ธิติ มีแต้ม, สมคิด พุทธศรี เรื่อง
เมธิชัย เตียวนะ ภาพ
ในแวดวงกฎหมายมหาชนของไทย โดยเฉพาะผู้สนใจศึกษาเรื่องรัฐธรรมนูญ คงไม่มีใครไม่เคยผ่านตาผลงานวิชาการของ รองศาสตราจารย์ ดร.วิษณุ วรัญญู อดีตหัวหน้าภาควิชากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ย้อนกลับไปในกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 วิษณุ วรัญญู เมื่อครั้งเป็นนักวิชาการในรั้วมหาวิทยาลัย ได้รับแต่งตั้งจากสภาร่างรัฐธรรมนูญให้เป็นผู้ชำนาญการประจำคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ โดยทำหน้าที่เป็นหนึ่งในคณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญหลายชุด ตั้งแต่เรื่องสิทธิเสรีภาพของพลเมือง จนถึงโครงสร้างสถาบันการเมือง
หลังจากออกจากโลกวิชาการไปทำงานด้านการอำนวยความยุติธรรม ตั้งแต่ พ.ศ. 2544 ไม่บ่อยครั้งที่เราจะได้ยินคมความคิดจากเขาในพื้นที่สาธารณะ
ท่ามกลางเสียงเรียกร้องที่เริ่มดังกระหึ่มในสังคมให้มีการแก้ไขปรับปรุงรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 กระทั่งผลักดันให้มีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับโดยให้ประชาชนมีส่วนร่วม 101 ชวน วิษณุ วรัญญู กลับมาสวมหมวกนักวิชาการด้านกฎหมายมหาชน สนทนาเรื่องรัฐธรรมนูญไทยในหลายมิติ
“อำนาจที่คุณใช้อยู่เป็นของประชาชน สถานะต่างๆ ที่คุณมีอยู่ มาจากประชาชน นี่คือความยึดโยงกับประชาชน”
เขากล่าวย้ำหลักอย่างหนักแน่น
“คำว่า ‘ยึดโยงกับประชาชน’ ถ้าพูดให้เข้าใจง่ายๆ คือ เกรงใจประชาชนบ้าง”
รัฐธรรมนูญมีความสำคัญอย่างไรต่อสังคม
นับตั้งแต่การเกิดขึ้นของรัฐสมัยใหม่เป็นต้นมา โดยเฉพาะหลังการประกาศเอกราชของสหรัฐอเมริกาและการปฏิวัติฝรั่งเศสในช่วงปลายศตวรรษที่ 18 ถือกันว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎเกณฑ์ทางกฎหมายที่ทำหน้าที่สำคัญ 2 ประการ
ประการที่หนึ่ง รัฐธรรมนูญจัดตั้งองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐขึ้น ในแง่นี้ องค์กรที่จะใช้อำนาจของรัฐได้ ต้องเป็นองค์กรที่รัฐธรรมนูญจัดตั้งขึ้นเท่านั้น องค์กรนอกรัฐธรรมนูญหรือองค์กรที่ไม่มีอำนาจหน้าที่ที่รัฐธรรมนูญมอบหมายไว้ ไม่อาจใช้อำนาจรัฐได้ การใช้อำนาจโดยองค์กรนอกรัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่ยอมรับไม่ได้
ประการที่สอง รัฐธรรมนูญกำหนดหลักเกณฑ์กระบวนการของการเข้าไปใช้อำนาจรัฐ รวมทั้งกำหนดเงื่อนไขและวัตถุประสงค์ของการใช้อำนาจรัฐไว้ พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ รัฐธรรมนูญเป็นหลักเกณฑ์กำหนดความชอบธรรมของการใช้อำนาจรัฐ ดังนั้น ผู้ที่เข้าไปใช้อำนาจรัฐโดยไม่ถูกต้องตามหลักเกณฑ์วิธีการและกระบวนการที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ย่อมไม่มีความชอบธรรมที่จะใช้อำนาจรัฐได้
