“รัฐต้องปล่อยให้ท้องถิ่นเป็นผู้เล่นอย่างแท้จริง” ก้าวต่อไปของเลือกตั้งท้องถิ่นและการกระจายอำนาจ กับ วีระศักดิ์ เครือเทพ

ณรจญา ตัญจพัฒน์กุล เรื่อง

เมธิชัย เตียวนะ ภาพ

 

และแล้ว การเมืองท้องถิ่นก็กลับมาเคลื่อนไหวอีกครั้ง เมื่อรัฐบาลประกาศปลดล็อกการเลือกตั้งท้องถิ่นครั้งแรกในรอบ 6 ปี

ณ ตอนนี้ ทุกความสนใจของสังคมไทยมุ่งไปยังวันที่ 20 ธันวาคม 2563 ที่กำลังจะมาถึงนี้ – วันที่ประชาชนจะได้ใช้สิทธิทางการเมืองกำหนดชะตาชีวิตและวาดความหวังผ่านปลายปากกาอีกครั้ง

ในเมื่อ ‘การเมืองท้องถิ่น’ ถูกแช่แข็งมานาน สำหรับใครหลายคน การเลือกตั้งท้องถิ่นครั้งนี้อาจเป็นการพลิกโฉมประวัติศาสตร์ของท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีผู้สมัครนายก อบจ. หน้าใหม่ลงสู่สนามเลือกตั้ง และ First-time voter จำนวนมากที่มีสิทธิตบเท้าเข้าคูหาท้องถิ่นครั้งแรกในชีวิต

แต่ วีระศักดิ์ เครือเทพ เห็นต่างออกไป เขาตั้งข้อสังเกตว่า สิ่งหนึ่งที่หายไปจากกระแสการเมืองการปกครองท้องถิ่นคือ ‘การปฏิรูปท้องถิ่น’

“การเลือกตั้งช่วยฟื้นคืนชีวิตให้ท้องถิ่นได้แค่ระดับหนึ่ง การเลือกตั้งเป็นแค่ส่วนหนึ่งของการกระจายอำนาจเท่านั้น มิติของการกระจายอำนาจมีมากกว่าแค่การเลือกตั้ง ปีนี้ปลดล็อกให้มีการเลือกตั้งก็จริง แต่กลไกการกระจายอำนาจอื่นๆ ไม่ได้เปลี่ยนไปเลยแม้แต่น้อย กรอบกฎหมายที่มีอยู่ไม่ได้ให้อิสระส่วนท้องถิ่นในการทำงานเพิ่มมากขึ้น ไม่ว่าจะได้ใครเข้ามาเป็น อจบ. ก็ตาม สุดท้ายก็ตกอยู่ภายใต้กรอบกฎหมายแบบเก่า”

บทสนทนาต่อไปนี้จะช่วยเตือนความทรงจำว่า เราเคยหลงลืมไปแล้วว่าครั้งหนึ่ง เมื่อ 20 กว่าปีที่แล้วในทศวรรษแห่งการกระจายอำนาจ สังคมไทยฝันถึงการเปลี่ยนท้องถิ่นและกระจายอำนาจสู่ผู้คนในพื้นที่ที่ไปไกลกว่าการเลือกตั้ง ทุกวันนี้ ไม่ว่าจะเป็น ‘จัดหวัดจัดการตนเอง’ หรือ ‘เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด’ กลับเงียบหายไปจากสังคมไทย

ในวันที่ท้องถิ่นเริ่มปรากฏความเคลื่อนไหวอีกครั้ง 101 สนทนากับ รศ.ดร. วีระศักดิ์ เครือเทพ อาจารย์ประจำภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ว่าด้วยการเลือกตั้งท้องถิ่น 2563 และการกลไกกระจายอำนาจไทย 20 ปีหลังทศวรรษแห่งการกระจายอำนาจที่อาจไม่ตอบโจทย์ ‘ท้องถิ่นไทย’ อีกต่อไปแล้ว

 

6 ปีที่ผ่านมาในยุค คสช. เกิดอะไรขึ้นบ้างกับการปกครองส่วนท้องถิ่น 

หลังรัฐประหารพฤษภา 57 คสช. เข้ายึดอำนาจการปกครองพร้อมกับทัศนคติต่อท้องถิ่นที่ติดลบ เพราะคณะรัฐประหารมาจากทหาร อยู่ในกลไกราชการส่วนกลางที่ไม่เห็นความสำคัญของท้องถิ่นเสียเท่าไหร่นัก ช่วงนั้นมีข่าวลือว่าจะมีการยุบส่วนท้องถิ่น ครั้งหนึ่ง คสช. เคยเชิญผมไปคุยว่าจะให้การปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ต่อไปหรือไม่ ผมก็สู้ ยืนยันด้วยข้อเท็จจริงและผลการศึกษาวิจัยว่ายังต้องมีส่วนท้องถิ่นต่อ หากมองแบบคาดหวังไม่มาก อย่างน้อยก็ยังดีที่สุดท้าย คสช. ไม่ตัดสินใจยุบส่วนท้องถิ่นทิ้ง

แต่อย่างที่บอกว่า คสช. มองท้องถิ่นติดลบ ฉะนั้น เมื่อถึงช่วงเวลาที่ผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาบริหารส่วนท้องถิ่นหมดวาระ รัฐบาลคสช. ไม่ยอมปล่อยให้มีการเลือกตั้งตามปกติ แต่แต่งตั้งข้าราชการส่วนภูมิภาคที่จงรักภักดีและสั่งการได้ส่งลงไปปฏิบัติหน้าที่ในท้องถิ่นแทน นายก อบจ. คนไหนหมดวาระก็ส่งต่อให้ผู้ว่าราชการจังหวัดปฏิบัติหน้าที่ หรือสมาชิกสภา อบจ. คนไหนหมดวาระก็ส่งข้าราชการระดับสูงของจังหวัดทำหน้าที่แทน ที่ คสช. ทำแบบนี้ เพราะเชื่อมั่นในราชการที่เป็นพวกเดียวกับตนว่าเป็นคนดี กลไกราชการมีประสิทธิภาพ

อย่างไรก็ตาม ผ่านไป 3-4 เดือน คสช. เริ่มเจอข้อจำกัด 2 อย่าง คือข้อจำกัดจากวิธีคิด และข้อจำกัดจากสไตล์การทำงานของข้าราชการ

ผมมองว่าวิธีคิดของ คสช. ผิด อย่างแรกเลยคือ ธรรมชาติของข้าราชการประจำกับธรรมชาติของนักการเมืองต่างกัน ที่เห็นได้ชัดที่สุดคือ ข้าราชการยึดกฎหมายและกฎระเบียบเป็นตัวตั้ง จะทำอะไรก็ต้องไปเปิดค้นกฎหมายก่อนว่ากฎหมายกำหนดขอบเขตให้ทำอะไรได้มากน้อยไหน ในขณะที่ธรรมชาติของการเมืองท้องถิ่นคือ ต้องเอาปัญหาเป็นตัวตั้งแล้วหาทางแก้ปัญหาก่อน เวลาชาวบ้านมีปัญหาขึ้นมา นักการเมืองท้องถิ่นจะรีบลุยหาวิธีจัดการทันทีที่รู้ปัญหา วิธีคิดที่ต่างกันเช่นนี้ ทำให้ข้าราชการไม่คุ้นเคยกับวิธีคิดแบบที่ต้องใช้ปัญหานำ ผลที่ตามมาก็เช่น อาจไม่ยอมรับว่ามีปัญหา ปล่อยปัญหาไป ไม่แก้ปัญหาถ้าไม่ถึงจุดวิกฤตจริง หรือถ้าเจ้านายไม่มาตรวจ รวมทั้งทัศนคติที่ข้าราชการมีต่อประชาชนก็อาจไม่ค่อยดี เช่น มองประชาชนว่าเป็นต้นเหตุของปัญหา หรือเป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติงาน

อีกอย่างหนึ่ง ที่ว่ากันว่าข้าราชการเชี่ยวชาญกฎหมายนั้นคือ รู้เฉพาะกฎหมายเกี่ยวกับงานที่ตนเองดูแลอยู่เท่านั้น เพราะราชการส่วนภูมิภาคทำหน้าที่แบบกระทรวง สมมติว่ารับผิดชอบสาธารณสุขส่วนภูมิภาค ก็จะรู้แค่กฎหมายควบคุมโรคอย่างเดียว ในขณะที่งานส่วนท้องถิ่นเป็นงานเชิงพื้นที่ เกี่ยวข้องกับกฎหมายหลายร้อยฉบับ ไม่ว่าผู้บริหารท้องถิ่นจะเป็นฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายข้าราชการประจำก็ตาม จะต้องรู้รอบด้านมาก ฉะนั้น ข้าราชการจัดการปัญหาได้ไม่ลุล่วง เพราะรู้ลึก แต่รู้แคบ

