ปกป้อง จันวิทย์ เรื่อง

วิวรรธน์ ทรัพย์อรัญ ภาพ

 

ย้อนกลับไปเมื่อครั้งสังคมไทยร่วมกันผลักดันรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน พ.ศ. 2540 ได้สำเร็จ บทบัญญัติหนึ่งในรัฐธรรมนูญซึ่งถือได้ว่าเป็นการปฏิรูปแวดวงการสื่อสารและโทรคมนาคมครั้งสำคัญคือ มาตรา 40 ที่ระบุว่า

“คลื่นความถี่ที่ใช้ในการส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และวิทยุโทรคมนาคม เป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ

ให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ตามวรรคหนึ่ง และกำกับดูแลการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

การดำเนินการตามวรรคสองต้องคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชนในระดับชาติและระดับท้องถิ่น ทั้งในด้านการศึกษา วัฒนธรรม ความมั่นคงของรัฐ และประโยชน์สาธารณะอื่น รวมทั้งการแข่งขันโดยเสรีอย่างเป็นธรรม”

คลื่นความถี่ที่เคยเป็นสมบัติของหน่วยงานรัฐ กลายเป็นสมบัติของสาธารณะ โดยมีองค์กรกำกับดูแลที่ถูกคาดหวังให้เป็นอิสระจากอำนาจรัฐและอำนาจทุน เข้ามาทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม

ในเดือนตุลาคม 2554 “กสทช.” หรือ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ องค์กรกำกับดูแลตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ จึงถือกำเนิดขึ้นอย่างเต็มรูปแบบ[1] แม้จะใช้เวลาเดินทางยาวนานถึง 14 ปี ผ่านรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ นายกรัฐมนตรี 6 คน และรัฐประหาร 1 ครั้ง

กสทช. เริ่มต้นทำงานภายใต้ความคาดหวังอันสูงลิ่วของสังคมไทย ถ้า กสทช. ทำงานได้ดีเต็มศักยภาพ ก็จะมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในการสร้างการแข่งขันที่เป็นธรรมในกิจการโทรคมนาคมและกิจการกระจายเสียงฯ การปฏิรูปสื่อ การคุ้มครองผู้บริโภค การวางโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นสำหรับการเปลี่ยนผ่านสู่สังคมดิจิทัล การยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศ รวมถึงการสร้างประชาธิปไตยให้เข้มแข็ง

6 ปีผ่านไป กสทช. ชุดแรกทำหน้าที่ได้สมกับความคาดหวังของสังคมไทยหรือไม่ ภาพแห่งความฝันและโลกแห่งความจริงมีช่องว่างที่ถ่างกว้างมากน้อยอย่างไร

101 ชวน นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา หนึ่งในสิบเอ็ด กสทช. ชุดแรก มา “ถามตรง-ตอบตรง” เรื่อง กสทช. ตั้งแต่ประเด็นธรรมาภิบาลขององค์กร การจัดสรรคลื่นความถี่ การคุ้มครองผู้บริโภค จนถึงการแก้ไขกฎหมาย กสทช. ฉบับใหม่ ภายใต้ระบอบ คสช.

จากผู้อำนวยการโรงพยาบาลขนาดเล็กในพื้นที่ชนบทหลายแห่ง ประธานชมรมแพทย์ชนบท เลขาธิการมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค ประธานคณะทำงานด้านคุ้มครองผู้บริโภค สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และผู้อำนวยการสถาบันคุ้มครองผู้บริโภคในกิจการโทรคมนาคม (สบท.)

สู่ตำแหน่งใหญ่ในคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ภายใต้ กสทช.

นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ประเมินการทำงานของตัวเอง และ กสทช. ตลอด 6 ปีที่ผ่านมาอย่างไร

อะไรคือความสำเร็จและความล้มเหลวของ กสทช. อะไรคือความท้าทายของ กสทช. ชุดหน้า และอะไรคือวาระที่สังคมไทยต้องช่วยกันจับตาต่อไป

 

 

I.

ระบบกำกับดูแลใหม่ ภายใต้กฎหมายฉบับ คสช.

 

ปัญหาจากความอิสระของ กสทช. ไม่สามารถแก้ได้ด้วยการทำให้ กสทช. ขึ้นกับรัฐบาล ต้องแก้ไขด้วยการตรวจสอบ ไม่ใช่ด้วยการลดความเป็นอิสระ นอกจากนั้น ปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อการสร้างธรรมาภิบาล คือ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของ กสทช. ต่อสาธารณะ

กฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ (หรือกฎหมาย กสทช.) ฉบับใหม่เพิ่งประกาศใช้เมื่อปลายเดือนมิถุนายน 2560 กฎหมายใหม่นี้จะส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอะไรบ้าง

กฎหมายฉบับเดิมแบ่งโครงสร้างของ กสทช. (คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ) ออกเป็นคณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ (กสท.) และคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) แต่กฎหมายฉบับใหม่ปรับโครงสร้างให้มี กสทช. ชุดเดียวทำหน้าที่กำกับดูแลทั้ง กิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม

ในอดีต การแบ่งการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม และกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ แบบแยกขาดจากกันมีปัญหาในทางปฏิบัติ มีหลายเรื่องที่เป็นประเด็นซ้อนคร่อมระหว่างสายงานสองด้านนี้ ทำให้ไม่มีผู้รับผิดชอบชัดเจน การหลอมรวมกิจการทั้งสองฝั่งเข้าด้วยกันน่าจะเป็นประโยชน์สำหรับผู้บริโภค แต่ในระยะสั้นคงสร้างปัญหาในองค์กรว่าจะจัดการปรับโครงสร้างการบริหารจัดการภายในอย่างไร

ที่ผ่านมา กสทช. ทำงานโดยยึดประเภทของกิจการเป็นหลัก ไม่ใช่แบ่งงานตามภารกิจ เช่น เรื่องการคุ้มครองผู้บริโภคก็ไม่ได้มีสำนักคุ้มครองผู้บริโภคกลาง แต่แยกย่อยออกเป็นสองขา ฝั่งกิจการโทรคมนาคมขาหนึ่ง และฝั่งกิจการกระจายเสียงฯ ขาหนึ่ง เมื่อกฎหมายกำหนดให้หลอมรวมกัน ก็ต้องหันมายึดภารกิจเป็นหลัก ไม่ใช่ตามประเภทกิจการดังเดิม จึงต้องจัดระบบภายในกันใหม่

โจทย์ที่ท้าทายคือ กสทช. เกิดจากระบบราชการ ในอดีตเมื่อมีการปรับโครงสร้างมักจะจบด้วยการเพิ่มคน เพิ่มสำนัก แต่คราวนี้ต้องทบทวนดูว่า จะยุบรวมสำนักอย่างไร จะลดจำนวนเจ้าหน้าที่หรือผู้บริหารหรือไม่ อย่างไร

 

ดูเหมือนคุณเห็นด้วยกับทิศทางการกำกับดูแลตามกฎหมายใหม่?

ผมเห็นด้วยกับหลักการการกำกับดูแลแบบหลอมรวม เพราะตัวบริการหลอมรวมหมดแล้ว แต่ลำพังแค่การแก้ไขกฎหมาย กสทช. ฉบับเดียวยังไม่เพียงพอ ไม่สามารถตอบโจทย์ทั้งระบบได้ เพราะเรายังมีระบบกฎหมายที่แบ่งการกำกับดูแลออกเป็นสองฝั่งเหมือนเดิม ต่อให้เหลือบอร์ด กสทช. เพียงชุดเดียว แต่การออกใบอนุญาตบริการต่างๆ ยังคงต้องดำเนินการตามกฎหมายประกอบกิจการโทรคมนาคม และกฎหมายประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ซึ่งแยกกันอยู่ดี

ระบบการกำกับดูแลของไทยจึงไม่ได้หลอมรวมเป็นเนื้อเดียวกันอย่างแท้จริง เรายังจำเป็นต้องปรับปรุงกฎหมายประกอบกิจการทั้งสองด้านให้หลอมรวมกันอีกด้วย

ในอนาคตเทคโนโลยีจะวิ่งบนเน็ตเวิร์กเดียวกัน ทำให้การขีดเส้นแบ่งระหว่างกิจการโทรคมนาคมกับกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ยากลำบากยิ่งขึ้น ภาครัฐยังคงคิดแค่ว่าบริการแบบนี้ควรถูกจัดอยู่ในกิจการแบบไหนตามกรอบของกฎหมาย ซึ่งไม่ได้ตอบโจทย์ในเชิงธุรกิจ

ยกตัวอย่างเรื่อง OTT (Over-the-top) หรือเนื้อหาและบริการผ่านโครงข่ายอินเทอร์เน็ต ภาครัฐมัวแต่ถกเถียงว่า OTT ควรถูกกำกับดูแลจากทางฝั่งกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ หรือฝั่งโทรคมนาคม แต่ในทางธุรกิจ ไม่มีใครสนใจว่าเป็นฝั่งไหน เขาสนใจเรื่องตัวบริการ ผู้บริโภค โครงข่าย และรายได้ต่างหาก ดังนั้น การหลอมรวมคือการทำให้การกำกับดูแลเดินไปตามเทคโนโลยีที่เปลี่ยนไป

 

ระบบกำกับดูแลแบบหลอมรวมที่ควรจะเป็นมีหน้าตาอย่างไร

การแก้ไขกฎหมายควรมุ่งเป้าไปที่การสร้างระบบกำกับดูแลแบบหลอมรวมเลย แล้วออกแบบโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และรูปแบบขององค์กรกำกับดูแลให้สอดคล้องกัน โดยไม่ต้องยึดติดกับกฎหมายสามฉบับเดิมที่เราพูดถึงก่อนหน้านี้

เราต้องนิยามให้ชัดว่า องค์กรกำกับดูแลอย่าง กสทช. ควรมีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลอะไรบ้าง โดยไม่ต้องติดกรอบการแบ่งแยกเป็นกิจการโทรคมนาคม กิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ตามกรอบของกฎหมายเดิม ประเด็นสำคัญคือ การแยกแยะว่ากิจการใดบ้างที่ควรถูกกำกับดูแล กิจการใดที่ไม่สมควรก็ไม่ต้องไปกำกับดูแล  กสทช. ควรกำกับดูแลเฉพาะกิจการที่ส่งผลกระทบต่อการแข่งขันที่เป็นธรรมของภาคธุรกิจ และคุ้มครองประโยชน์ของผู้บริโภคและสังคม นอกจากนั้น เราต้องเข้าใจว่า กสทช. ไม่มีทางลากทุกอย่างบนโลกออนไลน์มากำกับ มันเกินความสามารถ เกินความจำเป็น และสิ้นเปลือง