จากที่กล่าวมาก็จะเห็นได้ว่า โดยแนวความคิดนี้ รัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่ทำให้สังคมขับเคลื่อนไปได้โดยสงบสันติ ถ้าไม่มีรัฐธรรมนูญ มันก็คือการที่สังคมไม่มีกติกา การเมืองการปกครองก็จะดำเนินไปตามสภาพความเป็นจริงตามธรรมชาติที่ว่า ใครแข็งแรง หรือมีพละกำลัง มีอาวุธในมือ ก็ใช้กำลังเข้าแย่งชิงอำนาจรัฐเพื่อสถาปนาตนเองขึ้นเป็นผู้ปกครอง และก็จะปกครองโดยใช้อำนาจและความรุนแรง เพื่อรักษาอำนาจของตนเองไว้ หากตนเองอ่อนแอลงเมื่อใด ก็จะถูกผู้ที่แข็งแรงกว่าโค่นล้มเพื่อเข้าไปเป็นผู้ใช้อำนาจรัฐแทน
สภาพสังคมแบบนี้มีแพร่หลายในประวัติศาสตร์ นักปรัชญาการเมืองหลายสำนักจึงได้นำเสนอว่าสังคมที่จะปกครองกันโดยสันติ มีความเป็นอารยะ ควรปกครองด้วยเหตุด้วยผล จึงเอากฎหมายมาเป็นตัวกำหนดวิธีการเข้าสู่อำนาจรัฐ และเมื่อได้อำนาจรัฐมาแล้วจะใช้อำนาจนั้นอย่างไร เพราะฉะนั้นถ้าจะบอกว่าเราเป็นสังคมที่มีอารยะ เราก็ต้องมีหลักเกณฑ์ในการใช้อำนาจและการได้อำนาจมาอย่างสันติ
ผมคิดว่าในปัจจุบัน คงไม่มีใครกล้าปฏิเสธความข้อนี้ รัฐใดไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นหลักเกณฑ์ในการปกครอง คงไม่อาจอยู่ร่วมกับรัฐอื่นๆ อย่างได้รับการยอมรับว่าเป็นสังคมอารยะหรือสังคมของผู้เจริญแล้วได้ ผู้ที่ตั้งตัวเป็นเผด็จการหรือรัฐเผด็จการก็ยังต้องประกาศใช้รัฐธรรมนูญอะไรสักอย่าง จะปกครองด้วยอำนาจล้วนแบบเถื่อนๆ ย่อมทำไม่ได้
ผมเคยมีประสบการณ์ตรงเมื่อปี 2534 ตอนที่เกิดการยึดอำนาจล้มรัฐธรรมนูญโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) นำโดยพล.อ.สุนทร คงสมพงษ์ ตอนนั้นผมกำลังเรียนอยู่ที่วิทยาลัยการปกครอง (ENA) ที่กรุงปารีส ไปรู้ข่าวการรัฐประหารที่วิทยาลัย เราในฐานะคนไทยรู้สึกอายเขามาก เพราะประเทศไทยกลายเป็นประเทศที่ไม่มีขื่อไม่มีแป
ก่อนจะมีรัฐธรรมนูญ หลายสังคมผ่านทั้งสงครามแย่งชิงอำนาจและการลุกฮือของมวลชนมาก่อน บทเรียนจากประวัติศาสตร์เหล่านี้กำลังบอกอะไร
เพราะธรรมชาติของมนุษย์มีความรุนแรงในตัว มนุษย์มีสัญชาตญาณที่จะใช้ความรุนแรง มันจึงต้องผ่านระยะเวลาให้มนุษย์เรียนรู้ว่าการใช้พละกำลังห้ำหั่นกันนั้นมีแต่ผลเสีย กว่ามนุษย์จะยอมกลับมาใช้เหตุผลพูดคุยกัน จึงต้องผ่านการใช้ความรุนแรงในทางการเมืองกันมาก่อน
ในหลายสังคม เขาก็ได้ผ่านความไร้อารยะมาก่อน แต่สังเกตไหมว่าหลังจากที่เขาเข้าสู่ระบบที่เป็นอารยะแล้ว ผู้คนของเขาหวงแหนกฎกติกาแห่งการอยู่ร่วมกันอย่างสันติมาก สิ่งที่เราควรคิดคือ ในเมื่อสุดท้ายแล้ว เราไม่ปรารถนาจะอยู่กันอย่างไร้อารยะ หรืออยู่อย่างใช้ความรุนแรงเข้าห้ำหั่นกัน เราใช้เหตุผลสติปัญญามาร่วมกันสร้างกฎกติกาการอยู่ร่วมกัน ให้ทุกๆ คนมีพื้นที่ยืนอย่างเคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ซึ่งกันและกันจะได้ไหม
ในสังคมไทย บางคนมองว่าแม้จะมีรัฐธรรมนูญ ก็ยังไม่ได้ตอบโจทย์อุดมคติทั้งในเชิงยุติความรุนแรงหรือยุติปัญหาต่างๆ เช่น การคอร์รัปชั่น ได้