อย่างที่สอง วัฒนธรรมการปฏิบัติงานท้องถิ่นคือต้องลงพื้นที่ตลอด ต้องใกล้ชิดกับคนในพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็น อบจ. หรือ อบต. มวลชนคือฐานสนับสนุนสำคัญ ฉะนั้น ถ้าชาวบ้านโทรมาต้องรับสายทันที ไม่ว่าจะแก้ปัญหาได้หรือไม่ได้ แต่อย่างแรกต้องวิ่งไปหาชาวบ้านให้เขาเห็นหน้าก่อน ให้รู้สึกว่ามีคนที่พึ่งได้ ในขณะที่สไตล์การทำงานของราชการคือชอบสั่ง ทำงานตามรูทีนเท่านั้น ปล่อยปละละเลย ไม่ฟัง หรืออาจไม่พูดคุยกับชาวบ้านเพราะมองว่าชาวบ้านไม่อยู่ในระดับที่ข้าราชการต้องคุย

ข้อจำกัดสองประการที่ว่าทำให้ปัญหาในท้องถิ่นไม่ได้รับการแก้ไขให้ลุล่วง ทำให้ คสช. ต้องยอมผ่อนคลาย  ออกคำสั่ง คสช. ให้นายก อบจ. และสมาชิกสภาส่วนท้องถิ่นที่หมดวาระรักษาการต่อไปจนกว่าจะมีการประกาศเลือกตั้งใหม่

ในระยะที่ 2 การที่ให้ผู้บริหารท้องถิ่นคนเดิมอยู่ต่อก็มีทั้งข้อดีและข้อจำกัด ข้อดีคือการบริหารจัดการต่อเนื่อง จัดการปัญหาได้ดีระดับหนึ่ง อย่างน้อยก็ไม่แย่กว่าก่อนรัฐประหาร แต่พอวาระไม่ชัดเจน ไม่รู้แน่นอนว่าจะเลือกตั้งเมื่อไหร่ นโยบายการพัฒนาท้องถิ่นก็ไม่เดิน เพราะหากมีประกาศเลือกตั้งหลังตัดสินใจลงมือทำนโยบายพัฒนาได้ไม่นาน โอกาสที่จะได้สานต่อโครงการที่เริ่มไว้ในช่วงรักษาการก็ไม่แน่นอน ฉะนั้น การไม่เสี่ยงคือทางเลือกที่ดีกว่า เพราะต้องมั่นใจว่าจะมีผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรมจากการลงมือพัฒนา และในทางการเมือง การไม่สานต่อโครงการซวยกว่าไม่ทำอะไร เพราะมันกลายเป็นช่องให้โจมตีทางการเมืองได้

ฉะนั้น หมายความว่าเราเสียโอกาสในการพัฒนาพื้นที่ในระยะยาวถึง 6 ปี ช่วง 6 ปีที่ผ่านมา ไม่มีการริเริ่มนโยบายการพัฒนาที่เห็นผลลัพธ์เป็นรูปธรรม โครงการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ที่รองรับการเติบโตของเมืองและชุมชนไม่เดินหน้า หากจะมี ก็มีแต่โครงการพัฒนาขนาดเล็กที่จบในปีงบประมาณ อย่างขอนแก่น เทศบาลกับ อบจ. พร้อมทำโครงการรถไฟรางเบา (monorail) มาก แต่ทุกวันนี้ โครงการก็ยังไม่เดินหน้าเต็มที่ ทั้งๆ ที่ควรจะเกิดได้ตั้งนานแล้ว เขามีแผน จัดทำประชาคม ระดมทุนแล้วเรียบร้อย แต่โครงการสะดุด เพราะความไม่แน่นอนทางการเมือง

ผมไม่เข้าใจว่าทำไม คสช. ต้องแช่แช็งส่วนท้องถิ่นไว้ ไม่ปล่อยให้กลไกเดินไปตามวงจรปกติของการเมืองท้องถิ่น ทั้งๆ ที่น่าจะแยกออกจากการเมืองระดับชาติได้ ท้องถิ่นไม่ใช่คู่ขัดแย้งทางการเมืองโดยตรง เพราะการปกครองส่วนท้องถิ่นคือความต่อเนื่องของกลไกสร้างความรับผิดชอบทางการเมืองให้กับพี่น้องประชาชนที่ควรจะได้รับบริการสาธารณะ

 

ชาวบ้านในพื้นที่รู้สึกได้ไหมว่าการพัฒนาไม่เดินหน้าไปไหน

ในระดับวิถีชีวิตประจำวันทั่วไป ชาวบ้านจะไม่รู้สึกว่าเดือดร้อน เพราะเทศบาล อบจ. อบต. ก็ยังทำหน้าที่ทั่วๆ ไปอยู่ จัดการขยะตามปกติ ดูแลถนนให้สะอาด ไฟส่องสว่างตามปกติ

แต่สำหรับคนที่คาดหวัง หรือในหลายจังหวัดที่ตื่นตัว อยากให้พัฒนาจังหวัดให้ทันสมัย พัฒนาจังหวัดให้กลายเป็น smart city จะมองว่าทำไมจังหวัดพัฒนาไปได้ไม่ถึงไหนสักที ทั้งๆ ที่เทคโนโลยีหรือ know-how ไม่ได้มีราคาสูงเหมือนในสมัยก่อนอีกต่อไปแล้ว

 

คุณมองการเลือกตั้งที่กำลังจะมาถึงในวันที่ 20 ธันวาอย่างไร การปลดล็อกการเลือกตั้งท้องถิ่นครั้งแรกในรอบ 6 ปี จะเป็นการฟื้นคืนชีวิตให้แก่ท้องถิ่นไหม  

เป็นไปได้ เพราะพอปลดล็อกเลือกตั้ง อบจ. การเมืองท้องถิ่นก็กลับเข้าสู่วงจรปกติ อย่างน้อย เราเริ่มเห็นความตื่นตัวในการริเริ่มเสนอนโยบายการพัฒนาหลังจากที่ไม่มีความเคลื่อนไหวมานาน ในภาพรวม หลายพื้นที่เริ่มคิดเรื่องการพัฒนาระบบขนาดใหญ่ อย่างที่เชียงใหม่ แม้ว่าจะมีเครือข่ายอำนาจท้องถิ่นก็จริง แต่ทุกวันนี้หลายฝ่ายเริ่มพูดถึงแนวคิด smart city แล้ว แต่นโยบายจะเดินหน้าได้จริงหรือเปล่าก็อีกเรื่องหนึ่ง

แต่ผมมองว่าการเลือกตั้งช่วยฟื้นคืนชีวิตให้ท้องถิ่นได้แค่ระดับหนึ่ง การเลือกตั้งเป็นแค่ส่วนหนึ่งของการกระจายอำนาจเท่านั้น มิติของการกระจายอำนาจมีมากกว่าแค่การเลือกตั้ง ปีนี้ปลดล็อกให้มีการเลือกตั้งก็จริง แต่กลไกการกระจายอำนาจอื่นๆ ไม่ได้เปลี่ยนไปเลยแม้แต่น้อย กรอบกฎหมายที่มีอยู่ไม่ได้ให้อิสระส่วนท้องถิ่นในการทำงานเพิ่มมากขึ้น ไม่ว่าจะได้ใครเข้ามาเป็น อบจ. ก็ตาม สุดท้ายก็ตกอยู่ภายใต้กรอบกฎหมายแบบเก่า จำกัดลงกว่าแต่ก่อนเสียด้วยซ้ำ

การเลือกตั้งนายก อบจ. ในวันที่ 20 ธ.ค. จะไม่ใช่จุดเปลี่ยนหรือคานงัดที่ทำให้การกระจายอำนาจก้าวหน้าขึ้น การเลือกตั้งครั้งนี้เป็นแค่การเปลี่ยนผู้เล่นเกมเท่านั้น

 

กรอบกฎหมายจำกัดกว่าแต่ก่อนอย่างไร

เมื่อเดือนเมษายน 62 มีการแก้กฎหมายท้องถิ่นทุกรูปแบบ ที่แก้มีสองประเด็น อย่างแรก แก้ไขคุณสมบัติของผู้สมัครให้สอดคล้องกับที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ อย่างที่สอง จำกัดวาระให้ดำรงตำแหน่งได้ไม่เกินสองวาระเท่านั้น