ถ้าประเด็นเหล่านี้มีความชัดเจน เราก็จะสามารถขีดเส้นแบ่งระหว่างระบบกำกับดูแลของ กสทช. กับกฎหมายอื่นๆ ได้ เช่น กรณีของกฎหมายการกระทำผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ ซึ่งครอบคลุมเฉพาะการกระทำผิดกฎหมาย อย่างเรื่อง OTT เขาไม่ได้ทำผิดกฎหมาย จะใช้กฎหมายนี้ไปจัดการได้อย่างไร

เมื่อพูดถึงกฎหมายการกระทำผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ ต้องเข้าใจว่ากฎหมายดังกล่าวถูกออกแบบมาเพื่อป้องกันการโจมตีหรือการประกอบอาชญากรรมต่อระบบคอมพิวเตอร์ เช่น มัลแวร์ ไม่ใช่การกำกับดูแลเนื้อหา กรณีการแสดงความคิดเห็นทั้งหลายทั้งปวงในอินเทอร์เน็ตไม่เกี่ยวกับอาชญากรรมคอมพิวเตอร์ แต่การบังคับใช้กฎหมายถูกดัดแปลงให้ผิดเพี้ยนไป

ประเด็นเรื่องการกำกับดูแลเนื้อหาอินเทอร์เน็ตก็ต้องพิจารณากันว่าควรกำกับดูแลแบบไหน ที่ผ่านมา เราเน้นใช้ระบบควบคุม ขีดเส้นเฉพาะเนื้อหาที่ผิดกฎหมาย เน้นการลงโทษทางอาญา แต่แทบจะไม่แตะเรื่องการส่งเสริมเนื้อหาหรือการใช้งานที่เหมาะสม และการรู้เท่าทันสื่อเลย

 

กฎหมาย กสทช. ฉบับเดิมตั้งใจให้ กสทช. มีความเป็นอิสระ ไม่ขึ้นกับรัฐบาล เพื่อรักษาผลประโยชน์สาธารณะ แต่เนื้อหาของกฎหมายฉบับใหม่มีแนวโน้มที่จะเปิดช่องให้รัฐมีอำนาจเหนือ กสทช. อีกครั้ง มันจะทำให้ถอยหลังลงคลองยิ่งขึ้นไหม  

ผมเข้าใจว่าสาเหตุที่รัฐอ้างความชอบธรรมในการเข้ามาแก้ไขกฎหมาย กสทช. เกิดจากข้อกล่าวหาว่า กสทช. มีอิสระมากเกินไป และใช้ความเป็นอิสระนั้นในทางที่น่าเคลือบแคลง เช่น การใช้งบประมาณอุดหนุนองค์กรไหนก็ได้ ไปดูงานต่างประเทศอย่างไรก็ได้ หรือการใช้งบประมาณโดยไม่เปิดเผยต่อสาธารณะอย่างไรก็ได้ สิ่งเหล่านั้นเป็นจุดตั้งต้นที่ทำให้รัฐบาลพยายามเข้ามาจัดการปัญหา แต่กลับเลยเถิดถึงการแก้ไขเรื่องอำนาจหน้าที่ด้วย

ต้องยอมรับว่า องค์กรกำกับดูแลในยุคแรก คือ กทช. (คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ) มีความเป็นอิสระจากรัฐค่อนข้างสูง แม้รัฐบาลมีนโยบายแปลงสัญญาสัมปทานเป็นระบบใบอนุญาต กทช. ก็มักยืนยันว่าตามกฎหมายทำไม่ได้ เพราะบทเฉพาะกาลเขียนชัดเจนว่าให้สัญญาสัมปทานมีอายุเท่าที่มีอยู่ หรือจะแปลงเป็นใบอนุญาตได้ก็ไม่เกินนั้น เห็นได้ชัดว่า กทช. ยังสามารถยันกับรัฐบาลด้วยเหตุผลทางกฎหมายได้ ไม่ว่าเราจะเห็นด้วยหรือไม่ก็ตาม

แต่พอปรับเปลี่ยนมาเป็น กสทช. ด้วยภาพลักษณ์ที่ไม่ดีเรื่องธรรมาภิบาล ก็เลยเปิดช่องให้ผู้มีอำนาจเข้ามาแตะต้องได้ โดยเฉพาะตั้งแต่รัฐประหารปี 2557 กสทช. ก็มีการปรับตัวภายในอย่างไม่เป็นทางการ โดยพยายามตอบสนองนโยบายของผู้มีอำนาจ มีการประสานนโยบายกับรัฐบาล ลดทอนความเป็นอิสระด้วยตัวเอง หรือเซ็นเซอร์ตัวเอง ทำให้ กสทช. อยู่รอดมาได้โดยไม่ถูกยุบหรือเปลี่ยนกรรมการเหมือนองค์กรอื่นๆ ทั้งที่มีข่าวเชิงลบมากกว่าด้วยซ้ำ

ตามกฎหมายฉบับใหม่ การทำงานของ กสทช. จะต้องสอดคล้องกับนโยบายรัฐบาลและแผนระดับชาติว่าด้วยการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ถ้ามีข้อถกเถียงว่าการทำงานสอดคล้องกันหรือไม่ ก็ให้ตั้งคณะกรรมการขึ้นมาพิจารณาร่วมกัน แล้วลงมติ แต่มีการกำหนดให้กรรมการฝ่ายรัฐบาลมีจำนวนมากกว่า ดังนั้นถึงอย่างไรก็ลงมติชนะ นั่นแปลว่ารัฐบาลสามารถยึดกุมให้ กสทช. ทำตามที่ตัวเองต้องการได้

ถามว่าแล้วดีหรือไม่ คำตอบคือขึ้นอยู่กับระดับที่เข้ามายึดกุมว่าเป็นระดับปฏิบัติหรือระดับนโยบาย ผมยืนยันว่าองค์กรอิสระไม่ควรเป็นอิสระเชิงนโยบาย แต่ควรมีความเป็นอิสระในการแปลงนโยบายสู่สภาพที่เหมาะสมกับสังคม ถ้ารัฐบาลเข้ามาแทรกแซงระดับนโยบายก็ไม่เป็นปัญหา แต่ถ้ารัฐบาลลงมาชี้ถึงระดับปฏิบัติและการบริหารจัดการก็เป็นปัญหา ซึ่งกฎหมายฉบับใหม่นี้มีช่องทางให้รัฐบาลเข้ามาแทรกแซงได้กระทั่งในระดับปฏิบัติ การดูว่ารัฐบาลเข้ามาแทรกแซงมากหรือน้อยจะต้องดูข้อเท็จจริงหลังจากมีข้อพิพาท ถ้ารัฐบาลเข้ามาตัดสินลักษณะนั้นบ่อยๆ เพื่อให้โน้มเอียงเข้าทางรัฐบาล ก็แปลว่า กสทช. สูญเสียความเป็นอิสระโดยสิ้นเชิง

 

สมดุลเชิงอำนาจระหว่างรัฐบาลกับ กสทช. ควรเป็นอย่างไร เส้นแบ่งอยู่ตรงไหน

โดยส่วนตัวผมไม่ค่อยเชื่อเรื่องอำนาจสูงสุดสักเท่าไร ผมเชื่อว่าสังคมยุคใหม่ควรเดินตามเสียงแห่งการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน ต่อให้ กสทช. กับรัฐบาลตกลงกันได้หรือไม่ มันอาจไม่ตอบโจทย์ทางสังคมก็ได้ การจัดการกับองค์กรกำกับดูแลต้องเปิดโอกาสให้ภาคส่วนอื่นๆ เข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น ทั้งภาควิชาการ ภาคประชาสังคม ภาคธุรกิจ การรับฟังจากทุกฝ่ายดีกว่าฟังจากแค่ กสทช. หรือรัฐบาล

 

กสทช. ใหญ่ไปก็ไม่ดี รัฐบาลใหญ่ไปก็ไม่ดี?

ถูกต้อง เทคโนโลยีมันเปลี่ยนเร็วมาก ภายในห้าปีข้างหน้า หรือยี่สิบปีข้างหน้า ถามว่ารัฐบาลรู้ทุกเรื่องหรือ กสทช. รู้ทุกเรื่องหรือ คนรู้คือคนใช้งาน คือนักวิชาการที่ติดตาม คือนักธุรกิจที่ต้องลงทุน แล้วฝ่ายรัฐก็มัวแต่ออกกฎกติกาซึ่งไม่ตอบโจทย์เหล่านั้นเลย เช่น เราพยายามควบคุมอินเทอร์เน็ต ในขณะที่ Internet of Things (IOT) กำลังจะมาในอนาคตอันใกล้ ทุกอย่างวิ่งไปตามกระแสของอินเทอร์เน็ต วิธีการกำกับดูแลโดยศูนย์อำนาจเดียวไม่สามารถตอบโจทย์ได้และไม่ทันต่อการเปลี่ยนแปลง ระบบกำกับดูแลควรได้รับมุมมองอันหลากหลายอย่างกว้างขวางจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกภาคส่วน

ปัญหาคือวัฒนธรรมของระบบราชการไทยไม่ยอมรับการมีส่วนร่วมของภาคส่วนอื่นๆ มักเชื่อว่าผู้มีอำนาจคือผู้ตัดสิน โอเค คุณอาจจะมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย แต่ผมก็อยากให้ผู้มีอำนาจมีโอกาสได้ฟังจากภาคส่วนอื่นๆ ให้มากขึ้น อย่าตัดสินเอาเองฝ่ายเดียว

 

ประเด็นสำคัญคือทำอย่างไรให้ กสทช. หรือรัฐบาล เปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมให้กว้างขวางขึ้น ซึ่งเป็นจุดที่เรายังไม่เคยไปถึง

จริงๆ แล้ว กฎหมาย กสทช. ฉบับที่แล้วก็เขียนไว้ค่อนข้างดีแล้ว ว่าแผนแม่บทต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ แผนแม่บทกิจการโทรคมนาคม แผนแม่บทกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ให้ถือว่าเป็นกฎทางปกครอง ซึ่งหน่วยงานอื่นๆ ของรัฐต้องทำตาม คำถามคือเวลาคุณออกกฎกติกาใหม่ๆ เคยถามหน่วยงานอื่นๆ ของรัฐไหม หรืออยากออกอะไรก็ออก แล้วหน่วยงานอื่นก็ต้องวิ่งมาปฏิบัติตามโดยไม่มีส่วนร่วมเลย

ขอยกตัวอย่างกรณีที่คลื่นของกองทัพทับซ้อนกับคลื่นที่วิทยุสมัครเล่นใช้อยู่ จริงๆ แล้ว คลื่นวิทยุสมัครเล่นมีแถบหลักอยู่แล้ว ส่วนที่เป็นปัญหาเป็นแถบสำรอง กสทช. พยายามแก้ปัญหาว่า ถ้ายกเอาเรื่องความมั่นคงมาก่อน วิทยุสมัครเล่นก็ใช้แถบหลักของตัวเองไป อย่าไปใช้แถบสำรองที่เข้าไปแทรกแซงคลื่นความมั่นคง ตอนออกร่างประกาศเป็นแนวนี้ ตอนประชาพิจารณ์ก็เป็นแนวนี้ แต่ตอนลงมติ กรรมการบางท่านกลับมติทันที เนื่องจากต้องการเอาใจฐานเสียงจากวิทยุสมัครเล่น พอประกาศนี้ออกมา หลายหน่วยงานในกองทัพก็ฟ้องร้องต่อศาลปกครอง