คุณเคยเห็นระบอบเผด็จการที่ไหนที่สามารถยุติความรุนแรงหรือยุติคอร์รัปชั่นได้ ระบอบเผด็จการมีแต่กระตุ้นให้เกิดความรุนแรง และเป็นระบอบที่มีการคอร์รัปชั่นมากที่สุด และเป็นการคอร์รัปชั่นที่ตรวจสอบไม่ได้ด้วย เพราะเป็นระบอบที่ปิดหูปิดตาประชาชน
อันที่จริงรัฐธรรมนูญไม่ใช่สิ่งที่จะแก้คอร์รัปชั่น ไม่ใช่สิ่งที่จะแก้ความยากจน ไม่ใช่สิ่งที่จะแก้ไขปัญหาประจำวัน รัฐธรรมนูญมีหน้าที่ 2 ส่วน คือ 1. จัดโครงสร้างอำนาจรัฐและจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน ส่วนนี้คือบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิเสรีภาพ และ 2. จัดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรอำนาจด้วยกันเอง เช่น รัฐบาล รัฐสภา ศาล และองค์กรต่างๆ ของรัฐ
หลักการแบบนี้ไม่มีตรงไหนที่บอกว่ารัฐธรรมนูญจะแก้ปัญหาคอร์รัปชั่นได้ ถ้าคนกลุ่มหนึ่งในสังคมไทยคิดว่ารัฐธรรมนูญจะต้องแก้ไขคอร์รัปชั่นแล้วแก้ไม่ได้ สุดท้ายมาผิดหวังกับรัฐธรรมนูญ ก็เพราะเขาคาดหวังผิดตั้งแต่ต้น รัฐธรรมนูญมีหน้าที่เพียงว่าทำให้โครงสร้างอำนาจรัฐสมดุลกัน ไม่เอื้อต่อการใช้อำนาจให้เกิดความรุนแรง กลไกการใช้อำนาจรัฐที่มีประสิทธิภาพต่างหากที่จะไปวางกฎเกณฑ์ทางกฎหมายต่างๆ และดำเนินการเพื่อป้องกันการคอร์รัปชั่นอีกชั้นหนึ่ง รัฐธรรมนูญที่มีกลไกที่มีประสิทธิภาพในการจำกัดอำนาจรัฐ มีการถ่วงดุลกันระหว่างอำนาจฝ่ายต่าง ๆ อย่างเหมาะสมต่างหาก จึงยุติความรุนแรงและยุติการคอร์รัปชั่นได้
คนที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้จริงคือประชาชน ไม่ใช่ชนชั้นนำ แต่ประชาชนต้องมีความต้องการที่จะทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงจริงๆ
แล้วรัฐธรรมนูญตอบโจทย์เรื่องความขัดแย้งทางการเมืองได้หรือไม่
รัฐธรรมนูญแก้ไขปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองได้แน่นอน แต่ที่ผ่านมาสำหรับสังคมไทย รัฐธรรมนูญแก้ไขความขัดแย้งไม่ได้ เพราะว่ารัฐธรรมนูญไม่ได้เปิดโอกาสให้คนทุกคน ทุกกลุ่ม ทุกชนชั้นเข้ามามีส่วนร่วมในการใช้อำนาจอธิปไตยเพื่อปกป้องเรียกร้องผลประโยชน์อันชอบธรรมของเขาอย่างแท้จริง เมื่อเป็นเช่นนี้ คนที่ถูกกันออกไปชายขอบก็ต้องใช้วิธีการนอกสถาบันการเมืองเพื่อเรียกร้อง โดยส่วนใหญ่แล้ว รัฐธรรมนูญของเรามักสงวนอำนาจไว้ให้คนบางกลุ่ม
ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรม เช่น รัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี 2517 เป็นต้นมาจนกระทั่งฉบับปัจจุบัน บังคับว่าคุณจะเป็น ส.ส. ได้ ต้องสังกัดพรรคการเมือง แล้วพรรคการเมืองก็โดนควบคุมอีกว่าจะต้องหาสมาชิกให้ได้จำนวนตามที่กำหนด ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องใช้เงินในการจัดตั้งพรรคสูงมาก อีกทั้งระบบการเลือกตั้ง ก็ยังกำหนดให้เขตเลือกตั้งเป็นเขตพื้นที่ใหญ่ ซึ่งต้องใช้เงินหาเสียงมาก คนที่ไม่มีเงินแต่อยากเข้าไปต่อสู้ในสนามการเมืองก็ถูกกีดกันตั้งแต่แรก เมื่อคนทั่วไปไม่มีที่ยืนในสถาบันการเมืองตามรัฐธรรมนูญ มันทำให้เวลาเขามีปัญหาก็ต้องออกไปสู้นอกรัฐธรรมนูญ แล้วเราก็ไปบอกว่าเขาทำผิดรัฐธรรมนูญ แต่เราไม่ตั้งคำถามว่าเป็นความผิดของการวางกฎเกณฑ์ตั้งแต่แรกหรือไม่ นี่เป็นความเหลื่อมล้ำทางโครงสร้าง
