อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง
เมื่อช่วงกลางเดือนมีนาคม 2561 ที่ผ่านมา ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาให้ บริษัท ไทยทีวี จำกัด ชนะคดีที่บริษัทฟ้องคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กสทช. และสำนักงาน กสทช. โดยศาลปกครองกลางสั่งให้สำนักงาน กสทช. คืนค่าธรรมเนียมใบอนุญาตประกอบกิจการโทรทัศน์ในระบบดิจิทัล (ทีวีดิจิทัล) ให้แก่ไทยทีวี ในส่วนที่บริษัทวางหนังสือค้ำประกันไว้เกินงวดที่ต้องจ่ายขณะยังประกอบกิจการ ทั้งนี้ แม้ว่านางพันธุ์ทิพา ศกุนต์ไชย หรือที่รู้จักกันดีในชื่อ เจ๊ติ๋ม ทีวีพูล กรรมการบริษัท ไทยทีวี จำกัด จะแสดงความพอใจกับผลการพิจารณาของศาล แต่ไทยทีวียังคงจะอุทธรณ์ต่อในประเด็นค่าเสียหาย ในขณะที่สำนักงาน กสทช. ก็เตรียมอุทธรณ์คดีดังกล่าวเช่นกัน เนื่องจากเห็นว่าศาลยังไม่ได้นำข้อเท็จจริงบางส่วนมาประกอบการพิจารณา
คำพิพากษาดังกล่าวของศาลปกครองเป็นที่สนใจของหลายฝ่าย โดยเฉพาะผู้ประกอบกิจการทีวีดิจิทัลรายอื่นๆ เนื่องจากเห็นว่า การฟ้องร้องของไทยทีวีเป็นกรณีตัวอย่างที่สำคัญ และคำพิพากษานี้จะเป็นบรรทัดฐานหากผู้ประกอบกิจการมีการบอกเลิกสัญญาในอนาคต
การประมูลใบอนุญาตประกอบกิจการโทรทัศน์ในระบบดิจิทัล
สำนักงาน กสทช. จัดการประมูลใบอนุญาตประกอบกิจการทีวีดิจิทัลขึ้นในช่วงปลายปี 2556 โดยแบ่งใบอนุญาตออกเป็น 4 หมวด รวม 24 ใบอนุญาต ได้แก่ (1) หมวดหมู่ทั่วไปแบบความคมชัดสูง จำนวน 7 ใบอนุญาต (2) หมวดหมู่ทั่วไปแบบความคมชัดปกติ จำนวน 7 ใบอนุญาต (3) หมวดหมู่ข่าวสารและสาระ จำนวน 7 ใบอนุญาต และ (4) หมวดหมู่เด็ก เยาวชน และครอบครัว จำนวน 3 ใบอนุญาต ภายหลังการประมูลใบอนุญาตดังกล่าว ผู้ชนะการประมูลแต่ละรายจึงเริ่มต้นออกอากาศทีวีดิจิทัลอย่างเป็นทางการในช่วงปลายเดือนเมษายน 2557 ท่ามกลางปัญหาต่างๆ ในการเปลี่ยนผ่านจากการรับชมโทรทัศน์ในระบบอะนาล็อกไปสู่ระบบดิจิทัลไม่น้อย เช่น ปัญหาความครอบคลุมของโครงข่ายสัญญาณ และการแจกคูปองเพื่อแลกกล่องรับสัญญาณทีวีดิจิทัล
บริษัท ไทยทีวี จำกัด เป็นผู้ชนะการประมูลใบอนุญาตประกอบกิจการทีวีดิจิทัลจำนวนรวม 2 ใบ ซึ่งแบ่งเป็นใบอนุญาตในหมวดหมู่ข่าวสารและสาระจำนวน 1 ใบ และหมวดหมู่เด็ก เยาวชน และครอบครัว 1 ใบ โดยราคาประมูลอยู่ที่ 1,328 และ 648 ล้านบาทตามลำดับ อย่างไรก็ตาม เมื่อเริ่มออกอากาศแล้ว การประกอบกิจการของบริษัททั้งทางช่องไทยทีวี และช่อง LOCA กลับไม่สดใสดังที่คาด โดยในปีแรกนั้น บริษัทขาดทุนราว 320 ล้านบาท ต่างจากที่ตั้งเป้าไว้ว่าจะได้กำไร 2,000 ล้านบาท ต่อมาในเดือนพฤษภาคม 2558 บริษัทจึงตัดสินใจไม่ชำระค่าประมูลงวดที่สองให้แก่สำนักงาน กสทช. และขอยกเลิกใบอนุญาตประกอบกิจการทั้งสองใบดังกล่าว อย่างไรก็ตาม แม้ทาง กสทช. จะอนุมัติให้ยกเลิกใบอนุญาต แต่ยืนยันว่า ไทยทีวีจะต้องจ่ายค่าประมูลให้ครบทุกงวด มติดังกล่าวของ กสทช. เป็นสาเหตุที่ทำให้ไทยทีวีฟ้องร้องต่อศาลปกครองตามที่กล่าวมาข้างต้น