เรื่องทำนองนี้ วิธีตัดสินที่ง่ายที่สุดก็คือเอาทุกภาคส่วนมาคุยกัน แล้วมองทิศทางให้ชัดเจนว่าอะไรเป็นอะไร ถ้าภาคประชาสังคมสำคัญกว่า กองทัพก็เปลี่ยนไปใช้คลื่นอื่น ถ้ากองทัพสำคัญกว่า ภาคประชาสังคมก็ต้องใช้คลื่นอื่น นี่กลายเป็นว่าเรามาเล่นเกมกันอยู่ในห้องห้าคน สิบเอ็ดคน แล้วก่อให้เกิดปัญหาข้อพิพาทตามมา

 

การเขียนนิยามคลื่นความถี่ในลักษณะใหม่ … ทำให้ภาครัฐมีความเป็นเจ้าของคลื่นความถี่มากขึ้นกว่าเดิม … ความเข้มแข็งของภาคประชาชนในการใช้คลื่นน่าจะลดน้อยลง”

หลักสำคัญของกฎหมาย กสทช. ฉบับเดิมที่ออกตามหลักการที่เริ่มบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ก็คือคลื่นความถี่เป็นของสาธารณะ ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และกฎหมาย กสทช. ฉบับใหม่ ให้ความหมายเรื่องคลื่นความถี่เปลี่ยนไปอย่างไร

กฎหมายเดิมมองว่า คลื่นความถี่คือสมบัติสาธารณะ แต่ตามระบบกฎหมายใหม่ มองว่าคลื่นความถี่เป็นของชาติ ทีนี้เลยขึ้นอยู่กับการนิยามความหมายและการให้คุณค่า ว่าชาติคือใครบ้าง และใครสำคัญกว่ากัน รัฐสำคัญกว่าประชาสังคมหรือไม่ ผมคิดว่ามันส่งผลในการเปลี่ยนลำดับความสำคัญ

 

การให้นิยามทำนองว่า “คลื่นเป็นของชาติ” ส่งผลกระทบต่อการทำงานของ กสทช. อย่างไร

การเขียนนิยามคลื่นความถี่ในลักษณะใหม่ ไม่ว่าจะเจตนาหรือไม่ ทำให้ภาครัฐมีความเป็นเจ้าของคลื่นความถี่มากขึ้นกว่าเดิม แต่ก่อนคลื่นเป็นของกลาง แล้วถูกจัดแบ่งไปใช้ประโยชน์กัน แต่ภายใต้ระบบกฎหมายใหม่ เหมือนกับคลื่นความถี่เป็นสมบัติของประเทศ แล้วมีเจ้าของประเทศกลุ่มหนึ่งคอยดูแลทรัพย์สินนี้ของประเทศเอาไว้ ทำให้ความเข้มแข็งของภาคประชาชนในการใช้คลื่นน่าจะลดน้อยลง

 

กสทช. ทำงานยากขึ้นไหม

ช่วงปลายปี 2559 มีการออกคำสั่ง คสช. ใช้อำนาจตามมาตรา 44 เพื่อให้ความช่วยเหลือผู้ประกอบการโทรทัศน์ดิจิทัล แต่ในคำสั่งนั้นมีเนื้อหาแถมมาอีกหนึ่งข้อ คือให้หน่วยงานของรัฐที่ใช้คลื่นความถี่อยู่ มีสิทธิใช้งานต่อได้อีกห้าปี หลังจากสิทธิการใช้กำลังจะหมดลงแล้วตามที่กำหนดไว้ในแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ ดังนั้น การนำคลื่นความถี่จากหน่วยงานของรัฐกลับคืนสู่สาธารณะเพื่อวางแผนจัดสรรใหม่ก็ไม่เกิดขึ้น เพราะเจ้าของเดิมมีสิทธิถือต่อไปได้อีก ทำให้การจัดสรรทรัพยากรคลื่นความถี่ยิ่งยากขึ้นไปอีก หรือจะเรียกว่าง่ายขึ้น เพราะ กสทช. ก็ไม่มีงานต้องทำอะไรเกี่ยวกับเรื่องนี้

ผมคิดว่าหัวใจสำคัญของเรื่องนี้ คงไม่ได้อยู่ที่หน่วยงานของรัฐตั้งใจจะยึดคลื่นความถี่ไว้ใช้คนเดียว ไม่ยอมแบ่งใคร แต่สิ่งที่เกิดขึ้นมีความหมายว่า ถ้า กสทช. ต้องการนำคลื่นคืนเพื่อไปจัดสรรใหม่ ต้องจ่ายเงินให้เขา จุดจบไม่ได้อยู่ตรงการถือครองคลื่นแบบไม่มีวันจบ สุดท้ายก็คงต้องยอมปล่อยสักวันหนึ่ง เพราะถือไว้ก็ทำธุรกิจสู้เอกชนไม่ได้ เพียงแต่ตอนปล่อย ก็ขอเงินชดเชยสักก้อนหนึ่ง

 

แนวทางนี้แตกต่างจากกฎหมาย กสทช. ฉบับเก่า ที่ กสทช. สามารถดึงคลื่นกลับมาจัดสรรใหม่ได้เลย โดยไม่จำเป็นต้องจ่ายเงินชดเชยในกรณีที่ถือครองคลื่นแบบไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่มีความจำเป็น ใช่หรือไม่

บทเฉพาะกาลของกฎหมาย กสทช. ฉบับเดิม กำหนดให้ กสทช. ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายก่อนว่าการถือครองคลื่นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หน่วยงานของรัฐบางแห่งหาเอกสารอ้างอิงเกี่ยวกับการมีสิทธิใช้คลื่นไม่ได้เลย รู้แต่ในทางปฏิบัติว่าตัวเองใช้มานาน กรณีแบบนี้ต้องถามว่าชอบด้วยกฎหมายไหม

นอกจากตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายแล้ว ต้องมีการตรวจสอบเหตุผลและความจำเป็นในการถือครองคลื่นอีกด้วย ต่อให้ชอบด้วยกฎหมาย แต่ถ้าคุณไม่เอาไปใช้งาน ถือไว้เฉยๆ กสทช. ก็สามารถดึงคลื่นมาจัดสรรใหม่ได้

ทั้งสองกรณี ถ้าไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่มีเหตุจำเป็น กสทช. สามารถนำคลื่นความถี่นั้นมาจัดสรรใหม่ได้ โดยไม่ต้องจ่ายค่าชดเชยให้กับหน่วยงานของรัฐที่อ้างตนเป็นเจ้าของคลื่น แต่พอมีการออกคำสั่ง คสช. ตามมาตรา 44 ทำให้หน่วยงานของรัฐเดิมที่เคยใช้คลื่นอยู่ สามารถใช้ได้ตามขอบเขตและสิทธิเดิม เขาก็จะอ้างว่า ฉันชอบธรรมนะ ถ้าจะเอาคลื่นไป คุณต้องจ่ายเงิน เหมือนค่าเวนคืน ปัญหาคือ แล้วใครจะเป็นคนตีมูลค่าที่ต้องชดเชย ตรงนี้จะเป็นโจทย์ที่ไม่ง่ายสำหรับ กสทช. ชุดถัดไป

 

ในแง่ความจำเป็น เราอ้างได้ไหมว่าหน่วยงานของรัฐที่ถือครองคลื่นความถี่มีความจำเป็นในการใช้คลื่น

เราต้องพิจารณาตามแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ ว่าคลื่นอะไรควรใช้ทำอะไร ตอนนี้เรามองว่า แค่เอาไปทำอะไรนิดๆ หน่อยๆ ก็ถือว่าจำเป็นแล้ว ชั้นมีสิทธิถืออยู่ คุณแตะฉันไม่ได้ ถ้าอยากแตะต้องจ่ายเงินอย่างเดียว ซึ่งจริงๆ แล้ว เราไม่สามารถมองสิทธิเด็ดขาดแบบนั้นได้

ยกตัวอย่างเช่น ถ้ากองทัพต้องการใช้คลื่นเพื่อความมั่นคง โดยหลักการ เราต้องให้คุณอยู่แล้ว ไม่มีทางที่เราจะไม่ให้ เพราะประเทศจะไม่มีคลื่นเพื่อความมั่นคงได้อย่างไร แต่โจทย์อยู่ที่การพิจารณาต่อว่า แบนด์ที่เหมาะสมคือตรงไหน เปลี่ยนจากเดิมที่เคยถือครองอยู่ได้ไหม ถ้าเปลี่ยนแล้วมีปัญหาเรื่องอุปกรณ์ เอาเงินกองทุนไปสนับสนุนได้ไหม อย่างนี้ยุติธรรมกว่าการให้เงินหน่วยงานอีก เพราะเงินถูกนำไปซื้อหรือพัฒนาอุปกรณ์ใหม่โดยตรง ตรงนี้ตอบโจทย์มากกว่า

ระบบกฎหมายใหม่ไม่สนใจกระบวนการเหล่านี้เลย ข้ามไปถึงขั้นเยียวยาเลย หวังแต่จะให้หน่วยงานของรัฐได้รับเงินชดเชย ทั้งที่ในบางกรณีอาจไม่ควรต้องจ่าย

 

กฎหมาย กสทช. ฉบับใหม่ ปรับเปลี่ยนเรื่องจำนวนและองค์ประกอบของ กสทช. และกระบวนการได้มาซึ่ง กสทช. เราคาดเดาได้ไหมว่า กสทช. ชุดใหม่จะมีหน้าตาอย่างไร

หลักการของกฎหมายใหม่คือรวมสองบอร์ดเข้าด้วยกันและลดจำนวน กสทช. ลง จาก 11 คน เหลือ 7 คน ในกฎหมายฉบับเดิมกำหนดให้มี กสทช. ที่เป็นตัวแทนด้านการคุ้มครองผู้บริโภคไว้อย่างชัดเจน ใน กทค. 1 คน และใน กสท. 1 คน แต่ในกฎหมายใหม่กำหนดสัดส่วนของ กสทช. ด้านคุ้มครองผู้บริโภคหรือส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน ไว้เพียง 1 คน-

แต่เรื่องจำนวนไม่สำคัญเท่ากับกระบวนการคัดเลือก การสรรหา กสทช. ยุคแรกมาจากสองทางคู่ขนานกัน คือกระบวนการคัดเลือกกันเองของผู้สมัคร และผ่านคณะกรรมการสรรหา แล้วเอาผู้ชนะจากทั้งสองทาง จำนวนสองเท่า มาให้วุฒิสภาเลือก แต่กฎหมาย กสทช. ฉบับใหม่ปรับเปลี่ยนกระบวนการสรรหาให้เหลือเพียงคณะกรรมการสรรหา ซึ่งมาจากตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้พิพากษาในศาลฎีกา ตุลาการศาลปกครองสูงสุด กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย

