ฟูอาดี้ พิศสุวรรณ เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
ผมเริ่มต้นชีวิตวัยทำงานด้วยการเป็นนักวิเคราะห์ความมั่นคงและงบการทหารในกรุงวอชิงตัน ดี.ซี. (ช่วงปี 2008-2011) ผู้บังคับบัญชาของผมเป็นอดีตผู้นำด้านการทหารและการต่างประเทศของสหรัฐฯ หลายท่าน ชีวิตในวอชิงตันช่วงนั้นเป็นเวลาหลังจบปริญญาตรีที่น่าตื่นเต้น และถูกใช้ไปอย่างคุ้มค่าในการเปิดโลกทัศน์ของตัวเอง แต่ขณะเดียวกัน ความรู้สึกหดหู่กับประสบการณ์ที่ได้เรียนรู้มาก็มีมากอยู่เช่นกัน
เมื่อไม่กี่วันที่ผ่านมา เกิดเหตุการณ์สำคัญในตะวันออกกลาง กองทัพอิหร่านได้ยิง ‘Global Hawk’ โดรนสอดแนม (Unmanned Aerial Vehicles / อากาศยานไร้คนขับ) ของกองทัพสหรัฐฯ ตกในช่องแคบฮอร์มูซ สหรัฐฯ กล่าวหาว่าอิหร่านยิงโดรนสหรัฐฯ ตกในน่านฟ้าสากล ส่วนอิหร่านตอบโต้ว่าโดรนได้บินเข้ามาในเขตน่านฟ้าอิหร่าน สหรัฐฯ ขู่และเตรียมตอบโต้ด้วยการทำลายฐานทัพอากาศของอิหร่าน แต่ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ตัดสินใจวินาทีสุดท้ายยกเลิกปฏิบัติการตอบโต้ดังกล่าว
สำหรับผม เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นเป็นเรื่องสำคัญมากในบริบทความมั่นคงในตะวันออกกลาง และสามารถโยงเรื่องนี้ไปอธิบายโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างผู้นำพลเรือนกับกองทัพในสหรัฐฯ ได้อีกด้วย
1. ผู้นำพลเรือนอยากใช้กำลัง แต่กองทัพเกลียดความสูญเสีย
ความขัดแย้งทางความคิดระหว่างรัฐบาลพลเรือนกับกองทัพในเครื่องแบบ นับว่ามีอยู่ไม่น้อยภายใต้ระบอบประชาธิปไตยของสหรัฐฯ ในหลายเหตุการณ์คนที่มีแนวโน้มอยากใช้กำลังทางการทหารจะเป็นผู้นำและข้าราชการพลเรือน ส่วนทหารในเครื่องแบบกลับเป็นกลุ่มที่ต่อต้านความเสี่ยง (Risk averse) และเกลียดความสูญเสียมากกว่า
เรื่องนี้ผมเคยถามหนึ่งในผู้บังคับบัญชาของผม พลอากาศเอกโจเซฟ รอลส์ตัน (Joseph Ralston) อดีตผู้บัญชาการสูงสุดกองทัพนาโต้ (NATO) ว่าเหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น?
ท่านให้เหตุผลว่าเพราะทหารในเครื่องแบบเป็นผู้ปฏิบัติการ พวกเขาเลยรู้ว่าความสูญเสียจากปฏิบัติการทางการทหารแต่ละครั้งที่อาจเกิดขึ้นกับชีวิตของฝั่งตรงข้ามและฝั่งสหรัฐฯ มีอะไรบ้าง ไม่มีใครอยากให้ใครเสียชีวิต โดยเฉพาะผู้ใต้บังคับบัญชาของตัวเอง ในทางตรงกันข้าม ผู้นำพลเรือนนั้นพร้อมที่จะเสี่ยงมากกว่า พวกเขาไม่เคยมีประสบการณ์และไม่มีหน้าที่ต้องบังคับเครื่องจักรกลจอมสังหารเหล่านั้น ผู้นำพลเรือนจึงไม่ค่อยคิดถึงความสูญเสียที่อาจจะเกิดขึ้น และที่สำคัญ พวกเขาไม่ได้มีความผูกพันต่อเหล่าทหารกล้าที่ต้องเสี่ยงตายแทนประชาชน
น่าสนใจว่า ความเห็นในลักษณะดังกล่าวนี้สอดคล้องกับข้อสรุปของหนังสือเรื่อง Choosing Your Battles American Civil-Military Relations and the Use of Force เขียนโดย Peter Feaver และ Christopher Gelpi