ผมมองว่าเงื่อนไขแบบนี้ไม่เหมาะกับท้องถิ่น เพราะมันขัดกับธรรมชาติของการเมืองท้องถิ่นที่การตรวจสอบถ่วงดุลทำงานเกิดขึ้นง่ายมาก ต่างจากการเมืองระดับชาติที่กุมอำนาจการตัดสินใจที่ผลกระทบสูง และกลไกการตรวจสอบถ่วงดุลไม่ทำงานเอง การมีกฎหมายล็อกไว้จึงเป็นเรื่องที่เข้าใจได้ แต่ในท้องถิ่น นายก อบจ. คนไหนทำงาน ชาวบ้านจะเห็น หรือคนไหนไม่ทำงาน ชาวบ้านก็เห็นอีกเหมือนกัน ประสบการณ์กระจายอำนาจ 20 ปีที่ผ่านมาพิสูจน์ให้เห็นแล้วว่า ชาวบ้านโหวตผู้บริหารท้องถิ่นที่ไม่ทำงานออกจริง มีหลายคนที่กลายเป็นนายก อบจ. สอบตก ผมไม่เห็นความจำเป็นที่จะต้องออกกฎหมายจำกัดวาระนายก อบจ. ในเมื่อกลไกการตรวจสอบถ่วงดุลทำงานได้เอง รวมทั้งการเรียกร้องให้ตรวจสอบและถอดถอนนักการเมืองท้องถิ่น ก็ทำได้ง่ายกว่ารัฐบาลส่วนกลางเช่นกัน

 

ว่ากันว่าการเลือกตั้งท้องถิ่นมาจากการที่ ‘ยื้อไม่ได้แล้ว’ หมายความว่าภาคประชาชนท้องถิ่นมีพลังกดดันให้จัดการเลือกตั้ง?

ไม่เลย ที่จริงมวลชนไม่ได้เพิ่งเรียกร้องให้รัฐบาลจัดเลือกตั้งท้องถิ่นแค่ช่วงนี้ กดดันมาตั้งแต่ช่วงที่ผู้บริหารเทศบาล อบจ. อบต. หมดวาระครึ่งประเทศในช่วงปี 59 แล้ว แต่ปรากฏว่าไม่สำเร็จ รัฐบาลก็ไม่ได้สนใจ

ผมมองว่ารัฐบาลยอมปล่อยให้มีเลือกตั้งท้องถิ่นครั้งนี้ไม่ใช่เพราะยื้อแรงกดดันจากประชาชนไม่ไหว แต่เพราะยื้อแรงกดดันจากการเมืองระหว่างฝ่ายการเมืองต่างๆ กันเองไม่ไหวต่างหาก มีนักการเมืองท้องถิ่นที่อยากเชื่อมต่อกับการเมืองระดับชาติแล้ว แต่ยังไม่มีช่องทางนำงบประมาณมาลงพื้นที่

ถ้าให้วิเคราะห์ต่อว่าทำไมรัฐบาลประยุทธ์ไม่จัดให้มีเลือกตั้งไวกว่านี้ คำตอบคือ รัฐบาลยังจัดการให้ฝ่ายตนเองได้เปรียบในสมรภูมิเลือกตั้งไม่เรียบร้อย และไม่ใช่แค่สนามท้องถิ่นอย่างเดียว สนามระดับชาติก็เคยจัดการ แม้ว่าสุดท้าย ผลการเลือกตั้งออกมาจะเหนือความคาดหมายก็ตาม

ผมคิดว่าช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมา เขาพยายามจัดการทุกอย่างให้เรียบร้อย พอทุกอย่างเริ่มลงตัว เริ่มเห็นแนวโน้มทางการเมืองในพื้นที่ต่างๆ วางกลยุทธ์ทางการเมืองว่าจะส่งกลุ่มไหนลงไปสู้ ผนวกกับแรงกดดันระหว่างฝ่ายการเมือง จึงยอมปล่อยให้เลือกตั้ง และเขาน่าจะคาดการณ์ไว้แล้วด้วยว่า น่าจะมีโอกาสชนะสนามท้องถิ่นเกินครึ่ง คุ้มที่จะออกศึกแล้ว

ลองตั้งคำถามต่อไปอีกว่า แล้วทำไมต้องกำหนดให้ 20 ธันวาเป็นวันเลือกตั้งท้องถิ่น ทำไมไม่กำหนดวันเลือกตั้งช่วงหยุดยาววันที่ 10-13 ธันวา หรือช่วงหยุดยาวปีใหม่ แทนที่จะได้ทั้งกลับบ้านพักผ่อนที่ต่างจังหวัดทั้งเลือกตั้งพร้อมกัน กลับกลายเป็นว่าต้องรีบกลับบ้านไปเลือกตั้ง รีบกลับมาทำงาน ซึ่งถ้าพูดอย่างตรงไปตรงมา การเลือกตั้ง อบจ. ไม่ได้มีนัยสำคัญอะไรมากนัก ในสายตาคนทั่วไป ไม่ว่าใครจะมารับตำแหน่งนายก อบจ. จังหวัดก็ไม่เปลี่ยนมากนัก ฉะนั้น การกำหนดวันเลือกตั้งให้เป็นวันที่ 20 น่าจะเป็นไปเพื่อความได้เปรียบทางการเมืองบางอย่าง

ผมขอชวนคิดต่อว่า คนกลุ่มไหนที่อยู่ที่บ้านต่างจังหวัดอยู่แล้ว และใครคือคนที่ต้องเดินทางกลับบ้านเพื่อมาเลือกตั้ง? หากแบ่งอย่างหยาบๆ ก็คือขั้วการเมืองคนรุ่นก่อนกับคนรุ่นใหม่ กลุ่มผู้สูงอายุ เกษตรกร คนในพื้นที่ที่อาจยังอยู่ในโลกทัศน์แบบเดิม ก็อาจมีแนวโน้มที่จะเลือกการเมืองแบบเก่า แต่กลุ่มคนรุ่นใหม่หัวก้าวหน้าที่เรียนหนังสือ ทำงานตามหัวเมือง แน่นอนว่าถ้าปล่อยให้กลับบ้านมาเลือกตั้ง ผลการเลือกตั้งก็จะพลิกเป็นอีกแบบ อย่างที่เคยเกิดขึ้นแล้วตอนเลือกตั้งระดับชาติปี 62 ทั้งๆ ที่มีบัตรเขย่งหรืออะไรก็ตามแต่แล้วก็ตาม จะห้ามไม่ให้กลุ่มคนนี้ไม่ไปใช้สิทธิโต้งๆ ก็ไม่ได้ เลยต้องใช้วิธีเลือกวันเลือกตั้งเพื่อสร้าง political barrier

 

ปลดล็อกเลือกตั้งนายก อบจ. ไปแล้ว มีสัญญาณปลดล็อกเลือกตั้งผู้ว่า กทม. บ้างไหม

ไม่มี เงียบกริบ ทั้งที่ๆ มีข่าวออกมาว่าจะปลดล็อกเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. เป็นคิวแรกช่วงสิงหา 62

คาดว่าตราบเท่าที่ยังมีการประท้วงของม็อบราษฎร ก็จะยังไม่มีเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. เพราะ กทม. คือพื้นที่ยุทธศาสตร์ของการประท้วง ถ้าเลือกตั้งแล้วปรากฏว่าได้ผู้ว่าฯ คนละฝ่ายกับรัฐบาล หมายความว่ารัฐบาลจะตัดกำลังม็อบได้ยากขึ้น ควมคุมการชุมนุมได้ยากขึ้น อย่างสมัย กปปส. เราเคยเห็นกันแล้วว่า กทม. อำนวยความสะดวกผู้ชุมนุมทุกอย่าง เข้าไปใช้พื้นที่หอศิลป์กรุงเทพฯ ได้ตามสะดวก มีรถสุขารอบริการเต็มไปหมด เพราะตอนนั้นผู้ว่าฯ กทม. กับแกนนำ กปปส. สังกัดพรรคประชาธิปัตย์เหมือนกัน ในขณะที่ชุมนุมม็อบราษฎรไม่มีรถสุขา กทม. มารอให้บริการแม้แต่คันเดียว ถูกสกัดกั้นทุกทางไม่ให้ม็อบราษฎรชุมนุมได้สะดวก