ประเด็นต่อมา แล้วเราจะบอกว่ารัฐธรรมนูญไม่เหมาะสมกับสังคมไทยได้ไหม ในเมื่อมันเป็นสิ่งสากลไปแล้ว เราจะบอกว่าสังคมไทยเป็นสังคมเฉพาะ ต่างจากสังคมอื่นๆ เราไม่ต้องปกครองกันด้วยกฎหมายได้ไหม ก็ไม่ได้อยู่ดี
ตอนร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ก็ยกร่างโดยอ้างอิงจากงานวิจัยหลายชิ้น ตอนนั้นคนร่างยังมองสังคมไทยไม่ทะลุพออีกหรือ
การร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ก็มีข้อที่นำมาวิจารณ์ได้มาก ทั้งในแง่เนื้อหาและกระบวนการ เอาเข้าจริงงานวิจัยเหล่านั้นเป็นการเขียนจากการไปดูกลไกของต่างประเทศมาทั้งนั้น แทบไม่มีชิ้นไหนที่พูดถึงปัญหาของสังคมไทย ปัญหาของเกษตรกร ปัญหาของคนใช้แรงงาน ปัญหาของอุตสาหกรรม ปัญหาของระบบเศรษฐกิจไทย การแก้ความเหลื่อมล้ำ อาจจะมีงานวิจัยเหล่านี้อยู่ในหน่วยงานต่างๆ แต่ไม่ได้ถูกดึงมาใช้ร่างรัฐธรรมนูญจริงๆ
ส่วนงานวิจัยที่เอามาใช้เป็นฐานในการร่างกัน ส่วนใหญ่ก็เอามาจากต่างประเทศ ซึ่งหลายเรื่องเป็นปัญหาเฉพาะของประเทศนั้นๆ แต่อาจไม่ใช่ปัญหาของไทย ก่อนที่เราจะเอาของเขามาใช้ เราต้องวิเคราะห์ก่อนว่าสังคมไทยมีปัญหาเหมือนเขาหรือไม่
อย่างคำว่า “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” ตอนเอามาใส่ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ผมเอามาจากรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน กับรัฐธรรมนูญของอิตาลี ถามว่าสำคัญไหม สำคัญสิ เพราะเป็นหลักสากลแล้ว แต่ถามว่าสังคมไทยเข้าใจและยอมรับจริงไหม ก็ต้องบอกว่าเรายังไม่ค่อยเข้าใจแนวคิดในเรื่องนี้กันนัก
ในมุมของอาจารย์ การร่างรัฐธรรมนูญไทยที่ผ่านมายังมีระยะห่างกับประชาชนและปัญหาจริงของสังคมไทย แม้แต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ก็ตาม
ผมคิดว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ยึดโยงกับประชาชนเฉพาะตอนทำประชาพิจารณ์เท่านั้น แต่คนยังไม่เข้าใจว่าการแก้ปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำ ไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยหมวดสิทธิเสรีภาพ คนทั่วไปยังเข้าใจว่าเมื่อประชาชนออกมาร่วมแสดงความเห็นแล้วคือมีสิทธิเสรีภาพแล้ว คิดว่าถ้าสิทธิต่างๆ เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว ปัญหาของตัวเองจะได้รับการแก้ แต่สิ่งเหล่านี้ไม่ได้รับการแก้ไขหรอก เพราะหมวดสิทธิเสรีภาพมีขึ้นมาเพื่อรับรองสิทธิของเราเท่านั้นเอง บทบัญญัตินี้ไม่ได้เป็นตัวแก้ปัญหาทั้งหมด มันต้องแก้ด้วยกลไกรัฐ คือส่วนที่ว่าด้วยการใช้อำนาจรัฐ
เช่นอะไรบ้าง