ไทยทีวีไม่ใช่รายเดียวที่ประสบปัญหาจากการประกอบกิจการทีวีดิจิทัล ในเดือนสิงหาคม 2558 ผู้ประกอบการทีวีดิจิทัล 7 รวมตัวกันยื่นฟ้อง กสทช. ต่อศาลปกครองกลาง เพื่อเรียกค่าเสียหายจำนวนกว่า 1.25 หมื่นล้านบาท เนื่องจากการดำเนินการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบทีวีดิจิทัลที่ล่าช้าของ กสทช. ต่อมาในเดือนพฤษภาคม 2560 เมื่อถึงกำหนดชำระค่าประมูลงวดที่สี่ ผู้ประกอบกิจการทีวีดิจิทัลรวม 13 รายก็ยื่นเรื่องเพื่อขอขยายระยะเวลาต่อ กสทช. ตามที่กำหนดไว้ในคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช. ฉบับที่ 76/2559 นอกจากนี้ ในเดือนมีนาคม 2561 หลังจากที่ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาในกรณีไทยทีวีก็มีข่าวว่า กสทช. เตรียมเสนอเรื่องให้หัวหน้า คสช. ใช้อำนาจตามมาตรา 44 เพื่อเยียวยาผู้ประกอบกิจการโทรทัศน์ในระบบดิจิทัลอีกครั้ง โดยการพักชำระค่าใบอนุญาตเป็นเวลา 3 ปี และให้จ่ายเฉพาะดอกเบี้ย อย่างไรก็ตาม นับถึงปัจจุบันยังไม่มีข้อสรุปใดๆ
คำถามสำคัญคือ อะไรคือต้นตอของปัญหาของผู้ประกอบกิจการทีวีดิจิทัลเหล่านี้?
เพื่อนร่วมวงที่เยอะขึ้นกับก้อนเค้กที่เล็กลง
Winner’s curse หรือ “คำสาปของผู้ชนะ” เป็นวลีที่ใช้อธิบายสถานการณ์ที่ผู้ชนะการประมูลต้องเผชิญปัญหาต่างๆ หลังจากชนะการประมูล คำสาปดังกล่าวเกิดจากการที่ผู้ประมูลจ่ายราคาการประมูลแพงกว่าที่ควรจะเป็น เนื่องจากคาดการณ์ผลตอบแทนที่ได้รับจากการชนะการประมูลสูงเกินจริงด้วยความไม่สมบูรณ์ของข้อมูล ในกรณีของผู้ประกอบกิจการทีวีดิจิทัลนั้น ความบกพร่องในการดำเนินการของ กสทช. อาจเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาตามที่ศาลปกครองกลางชี้ แต่สาเหตุหลักอาจอยู่ที่การประเมินความเสี่ยงที่ผิดพลาดของผู้ประกอบกิจการเอง ทั้งในประเด็นเพื่อนร่วมวงที่เยอะขึ้นกับก้อนเค้กที่เล็กลง
การจัดประมูลใบอนุญาตประกอบกิจการทีวีดิจิทัลในช่วงปลายปี 2556 ของ กสทช. ส่งให้มีช่องโทรทัศน์เพิ่มขึ้นถึง 24 ช่อง รวมกับช่องอะนาล็อกของผู้ประกอบกิจการรายเดิมยังอยู่ระหว่างการทยอยยุติการออกอากาศ จำนวนเพื่อนร่วมวงที่เยอะขึ้นนี้ทำให้ส่วนแบ่งเค้กที่ผู้ประกอบกิจการหน้าใหม่คาดการณ์ไว้อาจจะดีเกินจริงไปมาก
รายได้จากโฆษณาเป็นเค้กก้อนใหญ่ของกิจการสื่อ ข้อมูลจากสมาคมมีเดียเอเจนซี่และธุรกิจสื่อแห่งประเทศไทย (Media Agency Association of Thailand) หรือ MAAT ชี้ว่า ในช่วงห้าปีที่ผ่านมามีการใช้งบประมาณในการโฆษณาตามสื่อต่างๆ สูงกว่าปีละ 1.2 แสนล้านบาทมาโดยตลอด โดยงบประมาณเกินกว่าครึ่งหนึ่งจะถูกใช้ผ่านการโฆษณาทางทีวี ทั้งนี้ หากพิจารณางบโฆษณาที่ผู้ประกอบกิจการทีวีดิจิทัลได้รับจะพบว่า รายได้จากโฆษณานั้นเคยเป็นส่วนแบ่งของผู้ประกอบกิจการรายเดิมทั้งสิ้น เพราะจำนวนช่องทีวีที่เพิ่มขึ้นมิได้ทำให้มีงบโฆษณาทางทีวีมากขึ้นแต่อย่างใด ซ้ำร้ายเม็ดเงินโฆษณาทางทีวียังมีแนวโน้มลดลง จากเกินกว่า 8 หมื่นล้านบาทในปี 2556 เหลือประมาณ 6.6 หมื่นล้านบาทเมื่อปี 2560 ที่ผ่านมา
ที่มา: รวบรวมจากสมาคมมีเดียเอเจนซี่และธุรกิจสื่อแห่งประเทศไทย