เรียกได้ว่า กรรมการสรรหา กสทช. มาจากภาครัฐร้อยเปอร์เซ็นต์ ไม่มีส่วนร่วมจากภาคประชาสังคม สมาคมวิชาชีพ สหพันธ์องค์กรผู้บริโภค เหมือนในอดีต

ถ้าถามว่า กสทช. ชุดต่อไปจะเป็นอย่างไร คงขึ้นอยู่กับบรรยากาศเชิงอำนาจของสังคมยุคนั้น ถ้าทหารยังคุมอำนาจอยู่ เชื่อได้ว่า เราก็จะได้ กสทช. ที่ค่อนข้างเกรงอกเกรงใจทหาร แต่ถ้าการเมืองเป็นประชาธิปไตย นักการเมืองกลับมามีอำนาจ ก็เชื่อว่า กสทช. จะเป็นคนที่มีคอนเน็คชั่นกับพรรคการเมือง คนที่สอบผ่านจากกระบวนการคัดสรรโดยรัฐก็คือคนที่เข้าถึงอำนาจรัฐในยุคนั้นนั่นเอง

 

ทำไมในกระบวนการสรรหา กสทช. กลับไม่มีผู้มีความรู้เรื่องกิจการโทรคมนาคม และกิจการกระจายเสียงฯ เลยแม้แต่คนเดียว

นี่คือตลกร้าย ตั้งแต่ก่อนผมเข้ามาเป็น กสทช. เคยทำงานในสถาบันด้านโทรคมนาคม เราพยายามจะทำบัญชีฐานข้อมูลผู้เชี่ยวชาญ ทั้งนักกฎหมาย นักเศรษฐศาสตร์ หรือวิศวกร ปรากฏว่าหาผู้เชี่ยวชาญด้านโทรคมนาคมยากมาก หลายคนใน กสทช. หรืออนุกรรมการชุดต่างๆ ก็ไม่ได้เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านนี้ ไม่มีประสบการณ์เชิงลึกขนาดนั้น ทุกคนต้องมาขวนขวายศึกษาเองใหม่หมด

ตลกร้ายรอบสองคือ ตอนนี้กฎหมายถูกแก้ไขใหม่หมด โดยให้มีคณะกรรมการสรรหาซึ่งไม่มีความรู้ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับ กสทช. เลย อาจเป็นเพราะเขามีเจตนาบางอย่างที่อยากได้ผู้มีคุณสมบัติบางอย่าง ในกฎหมายเขียนคุณสมบัติของคนที่จะมาเป็น กสทช. ด้วยว่า ถ้าเคยเป็นทหารต้องยศไม่ต่ำกว่าพันเอก ถ้าเป็นอาจารย์มหาวิทยาลัยต้องมีตำแหน่งทางวิชาการตั้งแต่รองศาสตราจารย์ขึ้นไป ถ้าเป็นผู้บริหารบริษัทเอกชนต้องเป็นระดับรองกรรมการผู้จัดการในบริษัทมหาชนที่มีทุนจดทะเบียนตั้งแต่ห้าร้อยล้านบาทขึ้นไป ถามว่าความรู้ ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์ ขึ้นอยู่กับยศและตำแหน่งเท่านั้นหรือ

 

ในกฎหมาย กสทช. ฉบับใหม่ สร้างกลไกกำกับและตรวจสอบ กสทช. อย่างไรบ้าง

เรื่องการกำกับและตรวจสอบ กสทช. เป็นเรื่องที่ผู้จัดทำกฎหมายฉบับใหม่ยังแก้ไม่ตก ตอนนี้กำหนดให้ทำทุกอย่างเหมือนเดิม เช่น การมีคณะกรรมการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติงานของ กสทช. หรือที่เรียกว่า กตป. ก็ยังดี แต่กฎหมายฉบับใหม่ไม่ได้แก้ไขปัญหาของการที่ กตป. ต้องยืมจมูก กสทช. หายใจ เพราะผู้ตรวจสอบต้องพึ่งงบประมาณจากผู้ถูกตรวจสอบอย่าง กสทช. ทำให้การตรวจสอบไม่เกิดขึ้นจริง

ปัญหาจากความอิสระของ กสทช. ไม่สามารถแก้ได้ด้วยการทำให้ กสทช. ขึ้นกับรัฐบาล ต้องแก้ไขด้วยการตรวจสอบ ไม่ใช่ด้วยการลดความเป็นอิสระ

นอกจากนั้น ปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อการสร้างธรรมาภิบาล คือ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของ กสทช. ต่อสาธารณะ ที่ผ่านมามีการเขียนไว้ในกฎหมาย แต่ไม่มีกลไกบังคับให้ต้องทำ ผมคิดว่าควรมีการกำหนดเพิ่มส่วนที่ต้องเปิดเผยให้มีความเข้มข้นมากขึ้นด้วยซ้ำ แต่เอาแค่ในปัจจุบัน การเขียนไว้อย่างแคบๆ ก็ยังไม่สามารถบังคับใช้ได้จริงเลย เพราะไม่มีบทลงโทษ ดังนั้น ควรมีการออกแบบกระบวนการให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่อสาธารณะอย่างได้ผลแท้จริง ทำให้ กสทช. รู้สึกว่ามีคนจับตาดูเราอยู่ ปิดม่านแอบทำอะไรลับหลังได้ยากขึ้น

 

 

II.

การจัดสรรคลื่นความถี่ : สมบัติชาติบนทางแพร่งแห่งผลประโยชน์

 

“ถ้าถามว่า กสทช. มองเห็นตารางคลื่นของทั้งระบบใหญ่ไหม ทุกคนเห็น ทุกคนรู้ว่าแบนด์นี้อยู่กับใคร ในกรอบเวลาถึงเมื่อไหร่ แต่ถ้าถามต่อว่าคลื่นแต่ละแถบจะเอาไปใช้ทำอะไร ไม่มีใครตอบได้”

จากการประมูลคลื่นความถี่ที่ผ่านมา เราได้บทเรียนอะไรบ้าง

ในกระบวนการประมูลคลื่น ควรมีแผนการจัดสรรคลื่นความถี่ (Spectrum Roadmap) ที่ชัดเจนเสียก่อนว่า คุณจะมีคลื่นย่านไหนนำออกจัดสรรในปีไหน ความถี่กว้างแค่ไหน จะเอาคลื่นไหนไปใช้ทำอะไร แต่ตอนนี้เราไม่มี ทำให้ไม่สามารถคาดคะเนตลาดได้ เหมือนคนหิวที่ไม่รู้ว่าจะมีอาหารตกถึงท้องเมื่อไหร่ คาดการณ์อนาคตไม่ได้ พอจานแรกมา เลยพร้อมจะประมูลในราคาสูงที่สุด ราคาถูกบิดเบือนโดยตลาดจากความไม่แน่นอน

ถ้ามองในแง่ผลประโยชน์ที่รัฐได้รับ ก็ดี เพราะรัฐได้ผลประโยชน์สูง แต่ในมุมกลับ การประมูลที่ได้ราคาสูงครั้งหลังๆ ส่งผลให้ผู้ชนะประมูลเรียกร้องให้ กสทช. ลดค่าธรรมเนียมอื่นๆ ในเวลาต่อมา เช่น ค่าธรรมเนียมการประกอบกิจการรายปี ค่าธรรมเนียม USO (ค่าธรรมเนียมสำหรับจัดให้มีบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงและบริการเพื่อสังคม) เบื้องหลังส่วนหนึ่งมาจากภาระอันหนักอึ้งของค่าธรรมเนียมคลื่นจากการประมูล ดีไม่ดีเราอาจจะเห็นการลดค่าธรรมเนียมรายปี รวมถึงการลดค่าธรรมเนียมเลขหมายด้วย เพราะเราไม่อยากให้กรณีแบบช่องทีวีพูล (ซึ่งประมูลคลื่นความถี่เพื่อให้บริการโทรทัศน์ในระบบดิจิทัลได้ แต่ขาดทุนจนต้องยุติการออกอากาศ และไม่จ่ายค่าธรรมเนียมใบอนุญาตให้ กสทช. ตามกำหนด) เกิดขึ้นในฝั่งโทรคมนาคม ซึ่งจะมีผลกระทบรุนแรงกว่าฝั่งกระจายเสียงฯ อย่างมาก

 

เราจะแก้ปัญหาคำสาปของผู้ชนะแบบนี้ได้อย่างไร

การมี Roadmap ก็เป็นทางแก้ส่วนหนึ่ง การออกแบบการประมูลให้ดีก็เป็นทางออกอีกส่วนหนึ่ง

ทำไมตอนประมูล 3G ถึงได้ราคาต่ำ ก็เพราะเราออกแบบการประมูลไม่ดี คลื่นความถี่ทั้งหมดที่นำมาประมูลมีขนาด 45 MHz แบ่งออกเป็นบล็อกละ 5MHz รวมทั้งหมด 9 บล็อก และกำหนดด้วยว่าผู้ร่วมประมูลมีสิทธิยื่นประมูลได้ไม่เกิน 3 บล็อก หรือ 15 MHz ในทางธุรกิจ มีผู้ให้บริการรายใหญ่ 3 ราย แต่ละรายต้องการ 15 MHz ก็หารลงตัวพอดี เหมือนกึ่งๆ ฮั้วกัน รัฐก็ได้ผลประโยชน์น้อย โดยผู้ชนะประมูลจ่ายต่ำกว่ามูลค่าคลื่นความถี่ที่ กสทช. ประเมินเสียอีก

แต่พอประมูล 4G เราออกแบบการประมูลได้ดีขึ้น ไม่มีข้อจำกัดเรื่องเพดานในการถือครองคลื่นสูงสุดของผู้ประกอบการแต่ละราย ทำให้เกิดการแข่งขันระหว่างกัน มูลค่าคลื่นสูงกว่าราคาประเมินหลายเท่าตัว

นอกจากนั้น โดยข้อเท็จจริงแล้ว เราสามารถแบ่งบล็อกให้เล็กก็ยังได้ คนที่อยากได้คลื่นน้อยก็ประมูลน้อย คนที่อยากได้คลื่นมากก็ประมูลมาก ราคาก็จะเป็นราคาตลาดที่เหมาะสมเอง ตอนนี้ระบบประมูลของเราถูกออกแบบในลักษณะแค่ว่าจะซื้อหรือไม่

 

แนวคิดเรื่องการประมูลของไทย เทียบกับต่างประเทศเป็นอย่างไร

ผลลัพธ์ของการประมูล 3G และ 4G ของไทยแตกต่างกัน ที่น่าขำคือครั้งแรกหลายคนบอกว่าเป็นความสำเร็จที่ประมูลได้ถูก แต่พอครั้งหลังประมูลได้แพง ก็กลับบอกว่าเป็นความสำเร็จที่ประมูลได้แพง (หัวเราะ) ภาคอุตสาหกรรมโทรคมนาคมทั่วโลกคงงงกับประเทศนี้มากว่าอะไรคือความคงเส้นคงวา ประเด็นสำคัญคือเรื่อง ราคาที่เหมาะสม (optimum price) ซึ่งสัมพันธ์กับการออกแบบการประมูล ระบบการจัดสรรคลื่นความถี่หรือการประมูลเป็นไปได้หลากหลายมาก

