เดือนสิงหาคมปี 2548 กัวลาลัมเปอร์และรัฐสลังงอร์ตกอยู่ในความขมุกขมัวในม่านควันสีเทา คนเดินถนนได้กลิ่นเหม็นอ่อนๆ เหมือนเศษไม้ถูกเผา สะเก็ดสีดำเหมือนเถ้าสอดแทรกอยู่ในอากาศ หน้ากากกันฝุ่นขายดีเป็นเทน้ำเทท่าพร้อมกับจำนวนผู้ป่วยโรคทางเดินหายใจในสถานพยาบาลที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว
วันที่ 11 สิงหาคมเมื่อค่ามลภาวะในอากาศ (Air Pollution Index: API) บางพื้นที่พุ่งสูงสุดถึง 500 เป็นครั้งแรกในรอบ 8 ปี รัฐบาลอับดุลลาห์ อาห์หมัด บาดาวี (Abdullah Ahmad Badawi) ประกาศภาวะฉุกเฉิน (haze emergency) ปิดโรงเรียนและสถานประกอบการเอกชนและหน่วยงานของรัฐที่ไม่จำเป็นท่าเรือคลัง (Port Klang) ซึ่งเป็นท่าเรือใหญ่ที่สุดในประเทศถูกสั่งปิดชั่วคราว นายกฯ บาดาวีออกอากาศเชื้อเชิญให้มัสยิดทั่วประเทศพร้อมใจกันสวดมนต์ขอฝนให้โปรยปรายมาชะล้างควันพิษให้หมดไป
หนึ่งเดือนหลังนายกฯ มาเลเซียแนะสวดมนต์ขอฝน รัฐบาลอินโดนีเซียประกาศภาวะฉุกเฉินที่จังหวัดเรียวบนเกาะสุมาตราซึ่งเป็นแหล่งปลูกปาล์มที่ใหญ่ที่สุดของเกาะ ในขณะเดียวกันค่าฝุ่นในสิงคโปร์ก็ถึงจุดอันตรายระดับสูง ผู้คนวิตกว่าจะส่งผลกระทบต่อการแข่งขันฟอร์มูลาวันที่กำลังจะมาถึง
เช่นเดียวกับทุกครั้ง ทางการมาเลเซียรายงานว่า ควันพิษที่ปกคลุมกัวลาลัมเปอร์และพื้นที่ชายฝั่งตะวันตกมาจากการเผาในเกาะสุมาตราประเทศอินโดนีเซียที่ครั้งนั้นมีจุดเผาราว 900 จุด และเช่นเดียวกันกับแทบทุกครั้งที่ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศถูกเขย่าด้วยเสียงวิพากษ์วิจารณ์และความไม่พอใจข้ามพรมแดน นายลิม กิต เสียง (Lim Kit Siang) ผู้นำฝ่ายค้านและประธานพรรค Democratic Action Party (DAP) พูดต่อสาธารณะว่า ชาวมาเลเซียต้องการคำอธิบายที่ชัดเจนว่าเหตุใดรัฐบาลอินโดนีเซียจึงหยุดปัญหาควันจากการเผาไม่ให้ให้เป็นเหตุการณ์โศกนาฏกรรมประจำปีไม่ได้
เวลาผ่านไปอีก 10 ปี คำถามของ ลิม กิต เสียง ก็ยังไม่มีคำตอบ จะมีก็แต่รายงานขององค์กรกรีนพีซที่อ้างข้อมูลทางการอินโดนีเซียว่าในปี 2558 เพียงปีเดียว มีการเผาป่าและเคลียร์พื้นที่เพื่อการเกษตรในอินโดนีเซียไปกว่า 2,600,000 เฮกตาร์ (16,250,000 ไร่) ระดับการเผาในอินโดนีเซียปีนั้นถูกจัดให้เป็นหนึ่งในความหายนะด้านสิ่งแวดล้อมครั้งใหญ่ในศตวรรษ 21 ที่ ธนาคารโลกประเมินว่าการเผาในอินโดนีเซีย ระหว่างปี 2558–2561 กินพื้นที่รวม 3,403,000 เฮกตาร์ (21,268,750 ไร่) สร้างความเสียหายให้อินโดนีเซียคิดเป็นเงินถึง 16,000 ล้านเหรียญสหรัฐฯ