อีกอย่างหนึ่ง ฝ่ายรัฐบาลยังหาผู้สมัครกระดูกเบอร์ใหญ่เท่ากับผู้สมัครที่เปิดตัวไปแล้วอย่างชัชชาติมาลงสมัครไม่ได้ ถ้ามีสักคน ผมว่ารัฐบาลยอมปล่อยให้เลือกตั้งไปแล้ว ฉะนั้น รัฐบาลจะไม่จัดเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. ตราบเท่าที่ยังมีเดิมพันอยู่ความเสี่ยงอยู่ว่า ผลเลือกตั้งออกมาอาจไม่ได้ผู้ว่าฯ กทม. ที่อยู่ฝ่ายเดียวกันกับรัฐบาล ผมเชื่อว่ารัฐบาลอ่านเกมแบบนี้

 

มองได้ไหมว่าการเมืองท้องถิ่นเป็นเพียงแค่ส่วนต่อขยายจากการเมืองระดับชาติ

ผมมองว่าการเมืองท้องถิ่นเป็นแค่หมากตัวหนึ่งของกระดานเกมการเมืองระดับชาติ การเมืองท้องถิ่นที่เป็นอยู่ ไม่ใช่การเมืองเพื่อท้องถิ่นอย่างแท้จริง รัฐไม่ได้ปลดล็อกการเลือกตั้งเพราะอยากให้ท้องถิ่นเติบโตพัฒนา หรือเพราะอยากให้เกิดการกระจายอำนาจที่แท้จริง แต่ยอมให้เลือกตั้งเพราะต้องการใช้เป็นหมากสร้างฐานการเมืองระดับชาติเท่านั้น

 

ในเมื่อการปลดล็อกเลือกตั้งท้องถิ่นนำไปสู่แค่การเปลี่ยนตัวผู้เล่น แล้วอะไรที่กำลังล็อก ‘เกม’ ท้องถิ่นไทยไว้อยู่

ทุกวันนี้กรอบกฎหมายที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจของไทยไม่ได้ให้อิสระท้องถิ่นและไม่ทันสมัยเลย

กฎหมายหลักที่ว่าด้วยการกระจายอำนาจมีอยู่ 3 กลุ่ม กลุ่มแรกคือ กฎหมายกระจายอำนาจ ระบุไว้ใน พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ. 2542 กลุ่มที่ 2 คือกฎหมายจัดตั้งองค์กรส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท อย่าง อบจ. ก็มี พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 แก้ไขล่าสุดปี 62 และกลุ่มที่ 3 คือกฎหมายเฉพาะประเด็นที่ให้อำนาจ อบจ. หรือส่วนท้องถิ่นอื่นๆ ไว้ อย่างในกฎหมายว่าด้วยสาธารณสุขหรือสิ่งแวดล้อม ก็จะมีส่วนที่ระบุว่าให้ อบจ. มีหรือไม่มีอำนาจทำอะไรในวงงานนั้นๆ

กฎหมายทั้งสามกลุ่มที่ว่ามานี้ล้าสมัยทั้งหมด เพราะฐานคิดเรื่องกฎหมายบ้านเรามีลักษณะแบบหลักกฎหมายมหาชน ซึ่งคือ ‘ถ้ากฎหมายไม่ระบุไว้ ก็ไม่มีอำนาจ มีอำนาจแค่ตามที่กฎหมายระบุไว้เท่านั้น’ ฐานคิดเช่นนี้ตามมาด้วยการตีความกฎหมายแคบๆ ตามตัวอักษร

ความล้าสมัยของกฎหมายก็กลายเป็นอุปสรรคที่ทำให้ท้องถิ่นไทยปรับตัวไม่ทันความเปลี่ยนแปลง ในเมื่อกฎหมายกระจายอำนาจตราในปี 40 ส่วนกฎหมายจัดตั้งองค์กรบริหารการปกครองส่วนท้องถิ่นตราในปี 42 และยิ่งรัฐไทยตีความกฎหมายแบบแคบ คำถามคือ กฎหมายที่ตราขึ้นเมื่อ 20 กว่าปีก่อนจะมีเรื่องการจัดการโควิด-19 หรือเรื่อง smart city ไหม? หรือว่ากันแค่ว่ากฎหมายให้อำนาจ อบจ. จัดทำระบบขนส่งมวลชนในจังหวัดเองได้ไหม? อบจ. หนึ่งมีงบประมาณหนึ่งพันล้าน อยากมีรถเมล์ อยากมีรถไฟรางเบาของจังหวัด อบจ. ลงมือทำเลยได้ไหม คำตอบก็คือ กฎหมายกระจายอำนาจไม่ได้ระบุไว้ ส่วนกฎหมายจัดตั้งองค์การบริหารการปกครองส่วนท้องถิ่นระบุแค่ว่า ให้อำนาจ อบจ. รับผิดชอบจัดการระบบบริการขนาดใหญ่ของจังหวัด ไม่ได้ระบุชัดเจนว่า อบจ. มีอำนาจจัดทำรถเมล์หรือรถไฟรางเบา ก็ต้องไปเปิดกฎหมายคมนาคมเพิ่มอีกว่าระบุให้ท้องถิ่นทำรถเมล์ สร้างรถไฟรางเบาได้หรือไม่ สรุปคือ ไม่ได้ เพราะกฎหมายคมนาคมระบุกว้างๆ แค่ว่าให้อำนาจ อบจ. จัดการเรื่องคมนาคมและสาธารณูปโภค รัฐบาลและหน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจสอบอย่าง สตง. ก็ตีความตามตัวอักษรว่ากฎหมายไม่ได้เขียนให้ อบจ. มีอำนาจจัดทำบริการรถเมล์และรถไฟรางเบา

ระบบกลไกรัฐที่เป็นอยู่นี้ไม่ดีต่อท้องถิ่นเลย ซ้ำร้าย การกระจายอำนาจก็ไม่ได้พัฒนาไปไกลกว่าสมัยปี 40 ด้วยซ้ำ ในปี 63 ก็ยังพูดเรื่องการกระจายอำนาจไม่เปลี่ยนไปจากปี 40 เสมือนว่ารัฐต้องการจะแช่แข็งการกระจายอำนาจให้หยุดอยู่แค่นี้เท่านั้น ผมเชื่อว่าทุกฝ่าย ทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายราชการต่างรู้ปัญหานี้หมด แต่ก็ยังไม่เห็นใครที่อยากลงมือแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้าง

 

แล้วเราจะแก้กฎหมายท้องถิ่นให้ทันสมัยได้อย่างไร กลไกรัฐราชการแบบไหนที่จะปลดล็อกการกระจายอำนาจ และทำให้องค์กรการปกครองส่วนท้องถิ่นมีพลัง

เริ่มจากวิธีแก้ที่ทำได้ง่ายก่อน กฎหมายการกระจายอำนาจแข็งทื่อ ไล่ตามความเปลี่ยนแปลงไม่ทันก็จริง แต่รัฐบาลสามารถใช้กระบวนการบริหารจัดการหรือกระบวนการทางการเมืองเอื้อให้ท้องถิ่นเดินหน้านโยบายพัฒนาได้ง่ายขึ้น รัฐบาลอาจออกมติ ครม. ให้ อบจ. มีอำนาจทำอะไรบางอย่างที่ไม่ได้ระบุไว้ในกฎหมายได้เลย หรือหากรัฐบาลกลัวว่าการออกมติ ครม. จะผูกมัด ก็สนับสนุนงบประมาณแทนได้ เช่น รัฐบาลอาจออกนโยบายสนับสนุนงบประมาณพัฒนารถไฟฟ้านอก กทม. อบจ. จังหวัดไหนพร้อมลงมือก็เขียนโครงการมาของบประมาณ

หรือกระทั่งใช้วิธีที่ผ่อนปรนกว่านี้ก็ได้ คือให้รัฐบาลส่งสัญญาณผ่าน สตง. ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบท้องถิ่น ว่าให้ สตง. ผ่อนการตีความขอบเขตอำนาจหน้าที่ของส่วนท้องถิ่น แทนที่จะตีความตามที่กฎหมายระบุไว้ตรงทุกตัวอักษร ก็เปลี่ยนไปตีความด้วยเจตนาของกฎหมายแทน เช่น ในเมื่อกฎหมายระบุว่าให้อำนาจ อบจ. ในการจัดระบบขนส่งมวลชนเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่ ถ้ามี อบจ. ไหนที่สร้างรถไฟฟ้า สตง. ก็ปล่อยผ่านได้ ไม่ต้องตรวจสอบ เพราะเจตนาของกฎหมายคือต้องการให้ยกระดับคุณภาพชีวิต สตง. สามารถตีความว่าการสร้างรถไฟฟ้าคือหนึ่งในระบบขนส่งมวลชน เท่านี้ อบจ. ก็ทำอะไรได้มากขึ้นพอสมควร