ในต่างประเทศ เวลาประมูลคลื่น บางทีคลื่นอาจจะมีมากกว่าความต้องการก็ได้ ในยุโรปหรือสหรัฐอเมริกามีการประมูลที่คนไม่เอาคลื่นก็มี ส่วนเมืองไทยถ้ามีของมากกว่าความต้องการก็จะโดนข้อกล่าวหาว่าทำให้รัฐเสียประโยชน์ ได้ราคาต่ำ หลักจริงๆ คือต้องดูว่าประโยชน์จากการนำคลื่นมาใช้มีมูลค่าสูงกว่ามูลค่าคลื่นหรือเปล่า

ตอนนี้ทุกคนหมกมุ่นอยู่แต่เรื่องราคาคลื่นจากการประมูล แต่ไม่คิดเลยไปถึงมูลค่าทางเศรษฐกิจที่ถูกสร้างขึ้นหลังจากมีการนำคลื่นความถี่ไปสร้างบริการที่เป็นประโยชน์แก่ประเทศ ซึ่งมีมูลค่าหรือคุณค่ามากกว่าราคาที่ได้จากการประมูลมหาศาล

อีกอย่างหนึ่ง วัฒนธรรมการฮั้วในต่างประเทศแทบจะไม่มี เพราะเขามีการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง ในการประมูล เขาไม่ต้องมาเก็บตัวอยู่ด้วยกัน 24 ชั่วโมง เขาประมูลอยู่ที่ออฟฟิศใครออฟฟิศมัน ถ้าจับได้ว่าฮั้วก็มีมาตรการลงโทษ แต่ของไทยจับมาล็อกอยู่ในห้อง ซึ่งแน่ใจได้จริงหรือว่าสื่อสารหาทางฮั้วกันไม่ได้

ดังนั้น การจัดสรรคลื่นที่ดีจะต้องทำความเข้าใจกับทั้งสังคมด้วยว่าทำไปเพื่ออะไร ประโยชน์ที่ได้คืออะไร แล้วต้องสร้างการแข่งขันในการประมูล เพื่อให้ได้ราคาที่เหมาะสม

 

คุณพูดถึงความสำคัญของ roadmap ในการจัดสรรคลื่นความถี่ ตอนนี้มันติดกับดักอยู่ที่ตรงไหน ถึงทำงานได้ไม่เต็มที่

ถ้าถามว่า กสทช. มองเห็นตารางคลื่นของทั้งระบบใหญ่ไหม ทุกคนเห็น ทุกคนรู้ว่าแบนด์นี้อยู่กับใคร ในกรอบเวลาถึงเมื่อไหร่ แต่ถ้าถามต่อว่าคลื่นแต่ละแถบจะเอาไปใช้ทำอะไร ไม่มีใครตอบได้

ทุกวันนี้ กสทช. พูดเรื่องคลื่นความถี่ตามตลาด วันดีคืนดีก็บอกว่าจะประมูลคลื่น 2100 ต่อมาพูดถึงการประมูลคลื่น 1800 และคลื่น 900 แต่เราไม่มองไปสู่อนาคต แล้วบอกว่าเราจะประมูลคลื่น 700 คลื่น 2300 หรือคลื่น 1600 เมื่อไหร่ เพราะเราพูดแต่คลื่นที่ถูกพูดถึงในตลาดในแต่ละปี

สิ่งที่ควรทำคือ กำหนดวิสัยทัศน์ของการใช้คลื่นในอนาคต ต้องทำ Scenario Vision เช่น ถ้าอีกห้าปี 5G กำลังจะมา ก็ต้องเตรียมเคลียร์สนามว่า 5G จะวิ่งอย่างไร อีกห้าปี IOT จะเป็นกี่หมื่นล้านชิ้น ต้องใช้คลื่นอะไรบ้าง มันถึงจะเรียกว่าเป็น Roadmap ที่แท้จริงและใช้การได้ ตอนนี้เราไม่พูดถึงอนาคต พูดแต่ปัจจุบันไปวันๆ

 

เราจะเดินไปสู่จุดนั้นได้อย่างไร

ถ้าเป็นคนที่คลุกวงในจริง เขารู้ นักวิชาการ นักธุรกิจเขารู้ เพราะมีประชุมสัมมนาในระดับโลกกันตลอด ภาคธุรกิจมีข้อมูลและคาดการณ์ได้ว่าบริการไหนจะเข้าสู่ตลาด เจ้าไหนจะมาก่อนมาหลัง ประเทศไหนจะใช้คลื่นอะไร ภาคธุรกิจเขาพูดนำหมดแล้ว ดังนั้นสิ่งที่ กสทช. ต้องทำ ก็คือเอาคนไปติดตามข้อมูลเหล่านี้ในระดับโลก แล้วคาดการณ์ให้ได้ว่าเมืองไทยจะใช้วิธีแบบนั้นไหม ถ้าคุณอยากได้ 5G ก็สามารถวางแผนล่วงหน้าได้เลย

ส่วนประเด็น IOT ตอนนี้ กสทช. เริ่มตื่นเต้นเรื่องการจัดสรรคลื่นสำหรับ IOT ที่ผ่านมา เราพูดถึงแต่คลื่น 900 ซึ่งเป็นแค่ส่วนเดียวของ IOT เราไม่เคยเริ่มต้นจากการมองภาพใหญ่ว่า IOT ทั้งหมดต้องใช้คลื่นอะไรบ้าง แล้วประกาศให้ตลาดรับรู้ เขาก็จะไปจับคู่ธุรกิจได้เอง แต่พอเราพูดแต่คลื่น 900 ก่อน เอกชนก็ไปลงทุนแบบนี้ คลื่นอื่นไม่ถูกพูดถึง เขาก็ไม่กล้าลงทุน การที่เรามองเป็นจุดๆ และสนใจเป็นคลื่นๆ ไป เลยทำให้เกิดสภาพแบบนี้

สาเหตุสำคัญอีกประการหนึ่งที่ทำให้ Roadmap เดินต่อไม่ได้ คือภาครัฐเป็นผู้ถือครองคลื่นความถี่มาแต่เดิม ทำให้ Roadmap อยู่กับที่ ไม่เดินหน้าพัฒนาไปไหน ยกตัวอย่างคลื่น 1800 ตามแผนแม่บทฯ ต้องนำคลื่นมาจัดสรรใหม่ด้วยการประมูล ซึ่งก่อนรัฐประหาร เราอยากจัดให้มีการประมูลโดยเร็ว แต่หลังรัฐประหาร ก็มีคำสั่งให้เลื่อนประมูล ซึ่งเป็นผลโดยตรงจากมาตรา 44 การเลื่อนประมูลทำให้เกิดมาตรการเยียวยาภาคจำเป็นขึ้นมา ณ ปัจจุบัน รัฐยังไม่ได้รายได้จากการเยียวยาแม้แต่บาทเดียว ไม่ว่าจากค่ายไหน ยังไม่ต้องพูดถึงว่า พอคนเริ่มเห็นราคาของคลื่นจากการประมูล เห็นว่ารัฐได้รายได้มหาศาล ก็เกิดคำถามว่าการเลื่อนประมูลออกไปถือว่าสร้างความเสียหายต่อรัฐหรือไม่

การจัดสรรคลื่นบางคลื่น บางครั้งต้องรอให้ผู้มีอำนาจเคาะมา ถ้าผู้มีอำนาจไฟเขียวให้ประมูลได้ จึงจะเดินหน้า จริงๆ รัฐน่าจะอยากประมูล เพราะรัฐบาลอยากได้เงิน แต่บางค่ายได้ประโยชน์จากการไม่มีการประมูล ก็เลยพยายามทำให้ไม่เกิดการประมูล ยิ่งถ้าค่ายเหล่านั้นเข้าถึงผู้มีอำนาจด้วย การประมูลก็อาจจะไม่เกิดขึ้น ซึ่งทำให้สังคมเสียประโยชน์

 

“ประเทศไทยมีคลื่นโทรคมนาคมน้อยกว่าที่ต่างประเทศให้บริการ ถามว่าเราไม่มีคลื่นจริงหรือ เรามีคลื่นอยู่ในมือของรัฐวิสาหกิจมากมายมหาศาล ถ้าเราสะสางเรื่องสิทธิในการถือครองได้ ก็จะมีคลื่นมาประมูลอีกมากมาย”

คลื่นความถี่ของไทยที่มีอยู่ถูกนำไปใช้ประโยชน์อย่างเหมาะสมและคุ้มค่ามากแค่ไหน

การประมูลคลื่นที่ผ่านมาทั้งในส่วนกิจการโทรคมนาคมและกิจการกระจายเสียงฯ ทำให้เกิดบริการใหม่ๆ มากมาย ไม่ว่าจะเป็น 3G 4G หรือทีวีดิจิทัล และทำให้ผู้บริโภคมีทางเลือกมากขึ้น นอกจากนั้น ยังทำให้เกิดผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมเป็นลูกโซ่ ทั้งอีคอมเมิร์ซ การมีส่วนร่วมทางการเมืองและสังคมอย่างหลากหลายในโลกออนไลน์ การจัดสรรคลื่นความถี่จึงส่งผลกระทบต่อสังคม การเมือง และเศรษฐกิจมากมาย

รู้ไหมครับว่าทำไมการประมูล 3G ถึงเกิดขึ้นง่ายกว่า 4G คำตอบคือเพราะคลื่น 3G เป็นคลื่นว่าง ไม่มีเจ้าของ แต่ 4G ต้องเยียวยา เพราะเจ้าของคลื่นเดิมก็พยายามชะลอ เพื่อหาประโยชน์จากคลื่นที่ยังถืออยู่ ในประเทศไทย ถ้าคลื่นว่างก็ประมูลง่าย ถ้าคลื่นไม่ว่างก็ประมูลยาก ยิ่งถ้าคลื่นไม่ว่างเพราะหน่วยงานรัฐถือครอง ยิ่งยากขึ้นไปอีก เพราะหน่วยงานรัฐที่ถือครองอาจจะมีการใช้อำนาจเพื่อขยายระยะเวลาการถือครองก็ได้

ถ้ายึดตามมาตรฐาน ประเทศไทยมีคลื่นโทรคมนาคมน้อยกว่าที่ต่างประเทศให้บริการ ถามว่าเราไม่มีคลื่นจริงหรือ เรามีคลื่นอยู่ในมือของรัฐวิสาหกิจมากมายมหาศาล ถ้าเราสะสางเรื่องสิทธิในการถือครองได้ ก็จะมีคลื่นมาประมูลอีกมากมาย