การประเมินความเสียหายเป็นตัวเงินอาจไม่ชัดเจนเท่าระบุยอดผู้เสียชีวิต รายงานฉบับหนึ่งชี้ว่าการเผาไหม้ในป่าพรุ (pent swamp forest) ในอินโดนีเซียปี 2558 เป็นสาเหตุของฝุ่น PM ถึงร้อยละ 68 ในขณะที่การวิจัยของมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ดและมหาวิทยาลัยโคลัมเบียปีเดียวกันที่ตีพิมพ์ในวารสาร Environmental Research Letters ประเมินว่า ในอินโดนีเซียมีผู้เสียชีวิตก่อนถึงวัยอันควรจากหมอกควันและไฟป่าราว 90,000 คน ในมาเลเซีย 65,000 คน และในสิงคโปร์ 2,200 คนอย่างไรก็ตาม รัฐบาลของทั้งสามประเทศปฏิเสธผลการศึกษานี้
มาเลเซียใช้ค่า API เป็นมาตรฐานในการวัดฝุ่นควัน สิงคโปร์ประเทศเพื่อนบ้านใช้ค่า Pollution Standards Index (PSI) ระบบการวัดทั้งสองระบุให้ 100 ขึ้นไปเป็นค่าฝุ่นที่มีผลกระทบต่อสุขภาพ และระดับ 300 ขึ้นไปเป็นค่าที่มีผลร้ายแรงต่อสุขภาพ ในปี 2541 ค่าฝุ่นสูงสุดที่วัดได้ในสุมาตราช่วงเผาป่าสูงถึงเกือบ 2,000 การเผาป่าพรุที่เป็นพื้นที่ชุ่มน้ำบนเกาะทั้งสองเป็นสาเหตุของควันพิษสำคัญ เพราะไฟจะเผากินลึกลงไปในชั้นคาร์บอนในดิน ก่อให้เกิดควันพิษความหนาแน่นสูงที่ลอยข้ามพรมแดนไปถึงมาเลเซีย สิงคโปร์ และภาคใต้ของประเทศไทย
แน่นอนว่าคนในสุมาตราและกาลิมันตันพื้นที่ต้นทางการเผาต้องเผชิญควันพิษหนักหนาสาหัส คนในมาเลเซียเองก็ได้รับผลกระทบหนักในฐานะประชากรในเพื่อนบ้านผู้ใกล้ชิด มาเลเซียประกาศภาวะฉุกเฉินซ้ำแล้วซ้ำเล่า นอกจากปี 2548 แล้ว ก่อนหน้านั้นใน พ.ศ. 2541 รัฐบาลนายกรัฐมนตรี มหาเธร์ โมฮัมหมัด (Mahathir Mohamad) ก็ประกาศภาวะฉุกเฉินบนเกาะซาราวักทางฝั่งตะวันออกของคาบสมุทรมลายาถึง 10 วันเมื่อค่า API ขึ้นสูงสุดถึง 839 ที่เมืองกุชิง เมืองหลวงของซาราวักจนถึงขั้นที่รัฐบาลเกือบสั่งอพยพประชาชน ควันพิษในซาราวักที่เดินทางมาจากเกาะกาลิมันตันหรือบอร์เนียวที่มาเลเซียและอินโดนีเซียเป็นเจ้าของคนละส่วน นอกจากนั้นในปี 2556 รัฐบาลมาเลเซียภายใต้นายกรัฐมนตรี นาจิบ ราซัก (Najib Razak) ก็ประกาศภาวะฉุกเฉินในบางพื้นที่ของรัฐยะโฮร์ ที่ค่าฝุ่นขึ้นสูงถึง 750 ครั้งนั้นควันพิษกระทบประเทศสิงคโปร์อย่างหนักเช่นเดียวกัน