หรือหากจะแก้ระบบกฎหมายยกใหญ่ ก็ต้องเปลี่ยนวิธีคิดในการเขียนกฎหมาย สำหรับรัฐส่วนกลาง ถ้าจะยังใช้วิธีคิดแบบหลักกฎหมายมหาชนก็เข้าใจได้ เพราะหากตีความกฎหมายหละหลวม รัฐส่วนกลางอาจใช้อำนาจเกินขอบเขตกฎหมายจนมีผลกระทบรุนแรงตามมา แต่หลักคิดเรื่องการกระจายอำนาจท้องถิ่นโดยทั่วไป ต่างประเทศไม่ได้ใช้หลักกฎหมายมหาชนเหมือนบ้านเรา ส่วนมากจะใช้ home rules ในการปกครองส่วนท้องถิ่น คือ ไม่ให้อำนาจท้องถิ่นในเรื่องที่อยู่ในขอบเขตภารกิจของรัฐบาลส่วนกลาง เช่น ความมั่นคง การต่างประเทศ ระบบเงินตรา หรือการบังคับใช้กฎหมาย ส่วนเรื่องอื่นนอกจากนี้ หากเป็นไปเพื่อคุณภาพชีวิตและสวัสดิการของประชาชน ก็ท้องถิ่นลุยเองได้เลย และเพื่อเพิ่มความชอบธรรม ส่วนท้องถิ่นอาจสร้างกระบวนการประชาธิปไตยระดับฐานราก โดยให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติขององค์กรการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งนัยหนึ่งก็คือรัฐบาลท้องถิ่น สามารถใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ผ่านกระบวนการตราในท้องถิ่น หากประชาชนในท้องที่เห็นพ้องต้องกัน

อย่างไรก็ตาม ทั้งหมดนี้แก้ยาก เพราะรัฐบาลไทยไม่น่าจะเปลี่ยนวิธีคิดต่อท้องถิ่นได้ง่ายๆ นี่คือโจทย์ใหญ่ของการกระจายอำนาจ

 

การคลังและงบประมาณท้องถิ่นคือหนึ่งในส่วนสำคัญที่ทำให้ท้องถิ่นมีอิสระในการปกครองตนเอง กลไกงบประมาณท้องถิ่นที่มีอยู่ในปัจจุบันตอบโจทย์การกระจายอำนาจไหม พอที่จะทำให้ท้องถิ่นมีพลังได้ไหม

ต้องบอกว่าโครงสร้างงบประมาณส่วนท้องถิ่นที่ใช้อยู่ทุกวันไม่เพียงพอที่จะให้ท้องถิ่นเดินหน้าได้ด้วยตนเอง

หลักความเป็นอิสระทางการคลังของท้องถิ่นคือหนึ่งในมิติหนึ่งของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น นัยหนึ่ง ความเป็นอิสระหมายความว่า งบประมาณที่นำมาใช้จ่ายต้องมาจากน้ำพักน้ำแรงของท้องถิ่นในสัดส่วนที่มากพอสมควร แม้ว่าท้องถิ่นทั่วโลกส่วนมากจะหารายได้เองได้ไม่พอก็จริง แต่โดยหลักการ งบประมาณ 100% 60-70% ของเงินที่ท้องถิ่นใช้จ่ายควรจะหามาจากการเก็บภาษีคนในพื้นที่ เพราะเงินภาษีที่นำไปใช้จัดบริการหรือสวัสดิการต่างๆ เพื่อคนในพื้นที่ ภาระการจ่ายภาษีก็ควรอยู่กับคนในพื้นที่ที่ได้รับบริการเช่นกัน และเมื่อคนในท้องถิ่นจ่ายภาษี ความตื่นตัวทางการเมืองระดับท้องถิ่นก็จะตามมา เพราะการจ่ายภาษีจะทำให้เกิดแรงจูงใจในการติดตามว่าภาษีที่จ่ายไปถูกใช้อย่างไรบ้าง

ย้อนกลับมามองส่วนท้องถิ่นบ้านเรา สมมติว่าในหนึ่งปี ท้องถิ่นมีงบประมาณ 100 บาท ท้องถิ่นไทยสามารถหารายได้เองได้แค่ 10 บาท อีกประมาณ 40-50 บาทมาจากเงินที่รัฐบาลจัดสรรจากภาษีที่ส่วนกลางจัดเก็บลงไปให้ท้องถิ่น มากน้อยแล้วแต่สภาพเศรษฐกิจของแต่ละปี ส่วนอีก 40 บาทมาจากการอุดหนุนจากรัฐบาล เพราะท้องถิ่นปฏิบัติภารกิจบางอย่างแทนรัฐบาล ฉะนั้น ท้องถิ่นไทยไม่ค่อยมีอิสระทางการคลังมากนัก

สาเหตุส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะท้องถิ่นบกพร่องในการเก็บภาษี อาจทั้งเพราะไม่ค่อยอยากเก็บภาษีและมีศักยภาพในการจัดเก็บไม่พอ แต่สาเหตุหนึ่งปฏิเสธไม่ได้เลยคือ กฎหมายให้อำนาจท้องถิ่นในการจัดเก็บภาษีได้จำกัด ต่อให้ท้องถิ่นพยายามเก็บอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย ก็เก็บได้เต็มที่มากที่สุดแค่ที่กฎหมายระบุไว้ให้ และรัฐบาลก็ไม่ยอมเพิ่มประเภทภาษีให้ท้องถิ่นเก็บได้ด้วย

ประเภทภาษีที่ท้องถิ่นควรจะเก็บได้เพิ่มหากรัฐบาลให้อำนาจคือ ภาษีสิ่งแวดล้อม ซึ่งผลักดันมา 10 กว่าปี แต่รัฐบาลก็ไม่ยอมให้ท้องถิ่นเก็บภาษีสิ่งแวดล้อมได้

ส่วนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดากว่า 3-4 แสนล้านบาทและภาษีเงินได้นิติบุคคลกว่า 6 แสนล้านบาท ไม่ว่าจะไปทำงานหรือใช้ชีวิตในจังหวัดไหน ก็ต้องจ่ายภาษีให้กับส่วนกลางทั้งหมด แต่หลายประเทศกำหนดให้รัฐบาลต้องแบ่งภาษีเงินได้บางส่วนให้แก่ท้องถิ่นด้วย เพราะเงินที่นำมาจ่ายภาษีงอกเงยจากพื้นที่เช่นกัน

อีกภาษีหนึ่งที่ส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศมีอำนาจจัดเก็บคือ ภาษีการพำนักอาศัย (inhabitants tax) ซึ่งจัดเก็บกับคนต่างพื้นที่ที่มาลงทะเบียนอาศัยอยู่อีกพื้นที่หนึ่ง เพราะการย้ายไปอยู่ต่างเมือง คือการสร้างภาระในการจัดสรรบริการสาธารณะให้แก่เมืองที่ย้ายไป การจ่ายภาษีการพำนักอาศัยจะช่วยให้ท้องถิ่นมีเงินจัดการบริการเพิ่ม

ทั้งหมดนี้ ส่วนท้องถิ่นบ้านเราไม่มีอำนาจในการจัดเก็บ แม้ว่าการแบ่งภาษีเงินได้ไปให้ท้องถิ่นส่วนหนึ่งจะเป็นไปได้ยาก เพราะต้องแย่งเงินกับส่วนกลาง แต่เงินที่จะได้จากการจัดเก็บภาษีสิ่งแวดล้อมกับภาษีการพำนักอาศัยไม่ได้เก็บบนฐานภาษีเดียวกัน น่าจะยอมให้ท้องถิ่นมีอำนาจอิสระในการจัดเก็บภาษี แต่รัฐบาลก็ไม่ยอม

ฉะนั้น การที่ท้องถิ่นมีอิสระทางการคลังไม่มาก มีรายได้ไม่เยอะ ไม่ได้เกิดจากการที่ท้องถิ่นเก็บภาษีได้น้อยอย่างเดียว แต่เพราะกรอบกฎหมายที่รัฐไทยกำหนด ไม่ยอมให้อำนาจทางภาษีกับท้องถิ่นอย่างที่ควรจะเป็น และซ้ำร้าย รัฐก็ไม่อยากให้มีด้วย

เท่าที่ผมตามดู เราดีเบตเรื่องภาษีท้องถิ่นกันมา 20 ปี แต่ก็ยังไม่มีบทสรุปอะไร บทสรุปคือนิ่ง ไม่มีอะไรเปลี่ยน

การเลือกตั้งครั้งนี้เลยเป็นแค่การเปลี่ยนผู้เล่นอย่างที่คุณบอก?