พลอากาศเอกโจเซฟ ยังเล่ากรณีศึกษาให้ผมฟังเพิ่มเติมด้วยว่า ในยุคปลายทศวรรษ 90 ขณะที่ท่านดำรงตำแหน่งเป็นรองผู้บัญชาการทหารสูงสุดของกองทัพสหรัฐฯ มีอดีตรัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศของสหรัฐฯ ท่านหนึ่งซึ่งเป็นพลเรือน เสนอในที่ประชุมร่วมระหว่างผู้นำรัฐบาลพลเรือนและผู้นำกองทัพสหรัฐฯ ว่าอยากให้เครื่องบินสอดแนม U2 บินต่ำมากพอในน่านฟ้าประเทศอิรัก เพื่อตั้งใจให้ถูกยิงตก เพราะต้องการจะสร้างสถานการณ์และอ้างเหตุผลในการบุกเข้าไปในประเทศอิรักเพื่อกำจัดประธานาธิบดีซัดดัม ฮุสเซน (ภาษาทหารเรียกว่าการสร้าง ‘Precipitous event’ หรือ ‘Pre-text’)
ข้อเสนอนั้นถูกปฏิเสธอย่างรุนแรงจากพลเอกฮิวจ์ เชลตัน (Hugh Shelton) ผู้บัญชาการทหารสูงสุดในขณะนั้น เขาตอบท่านรัฐมนตรีต่างประเทศผู้นั้นไปว่า “ถ้าหากคุณมีใบอนุญาตนักบิน U2 เองเมื่อไหร่ เราทำแบบนั้นได้ทันทีเลย” เขาพูดเช่นนี้เพราะคำนึงถึงชีวิตของผู้ใต้บังคับบัญชาที่จะต้องรับภารกิจเสี่ยงตายเช่นนี้ (เหตุการณ์นี้ได้รับการบันทึกไว้ในหนังสืออัตชีวประวัติของ ฮิวจ์ เชลตัน ด้วย)
สถานการณ์ตึงเครียดระหว่างสหรัฐฯ และอิหร่านรอบล่าสุดทำให้ผมนึกถึงเหตุการณ์นี้อีกครั้ง เพราะมันแสดงถึงความสัมพันธ์แบบ ‘ทั้งรักทั้งเกลียด’ ระหว่างผู้นำพลเรือนกับผู้นำกองทัพในกรุงวอชิงตัน
คำถามที่อยู่ในใจผมจากสถานการณ์ปัจจุบันคือ เป็นไปได้หรือไม่ที่จะมีอะไรอยู่เบื้องหลังความสูญเสียโดรน ‘สอดแนม’ ของสหรัฐฯ ในครั้งนี้ เพราะนอกจาก Global Hawk จะเป็นโดรนที่มีสมรรถนะสูงที่สุดตัวหนึ่งของโลกแล้ว โดรนตัวนี้ควรที่จะบินสูงพอตลอดเวลา และไม่น่าเปิดโอกาสให้ระบบต่อต้านอากาศยานของอิหร่านจับได้ง่ายนัก ยิ่งไปกว่านั้นคือผู้นำอิหร่านเองก็ไม่ได้ประโยชน์อะไรเลยหากพวกเขายิงโดรนตัวนี้ตกในเขตน่านฟ้าสากล
พูดให้เป็นรูปธรรมมากขึ้นคือ เป็นไปได้หรือไม่ที่เหตุการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้นโดยการตั้งใจให้โดรนของกองทัพสหรัฐฯ บินเข้าไปใน (หรือใกล้) น่านฟ้าของประเทศอิหร่าน เพื่อตั้งใจและเปิดโอกาสให้ถูกยิงตก
ผมเชื่อเหลือเกินว่าหากความคิดที่ไม่ค่อยเข้าท่าแบบนี้เกิดขึ้นจริง คงเกิดจากผู้นำพลเรือน โดยเฉพาะอย่างยิ่งประธานาธิบดีทรัมป์ และจอห์น โบลตัน ที่ปรึกษาสุดโต่งของเขา ซึ่งผู้นำกองทัพน่าจะได้พยายามต่อต้านความคิดนี้แล้วอย่างถึงที่สุด
2. อากาศยานไร้คนขับ (โดรน) เพิ่มโอกาสในการตัดสินใจใช้กำลังทหาร
อันที่จริง ท่านผู้บังคับบัญชาของผมเล่าให้ฟังต่อว่า โดรนและยานไร้คนขับอื่นๆ ในกองทัพจะทำให้ความน่าจะเป็นของการใช้กำลังทางการทหารเพิ่มสูงขึ้น เพราะเมื่อกองทัพสหรัฐฯ สามารถลดความเสี่ยงต่อชีวิตทหารได้ ก็มีความจำเป็นที่จะต่อต้านการใช้กำลังกับศัตรูลดน้อยลง นี่อาจเป็นข้อแตกต่างสำคัญระหว่างกรณีอิหร่านยิงโดรนสอดแนมสหรัฐฯ กับกรณีข้อเสนอให้เครื่องบินสอดแนม U2 ถูกยิงตกโดยกองทัพอิรักในอดีต เพราะเหตุการณ์ปัจจุบันไม่มีความเสี่ยงต่อชีวิตนักบินสหรัฐฯ