สำหรับคนมาเลเซีย ปัญหาควันพิษข้ามพรมแดนเป็นเหมือนการหนังที่ฉายซ้ำที่วนมาเกือบทุกปีนานเป็นสิบๆ ปีจนกระทั่งสถานการณ์คลี่คลายเมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมา อันที่จริงมาเลเซียมีรายงานเรื่องควันจากการเผาครั้งแรกตั้งแต่ทศวรรษ 1960 แต่กว่าจะเริ่มต้นศึกษากันอย่างจริงจังก็รอถึงทศวรรษ 1980 ซึ่งเป็นปีที่เกิดเหตุควันจากการเผามีผลต่อทัศนวิสัยในการบินจนทำให้เครื่องบินลำหนึ่งที่บินจากลอนดอนมุ่งหน้ากัวลาลัมเปอร์บินเลยไปถึงสิงคโปร์ ในช่วงนั้นเองหมอกควันจากการเผาเคลียร์พื้นที่เพื่อการเกษตรก็ทวีความรุนแรงกลายเป็นปัญหาในระดับภูมิภาค โดยมีสาเหตุมาจากการขยายตัวของอุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันที่ตอบสนองความต้องการน้ำมันปาล์มในตลาดโลกที่เพิ่มขึ้น 10 เท่า
เมื่อมาถึงทศวรรษ 1990 อินโดนีเซียเป็นประเทศส่งออกน้ำมันปาล์มอันดับหนึ่งของโลกโดยมีมาเลเซียตามมา สำหรับมาเลเซีย รายได้จากการส่งออกน้ำมันปาล์มเป็นหนึ่งในรายได้หลักของประเทศจนถึงทุกวันนี้ ล่าสุดคณะกรรมการน้ำมันปาล์มแห่งมาเลเซีย Malaysian Palm Oil Board (MPOB) คาดการณ์ว่ารายได้จากการส่งออกน้ำมันปาล์มและผลิตภัณฑ์จากปาล์มของมาเลเซียในปี 2566 จะตกราว 110,000 ล้านริงกิตมาเลเซีย
ตั้งแต่ทศวรรษ 1990 บริษัทปาล์มมาเลเซียและสิงคโปร์พบปัญหาการขาดพื้นที่เพาะปลูกในประเทศตน จึงเลือกใช้อินโดนีเซียเป็นพื้นที่ปลูกปาล์มด้วยการสนับสนุนของรัฐบาลของตน ประกอบกับยังได้ประโยชน์จากนโยบายเปิดรับการลงทุนปลูกปาล์มน้ำมันจากต่างประเทศของอินโดนีเซียทำให้ทั้งสองประเทศเป็นต่างชาติผู้ได้รับสัมปทานปลูกปาล์มน้ำมันในอินโดนีเซียที่ใหญ่ที่สุด
ถึงการเผาเคลียร์พื้นที่จะผิดกฎหมายอินโดนีเซีย แต่เกษตรกรรายย่อยยังใช้วิธีนี้กันอยู่เพราะเป็นวิธีที่ต้นทุนต่ำที่สุด อย่างไรก็ตาม ต้นเหตุการเผาที่ก่อควันพิษข้ามประเทศที่แท้จริงมาจากการเผาของบริษัทปาล์มเอกชนขนาดใหญ่ที่งานวิจัยหลายชิ้นชี้ตรงกันว่าเป็นผู้รับผิดชอบการเผาถึงร้อยละ 80 ในพื้นที่
นอกจากควันพิษจากการเผาจะก่อปัญหาสุขภาพร้ายแรงแล้ว ยังเป็นเหตุของความสูญเสียอื่นๆ เช่น มีการชี้ว่าหมอกควันจากการเผาถูกชี้ว่าเป็นต้นเหตุของการตกของเครื่องบินสายการบินการุดาในปี 2545 และอุบัติเหตุเรือน้ำมันอินโดนีเซียย่านสุมาตราในปีถัดมา
อิทธิพลของบริษัทปาล์มน้ำมันต่างชาติในอินโดนีเซียคงมีไม่น้อย งานศึกษาเกี่ยวกับบริษัทปาล์มน้ำมันมาเลเซียในอินโดนีเซียพบว่า บริษัทมาเลเซียและสิงคโปร์เหล่านี้ หากไม่ใช่บริษัทของรัฐบาลโดยตรง ก็เป็นบริษัทเอกชนขนาดใหญ่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งบริษัทจากมาเลเซียที่คนระดับนำในรัฐบาลมีผลประโยชน์เกี่ยวข้อง จึงไม่แปลกที่การสำรวจขององค์กรกรีนพีซปี 2562 พบว่า มีเพียงแค่บริษัท 2 บริษัทจาก 12 บริษัทที่เผาเคลียร์พื้นที่สัมปทานของตนระหว่างปี 2558–2561 ถูกลงโทษตามกฎหมาย ส่วนอีก 10 บริษัทที่ได้สัมปทานและมีการเผาในพื้นที่ที่ใหญ่ที่สุดไม่ได้ได้รับการลงโทษใดๆ และไม่มีบริษัทปลูกปาล์มใดถูกถอนใบอนุญาต ในขณะที่บริษัทในอุตสาหกรรมปลูกไม้สักและเยื่อกระดาษรวม 3 บริษัทกลับถูกถอนใบอนุญาตเนื่องจากการเผาเคลียร์พื้นที่