พอถอยออกมามองภาพใหญ่ จะเห็นว่าภารกิจ บทบาท อำนาจหน้าที่กฎหมายกำหนดให้ส่วนท้องถิ่นทำอะไรได้ไม่มากนัก งบประมาณที่กฎหมายกำหนดให้ท้องถิ่นมีได้ ก็ไม่ได้ให้ท้องถิ่นมีเงินมากพอที่จะริเริ่มโครงการขนาดใหญ่ได้มากนัก พูดง่ายๆ คือ งานก็ทำไม่ถนัด เงินก็ไม่ค่อยมี ไม่ได้เปลี่ยนไปจากก่อนปลดล็อกเลือกตั้งเลย ไม่ว่าผู้สมัครนายก อบจ. จะหาเสียงด้วยนโยบายที่หวือหวาแปลกใหม่ ท้ายที่สุดก็จะติดกรอบกฎหมาย

เชื่อว่าถ้าเลือกตั้งได้นายก อบจ. หน้าใหม่ ไม่เกิน 1 ปี เขาจะบ่นว่าลงมือทำอะไรไม่ได้เลย แต่สำหรับผู้สมัครหน้าเก่า เขารู้อยู่แล้วว่ากติกาที่มีอยู่แล้วเป็นอย่างไร เพราะอยู่มานาน

แนะนำให้สังเกตแพตเทิร์นการชูนโยบายหาเสียงระหว่างผู้สมัครหน้าเก่ากับผู้สมัครหน้าใหม่ ผู้สมัครหน้าเก่ามักจะหาเสียงไปในแนวว่า สานต่อนโยบายเดิม พัฒนาพื้นที่ภายใต้กรอบกฎหมาย อย่างบุญเลิศ บูรณุปกรณ์ ผู้สมัครนายก อบจ. เชียงใหม่หน้าเก่าก็หาเสียงในทำนองนี้ ไม่ได้เสนอการพัฒนาโครงสร้างขนาดใหญ่ ไม่มีนโยบายใหม่ถอดด้าม ในขณะที่ผู้สมัครหน้าใหม่จะหาเสียงด้วยนโยบายหวือหวา เสนอสร้างโครงสร้างขนาดใหญ่

เรื่องที่ผมว่าน่าเสียดายมากคือ ไม่มีผู้สมัครนายก อบจ. ที่ลุกขึ้นมาเรียกร้องต่อรัฐบาลให้ปฏิรูปการเมืองการปกครองส่วนท้องถิ่น หรือตั้งคำถามว่าจะวางกรอบกฎหมายที่ให้อิสระ อบจ. มากกว่านี้ได้หรือไม่ ทั้งๆ ที่กฎหมายที่มีอยู่อาจสร้างข้อจำกัดไม่ให้นโยบายที่หาเสียงไว้เป็นจริงได้ ไม่ทราบเหมือนกันว่าเพราะอะไร เพราะเขายอมรับข้อจำกัด หรือไม่ทะเยอทะยานทางการเมืองเพื่อพัฒนาจังหวัดให้ดีขึ้น

 

แต่ภาคประชาชนก็มีการเคลื่อนไหวด้วยแฮชแท็ก #ถ้าการเมืองท้องถิ่นดี

ประชาชนมีความชอบธรรมอยู่แล้วที่จะเรียกร้อง แต่ข้อเรียกร้องค่อนข้างเป็นไปในลักษณะนามธรรมว่า ประชาชนมีความคาดหวังต่อส่วนท้องถิ่นอย่างไร ซึ่งในความเป็นจริง กลไกทางการเมืองที่จะนำเสียงเหล่านี้ไปทำเป็นนโยบายแล้วใช้กับพื้นที่ไม่ได้เอื้อให้รองรับเสียงเหล่านี้ สุดท้ายก็ต้องไปผลักดันต่อในการเมืองระดับชาติอีก

 

กฎหมายว่าด้วยการกระจายอำนาจล็อกส่วนท้องถิ่นไว้ แล้วรัฐธรรมนูญ 60 เขียนเรื่องการกระจายอำนาจไว้เข้มข้นไหม

หากมองโครงสร้างการเขียนรัฐธรรมนูญ อาจกล่าวได้ว่าท้องถิ่นยังมีความสำคัญ เพราะท้องถิ่นและการกระจายอำนาจกลายเป็นหมวดหนึ่งที่ต้องมีในรัฐธรรมนูญ ต่อเนื่องมาจากรัฐธรรมนูญฉบับปี 40 ที่วางรากฐานโครงสร้างการกระจายอำนาจไว้ ต่อมาที่รัฐธรรมนูญฉบับปี 50 จนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปี 60 แม้ว่าในรัฐธรรมนูญฉบับปี 60 จะระบุเรื่องการกระจายอำนาจอยู่ในหมวด 14 ซึ่งเป็นหมวดสุดท้ายก็ตาม แต่อย่างน้อย ความต่อเนื่องก็เป็นมรดกเชิงสัญลักษณ์ว่า ท้องถิ่นยังต้องอยู่ในสังคมไทย

แต่ถ้าลองดูเนื้อหา รัฐธรรมนูญฉบับปี 60 ระบุเกี่ยวกับการกระจายอำนาจไว้แบบกว้างๆ ไม่เข้มข้น ถ้ายกการกระจายอำนาจที่ว่าไว้ในรัฐธรรมนูญปี 40 และฉบับปี 50 มาเปรียบเทียบจะเห็นภาพชัดเจนขึ้น จะเห็นว่าการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญฉบับปี 60 เบาบางลงมากเมื่อเทียบกับเจตนารมณ์ที่วางไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 40

เราเห็นความเปลี่ยนแปลงสำคัญหลายอย่างในรัฐธรรมนูญฉบับปี 40 เช่น การรับรองสิทธิการปกครองตนเอง ซึ่งแม้ว่าฉบับ 60 ยังคงระบุไว้อยู่ แต่ก็ไม่ได้ก้าวหน้าไปกว่าฉบับปี 40 รัฐธรรมนูญฉบับปี 40 ให้ทางเลือกส่วนท้องถิ่นเรื่องรูปแบบของการปกครองส่วนท้องถิ่นเยอะพอสมควร เปิดให้ท้องถิ่นแต่ละที่พัฒนาตามความพร้อมและศักยภาพ เลือกได้ว่าจะเป็นท้องถิ่นขนาดใหญ่หรือไม่ หรือหากไม่พร้อมก็ยังคงขนาดท้องถิ่นไว้ก่อนได้ แต่ฉบับปี 60 เรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นหายไป ระบุแค่ว่าท้องถิ่นมีหน้าที่ในการจัดการบริการสาธารณะ ซึ่งไม่ใช่เรื่องแปลกใหม่ และอีกประเด็นหนึ่งคือ รัฐธรรมนูญฉบับปี 40 และ ปี 50 สร้างข้อผูกมัดกับรัฐบาลว่า อย่างน้อยต้องมีการออกกฎหมาย 4 ฉบับหลักๆ ที่ส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วยกฎหมายการกระจายอำนาจ กฎหมายบริหารงานบุคคลท้องถิ่น กฎหมายรายได้ท้องถิ่น และกฎหมายว่าด้วยองค์กรการปกครองส่วนท้องถิ่น แต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 60 เหลือกฎหมายส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ฉบับเดียวคือ มาตรา 250 ที่ระบุว่าให้มีกฎหมายที่ว่าด้วยการกระจายอำนาจ ซึ่งไม่ใช่เรื่องใหม่ และต่อให้ไม่ได้ระบุมาตรา 250 ไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 60 ก็มี พ.ร.บ.การกระจายอำนาจ พ.ศ. 2540 รองรับอยู่แล้ว แม้ว่าจะไม่ทันสมัยก็ตาม

น่าเสียดายที่ความฝัน ความทะเยอทะยาน และความตั้งใจในการผลักดันการกระจายอำนาจให้ไปไกลในรัฐธรรมนูญฉบับปี 60 เบาบางลงมาก เหมือนไม่ได้ตั้งใจวางให้การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นวาระเรือธงของรัฐธรรมนูญ อย่างที่เคยเป็นในรัฐธรรมนูญฉบับปี 40 อาจตีความเจตนารมณ์ของคนร่างรัฐธรรมนูญได้ว่า ไม่ต้องการให้มีการกระจายอำนาจที่เข้มข้นไปกว่านี้หรือเปล่า อย่าง ศ.ดร.ชาติชาย ณ เชียงใหม่ ซึ่งเป็นหนึ่งในคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญก็เคยบอกว่า อย่ากำหนดการกระจายอำนาจไว้ในร่างรัฐธรรมนูญมาก เพราะเดี๋ยวต้องไปงัดข้อกับ คสช.