ตัวอย่างเช่น กทค. สรุปว่า ให้ TOT ใช้งานคลื่น 2300 ได้ แต่ผมเห็นต่าง เนื่องจากเดิมที TOT ขอคลื่น 2300 ไปใช้เพื่อเป็นไมโครเวฟลิงก์สำหรับให้บริการโทรศัพท์ทางไกลสาธารณะชนบท เพราะไม่คุ้มค่าที่จะเดินสาย คำถามคือแล้วทำไมเราจึงยอมยก 2300 ทั้งหมดให้ TOT เปิดบริการในกรุงเทพฯ ได้ ทั้งที่สิทธิเดิมมันชัดเจนว่าเป็นเรื่องทางไกลชนบท เราเข้าใจได้ว่ากำไรของธุรกิจมือถือส่วนใหญ่อยู่ในตัวเมือง แต่มันไม่ใช่สิทธิเดิมของ 2300

 

อยากให้ลองยกตัวอย่างจริงเพิ่มเติมเพื่อเป็นกรณีศึกษาว่าด้วยปัญหาของการจัดสรรคลื่นความถี่

ตอนนี้ คลื่น 700 อยู่ในส่วนของทีวีอนาล็อกสัมปทานเดิม ทั่วโลกเริ่มยอมรับแล้วว่า คลื่น 700 สามารถใช้ในกิจการโทรคมนาคมได้ คลื่น 700 อยู่บนความถี่ต่ำกว่า 900 ทำให้สัญญาณครอบคลุมได้ดีกว่า ตั้งเสาต้นหนึ่งไปได้ไกลกว่า ผมพูดมาตลอดว่าคลื่น 700 จะช่วยเปิดทางให้มีผู้ประกอบการรายใหม่ เพราะเจ้าของคลื่นจะใช้เงินลงทุนส่วนโครงสร้างพื้นฐานน้อยกว่า เสาต้นหนึ่งบริการได้ไกล ไม่ต้องตั้งเสาถี่ ดังนั้นเป็นโอกาสทองที่จะเปิดให้มีผู้ประกอบการรายใหม่ในตลาดมือถือ แต่ปรากฏว่าคลื่น 700 ก็ยังคาในส่วนของทีวีอนาล็อก ไม่สามารถดึงมาใช้ในฝั่งโทรคมนาคมได้

ประเทศไทยมีการจัดสรรคลื่นแบบแปลกๆ เราจะโทษสัมปทานทีวีอย่างเดียวไม่ได้ ต้องโทษโทรศัพท์มือถือด้วย ประเทศอื่นใช้คลื่น 470 ทำทีวีดิจิทัลได้ แต่ของไทย คลื่น 470 ถือครองโดย TOT สำหรับโทรศัพท์ทางไกลชนบท ซึ่งปัจจุบันไม่มีใครเขาใช้งานกันแล้ว กสทช. พยายามเรียกคืน เพราะ TOT หมดสิทธิ ก็สู้คดีกันในศาล พอเป็นคดี เรื่องก็ไม่ขยับ เมื่อเป็นแบบนี้ ทีวีดิจิทัลก็ไม่สามารถขยับไปใช้แบนด์ที่ต่ำกว่า แล้วคืนแบนด์ที่สูงกว่า (คลื่นความถี่ย่าน 700 MHz) ให้ประกอบกิจการโทรคมนาคมได้ การบริหารจัดการทรัพยากรจึงไม่อยู่ในระดับที่เกิดประโยชน์สูงสุดแก่สังคม

ในต่างประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา เขาไม่สนใจแล้วว่า คุณจะเอาคลื่นไปทำโทรทัศน์หรือเปล่า ในอนาคต กิจการกระจายเสียงคือคอนเทนต์ ไม่ใช่แชนแนลหรือเน็ตเวิร์ก ดังนั้นคลื่นจึงกลายเป็นเน็ตเวิร์กหลักของโทรคมนาคม แต่ประเทศไทยยังแบ่งอยู่ว่าคลื่นนี้เป็นคลื่นโทรทัศน์ คลื่นนั้นเป็นคลื่นโทรคมนาคม

 

การบริหารจัดการคลื่นความถี่มักนำมาซึ่งข้อพิพาททางกฎหมาย  ตลอดระยะเวลาที่คุณทำงานเป็น กสทช. คุณเห็นปัญหาอะไรบ้าง

ข้อพิพาททางกฎหมายเป็นเรื่องปกติของกิจการต่างๆ คุณต้องเดินไปให้สุด ไม่ใช่ความเห็นไม่ตรงกัน แล้วต่างคนต่างหยุด แล้วทำให้ไม่เกิดคำตอบว่าอะไรทำได้หรืออะไรทำไม่ได้ เกิดสภาพค้างคาหยุดนิ่งเหมือนเดิม ถ้า กสทช. เห็นว่าไม่ถูกกฎหมาย คุณก็ใช้อำนาจทางกฎหมาย แล้วไปสู้กันในศาล ศาลจะบอกเองว่าคุ้มครองหรือไม่คุ้มครอง ถ้าไม่คุ้มครองก็เดินหน้าต่อ ถ้าผิดก็ค่อยไปหาเงินเยียวยาชดเชยกัน ถ้าเป็นแบบนี้ก็ทำให้ทุกอย่างขยับได้ แต่ตอนนี้กลับกัน พอเราเห็นว่าอะไรเป็นข้อพิพาทกัน ทุกอย่างหยุดหมด ไม่มีใครกล้าหยิบเรื่องเข้าสู่กระบวนการอย่างจริงจัง

ผมไม่ได้จะบอกว่า กสทช. ชุดใหม่ควรไปเอาอำนาจเผด็จการมาเดินหน้า เพียงแต่ขอให้คุณนำปฏิบัติการทุกอย่างเข้าสู่ระบบ กลไกทางกฎหมายมีตัวชี้อยู่แล้ว ถ้าชี้ว่าทำไม่ได้ คุณก็ต้องหาทางใหม่ แต่ดีกว่าที่ต่างคนต่างก็ซุกเรื่องไว้ แล้วรอว่าใครเข้าถึงอำนาจทางการเมืองมากกว่ากัน

 

การจัดสรรคลื่นความถี่ควรใช้วิธีการประมูลเป็นหลัก แต่มีข้อชวนคิดอื่นๆ เกี่ยวกับการจัดสรรคลื่นความถี่หรือไม่

ในอนาคต เทคโนโลยีรุ่นต่อไปจะทำให้ใช้คลื่นความถี่ได้ทุกแถบ กรณี 5G ถ้าเราเอาคลื่นประมาณ 40 GHz ซึ่งในปัจจุบันไม่ค่อยมีใครใช้ มาจัดสรร ก็ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องมี exclusive rights เพราะเป็นคลื่นที่ใช้ร่วมกันได้ เหมือน wi-fi ต่อให้ใช้คลื่นนี้มาประกอบกิจการเชิงพาณิชย์ก็ไม่ต้องประมูล จะเห็นว่าเหตุที่ไม่ต้องประมูลไม่ใช่ด้วยเหตุผลทางเศรษฐกิจหรือธุรกิจ แต่เป็นเหตุผลทางเทคนิค เพราะธรรมชาติของคลื่นไม่จำเป็นต้องประมูลด้วยตัวมันเอง ต่อให้รายหนึ่งเอาไปใช้ รายอื่นก็ยังใช้ได้ เหตุผลไม่ใช่หลักการประมูลไม่ดี แต่มันพ้นเงื่อนไขที่จะประมูลเท่านั้นเอง

แต่ถ้าเป็นคลื่นความถี่ที่ยังจำเป็นต้องมี exclusive right การประมูลยังเป็นวิธีการจัดสรรคลื่นความถี่ได้อย่างมีประสิทธิภาพที่สุด เหตุที่ผมยกประเด็นนี้ขึ้นมา เพราะกฎหมายใหม่มีเนื้อหาส่วนที่เกี่ยวข้องกับการประมูลว่า จะยกเว้นไม่ต้องประมูลก็ได้ ถ้ามีคลื่นเพียงพอต่อการใช้งาน ซึ่งในทางโทรคมนาคม มันไม่มีคลื่นในความหมายนั้น นิยามในกฎหมายใหม่ไม่สามารถใช้งานได้จริงในเชิงปฏิบัติ ถ้าจะให้ดีต้องเขียนกฎหมายให้ชัดว่าเงื่อนไขที่จะไม่ต้องประมูลคืออะไร

เงื่อนไขหนึ่งที่อาจจะไม่ต้องประมูลคือ การขายคลื่นในตลาดรอง (secondary market) ในฝั่งกิจการกระจายเสียงฯ เราเห็นตัวอย่างจากกรณีช่องทีวีพูลทำธุรกิจไม่รอด แล้วโดน กสทช. ฟ้อง คลื่นก็ไม่ถูกใช้งาน กสทช. ก็ไม่กล้าจัดสรรใหม่ กลายเป็นว่าสูญเสียโอกาสนำคลื่นไปใช้งานต่อให้เกิดประโยชน์แก่สังคม

ในบางประเทศ หากผู้ชนะการประมูลคลื่นทำธุรกิจไม่รอด ก็มีสิทธินำคลื่นไปขายต่อให้คนที่คิดว่าทำประโยชน์ได้ ไม่ใช่ซื้อไปเก็บไว้ กรณีทีวีพูลก็ไม่ต้องจอดำ แต่จะมีผู้ประกอบการรายใหม่เข้ามาซื้อเพื่อทำต่อ อาจจะในราคาที่ถูกกว่าการประมูล

เมืองไทยเรากังวลเรื่องเสือนอนกิน คือกลัวว่าจะมีการประมูลเพื่อกักตุนเก็บไว้ แล้วไปโก่งราคาขายต่อทีหลัง เลยกำหนดให้ห้ามนำคลื่นที่ประมูลได้ไปขายต่อ ผมคิดว่าในส่วนนี้ เราสามารถปรับปรุงโดยเขียนกฎหมายให้รัดกุมและชัดเจนยิ่งขึ้นได้ เพื่อทำให้คลื่นความถี่ถูกใช้ประโยชน์อย่างคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ

นอกจากนั้น ในบางประเทศ พอคลื่นหมดอายุสัญญาไม่ได้แปลว่าต้องประมูลเสมอไป แต่เขาจะเรียกคนถือครองคลื่นเก่ามาเจรจาต่อรองก่อนว่าคุณพร้อมจะให้ประโยชน์กับรัฐแค่ไหน โดยรัฐมีเงินในใจว่าถ้าคุณยอมจ่ายเท่านี้ ก็พร้อมจะต่อใบอนุญาตให้ เพราะการดำเนินการให้บริการอย่างต่อเนื่องก็มีราคาและมูลค่าในตัวเอง ถ้าเรามัดตัวเองให้ต้องประมูลเท่านั้นก็เหมือนเรายอมเสียต้นทุนเรื่องความต่อเนื่อง เช่น อาจทำให้คนต้องหาซื้อเครื่องโทรศัพท์ใหม่ ย้ายค่ายใหม่ มีซิมใหม่