ในช่วงที่ผมทำงานด้านความมั่นคงที่กรุงวอชิงตัน เราถกเรื่องการใช้หุ่นยนต์และโดรนกันค่อนข้างกว้างขวาง (รวมถึงเรื่องปัญญาประดิษฐ์ด้วย) ซึ่งมีความเห็นแบ่งเป็นสองฝ่าย ฝ่ายหนึ่งบอกว่าการใช้โดรนนั้นนอกจากจะช่วยลดความเสี่ยงต่อชีวิตทหารสหรัฐฯ แล้ว ยังมีความแม่นยำสูงกว่า และจะช่วยลดการสูญเสียทรัพย์สินและชีวิตของพลเรือนที่ไม่เกี่ยวข้องได้ ส่วนอีกฝ่ายหนึ่งให้เหตุผลเรื่องจริยธรรมการทำสงครามและกฎหมายระหว่างประเทศในการต่อต้านการใช้โดรนอย่างพร่ำเพื่อ มีความกังวลสูงว่ากองทัพสหรัฐฯ มีแนวโน้มที่จะใช้กำลังโจมตีประเทศที่เป็นปฏิปักษ์ต่อความมั่นคงได้ง่ายขึ้นไปอีก ข้อถกเถียงเรื่องโดรนกับความมั่นคงดังกล่าว ทำให้เกิดงานวิชาการเกี่ยวกับปรัชญาและจริยธรรมของสงครามและการใช้กำลังเพิ่มขึ้นมากมาย
ความท้าทายดังกล่าวทำให้รัฐบาลสหรัฐฯ พยายามทำให้การใช้โดรนนั้นมีระบบและเปิดเผยมากขึ้น โดยเรื่องนี้มีนัยยะสำคัญต่อประชาชนอเมริกันที่อยู่ในประเทศด้วย เพราะสำนักข่าวกรองอย่าง Central Intelligence Agency (CIA) และ National Security Agency (NSA) อาจใช้เครื่องมือดังกล่าวสอดแนมเหนือน่านฟ้าตนเอง จนมีผลกระทบต่อความเป็นส่วนตัวและสิทธิส่วนบุคคลของประชาชนทั่วไป
ที่ผ่านมา ในระดับนานาชาติก็มีหลายครั้งที่ตัวประกันหรือพลเรือนที่ไม่เกี่ยวข้อง ต้องพบกับจุดจบจากการทำลายล้างของโดรน อดีตประธานาธิบดีโอบามาในปี 2013 กล่าวสุนทรพจน์ยอมรับว่าการใช้โดรนเป็นความท้าทายอย่างสูงสำหรับเขา ที่จะต้องรักษาดุลยภาพระหว่างความถูกต้องด้านจริยธรรมกับประสิทธิภาพด้านการทหาร
แต่การขึ้นสู่อำนาจของโดนัลด์ ทรัมป์ ในปี 2016 น่าจะทำให้ข้อกังวลและข้อถกเถียงเกี่ยวกับโดรนที่ว่ามานั้นถูกลดค่าลงไปมาก มีความกังวลอย่างกว้างขวางจากนักวิเคราะห์ความมั่นคงในกรุงวอชิงตันว่า ประธานาธิบดีทรัมป์จะอนุญาตให้ใช้โดรนในการต่อสู้และจู่โจมศัตรูบ่อยขึ้น และจะคำนึงถึงเรื่องกฎหมายระหว่างประเทศและหลักสิทธิมนุษยชนน้อยลง
ตามรายงานของ Stimson Center รัฐบาลของประธานาธิบดีทรัมป์ได้ใช้โดรนโจมตีคู่ต่อสู้ไปแล้วมากกว่า 80 ครั้งในปีแรกที่เขาดำรงตำแหน่ง ซึ่งมากกว่าในช่วงปีแรกในยุคของประธานาธิดีโอบามา นอกจากนี้้ Council of Foreign Relations ยังคำนวณอีกว่าอัตราความถี่ในการอนุญาตให้ใช้โดรนจู่โจมของประธานาธิดีโอบามาตลอดระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง 8 ปีนั้นอยู่ที่ 1 ครั้งต่อ 5.4 วัน แต่สำหรับประธานาธิบดีทรัมป์นั้นอยู่ที่ 1 ครั้งต่อ 1.25 วัน ภายในวาระการดำรงตำแหน่งไม่กี่เดือน
3. การเมืองภายในมีผลต่อนโยบายการต่างประเทศ
อีกหนึ่งคำถามที่ติดอยู่ในใจผมคือ เหตุใดจึงเกิดวิกฤตในช่วงนี้?