บทบัญญัติว่าด้วยกระบวนการจัดตั้งรัฐบาล ที่มาของรัฐสภา เสรีภาพในการจัดตั้งและดำเนินการของพรรคการเมือง คุณสมบัติการเป็น ส.ส. และ ส.ว. ที่มาของรัฐบาลว่าจะตั้งอย่างไร จะล้มไปอย่างไร ตรงนี้ผมมองว่าประชาชนไม่ได้สนใจเท่าไหร่ คงเพราะเห็นว่าเป็นเรื่องของนักการเมือง ประชาชนจึงไม่เข้าไปเรียกร้องเปิดช่องให้ตัวเองเข้าไปเป็น ส.ส. ได้ หรือเรียกร้องให้มีการตั้งพรรคการเมืองของประชาชนจริงๆ ได้ เมื่อเป็นเช่นนี้ บทบัญญัติว่าด้วยสิทธิเสรีภาพก็ลอยอยู่ดูสวยหรู แต่กลไกของรัฐที่จะเข้าไปผลักดันให้ประเด็นสิทธิเสรีภาพได้รับการปฏิบัติอย่างแท้จริงก็ไม่เกิด
เราพูดแต่เรื่องสิทธิเสรีภาพของพลเมือง โดยละเลยเรื่องสถาบันการเมืองไม่ได้
สิ่งที่สำคัญที่สุดของรัฐธรรมนูญคือส่วนนี้แหละ ส่วนที่ว่าด้วยสถาบันทางการเมือง เวลาดูว่ารัฐธรรมนูญนี้เป็นประชาธิปไตยไหมให้ดูส่วนนี้
สังเกตไหมว่าเวลาเอารัฐธรรมนูญไทยมาประกวดกันว่าฉบับไหนดีกว่ากัน คนมักจะบอกว่าฉบับนั้นฉบับนี้มีสิทธิเสรีภาพมากกว่า ทั้งๆ ที่ประเด็นนี้เป็นตัววัดไม่ได้เลย สิทธิเสรีภาพจะเป็นจริงหรือไม่ขึ้นอยู่กับกลไกของรัฐต่างหาก นี่เป็นจุดอ่อนของสังคมไทย เรายังไม่เข้าใจว่าสถาบันการเมืองที่ถูกโจมตีว่าเป็นเรื่องการเมือง จริงๆ แล้ว เป็นเรื่องของคนทุกคน
ประเทศไทยร่างรัฐธรรมนูญกันบ่อย ถ้าจำเป็นต้องร่างใหม่ ควรตั้งโจทย์อย่างไร
ถ้าเราสังเกตดู ในประเทศไทย การเลิกรัฐธรรมนูญและเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทำได้ง่ายกว่าการแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ กฎหมายระดับพระราชบัญญัติอยู่ได้นานว่ารัฐธรรมนูญและแก้ไขยากกว่ามาก
ทุกครั้งที่ร่างรัฐธรรมนูญกันใหม่ คนร่างต้องการเอาหลักการตามความคิดของตัวเองใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อให้ได้ประโยชน์จากการเป็นกฎหมายสูงสุด รัฐธรรมนูญจึงยาวขึ้น ละเอียดขึ้น และยัง “ซ่อนความ” อะไรต่างๆ ไว้มากมาย ทำให้การปรับใช้รัฐธรรมนูญมีปัญหามาก
ผมคิดว่า หากจะปฏิรูปประเทศกันใหม่ ควรเชิญฝ่ายต่างๆ ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง มาคุยกันให้ตกผลึกว่า ปัญหาของประเทศอยู่ตรงไหน ต้องเปิดโอกาสให้ได้พูดกันอย่างถึงแก่นของปัญหา อาจต้องมีกฎหมายรับรองว่าการแสดงความคิดเห็นในการระดมสมองเพื่อการนี้ทำได้อย่างมีเสรีภาพเต็มที่ ไม่มีความรับผิดตามกฎหมายแต่อย่างใด เมื่อได้ข้อยุติแล้วจึงยกร่าง “กฎหมายลูก” ระดับกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ (เช่น ระบบเลือกตั้ง พรรคการเมือง การปกครองท้องถิ่น การกระจายอำนาจ องค์กรอิสระ ฯลฯ) เอามาให้ราษฎรพิจารณาให้ลงตัวเสียก่อน จากนั้นค่อยเอาแต่ “หลักการ” ของกฎหมายระดับลูกเหล่านั้น มา “พูดถึง” ไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยไม่ต้องเอารายละเอียดมาใส่ไว้จนแน่นในรัฐธรรมนูญอย่างที่เคยทำ ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญให้มีเฉพาะสาระสำคัญขององค์กรสถาบันการเมืองที่ใช้อำนาจอธิปไตยเท่านั้น หากทำแบบนี้ รัฐธรรมนูญจะไม่ยาวหรือละเอียดเกินไป และได้การปฏิรูปไปพร้อมกันในตัว