งบโฆษณาทางทีวีที่ลดลงนี้อาจมีสาเหตุสำคัญจากการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้ชม งานสำรวจทางการตลาดบางชิ้นชี้ว่า ผู้บริโภคมีแนวโน้มที่จะใช้เวลาในการท่องอินเทอร์เน็ตแทนการบริโภคสื่ออื่นๆ มากขึ้นเรื่อยๆ แนวโน้มดังกล่าวสะท้อนออกมาผ่านงบโฆษณาทางสื่อออนไลน์ที่เพิ่มขึ้นกว่าสามเท่าตัวในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา จากประมาณ 4 พันล้านบาทในปี 2556 เพิ่มขึ้นเป็นประมาณ 1.2 หมื่นล้านบาทเมื่อปี 2560 ที่ผ่านมา หากคิดเป็นสัดส่วนแล้วจะพบว่า ส่วนแบ่งงบโฆษณาของสื่อออนไลน์นั้นเพิ่มขึ้นจากประมาณ 3% ของงบโฆษณาทั้งหมดในปี 2556 เป็นประมาณ 10% ของงบโฆษณาทั้งหมดในปี 2560
คำสาปของผู้ชนะการประมูลคลื่นความถี่ทีวีดิจิทัลคือการจ่ายราคาใบอนุญาตที่สูงเกินไป โดยเฉพาะในช่วงที่รายได้สื่อโทรทัศน์ลดลงจากการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของภูมิทัศน์สื่อและพฤติกรรมของผู้บริโภค ผู้ประกอบกิจการบางรายสามารถเอาตัวรอดจากคำสาปได้ แต่อีกหลายรายทำไม่สำเร็จ ที่ผ่านมาเราจึงเห็นการปลดพนักงานเพื่อปรับโครงสร้างและลดต้นทุนของช่องวอยซ์ทีวี และช่องนิวทีวี รวมไปถึงการเปลี่ยนมือเจ้าของกิจการไปสู่กลุ่มทุนที่มีขนาดใหญ่กว่า เช่น การเข้าถือหุ้นของบริษัทเจ้าของช่องอมริมทร์ทีวีและช่อง GMM 25 ของนายฐาปน และนายปณต สิริวัฒนภักดี การซื้อหุ้นของบริษัทเจ้าของช่อง One HD โดย น.ส.ปรมาภรณ์ ปราสาททองโอสถ และอาจมีรายอื่นๆ ตามมาอีกในอนาคต
ทีวีดิจิทัลกับคำสาปของประชาชน
คลื่นความถี่เป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด ที่ผ่านมา กสทช. แบ่งคลื่นความถี่ที่มีอยู่เพื่อใช้ประโยชน์เชิงพาณิชย์ในสองกิจการหลัก ได้แก่ กิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม อย่างไรก็ตาม คลื่นความถี่ที่ถูกกำหนดให้ใช้เฉพาะในกิจการโทรทัศน์กำลังมีประโยชน์น้อยลงเรื่อยๆ จากเทคโนโลยีและพฤติกรรมของผู้ชมสื่อที่เปลี่ยนแปลงไป การละสายตาจากจอทีวีก้มลงจอมือถือเป็นหนึ่งในหลักฐานสำคัญ
ผู้ประกอบกิจการทีวีดิจิทัลจะรอดพ้นจากคำสาปของผู้ชนะได้อย่างไรเป็นคำถามหนึ่ง ขณะที่คำถามว่า กสทช. นำคลื่นความถี่มาใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพเพียงใดก็เป็นอีกคำถามหนึ่ง ตัวอย่างจากการจัดประมูลทีวีดิจิทัลพร้อมกัน 24 ช่องในปี 2556 อาจแสดงให้เห็นว่า คลื่นความถี่ของประเทศถูกจัดสรรอย่างไม่มีประสิทธิภาพ เพราะในขณะที่ความต้องการใช้คลื่นความถี่ในกิจการโทรคมนาคมกำลังเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง คลื่นความถี่จำนวนมากกลับถูกจัดสรรให้แก่กิจการโทรทัศน์อย่างฟุ่มเฟือย จำนวนช่องทีวีที่เพิ่มขึ้นนี้มิได้สอดคล้องกับการพัฒนาเนื้อหารายการ ไม่ว่าจะมองในเชิงคุณภาพหรือความหลากหลาย แม้ว่าบางเวลาอาจมีรายการที่น่าสนใจให้เลือกติดตาม แต่ในอีกหลายๆ เวลา ประชาชนซึ่งเป็นผู้ชมยังคงต้องกดรีโมททีวีเปลี่ยนช่องไปมาราวกับต้องคำสาป
หากมีการยกเลิกใบอนุญาตและคืนคลื่นความถี่ที่ใช้ในการประกอบกิจการทีวีดิจิทัล การนำคลื่นความถี่ดังกล่าวมาจัดสรรใหม่ให้แก่กิจการที่มีความต้องการใช้คลื่นความถี่มากกว่าน่าจะเป็นทางออกที่ดีกว่าสำหรับทุกฝ่าย.