ถ้ามองย้อนดู จะเห็นว่าเหตุการณ์โดรนถูกยิงตก เกิดขึ้นในบริบทที่สหรัฐฯ กำลังจะมีการเลือกตั้งประธานาธิบดีในปีหน้า ทรัมป์ขึ้นมาเถลิงอำนาจบนพื้นฐานของความกลัว เขาพยายามขายจุดเด่นของตัวเองว่าเป็นคนถึงลูกถึงคนและไม่เกรงกลัวใคร เขาสร้างภาพภัยคุกคามของประเทศต่างๆ ที่มุ่งหน้าจะทำลายสหรัฐฯ ให้ชัดเจนขึ้น และทำให้ประชาชนรู้สึกว่ามีเพียงเขาเท่านั้นที่กล้าเผชิญหน้ากับประเทศเหล่านี้
มีเหตุการณ์คล้ายกันเกิดขึ้นก่อนหน้านี้ในภาคการค้าระหว่างประเทศที่รัฐบาลสหรัฐฯ ประกาศแบนการทำธุรกรรมกับบริษัท Huawei และบริษัทเทคโนโลยีของจีนอีกหลายบริษัท ก่อนที่จะเปลี่ยนท่าทีกะทันหัน โดยชะลอการออกมาตรการดังกล่าวและเลื่อนกำหนดการไปอีกสองปี การยกเลิกอย่างกะทันหันเช่นนี้คล้ายกับปฏิบัติการตอบโต้ทางการทหารของสหรัฐฯ ต่ออิหร่านเช่นกัน ตามรายงานที่ออกมา เราทราบว่าประธานาธิบดีทรัมป์ได้สั่งยกเลิกปฏิบัติการดังกล่าวเพียงไม่กี่นาทีก่อนที่เครื่องบินรบจะทำการโจมตีเป้าหมายในอิหร่าน
นักวิเคราะห์จำนวนไม่น้อยเห็นว่า ประธานาธิบดีทรัมป์น่าจะพยายามสร้างความชอบธรรมให้กับตนเอง เป็นที่ทราบกันดีว่าหลายๆ ครั้งที่เกิดเหตุการณ์ความตึงเครียดระดับนานาชาติที่สหรัฐฯ มีส่วนเกี่ยวข้อง คะแนนนิยมของประธานาธิบดีจะเพิ่มสูงตามขึ้นไปด้วย ซึ่งนักวิชาการเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า Rally ‘Round The Flag Syndrome
นอกเหนือจากนั้น สถานการณ์ตึงเครียดในระดับนานาชาติ ยังช่วยเบี่ยงเบนความสนใจของประชาชน ให้ออกจากการเริ่มต้นหาเสียงของผู้สมัครท้าชิงประธานาธิบดีของพรรคเดโมแครด อีกทั้งทำให้ตัวทรัมป์เองกลับมาขึ้นหน้าหนึ่งของหนังสือพิมพ์ และเป็นจุดสนใจของประชาชนมากกว่าข่าวการหาเสียงของผู้ท้าชิงตำแหน่งต่างๆ
อย่างไรก็ตาม ทรัมป์ทราบดีว่าการก่อสงครามกับประเทศอิหร่านอย่างจริงจังนั้นไม่เป็นผลดีต่อตัวเขาในระยะยาวเลย เราจึงเห็นการกระทำของเขาในลักษณะที่พยายามสร้างสถานการณ์ที่ตึงเครียด แต่ก็ไม่มากพอที่จะทำให้สหรัฐฯ กลับเข้าไปอยู่ในวังวนของสงครามใหญ่อีกครั้ง
4. ผู้นำพลเรือนประชาธิปไตยย่อมได้รับความเคารพและมีอำนาจสูงสุดเสมอ
หากสหรัฐฯ ตัดสินใจเอาชีวิตนักบิน U2 เสี่ยงภัยในการปฏิบัติภารกิจเมื่อหลายสิบปีก่อน หรือหากเป็นความจริงที่ผู้นำพลเรือนตัดสินใจสร้าง ‘Precipitous event’ เพื่อหวังใช้มาตรการทางการทหารขั้นรุนแรง หลายคนคงอาจจะเริ่มสงสัยว่า โครงสร้างความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างผู้นำพลเรือนกับกองทัพสหรัฐฯ เป็นอย่างไรกันแน่