ที่ผ่านมา ผู้ร่างรัฐธรรมนูญเอาเรื่องต่างๆ ไปใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญจนเปรอะไปหมด ทำให้รัฐธรรมนูญยืดยาวโดยไม่จำเป็น และยังหนีไปใส่รายละเอียดในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายลูกอีก เราจึงเห็นว่าหลายเรื่องเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญแล้วก็ยังต้องมาเขียนซ้ำในกฎหมายลูกอีก
รัฐธรรมนูญก็ไม่ต่างกัน ก่อนจะมาบอกว่าสิ่งนี้คือกฎหมายสูงสุดที่ใช้บังคับกับทุกคน ก็ต้องผ่านการมีส่วนร่วมจากทุกฝ่ายเสียก่อน จึงจะเรียกได้ว่าเป็นสัญญาประชาคมที่แท้จริง
ทุกวันนี้อาจารย์มองเห็นเงื่อนไขใหม่ๆ ที่ประชาชนจะมีฉันทมติร่วมกันได้บ้างไหม
ตอนนี้ยังไม่เห็นความเป็นไปได้ ผมมองว่าประชาชนยังไม่เห็นผลประโยชน์ของตัวเองมากพอ ยังไม่เห็นว่าผลประโยชน์ของพวกเขาถูกกดทับในเชิงโครงสร้างอย่างไร ปัญหาต่างๆ ของประเทศ ถ้าจะแก้ให้ยุติจริงๆ ต้องแก้ด้วยการเมือง ต้องปรับโครงสร้างราชการและโครงสร้างการศึกษาอีกมาก แต่ที่ผ่านมาเราไม่เคยปฏิรูปกันใหญ่ๆ เลย
ผมคิดว่าตามประวัติศาสตร์ ตั้งแต่อเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส เยอรมัน คนที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้จริงคือประชาชน ไม่ใช่ชนชั้นนำ แต่ประชาชนต้องมีความต้องการที่จะทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงจริงๆ
ถ้ามองย้อนกลับไปตั้งแต่สมัยอภิวัฒน์สยาม 2475 เรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน สังคมไทยต้องการความเปลี่ยนแปลงจริงไหม
จุดอ่อนประการหนึ่งของคณะราษฎรที่คนสำคัญของคณะราษฎรก็ยอมรับคือ เขารู้ว่าประชาชนยังไม่พร้อม กลไกที่เขาใช้ในเปลี่ยนแปลงการปกครองจึงเป็นกลไกข้าราชการ เพราะข้าราชการขณะนั้นมีความพร้อมจะเปลี่ยนแปลงที่สุด คณะราษฎรก็หวังว่าจะทำให้ประชาชนเข้าใจความจำเป็นที่จะต้องเปลี่ยนแปลงในขั้นต่อไป พวกเขาจึงได้ตั้งกรมโฆษณาการ (กรมประชาสัมพันธ์) ตั้งมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองขึ้นมา เพื่อให้การศึกษาอบรมอุดมการณ์ประชาธิปไตย เพียงแต่เขายังไปได้ไม่ถึงฝั่งเท่านั้นเอง มีอำนาจอยู่แค่ 14 ปีแล้วระหว่างนั้นก็ขัดแย้งกันเอง ผนวกกับเจอสงครามโลกครั้งที่ 2 แทรกมาด้วย บางคนในคณะราษฎรจึงฟื้นอุดมการณ์เผด็จการขึ้นมาทำลายพวกเดียวกัน
หรืออย่างเช่นจะปฏิรูปเศรษฐกิจ หลังจากพยายามสร้างระบบการเมืองใหม่แล้ว พอเสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจก็ถูกกล่าวหาว่าเป็นคอมมิวนิสต์อีก เพราะฉะนั้น 2475 ก็ไปไม่ถึงไหน จะไปโทษเขาอย่างเดียวก็ไม่ได้
ทำอย่างไรให้รัฐธรรมนูญ “ยึดโยงกับประชาชน” มากขึ้น
คำว่า “ยึดโยงกับประชาชน” ถ้าพูดให้เข้าใจง่ายๆ คือ เกรงใจประชาชนบ้าง ตามหลักว่าอำนาจที่คุณใช้อยู่เป็นของประชาชน สถานะต่างๆ ที่คุณมีอยู่ มาจากประชาชน นี่คือความยึดโยงกับประชาชน ไม่จำเป็นว่าชาวนาทุกคนจะต้องเข้าไปอยู่ในสภาเพราะเป็นไปไม่ได้ คำว่าประชาชนของผมเป็นนามธรรม ไม่ใช่นาย ก. นาย ข. นาย ค. แต่คือคนทั้งหมดที่เป็นเจ้าของประเทศชาตินี้ร่วมกัน