สำหรับกรณีของไทย มีการกำหนดให้ต้องประมูลเท่านั้น ซึ่งไม่ได้แปลว่าไม่ดี แต่จะเกิดความไม่ต่อเนื่อง กระนั้น ความไม่ต่อเนื่องก็แก้ได้ด้วยการประมูลล่วงหน้า ถ้าคุณประมูลล่วงหน้านานพอ ความไม่ต่อเนื่องก็ยิ่งลดลง ถ้าคุณประมูล ณ วันสิ้นสุดอายุสัมปทานเลย ถือว่าอันตรายแน่นอน เพราะจะเกิดซิมดับ ถ้าคุณประมูลล่วงหน้าหกเดือนก็แบบหนึ่ง หนึ่งปีก็แบบหนึ่ง คุณสามารถบรรเทาผลกระทบได้มากขึ้น

ถ้าถามว่าการประมูลล่วงหน้ากี่ปีถึงจะดี ผมเชื่อว่าสองปียังได้เลย แต่ต้องยอมรับว่าการประมูลล่วงหน้านานเกินไปจะมีผลต่อราคาการประมูล ทำให้ราคาที่รัฐได้อาจจะถูกลงไปหน่อย  แต่จะแก้ปัญหาเรื่องความไม่ต่อเนื่องได้มากขึ้น ดังนั้นตรงนี้จึงอยู่ที่เราชั่งใจว่าจะเลือกประมูลล่วงหน้าก่อนนานแค่ไหน 6 เดือน 1 ปี หรือ 2 ปี

กำหนดการประมูลคลื่นที่กำลังจะหมดอายุของไทยมีความไม่แน่นอน การวางแผนทางธุรกิจก็ทำได้ลำบาก เมื่อมีช่องทางอื่นในการหายใจ ผู้ประกอบการก็เลยวิ่งไปก่อน นั่นคือ การบริการนอกระบบใบอนุญาต หรือสัมปทานจำแลง ซึ่งมีคำถามทางกฎหมายหลายเรื่อง

 

“ทั้งกรณีสัมปทานจำแลงและกองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานเป็นความพยายามหนีออกจากการกำกับดูแลของ กสทช. โดยอ้างเหตุผลทางธุรกิจ ผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมโทรคมนาคมก็จะคอยสังเกตคนที่เลือกเดินทางนี้ก่อนว่าทำแล้วถูกเล่นงานหรือไม่ ถ้ามั่นใจว่าไม่ ก็จะอ้างแล้วทำตาม”

ช่องว่างจากการที่ระบบกำกับดูแลทำงานได้ไม่มีประสิทธิภาพมีอะไรบ้าง และทำงานอย่างไร

ตัวอย่างหนึ่งของช่องว่างคือ โมเดลสัมปทานจำแลง เช่น การทำสัญญาสัมปทานเพื่อใช้คลื่นของรัฐวิสาหกิจ เรื่องของเรื่องคือ รัฐวิสาหกิจได้สิทธิในการถือครองและใช้ประโยชน์จากคลื่น แต่ไม่มีเงินทำ ซึ่งตามกฎหมายต้องคืนให้ กสทช. นำไปจัดสรรใหม่ แต่รัฐวิสาหกิจกลับเลี่ยงจากการคืนคลื่น โดยหาพันธมิตรทางธุรกิจ ให้พันธมิตรสร้างโครงข่าย แล้วนำคลื่นไปใช้ แต่ทำเป็นเลี่ยงบาลีบอกว่าไม่ได้ใช้คลื่น เพียงแค่ซื้อ capacity ของคลื่นเท่านั้น กรณีแบบนี้ รัฐวิสาหกิจไม่ได้ทำอะไรเลย ไม่ต้องลงทุนสร้างโครงข่าย ในทางปฏิบัติก็ไม่ต้องบริหารจัดการคลื่น รอรับเงินอย่างเดียว กสทช. ออกกติกาว่า ห้ามคนที่รับซื้อ capacity ทำหน้าที่บริหารจัดการคลื่น บริษัทก็อ้างว่ารัฐวิสาหกิจเป็นคนบริหารจัดการ เขาไม่ได้ทำ

คำถามง่ายๆ คือ ถ้าซิมจากสัมปทานจำแลงใช้คลื่นของรัฐวิสาหกิจได้ แล้วก็ยังกระโดดไปใช้คลื่นที่ตัวเองประมูลได้ด้วย ก็คือการบริหารจัดการคลื่นแล้ว ตัวอย่างเช่น ซิม 850 จะกระโดดไปใช้คลื่น 1800 หรือคลื่น 900 ที่ประมูลได้อย่างไร ถ้าใช้ได้แปลว่าคุณบริหารจัดการคลื่นให้ซิมกระโดด

นอกจากปัญหาจากโมเดลสัมปทานจำแลง ยังมีปัญหาเรื่องกองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure fund) อีกด้วย กรณีนี้ เจ้าของโครงข่ายโทรคมนาคมมีทรัพย์สินอยู่ มีสายไฟเบอร์กับเสาทั่วประเทศ บริษัทอยากได้เงิน แต่ไม่อยากกู้ เลยเอาทรัพย์สินที่มีอยู่ขายให้กองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานในตลาดหลักทรัพย์ ขายเสร็จก็ทำสัญญาเช่าโครงสร้างพื้นฐาน ข้อดีคือได้เงินสดจำนวนมหาศาลจากการขาย หลังจากนั้นจึงค่อยทยอยเสียค่าเช่า ทำให้มีเงินสดเพื่อใช้ประกอบกิจการอย่างอื่นต่อไป

เรื่องนี้เป็นปัญหาเพราะผู้ถือโครงสร้างพื้นฐานไม่ได้ขอรับใบอนุญาตจาก กสทช. หมายความว่า กองทุนรวมที่กลายเป็นเจ้าของโครงสร้างพื้นฐาน สามารถเลือกปฏิบัติต่อผู้เช่าโครงข่ายได้ เช่น ยอมให้บริษัท A เช่า แต่ไม่ยอมให้บริษัท B เช่า หรือกำหนดอัตราค่าเช่าระหว่างบริษัท A และ B ไม่เท่ากัน นี่คือการแข่งขันไม่เป็นธรรม กสทช. มีหน้าที่ต้องกำกับดูแลเรื่องการใช้โครงข่ายร่วม แต่ในกรณีของกองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐาน กสทช. ไม่สามารถกำกับดูแลได้

ทั้งกรณีสัมปทานจำแลงและกองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานเป็นความพยายามหนีออกจากการกำกับดูแลของ กสทช. โดยอ้างเหตุผลทางธุรกิจ ผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมโทรคมนาคมก็จะคอยสังเกตคนที่เลือกเดินทางนี้ก่อนว่าทำแล้วถูกเล่นงานหรือไม่ ถ้ามั่นใจว่าไม่ ก็จะอ้างแล้วทำตาม อย่างกรณีสัมปทานจำแลง บางบริษัทก็หันมาทำบ้าง เพราะเห็นว่าผ่านมาหลายปีแล้ว กระบวนการในชั้น ปปช. ก็ไม่คืบ ส่วน กทค. ก็บอกว่าไม่ผิดกฎหมาย

 

เราควรจัดการอุดช่องโหว่ตรงนี้อย่างไร

ถ้าผู้เลี่ยงไม่ทำผิดกฎหมาย ไม่บิดเบือนตลาด ก็ไม่มีผลเสีย ยกตัวอย่างเช่น ถ้ากองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานปฏิบัติต่อคู่ค้าทุกคนอย่างเป็นธรรม โดยไม่เลือกปฏิบัติ ก็อาจไม่เป็นผลเสีย แต่ปัญหาคือ ข้อมูลที่กองทุนรวมฯ ประกาศนั้นจริงหรือไม่ เพราะเราเข้าไม่ถึงข้อมูลนั้น ถ้าเป็นผู้รับใบอนุญาต กสทช. สามารถเรียกสัญญามาดูได้ แต่ถ้าเป็นกองทุนรวมฯ กสทช. เรียกสัญญามาดูไม่ได้ เราเคยคุยกับผู้บริหารของสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) ว่าให้มาอยู่ภายใต้ระบบใบอนุญาตของ กสทช. ถ้ากังวลเรื่องการเสียค่าธรรมเนียมต่างๆ ก็มาเจรจากัน เราอาจจะกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมที่แตกต่างกับกรณีทั่วไปก็ได้

ผมเชื่อว่าสิ่งที่ง่ายและตรงไปตรงมาที่สุดของเรื่องนี้ คือการส่งเรื่องเข้าสู่กระบวนการพิจารณาทางกฎหมาย เพื่อตัดสินว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ถ้าชอบด้วยกฎหมายก็แล้วไป ถ้าไม่ชอบด้วยกฎหมายก็หาวิธีแก้ไขและหาทางออกกัน เราไม่ได้ตั้งใจจะถล่มภาคธุรกิจไม่ให้เดินหน้า ไม่ได้ตั้งใจจะขัดขวางไม่ให้ประสบความสำเร็จ คุณเดินได้ แต่ต้องเดินอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมาย ถ้ากฎหมายบอกว่าทางขวาเดินไม่ได้ คุณก็ต้องเดินอ้อม ผมอยากให้เข้าสู่กระบวนการหาข้อสรุปทางกฎหมาย ไม่ว่าจะไปที่กลไกศาล ปปช. หรือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ตาม

 

 

III.

ประชาชนอยู่ตรงไหน?