อีกโอกาสที่น่าเสียดายคือ เราไม่นำบทเรียนจากการกระจายอำนาจในช่วง 20 ปีที่ผ่านมาไปวางรากฐานกับการกระจายอำนาจท้องถิ่นใหม่อีกครั้งในรัฐธรรมนูญ

 

ในห้วงเวลาที่การแก้รัฐธรรมนูญกำลังเป็นประเด็นร้อนในสังคม ข้อถกเถียงว่าด้วยการแก้รัฐธรรมนูญว่าด้วยการกระจายอำนาจมีอะไรบ้าง

ข้อเสนอหลักคือ อยากให้ส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรหลักในการจัดการบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน ซึ่ง ‘องค์กรหลักในการจัดบริการ’ ในที่นี้หมายความว่า ให้ท้องถิ่นมีอำนาจในทุกมิติที่ไม่กระทบความมั่นคงและการต่างประเทศ อาจระบุไว้ให้ครอบคลุมด้วยว่า ‘บริการสาธารณะ’ หมายรวมอะไรบ้าง และระบุให้ชัดว่าอะไรบ้างที่ไม่อยู่ในขอบเขตอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลกลาง

หากเขียนเช่นนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญเพียงมาตราเดียว การปกครองส่วนท้องถิ่นเปลี่ยนโดยสิ้นเชิงแน่นอน สมมติว่ามีมาตรานี้ในรัฐธรรมนูญจริง สมมติว่าหากรัฐบาลกลางต้องการจะกระตุ้นเศรษฐกิจ สิ่งที่รัฐบาลทำได้คือ ออกนโยบายส่งงบประมาณให้ส่วนท้องถิ่นจัดการเอง รัฐบาลจะไม่มีสิทธิออกบัตรคนจน หรือออกโครงการคนละครึ่งอีกต่อไป ซึ่งพอทำแล้วก็ไม่มีประสิทธิภาพในการทำให้เงินไปอยู่ในมือคนที่ต้องการจริงๆ

ความสำคัญของการเขียนรัฐธรรมนูญให้เกิดการกระจายอำนาจไม่ได้อยู่ตรงที่ว่า ต้องมีระบุไว้หลายมาตรา แต่อยู่ที่วิธีคิดเกี่ยวกับรัฐส่วนกลางและท้องถิ่น อย่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 40 ระบุเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นไว้มากระดับหนึ่งก็จริง แต่ผ่านไป 4-5 ปี ผู้ว่าซีอีโอเริ่มกลับมา เพราะกฎหมายไม่สามารถบังคับใช้ตัวเองให้เกิดผลได้

เมื่อการกระจายอำนาจตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 40 ไม่ได้ผล สิ่งที่คนร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 50 ทำคือ ลงรายละเอียดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจมากขึ้น ฝากความหวังการกระจายอำนาจไว้ที่รัฐธรรมนูญทั้งหมด เราจะเห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 50 หมวดที่ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่นยาวมาก แต่ทิศทางการกระจายอำนาจก็ไม่เปลี่ยน เพราะวิธีคิดที่ว่า ‘รัฐคือองค์กรหลัก ท้องถิ่นคือองค์กรที่มีภารกิจตามที่ส่วนกลางแบ่งมา’ ก็ยังอยู่มาจนถึงทุกวันนี้ ฉะนั้น ต่อให้ระบุเกี่ยวกับท้องถิ่นเป็นร้อยมาตรา ถ้าไม่เปลี่ยนวิธีคิดต่อท้องถิ่น การกระจายอำนาจก็ไม่ไปไหน แต่ถ้าวิธีคิดต่อท้องถิ่นเปลี่ยน ก็จะเปลี่ยนการปกครองส่วนท้องถิ่นได้แม้จะระบุเกี่ยวกับการกระจายอำนาจและท้องถิ่นเพียงแค่มาตราเดียวก็ตาม รัฐต้องเปลี่ยนวิธีคิดว่า ‘รัฐคือผู้วางกติกา ท้องถิ่นคือผู้เล่น’ แต่อาจมีข้อยกเว้นให้รัฐแทรกแซงได้บางกรณี หากท้องถิ่นเล่นเกินขอบเขต

หากรัฐส่วนกลางยอมให้รัฐบาลท้องถิ่นแต่ละพื้นที่มีผู้เล่นของตัวเอง ยอมปล่อยให้มีอำนาจ มีทรัพยากรเล่นกันเองในจังหวัด ความขัดแย้งทางการเมืองจากการแก่งแย่งกันในระดับชาติอาจจะลดลงก็ได้ เพราะพออำนาจรวมศูนย์อยู่ที่ระดับชาติ สนามการเมืองสำคัญก็อยู่ที่แค่ระดับชาติ แต่ถ้ากระจายอำนาจลงไปที่พื้นที่ได้จริง ก็จะมีสนามการเมืองให้เล่นในพื้นที่ถึง 76 จังหวัด 8,000 กว่าตำบล ไม่ว่าใครจะอยากลงสนาม ใครอยากมีอิทธพล หรือใครขัดแย้งกัน ทุกอย่างจะเกิดขึ้นในพื้นที่ และจบในพื้นที่ ไม่กลายมาเป็นความขัดแย้งระดับชาติ หรือหากเกิดวิกฤต ก็จบปัญหาได้ในพื้นที่ ไม่ต้องกลายมาเป็นวิกฤตระดับชาติ  ฉะนั้น ใช่ว่าการที่รัฐยอมแบ่งอำนาจให้แต่ละท้องที่มีอำนาจเป็นของตนเองจะกลายเป็น zero-sum game เสมอไป แต่อาจจะ win-win สำหรับทั้งรัฐบาลและส่วนท้องถิ่นก็ได้ แต่รัฐไทยไม่ยอม คิดแบบ ‘winner takes all’ จะกินรวบอำนาจไว้ที่รัฐบาลกลางอย่างเดียว ซึ่งเปลี่ยนยาก เพราะการผูกขาดพัวพันอยู่กับผลประโยชน์ของผู้ที่อยู่ในอำนาจ

 

พอมีสัญญาณบ้างไหมว่าการกระจายอำนาจกำลังจะก้าวต่อไป

ต้องบอกว่าไม่มีเลย แม้กระทั่งข้อถกเถียงเรื่องจังหวัดจัดการตนเองที่มักจะได้ยินบ่อยๆ ในช่วงทศวรรษที่ 40 หรือเรื่องเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดที่เป็นประเด็นมาตั้งแต่มีการเรียกร้องให้กระจายอำนาจในช่วงกลางทศวรรษที่ 2530 ก็เงียบหายไปเลย รัฐเองก็ไม่เปิดรับข้อเสนอการกระจายอำนาจเหมือนกัน

สัญญาณที่บ่งบอกว่ารัฐไม่ยอมให้การกระจายอำนาจก้าวต่อคือ หนึ่ง รัฐบาลยังคงรับบทผู้เล่นในการพัฒนาเชิงพื้นที่ทุกอย่าง และลงไปเล่นเองโดยตรงด้วย โครงการพัฒนาอย่าง EEC ที่เราเห็นก็มาจากรัฐบาล คสช. รัฐบาลจัดการทุกอย่างเองหมด ซ้ำร้าย ไม่เปิดโอกาสให้ท้องถิ่นมีส่วนร่วมเลยว่าควรจะพัฒนาพื้นที่อย่างไร บริเวณไหนควรใช้ทำอะไร หรือตั้งโรงงานบริเวณไหน แม้ไม่ใช่โครงการพัฒนาที่รัฐบาลเดินหน้าเอง รัฐบาลก็จะลงไปมีเอี่ยว อย่างกรณีนิคมอุตสาหกรรมจะนะหรือโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่ ซึ่งจะเห็นว่ามีแต่ภาคประชาชนต่อสู้กับโครงการเหล่านี้อยู่ ซึ่งถ้าให้ท้องถิ่นทำโครงการพัฒนาพื้นที่เอง ความขัดแย้งจะเบาบางกว่านี้ เพราะอย่างน้อยก็มีกระบวนการมวลชนในท้องถิ่น อย่างการทำประชาคม เปิดพื้นที่ให้ประชาชนส่งเสียงได้ว่าต้องการหรือไม่ต้องการอะไร