เวลาเราพูดถึงการยึดโยงกับประชาชนก็คือการพูดถึงประชาธิปไตยนั่นแหละ แต่มันมีประชาธิปไตยทางตรงด้วยซึ่งในปัจจุบันไม่ค่อยมีใครใช้แล้ว เขามักจะใช้ในกรณีสำคัญที่จำเป็นจริงๆ เพราะประชาธิปไตยทางตรง เช่น การลงประชามติ เป็นเรื่องละเอียดอ่อน หากใช้ไม่เหมาะสม เป็นเรื่องอันตราย
สำหรับสังคมไทย ปัจจุบันเราเป็นประชาธิปไตยทางผู้แทน คือใช้กลไกการเลือกผู้แทนเข้าไปใช้อำนาจอธิปไตยแทนเรา หลักการสำคัญของประชาธิปไตยทางผู้แทนคือ ต้องจัดระบบการเลือกตั้งให้ได้ผู้แทนที่สะท้อนความคิดเห็นของประชาชนในแต่ละสมัยของการดำรงตำแหน่งอย่างแท้จริง ถ้าในสถาบันการเมือง เช่น ในสภามีผู้แทนที่ไม่สะท้อนความคิดเห็นของประชาชน ก็แน่นอนว่าจะต้องเกิดความแปลกแยกระหว่างเจตนารมณ์ของรัฐ กับเจตนารมณ์แท้จริงของราษฎร ดังนั้น อย่าไปสรุปว่าการเลือกตั้งคือการยึดโยงกับประชาชนเสมอไป มันขึ้นอยู่กับระบบเลือกตั้งด้วยว่าเป็นระบบที่สะท้อนความคิดเห็นแท้จริงของราษฎรหรือไม่
ยกตัวอย่างเช่น ระบบเลือกตั้งในปัจจุบัน ตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 เป็นระบบที่เป็นปัญหามาก พรรคการเมืองที่ได้คะแนนไม่กี่หมื่นเสียงกลับเบียดพรรคการเมืองที่ได้คะแนนเป็นล้านเสียงเข้าไปมีที่นั่งในสภา ระบบการเลือกตั้งแบบนี้ หลักการพื้นฐานมันขัดแย้งกับหลักการใหญ่ของรัฐธรรมนูญเสียเอง คือมันขัดแย้งกับหลักการประชาธิปไตยทางผู้แทนที่มุ่งให้ผู้แทนสะท้อนความคิดเห็นของราษฎร ระบบแบบนี้ย่อมมีผลทำให้สถาบันการเมืองขัดแย้งกับประชาชน
ผมจะขอยกตัวอย่างประเด็นการยึดโยงกับประชาชนให้ดูสักกรณีหนึ่ง เป็นกรณีของประเทศที่ผมเคยไปศึกษามาและเฝ้าติดตามพัฒนาการของเขามาตลอด เพื่อจะชี้ให้เห็นว่าการยึดโยงกับประชาชนมีได้หลายรูปแบบ อย่ามองรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งอย่างตายตัว นั่นคือกรณีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญหรือ Conseil constutitionnel ของฝรั่งเศส
คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสประกอบด้วยตุลาการ 9 คน มีที่มาจากการแต่งตั้ง โดยประธานาธิบดีมีอำนาจแต่งตั้งได้ 3 คน ประธานสภาผู้แทนราษฎรแต่งตั้งได้ 3 คน และประธานวุฒิสภาแต่งตั้งได้ 3 คน ประธานาธิบดีมีอำนาจตั้งคนใดคนหนึ่งเป็นประธานคณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้ และเขาไม่ได้กำหนดคุณสมบัติอะไรไว้เลย ต่างจากของไทยที่กำหนดคุณสมบัติและข้อห้ามอะไรต่างๆ มากมาย เขาให้เป็นความรับผิดชอบของผู้ที่มีอำนาจแต่งตั้งว่าจะแต่งตั้งผู้ที่มีความสามารถและเหมาะสมมาทำหน้าที่เพียงใด ถ้าตั้งมาไม่เหมาะสม ผลงานนั้นก็จะประจานผู้แต่งตั้งไปชั่วลูกชั่วหลาน ณ จุดนี้ ถามว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสมีจุดยึดโยงกับประชาชนไหม คุณคิดคำตอบไว้ในใจ ยังไม่ต้องตอบผม