ภาคผนวก
ผลการประมูลคลื่นความถี่เพื่อให้บริการโทรทัศน์ในระบบดิจิทัลประเภทบริการทางธุรกิจระดับชาติ
- หมวดหมู่ทั่วไปแบบความคมชัดสูง จำนวน 7 ใบอนุญาต ได้แก่
ผู้ชนะลำดับที่ 1 บริษัท บีอีซี-มัลติมีเดีย จำกัด ราคาที่ประมูล 3,530 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 2 บริษัท บางกอก มีเดีย แอนด์ บรอดคาสติ้ง จำกัด ราคาที่ประมูล 3,460 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 3 บริษัท กรุงเทพโทรทัศน์และวิทยุ จำกัด ราคาที่ประมูล 3,370 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 4 บริษัท ทริปเปิล วี บรอดคาสท์ จำกัด ราคาที่ประมูล 3,360 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 5 บริษัท อสมท จำกัด (มหาชน) ราคาที่ประมูล 3,340 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 6 ร่วม บริษัท อมรินทร์ เทเลวิชั่น จำกัด ราคาที่ประมูล 3,320 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 6 ร่วม บริษัท จีเอ็มเอ็ม เอชดี ดิจิทัล ทีวี จำกัด ราคาที่ประมูล 3,320 ล้านบาท
- หมวดหมู่ทั่วไปแบบความคมชัดปกติ จำนวน 7 ใบอนุญาต ได้แก่
ผู้ชนะลำดับที่ 1 บริษัท ไทย บรอดคาสติ้ง จำกัด ราคาที่ประมูล 2,355 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 2 บริษัท ทรู ดีทีที จำกัด ราคาที่ประมูล 2,315 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 3 บริษัท จีเอ็มเอ็ม เอสดี ดิจิทัล ทีวี จำกัด ราคาที่ประมูล 2,290 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 4 บริษัท บีอีซี-มัลติมีเดีย จำกัด ราคาที่ประมูล 2,275 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 5 บริษัท อาร์.เอส.เทเลวิชั่น จำกัด ราคาที่ประมูล 2,265 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 6 บริษัท โมโน บรอดคาซท์ จำกัด ราคาที่ประมูล 2,250 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 7 บริษัท แบงคอก บิสสิเนส บรอดแคสติ้ง จำกัด ราคาที่ประมูล 2,200 ล้านบาท
- หมวดหมู่ข่าวสารและสาระ จำนวน 7 ใบอนุญาต ได้แก่
ผู้ชนะลำดับที่ 1 บริษัท เอ็นบีซี เน็กซ์ วิชั่น จำกัด ราคาที่ประมูล 1,338 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 2 บริษัท วอยซ์ ทีวี จำกัด ราคาที่ประมูล 1,330 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 3 บริษัท ไทยทีวี จำกัด ราคาที่ประมูล 1,328 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 4 บริษัท สปริงนิวส์ เทเลวิชั่น จำกัด ราคาที่ประมูล 1,318 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 5 บริษัท ไทย นิวส์ เน็ตเวิร์ค(ทีเอ็นเอ็น) จำกัด ราคาที่ประมูล 1,316 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 6 บริษัท ดีเอ็น บรอดคาสท์ จำกัด ราคาที่ประมูล 1,310 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 7 บริษัท 3เอ. มาร์เก็ตติ้ง จำกัด ราคาที่ประมูล 1,298 ล้านบาท
- หมวดหมู่เด็ก เยาวชน และครอบครัว จำนวน 3 ใบอนุญาต ได้แก่
ผู้ชนะลำดับที่ 1 บริษัท บีอีซี-มัลติมีเดีย จำกัด ราคาที่ประมูล 666 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 2 บริษัท อสมท จำกัด(มหาชน) ราคาที่ประมูล 660 ล้านบาท
ผู้ชนะลำดับที่ 3 บริษัท ไทยทีวี จำกัด ราคาที่ประมูล 648 ล้านบาท