สัญญาณที่สองคือ ข้อเสนอการเลือกตั้งผู้ว่าฯ หายไปจากอยู่ในสารบบของรัฐไทยในวันนี้ ไม่ว่าจะเป็นในแผนปฏิรูประบบราชการแผ่นดินหรือแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ก็ไม่ระบุเรื่องเลือกตั้งผู้ว่าฯ ไว้เลยแม้แต่นิดเดียว หนึ่งในยุทธศาสตร์ที่ผมเสนอให้เขียนลงในแผนแม่บทย่อยเรื่องการปฏิรูปคือ ต้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ แต่ปรากฏว่ารัฐบาลลบทิ้งหมดแล้วเปลี่ยนไปใช้คำว่า ผู้ว่าฯ ที่มีผลสัมฤทธิ์สูง ซึ่งสวนทางกับการกระจายอย่างชัดเจน เพราะผู้ว่าฯ ที่มีผลสัมฤทธิ์สูงก็คือผู้ว่าซีอีโอในช่วงกลางทศวรรษ 2540 ที่มีอำนาจเพิ่มขึ้น แต่ผู้ว่าฯ คือข้าราชการส่วนภูมิภาคที่ส่วนกลางส่งมา และการทำงานของผู้ว่าฯ ไม่สามารถแก้ปัญหาเชิงพื้นที่ได้เบ็ดเสร็จ มีอะไรต้องวิ่งกลับไปหาส่วนกลาง ส่วนกลางก็มีหลายกระทรวงหลายกรมที่จัดการรับผิดชอบปัญหาเดียว แต่ละกระทรวงก็ไม่คุยข้ามกระทรวง ทั้งที่รัฐบาลก็รู้ว่าปัญหาเชิงโครงสร้างของส่วนท้องถิ่นอยู่ที่ไหน แต่ก็ไม่เลือกแก้กรอบกฎหมายท้องถิ่นที่เป็นอุปสรรค กลับไปปรับระบบให้ผู้ว่าฯ มีอำนาจเพิ่มขึ้น

 

การเมืองจะเป็นไปเพื่อการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง รัฐต้องยอมปฏิรูปท้องถิ่น?

ผมจะยอมเชื่อว่ารัฐบาลกระจายอำนาจเพื่อท้องถิ่นจริงก็ต่อเมื่อรัฐบาลปฏิรูปท้องถิ่น ถ้ารัฐมีเจตจำนงในการกระจายอำนาจจริง อย่างแรกเลยคือรัฐบาลต้องแก้กฎหมายหรือลดข้อจำกัดทางกฎหมายทั้งหลายให้กับส่วนท้องถิ่นก่อนปลดล็อกให้เลือกตั้งท้องถิ่น

หลังรัฐประหาร 57 ผ่านมา 6-7 ปี ทั้ง สปช. สปท. เสนอเรื่องการปฏิรูปท้องถิ่นไว้พอสมควร แต่รัฐก็ไม่นำมาปรับแก้ ช่วงปี 60-62 ก็แทบไม่มีกฎหมายว่าด้วยส่วนท้องถิ่นออกมาเลย ทั้งๆ ที่ สนช. ผ่านกฎหมายอื่นๆ เร็วมาก มีเพียงแค่ช่วงปี 62 ที่ออกกฎหมายเกี่ยวกับท้องถิ่นมา 5-6 ฉบับ ซึ่งคือกฎหมายเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่น และแก้กฎหมายว่าด้วยรูปแบบท้องถิ่น 5 รูปแบบ ฉะนั้น ไม่มีก้าวไหนของรัฐบาลเลยที่สะท้อนเจตจำนงในการให้อำนาจและอิสระต่อท้องถิ่นมากขึ้น หรือส่งเสริมให้ส่วนท้องถิ่นเติบโตเลยแม้แต่น้อย ทั้งๆ ที่มีเครื่องมือทุกอย่างในมือ ยิ่งไปกว่านั้น ยังเอาเปรียบการคลังและงบประมาณของส่วนท้องถิ่น ปล้นเงินท้องถิ่นผ่านการบิดเบือนการประมาณรายได้ส่วนที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองให้สูงเกินจริง เพื่อที่รัฐบาลจะได้จัดสรรเงินอุดหนุนลดลง ซึ่งทำให้ท้องถิ่นเสียงบประมาณที่ควรจะได้ไปกว่า 2 แสนล้านระหว่างช่วงปี 59-63

เราสรุปได้ไหมว่าอุปสรรคของการกระจายอำนาจไทยอยู่ที่กลไกรัฐไทย

ต้องบอกว่าทุกส่วนของรัฐไทย แน่นอนว่ารัฐคือกลไกหลักที่อยู่ในจุดที่สร้างความเปลี่ยนแปลงต่อท้องถิ่นได้ถ้าจะทำ แต่ก็ยังไม่เห็นรัฐทำอะไรที่ส่งเสริมการกระจายอำนาจ แต่ทั้งนี้ สังคมก็ไม่ได้เรียกร้องให้การกระจายอำนาจไปไกลกว่าที่เป็นอยู่เช่นกัน แม้ว่าจะมีประชาชนจำนวนหนึ่งเรียกร้องการปฏิรูปท้องถิ่นแล้วก็ตาม แต่ก็ยังไม่ใช่คนส่วนใหญ่ของสังคม ฉะนั้น ต้องตั้งคำถามกลับไปที่สังคมเหมือนกันว่า พอใจกับท้องถิ่นที่มีอำนาจแค่นี้หรือไม่

หากคิดต่อด้วยมุมมองแบบรัฐศาสตร์ กลุ่มทุนก็อาจไม่ต้องการให้มีการปฏิรูปท้องถิ่นเช่นกัน เพราะหากกลุ่มทุนได้รับประโยชน์จากนโยบายของรัฐ การที่ต้องตกลงดีลกับรัฐฝ่ายเดียวจบง่ายกว่าการที่ต้องไปดีลกับ 76 จังหวัด หากมีการปฏิรูปกระจายอำนาจและให้ท้องถิ่นเป็นผู้จัดการนโยบายพัฒนาพื้นที่ในจังหวัดของตนเอง เพราะเงื่อนไขในการเจรจาในแต่ละพื้นที่แตกต่างกันแน่นอน อาจดีลกับพื้นที่หนึ่งสำเร็จ แต่อีกพื้นที่ไม่สำเร็จ อีกอย่างหนึ่ง กลุ่มทุนก็ไม่ได้เรียกร้องให้มีการปฏิรูปเช่นกัน ฉะนั้น แม้จะไม่ใช่อุปสรรคต่อท้องถิ่นโดยตรง แต่กลุ่มทุนก็อาจมีส่วนหนุนเสริมให้รัฐส่วนกลางเข้มแข็งขึ้น

 

คุณพอมีหวังกับการเลือกตั้งครั้งนี้บ้างไหม

(หัวเราะ) ถ้าพูดตรงๆ นะ ไม่มี! ผมทำวิจัยเรื่องการกระจายอำนาจก็จริง แต่สิ้นหวังมาก การเลือกตั้งครั้งนี้เป็นแค่การเปลี่ยนผู้เล่น แล้วก็ไม่ได้มีหลักประกันด้วยว่าจะเปลี่ยนผู้เล่นได้ทั้งหมด

บอกได้เลยว่าการเลือกตั้งครั้งนี้จะไม่ใช่จุดเริ่มต้นในการก้าวไปสู่การกระจายอำนาจแน่นอน ผมมองไม่เห็นทาง รัฐบาลแค่ปล่อยให้มีการเลือกตั้งเพื่อลดแรงเสียดทานเท่านั้น scenario ที่ดีที่สุดคือ ทำให้สิ่งที่มีอยู่แล้วให้ดำเนินต่อไป แต่ไม่น่าจะได้เห็นโครงการขนาดใหญ่ที่ตอบโจทย์สวัสดิการของประชาชนได้อย่างรอบด้าน ถ้าได้จะเห็นเชียงใหม่เปลี่ยนเป็น smart city ก็คงได้เห็นแค่ในนโยบาย รถไฟฟ้าขยายออกไปนอก กทม. สัก 5 จังหวัด ก็ไม่น่ามีโอกาสได้เห็นเร็วๆ นี้ เว้นแต่ว่ารัฐบาลตัดสินใจลงมือเอง

แต่หากมองอย่างมีความหวังหน่อย อย่างน้อย การปลดล็อกให้มีการเลือกตั้งยังเป็นสัญลักษณ์ว่าส่วนท้องถิ่นไม่ถูกยุบ และยังต้องมีอยู่ในโครงสร้างรัฐไทยต่อไป

 

การคลังท้องถิ่น รัฐธรรมนูญกับการกระจายอำนาจ ปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่น การกระจายอำนาจ การปกครองส่วนท้องถิ่น การเลือกตั้งท้องถิ่น วีระศักดิ์ เครือเทพ