองค์ประกอบสำคัญที่ทำให้เอเชียตะวันออกเติบโตอย่างก้าวกระโดดต่อเนื่องหลายทศวรรษ โดยไม่มีปัญหาทางสังคมมากเกินไป

สอนให้เรารู้ว่ารัฐสวัสดิการไม่ใช่แค่เรื่องทางเทคนิคหรือนโยบายทางสังคมแบบแคบ แต่มีเรื่องกาละและเทศะที่สอดคล้องกับแต่ละโมเดลการพัฒนาเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย

 

ความกว้างและความลึกของรัฐสวัสดิการ

 

 

กราฟที่สามนำข้อมูลมาจาก Asian Development Bank ที่แยก ‘การคุ้มครองทางสังคม’ (Social Protection) ออกเป็นสองมิติคือ ด้านกว้าง (สัดส่วนประชากรที่รัฐให้การดูแล) กับ ด้านลึก (มูลค่าที่ผู้ได้รับการคุ้มครองได้รับจากรัฐเทียบกับรายได้ต่อหัวของประชากร)

ตามข้อมูลล่าสุดที่พบในปี 2012 จะเห็นว่าแต่ละประเทศมีความกว้างและความลึกต่างกันออกไป

ประเทศเล็กๆ อย่างวานูอาตูและไมโครนีเซีย มักจะมีระดับความลึกของการคุ้มครองต่อหัวในระดับสูง แต่มีสัดส่วนประชากรที่ได้รับการคุ้มครองจากรัฐน้อยมาก ต่างจากเกาหลีใต้หรือไทยที่ความกว้างของการคุ้มครองทางสังคมครอบคลุมประชากรแทบทั้งหมด แต่เม็ดเงินที่รัฐดูแลต่อหัวอยู่ในระดับต่ำ

ข้อมูลชุดนี้อาจมีข้อจำกัดบางประการ (เช่น ประเทศรายได้สูงมักจะมีค่าด้านลึกต่ำกว่าประเทศรายได้น้อย) แต่ก็แสดงให้เห็นถึง ‘การประนีประนอม’ ของแต่ละสังคมระหว่าง การขยายความครอบคลุมของการดูแลประชากร กับ ความสามารถในการคุ้มครองต่อหัว

นอกจากนี้ กราฟนี้ยังเตือนให้เราคิดถึงการออกแบบรัฐสวัสดิการระยะยาวอย่างรอบคอบ เพราะเส้นทางการเริ่มต้นมีผลกำหนดทิศทางอนาคตไปในตัว

มีงานวิจัยพบว่า หากประเทศหนึ่งเริ่มต้นจาก การเน้นด้านกว้าง (Bottom-Up Trajectory) คือ ให้สวัสดิการครอบคลุมประชากรเยอะๆ ไว้ก่อน มักจะประสบปัญหาการติดกับดักคุณภาพในเวลาต่อมา เพราะการเริ่มต้นแบบกว้างขวางจะทำให้คุณภาพการบริการไม่ดีนัก พอเริ่มต้นเช่นนี้แล้ว การยกระดับในเวลาต่อมาจะทำได้ยากยิ่ง เพราะต้องใช้งบประมาณและบุคลากรมหาศาล (ทางการแพทย์ การศึกษา เป็นต้น)

ในทางกลับกัน ประเทศที่เริ่มต้นจาก การเน้นด้านลึก (Top-Down Trajectory) คือ ให้สวัสดิการกับคนจำนวนน้อยแต่จ่ายต่อหัวระดับสูง (เช่น ดูแลเฉพาะข้าราชการหรือพนักงานบริษัทที่จ่ายประกันสังคม) นอกจากจะถ่างความเหลื่อมล้ำให้เพิ่มออกไปตามเวลาแล้ว (เพราะเกษตรกรหรือลูกจ้างระยะสั้นไม่ได้รับการดูแล) ก็จะประสบปัญหาในการขยายฐานสวัสดิการในเวลาต่อมา ทั้งในเรื่องวิธีการเกลี่ยงบสวัสดิการและการต่อต้านของคนที่ได้รับสิทธิเดิม ตลาดแรงงานอาจปั่นป่วนได้

งานวิจัยพบว่าวิธีการที่จะลดปัญหาของทั้งสองทางได้คือ เริ่มตรงฐานกลางล่าง–แล้วค่อยขยายขึ้นลง หรือที่เรียกว่า Lower-middle up and down โดยเริ่มจากการออกแบบระบสวัสดิการให้เป็นแบบเดียวกันทั้งสังคม (A Unified System) นำกลุ่มเปราะบางที่อาจไม่ได้ยากไร้สุดโต่ง เช่น แรงงานในระบบที่มีค่าจ้างต่ำ เข้ามาสู่ระบบสวัสดิการตั้งแต่แรก จากนั้นจึงค่อยขยายไปทั้งด้านบน (ผู้ที่มีรายได้สูง) และด้านล่าง (ผู้มีรายได้น้อย)

แนวทางที่สามนี้มีตัวอย่างเช่นประเทศคอสตาริกา ซึ่งประสบความสำเร็จทั้งในการให้บริการทางสังคมที่มีคุณภาพสูงและยังสามารถลดความเหลื่อมล้ำของสังคมไปพร้อมกัน

กราฟที่สามสอนเราให้มองทั้งด้านกว้างและด้านลึกของระบบสวัสดิการ และคิดถึงเส้นทางระยะยาวที่สังคมกำลังมุ่งหน้าไป

เมื่อรวมทั้ง 3 กราฟแล้ว เราจึงได้เรียนรู้ว่าภาษีและเงินโอนยังคงเป็นเครื่องมือที่ทรงพลังในการลดความเหลื่อมล้ำของสังคม

แต่นอกจากภาษีและเงินโอนแล้ว การออกแบบนโยบายสังคมที่ชาญฉลาดในหลายๆ มิติ ก็สามารถแก้ปัญหาโครงสร้างหลายอย่างได้เช่นกัน โดยเฉพาะในช่วงที่ยังเป็นประเทศกำลังพัฒนา

นอกจากนี้ เรายังไม่ควรมองการสร้างรัฐสวัสดิการเป็นเพียงเป้าหมายระยะสั้นที่อาจพาไปสู่ทางตันในอนาคต ต้องคำนึงถึงทิศทางระยะยาวไปพร้อมกัน

 

อ้างอิง

เนื้อหาในบทความนี้สรุปมาจากงานของผู้เขียนในโครงการวิจัยที่ทำกับ United Nations ESCAP

ดูบทความฉบับเบื้องต้นและข้อมูลอ้างอิงได้ใน Veerayooth Kanchoochat (2019) “Social Protection and Welfare State Building: Fast and Slow Lessons.” United Nations ESCAP Social Development Working Papers No. 2019/07.

Author

Veerayooth Kanchoochat

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร - อาจารย์เศรษฐศาสตร์การเมืองมหาวิทยาลัย National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) ประเทศญี่ปุ่น จบการศึกษาด้านการพัฒนาจากมหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ สอนและทำวิจัยเรื่องรัฐพัฒนาในเอเชียตะวันออก ความหลากหลายของระบบทุนนิยม นโยบายอุตสาหกรรม และเศรษฐกิจการเมืองไทย