ความสัมพันธ์ของรัฐบาลพลเรือนและกองทัพสหรัฐฯ (Civil-Military Relations) ตั้งอยู่บนพื้นฐานการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ให้สิทธิรัฐบาลพลเรือนมีอำนาจในการควบคุมกองทัพ (Civilian Control of Military) การประกาศสงครามและการตอบโต้ทางการทหาร หรือแม้แต่การโยกย้ายตำแหน่งและการเข้ารับตำแหน่งของบุคคลในเครื่องแบบในระดับสูง จะต้องผ่านการเห็นชอบของทั้งประธานาธิบดีและสภาคองเกรส เพราะพวกเขาได้รับอำนาจนี้มาจากประชาชน
ถึงแม้ความขัดแย้งระหว่างผู้นำพลเรือนกับผู้นำกองทัพที่เกิดขึ้น จะเป็นเรื่องปกติระหว่างการตัดสินใจที่สำคัญทางการทหาร แต่หลังจากที่ข้อมูลต่างๆ ได้รับการพิจารณาและมีการตัดสินใจจากผู้นำฝ่ายพลเรือนแล้ว หากคำสั่งนั้นไม่ผิดกฎหมาย ผู้นำกองทัพสหรัฐฯ จะต้องปฏิบัติตามการตัดสินใจนั้นตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายยุติธรรมทหาร
แน่นอนว่าความสัมพันธ์ระหว่างผู้นำพลเรือนและกองทัพในลักษณะนี้ ย่อมมีจุดอ่อนเช่นกัน ตัวอย่างเช่น กรณีที่ตัวผู้นำพลเรือนไม่มีความรู้หรือประสบการณ์ด้านความมั่นคงในระดับนานาชาติ โดยปกติความแตกต่างทางความคิดจะคลี่คลายลงได้จากการเปิดรับคำแนะนำจากผู้เชี่ยวชาญ และแลกเปลี่ยนความคิดเห็นอย่างตรงไปตรงมา การให้ความเคารพซึ่งกันและกันระหว่างผู้นำพลเรือนกับผู้นำกองทัพเป็นบรรทัดฐานของการตัดสินใจทางการทหารของสหรัฐฯ
แต่การเข้ามามีอำนาจของประธานาธิบดีทรัมป์ ที่นอกจากไม่มีประสบการณ์ด้านความมั่นคงในระดับนานาชาติแล้ว ยังมีพฤติกรรมที่คาดเดาได้ยากและมีปัญหาเรื่องการควบคุมอารมณ์ จึงน่าจะทำให้บรรทัดฐานของความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสองสถาบันถูกทำลายลงและมีปัญหาอย่างมาก
ด้วยเหตุผลทั้งหมดที่กล่าวมาข้างต้น เราจึงไม่ควรแปลกใจกับความก้าวร้าวและความไร้เหตุผลของรัฐบาลโดนัลด์ ทรัมป์ ในบริบทปัจจุบัน และเราควรจะคาดการณ์ไว้เลยว่า จะต้องมีสถานการณ์ความตึงเครียดเกี่ยวกับความมั่นคงในระดับนานาชาติเพิ่มขึ้นอีกในระยะอันใกล้ จนกว่าจะถึงการเลือกตั้งในปีหน้า ซึ่งนอกจากจะหลอกให้คนทั้งโลกปวดหัวแล้ว จะยังทำให้ประธานาธิบดีทรัมป์กลายเป็นจุดสนใจและอยู่ในข่าวหน้าหนึ่งของหนังสือพิมพ์ถี่ขึ้นไปอีก
เราคงจะต้องลุ้นให้สหรัฐฯ ได้ผู้นำที่ดีกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เพื่อปรับดุลยภาพความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลพลเรือนและกองทัพให้กลับมาเป็นปกติเหมือนเก่า และเราคงได้แต่หวังว่าการดำเนินการด้านความมั่นคงของสหรัฐฯ จะกลับมามีความสมเหตุสมผลมากขึ้นและสามารถคาดเดาได้บ้าง