กรีนพีซบอกว่า แม้ว่ารัฐบาลอินโดนีเซียจะประกาศความสำเร็จในการตรวจสอบบริษัทเหล่านี้และสามารถนำบริษัทขึ้นศาลจนชนะคดีศาลสั่งปรับเป็นจำนวนเงินนับร้อยล้านเหรียญสหรัฐฯ แต่การตรวจสอบของช่วงต้นปี 2562 ไม่พบว่ามีบริษัทใดที่ถูกคำศาลสั่งปรับ ได้ลงมือควักกระเป๋าจ่ายค่าปรับจริงๆ
อาเซียนมีความพยายามจัดการกับปัญหาควันจากการเผามาแล้วราว 30 ปี มีข้อตกลงร่วมและยุทธศาสตร์ความร่วมมือในภูมิภาคเช่น ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP) ในปี 2545 ที่ให้กรอบทางกฎหมายในการต่อกรกับปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดน โดยหนึ่งในนั้นคือแนะให้ประเทศสมาชิกกลับไปออกกฎหมายที่เหมาะสมในประเทศของตนเอง นอกจากนั้นยังมี ASEAN Peatland Management Strategy 2006-2020 แต่น่าเสียดายที่แทบจะไม่ช่วยแก้ปัญหาใดๆ เพราะนอกจาก AATHP จะถูกวิจารณ์ว่าขาดกลไกในการบังคับใช้และเครื่องมือแก้ปัญหาความขัดแย้งแล้ว อินโดนีเซียและฟิลิปปินส์ยังปฏิเสธเข้าร่วม AATHP ในเบื้องต้น เรื่องนี้เป็นเหตุให้นาย อีวาน ปึง (Ivan Png) นักวิชาการจากมหาวิทยาลัยแห่งชาติ สิงคโปร์เขียนบทความตีพิมพ์ในมาเลเซียและสิงคโปร์แนะให้ทั้งสองประเทศออกกฎหมายลงโทษผู้เป็นสาเหตุของควันพิษจากการเผาข้ามพรมแดน
ในปี 2556 แรงกดดันให้แก้ปัญหาหมอกควันสูงขึ้นเมื่อประเทศอาเซียนหลายประเทศได้รับผลกระทบจากมลภาวะทางอากาศที่ร้ายแรงที่สุดในรอบ 10 ปี หนึ่งปีให้หลัง รัฐสภาสิงคโปร์ผ่านกฎหมาย Transboundary Haze Pollution Act ที่มีบทลงโทษบริษัทหรือบุคคลทั้งในและนอกประเทศสิงคโปร์มีการกระทำที่ก่อให้เกิดปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดนสู่ประเทศสิงคโปร์ โดยเป็นโทษทางอาญาและปรับและในอัตรา 100,000 ดอลล่าร์สิงคโปร์ต่อวันยอดรวมไม่เกิน 2 ล้านดอลลาร์สิงคโปร์ และครอบคลุมถึงบริษัทแม่ของบริษัทลูกที่มีพฤติกรรมการเผาด้วย
ดูท่ากฎหมายฉบับนี้จะเป็นที่กลัวเกรงของบริษัทสิงคโปร์ไม่น้อย เพราะในปีเดียวกัน กลุ่มบริษัทปาล์มน้ำมันขนาดใหญ่ที่จดทะเบียนในตลาดหุ้นสิงคโปร์ 2-3 บริษัทถูกกล่าวหาว่าเป็นตัวการในการเผาเคลียร์พื้นที่ในสุมาตรา จนผู้บริหารต้องออกมาปฏิเสธเป็นพัลวัน บริษัทเหล่านี้เป็นเจ้าของพื้นที่เพาะปลูกในสุมาตราและทั่วอินโดนีเซีย ระหว่าง 158,000 เฮกตาร์ (987,500 ไร่) ถึง 464,000 เฮกตาร์ (2,900,000 ไร่) ว่าบริษัทตนเองไม่มีนโยบายเผาเคลียร์พื้นที่ แต่จะใช้เครื่องจักรเท่านั้น และยืนยันว่าจะคอยตรวจสอบซัปพลายเออร์ให้ทำตามกฏอย่างเคร่งครัด