ในการทำหน้าที่ตรวจสอบกฎหมายไม่ให้ขัดกับรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะในกรณีที่มีการส่งร่างกฎหมายจากรัฐสภามาให้ตรวจสอบก่อนการประกาศใช้ เขามีระบบที่เรียกว่า Les portes étroites ไม่รู้จะแปลคำนี้เป็นไทยว่าอะไร แต่ความคิดของเขาคือ เขาเปิดโอกาสให้ทุกๆ คนที่สนใจประเด็นตามกฎหมายนั้นส่งความคิดเห็นพร้อมเหตุผลเข้าไปให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้ว่าตนเองเห็นว่าร่างกฎหมายนั้นขัดหรือไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญเพราะเหตุใด และเมื่อมีคำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญออกมาแล้ว เขาจะตีพิมพ์ความเห็นเหล่านี้อย่างเปิดเผย เพื่อให้สาธารณชนได้ตรวจสอบว่าเหตุผลของตุลาการรัฐธรรมนูญกับเหตุผลของประชาชนข้างนอก อันไหนดีกว่ากัน ตุลาการรัฐธรรมนูญได้เอาความคิดเห็นของประชาชนคนใดมาพิจารณาบ้างหรือไม่ หรือรับเอามาเป็นเหตุผลของตนเองบ้างหรือไม่
ฝ่ายประชาชนที่เขียนความเห็นเสนอเข้าไป เมื่อรู้ว่าจะมีการตีพิมพ์เผยแพร่ความคิดเห็นของตนเอง ก็จะต้องไตร่ตรองคิดค้นหาเหตุผลอย่างดี ไม่ใช่เขียนอะไรเข้าไปบ้าๆ บอๆ อันจะเป็นการประจานตนเองในภายหลัง
จะเห็นได้ว่าระบบแบบนี้บีบให้ตุลาการรัฐธรรมนูญต้อง “เกรงใจ” ประชาชน จะมีคำวินิจฉัยอะไรออกไปโดยไม่มีเหตุผลหนักแน่นไม่ได้
ระบบของเราไม่เคยเปิดโอกาสให้มีปฏิสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมืองกับราษฎรแบบนี้ เราร่างรัฐธรรมนูญกันแบบไม่มีจินตนาการเท่าที่ควร
ทั้งหมดที่เราคุยกันมา ยืนยันหลักการที่ว่าประชาชนต้องมีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญของเขา
รัฐธรรมนูญคือสัญญาประชาคม เป็นสัญญาที่คนในรัฐมาตกลงร่วมกันว่าจากนี้ไปเราจะอยู่ร่วมกันอย่างไร เมื่อพูดถึงสัญญา มันเกิดจากการยอมรับร่วมกันของทุกฝ่าย ต้องเริ่มต้นด้วยกระบวนการเจรจาต่อรองกันก่อน เมื่อยุติแล้วถึงจะมายกร่างและลงนาม ถ้าอยู่ๆ มีคนไปเขียนสัญญาฝ่ายเดียว แล้วเอามาให้คุณลงชื่อเฉยๆ คุณจะเอาด้วยไหม
รัฐธรรมนูญก็ไม่ต่างกัน ก่อนจะมาบอกว่าสิ่งนี้คือกฎหมายสูงสุดที่ใช้บังคับกับทุกคน ก็ต้องผ่านการมีส่วนร่วมจากทุกฝ่ายเสียก่อน จึงจะเรียกได้ว่าเป็นสัญญาประชาคมที่แท้จริง
บางคนกังวลว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญจะเป็นเงื่อนไขที่นำไปสู่ความรุนแรง ให้คนไม่กี่คนเขียนรัฐธรรมนูญดีกว่า สังคมจะได้สงบสันติ คำถามคือแล้วที่ผ่านมาสังคมไทยสงบสันติจริงหรือ แต่ถ้าเราให้คนส่วนใหญ่เข้ามามีส่วนร่วมในการร่างธรรมนูญ จะผิดจะถูกประชาชนก็ต้องรับผิดชอบตัวเอง
ที่ผ่านมาเราไม่ยอมปล่อยให้ประชาชนได้เรียนรู้และเติบโตด้วยตัวเอง ซึ่งขัดต่อหลักธรรมชาติ เราจะห้ามคนไม่ให้เติบโตขึ้นได้จริงหรือ สมมติว่าคุณมีลูก จะหลอกตัวเองว่าลูกต้องเป็นเด็กไปตลอดได้หรือ มันเป็นไปไม่ได้ ถ้าคอยบังคับไม่ให้ลูกเติบโตตามธรรมชาติ เขาก็จะกลายเป็นเด็กแคระแกร็น ขาดพัฒนาการ