ทางด้านมาเลเซียยังคงนิ่งเฉยเรื่องการออกกฎหมายภายในประเทศ เมื่อปัญหาควันพิษกำเริบขึ้นอีกในปี 2562 กรุงกัวลาลัมเปอร์ตกอยู่ในสภาพขมุกขมัวอีกครั้ง ครั้งนี้นำไปสู่การโต้ตอบระหว่างรัฐบาลอินโดนีเซียและมาเลเซียอย่างเผ็ดร้อน ในขณะที่รัฐบาลและโลกออนไลน์ในมาเลเซียตำหนิติเตียนอินโดนีเซียในฐานะผู้สร้างความเดือดร้อนให้ประเทศเพื่อนบ้าน ขณะที่นาง สีติ นูรบายา (Siti Nurbaya) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสิ่งแวดล้อมอินโดนีเซีย ก็ออกแถลงข่าวให้ข้อมูลว่าจุดเผาบางจุดที่พบมาจากพื้นที่ปลูกปาล์มของบริษัทลูกของบริษัทมาเลเซียขนาดใหญ่ 4 บริษัท นั่นคือ Kuala Lumpur Kepong Bhd (KLK), IOI Corp Bhd, TDM Bhd และบริษัทปาล์มน้ำมันของรัฐบาลมาเลเซียที่เป็นผู้ผลิตน้ำมันปาล์มที่ใหญ่ที่สุดในโลก คือ Sime Darby Plantation Bhd นั่นเอง
จะเป็นเพราะความบังเอิญหรือความแสบของอินโดนีเซียไม่ทราบได้ เพราะเวลานั้นรัฐมนตรีกระทรวงน้ำและสิ่งแวดล้อมมาเลเซียคือ นาง โย บี ยิน (Yeo Bee Yin) สะใภ้เอกของกลุ่มธุรกิจ IOI Corp Bhd ที่มีธุรกิจปาล์มน้ำมันและมีพื้นที่ปลูกปาล์มในสุมาตราขนาดเบาะๆ 16,000 เฮกตาร์ (100,000 ไร่)
รัฐมนตรี สีติ นูรบายา ยังกล่าวว่า รัฐบาลอินโดนีเซียกำลังสอบสวนบริษัทปลูกปาล์มทั้งหมด 370 บริษัททั่วประเทศที่สงสัยว่าเจตนาเผาเพื่อเคลียร์พื้นที่ และได้ปิดพื้นที่สัมปทานของบริษัทอย่างน้อย 52 บริษัทเพื่อสอบสวน ในจำนวนนี้มีบริษัทสัญชาติมาเลเซียสองบริษัทรวมทั้ง IOI Corp Bhd ด้วย
ท่าทีของอินโดนีเซียส่งผลให้เกิดการขุดคุ้ยใหญ่ในมาเลเซียที่พบว่าบริษัทปาล์มน้ำมันสัญชาติมาเลเซียนับสิบได้เข้าไปลงทุนปลูกปาล์มในเกาะสุมาตราและกาลิมันตันมาตั้งแต่ปีมะโว้ ข้อมูลที่รวบรวมโดยหนังสือพิมพ์ออนไลน์ Themalaysianreserve.com ในปี 2562 ยังชี้ว่ากว่าหนึ่งในสามของบริษัทปาล์มน้ำมัน 42 บริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหุ้นมาเลเซียมีพื้นที่ปลูกปาล์มน้ำมันในอินโดนีเซีย รวมทั้ง 8 ใน 10 บริษัทปาล์มน้ำมันที่ใหญ่ที่สุดในประเทศ มีพื้นที่ปลูกปาล์มในอินโดนีเซียรวมกันราว 963,498 เฮกตาร์ (6,021,862.5 ไร่) ในกาลิมันตัน สุลาเวสี สุมาตรา และจัมบี
มาเลเซียมีเพียงกฎหมาย Environment Quality Act 1974 ที่ลงโทษผู้มีพฤติกรรมการเผาเฉพาะในประเทศที่ไม่มีผลอันใดกับการจัดการควันพิษข้ามพรมแดน แต่การเปิดประเด็นบริษัทมาเลเซียเข้าไปเผาในอินโดนีเซียทำให้ในปีนั้นเองมีกระแสเรียกร้องให้รัฐบาลออกกฎหมาย Haze and Transboundary Pollution Act แก้ปัญหาควันพิษข้ามพรมแดนเช่นเดียวกับสิงคโปร์ และให้ตั้งคณะกรรมการพิเศษสืสวนบริษัทมาเลเซียที่เกี่ยวข้องกับการเผาอีกด้วย
แต่น่าเสียดายที่รัฐบาลแนวร่วมปากาตัน ฮาราปัน (Pakatan Harapan) ล่มไปเสียก่อน ปีถัดมานาย ตวน อิบราฮิม ตวน มาน (Tuan Ibrahim Tuan Man) รัฐมนตรีกระทรวงสิ่งแวดล้อมในรัฐบาลใหม่ กล่าวในสภาฯ ว่าแทนที่จะออกกฎหมายใหม่เพื่อแก้ปัญหาควันข้ามพรมแดน รัฐบาลเชื่อว่าจังหวะก้าวที่ดีที่สุดคือการขยายความร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านและอาเซียน
มาเลเซียจึงได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่ลงนามใน ATHP ก่อนใครเพื่อนในอาเซียน แต่ก็เป็นประเทศที่ยังไม่ยอมออกกฎหมายภายในรองรับมาจนบัดนี้
3-4 ปีมานี้ควันพิษจากอินโดนีเซียดูเหมือนจะซาๆ ลง คนในมาเลเซียหลับตาสูดอากาศไร้ฝุ่น PM 2.5 มิหนำซ้ำยังมีฝนตกมาเรื่อยๆ โดยไม่ต้องร้องขอ จะว่าทั้งหมดนี้เป็นผลงานของรัฐบาลก็ไม่น่าจะใช่ เพราะนอกจากจะยังไม่มีใครพูดถึงการออกกฎหมายใหม่ จนป่านนี้ยังไม่เห็นว่าจะมีมาตรการใดๆ ที่ชัดเจน
แต่ควันพิษที่จางลงอาจเป็นเพราะบริษัทปาล์มน้ำมันมาเลเซียเริ่มสะดุ้งสะเทือนกับการขุดคุ้ยของสื่อมวลชนและแรงกดดันจากกลุ่มประชาสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังจากรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อมอินโดนีเซียดับเครื่องชนนำชื่อบริษัทตีแผ่กลางอากาศในครั้งนั้น
นับเป็นคุณูปการต่อมาเลเซียเป็นยิ่งนัก
อ้างอิง
https://www.theguardian.com/world/2005/aug/12/malaysia
https://www.reuters.com/article/us-southeastasia-haze-idUSBRE95I0WW20130623
https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748-9326/ab9a6c
https://www.greenpeace.org/southeastasia/publication/3106/3106/
https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/indonesia-declares-emergency-in-haze-hit-province
https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/indonesia-declares-emergency-in-haze-hit-province
https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13602381.2012.748262
เรื่อง: ปรางค์ทิพย์ ดาวเรือง