 

“การจัดการเรื่องร้องเรียนจากผู้บริโภคถือเป็นหัวใจสำคัญ เราต้องมองเรื่องร้องเรียนเป็นกุญแจไปสู่การแก้ไขปัญหาเชิงระบบ แต่ตอนนี้มันถูกตัดตอนให้กลายเป็นเรื่องรายบุคคล”

ทุกวันนี้ ประเทศไทยยังมีปัญหาเรื่องการเข้าถึงบริการโทรคมนาคมอยู่ไหม  

ต้องยอมรับว่าเรื่องการเข้าถึงดีขึ้นมากโดยสภาพการแข่งขัน แต่ก่อน บริการ 3G จะมีเฉพาะเขตเมือง โดยเฉพาะกรุงเทพฯ หรือเมืองใหญ่ แต่ปัจจุบัน เราเห็นบริการ 3G และ 4G ขยายออกไปทั่วประเทศ การขยายตัวด้านโครงข่ายของผู้ชนะการประมูล 4G ถือว่าเร็วมาก ประมูลเสร็จไม่นาน ก็ให้บริการ 4G ในต่างจังหวัดได้อย่างรวดเร็ว แสดงว่ากลไกตลาดทำงานได้ผลในแง่ของการยกระดับการเข้าถึง

อย่างไรก็ตาม การแข่งขันจริงยังถือว่าไม่สมบูรณ์ เพราะไม่มีรายใหม่เข้ามาในอุตสาหกรรม จะเห็นว่าในช่วงหลังจากการประมูลใหม่ๆ ซึ่ง JAS ชนะ ทุกค่ายจะออกโปรโมชั่นในราคาที่ถูกลง ทุกค่ายมีการเสนอโปรลับต่างๆ เพื่อต้องการรักษาฐานลูกค้าของตัวเอง ดึงไม่ให้ย้ายค่าย เพราะคาดการณ์ว่ารายใหม่ที่เข้าสู่ตลาดจะทำให้ต้องแย่งชิงลูกค้ากันแบบเลือดตกยางออก ทั้งที่ตอนนั้น JAS ยังไม่ได้ลงมือทำโครงข่ายหรือเสียเงินค่าใบอนุญาตเลย

ดังนั้น ผมเชื่อว่าการมีผู้ประกอบการรายใหม่จะเป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภค เพียงแต่สุดท้าย มันยังไม่สำเร็จ

 

คุณเชื่อว่า ประเทศไทยยังสามารถมีผู้ประกอบการรายใหม่ได้

ผมเชื่อมั่นและยืนยันตลอดว่าผู้ประกอบการรายใหม่สามารถเข้ามาแข่งขันในอุตสาหกรรมได้ โดยเฉพาะบนคลื่น 700 เพราะต้นทุนโครงข่ายต่ำมาก ปัญหาของผู้ประกอบการรายใหม่ไม่ได้อยู่ที่แข่งขันไม่ได้ในตลาด แต่อยู่ที่แข่งขันไม่ได้ในการประมูลมากกว่า คือประตูเข้าสู่ตลาดถูกปิดลงตั้งแต่แรก ถ้าเรามีนโยบายแสวงหาผู้ประกอบการรายใหม่ อาจจะต้องกันคลื่นไว้ให้

เมื่อปีก่อน ผู้แทนหน่วยงานหนึ่งของสหรัฐอเมริกามาพบ กสทช. เขาถามผมตอนคุยกันนอกรอบว่าการเข้าสู่ตลาดมือถือในประเทศไทยยากไหม ผมก็ตอบว่า มันมีข้อจำกัดทางกฎหมายที่ห้ามต่างชาติถือครองหุ้นเกินครึ่งหนึ่ง เขาบอกว่ายอมรับได้เรื่องการร่วมทุน และถามต่อว่าถ้าไม่นับเรื่องนี้ยังยากไหม ผมก็บอกว่ามันอาจจะเป็นปัญหาเรื่องจำนวนผู้ประกอบการที่เหมาะสมของแต่ละประเทศด้วยว่าควรจะมีเท่าไร ภาคเอกชนไทยก็ชอบบอกว่าค่ายมือถือมีสามรายก็อยู่ในจุดที่สมดุลแล้ว ผู้แทนจากสหรัฐฯ บอกเลยว่าเขาทำวิจัยแล้ว พบว่าอย่างน้อยยังเพิ่มได้อีกหนึ่งราย เขายืนยันว่าตลาดมือถือเมืองไทยมีเจ้าใหม่ได้

ดังนั้น ถ้าถามว่าเมืองไทยมีรายที่สี่ได้ไหม-ได้ ต่างชาติวิเคราะห์มาแล้ว อยู่ที่ว่าเราจะทำอย่างไรให้ผู้ประกอบการรายใหม่เข้าถึงตลาดเท่านั้น

แต่การไม่เพิ่มรายใหม่ก็ยังไม่เสียหายเท่าการสูญเสียรายเก่า เพราะจะทำให้การแข่งขันลดลง ผู้บริโภคเสียประโยชน์ ถ้าเขาเจ๊งเอง อันนั้นยอมรับได้ แต่ถ้ามีการตั้งกติกาเพื่อทำลายหรือสร้างเงื่อนไขจนทำให้เขาไม่สามารถประกอบกิจการได้ เป็นเรื่องที่ต้องระวังให้ดี

ปัญหาใหญ่ในเรื่องการคุ้มครองผู้บริโภคที่ผ่านมามีอะไรบ้าง

ปัญหาสำคัญอยู่ที่ทัศนคติและค่านิยมขององค์กรกำกับดูแลว่าเรามองปัญหาผู้บริโภคอย่างไร กสทช. สนิทสนมและเชื่อใจภาคเอกชนหรือภาคประชาชนมากกว่ากัน ความรู้สึกที่มีต่อประชาชนเหมือนกับความรู้สึกที่มีต่อภาคเอกชนหรือเปล่า

ยกตัวอย่างเรื่องการประมูล 3G หลังจากมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่าค่าประมูลถูกเกินไป กสทช. ก็แก้เกมด้วยการประกาศลดค่าบริการให้ประมาณ 15 เปอร์เซ็นต์ หลังจากนั้นมีผู้บริโภครายหนึ่งร้องเรียนมาว่า ค่ายมือถือย้ายเขาจาก 2G มาอยู่ 3G ที่ชนะการประมูล ได้แพ็กเกจเหมือนเดิม แค่เปลี่ยนชื่อโปร ใบแจ้งหนี้ก็เขียนทุกอย่างเหมือนเดิม แต่ราคาไม่ลดลง 15 เปอร์เซ็นต์จริง กรณีนี้กรรมการลงมติตัดสินว่า ถือว่าเป็นคนละโปร ไม่ต้องลดราคา 15 เปอร์เซ็นต์ มันชัดเจนว่าการมองปัญหาผู้บริโภคไม่ได้มองเพื่อประโยชน์ของผู้บริโภคอย่างแท้จริง

หรืออย่างกรณีที่เราพยายามผลักดันให้ออกประกาศเรื่องการกระทำที่น่าจะเป็นการเอาเปรียบผู้บริโภค เช่น การส่ง SMS มารบกวน ถือว่าเอาเปรียบ วันดีคืนดีดูใบแจ้งหนี้ พบว่ามีบริการเสริม โดนคิดเงินทั้งที่ไม่ได้สมัคร ยิ่งถือเป็นการเอาเปรียบเข้าไปใหญ่ ประเด็นนี้มีคนมาร้องเรียนเข้ามาเรื่อยๆ ทุกปี ไม่ว่าค่ายไหนก็โดนร้องเรียน กรณีแบบนี้ต้องให้บริษัทพิสูจน์ว่าผู้บริโภคสมัครจริงหรือไม่ ถ้าไม่สมัครถือว่าเป็นการเอาเปรียบ ต้องคืนเงิน แต่เกือบทุกกรณี ปัญหาจะจบที่ตัวบุคคล ก็คือดูแลเป็นรายกรณีไป ครั้งแรกกรรมการมีมติว่าผิด กรณีต่อไป สำนักงานจะพยายามทำให้เรื่องยุติก่อนเข้าพิจารณาในชั้นกรรมการ พยายามแจ้งให้บริษัทยอมรับและคืนเงินเป็นรายๆ ไป

 

การแก้ปัญหาเฉพาะรายไม่นำไปสู่การแก้ไขปัญหาเชิงระบบ?

การจัดการเรื่องร้องเรียนจากผู้บริโภคถือเป็นหัวใจสำคัญ เราต้องมองเรื่องร้องเรียนเป็นกุญแจไปสู่การแก้ไขปัญหาเชิงระบบ แต่ตอนนี้มันถูกตัดตอนให้กลายเป็นเรื่องรายบุคคล

ถ้าเกิดกรณีปัญหาแบบเดิมอยู่เรื่อยๆ ก็ไม่เรียกว่าเป็นเหตุบังเอิญแล้ว ต้องแก้เชิงระบบให้ได้ เช่น ต้องให้ทุกบริษัทตรวจสอบระบบบริการเสริมทั้งหมด ว่าผู้บริโภคสมัครจริงไหม ถ้าไม่ได้สมัคร ต้องไม่คิดเงินและต้องคืนเงินให้หมด แต่ที่ผ่านมา สำนักงานไม่เคยก้าวไปถึงจุดนั้น กลับจบเรื่องทำนองนี้ด้วยการให้คืนเงินเป็นรายๆ ไปไม่ถึงการแก้ไขปัญหาเชิงระบบ ทั้งที่เป็นหัวใจของการจัดการเรื่องร้องเรียน

ทั้งหมดนี้สะท้อนว่า ทัศนคติหรือค่านิยมในการจัดการเรื่องร้องเรียนไม่ได้มองประโยชน์ของผู้บริโภคอย่างจริงจัง กลับมองอุตสาหกรรมในเชิง status quo มากกว่า คือปล่อยให้เป็นไปแบบที่เป็นอยู่ทุกวันก็โอเคแล้ว

นอกจากนั้น ยังมีกรณีที่กฎหมายเขียนไว้ว่า กรรมการต้องพิจารณาเรื่องร้องเรียนและลงมติภายใน 30 วัน ในทางปฏิบัติ บริษัทจะอ้างว่าแค่ส่งหนังสือก็เสียเวลาไปหนึ่งอาทิตย์แล้ว ตรวจค้นหลักฐานก็เสียเวลาอีกอาทิตย์ ดังนั้นไม่มีทางทันภายในสามสิบวัน จึงประวิงเวลาต่อสู้อยู่เรื่อย แล้ว กสทช. ก็ไม่เคยออกกติกาชัดๆ ว่าถ้าไม่ทำให้เสร็จภายใน 30 วัน จะทำอย่างไรต่อ จะยอมให้กรรมการลงมติโดยไม่รอคำชี้แจงไหม ถ้าคุณไม่ชี้แจงในเวลาที่กำหนดก็ไปสู้ต่อในศาลเอง จริงๆ แล้ว ตอนนี้เราแก้ประกาศแล้วว่า ถ้าบริษัทไม่ตอบในเวลาที่กำหนด ให้กรรมการพิจารณาตามหลักฐานที่มีอยู่ แต่ที่ผ่านมา สำนักงานชอบเก็บเรื่องร้องเรียนไว้ ไม่นำเข้าสู่การพิจารณา ในแต่ละเดือนมีการเสนอเรื่องร้องเรียนเพื่อพิจารณาโดยเฉลี่ยไม่เกิน 20 ราย ทั้งที่ปีหนึ่งมีการร้องเรียนหลายพันกรณี

ควรมีการยกเครื่องระบบคุ้มครองผู้บริโภคของ กสทช. อย่างไร

ถ้าแก้ปัญหาทัศนคติและค่านิยมในการคุ้มครองผู้บริโภค หรือแก้วัฒนธรรมองค์กรไม่ได้ สิ่งที่ควรทำคือแยกหน่วยจัดการเรื่องร้องเรียนออกมาต่างหาก สร้างวัฒนธรรมองค์กรเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภคเสียใหม่ ตอนนี้คุณอ้างว่าทำหน้าที่คุ้มครองผู้บริโภค แต่มีทัศนคติเอื้อเอกชน เราต้องเข้าใจว่า การคุ้มครองผู้บริโภคไม่ใช่การทำลายธุรกิจ มันเดินคู่กันได้

 

“ถ้าเราทำหน้าที่แบบมืออาชีพ มีความเห็นอยู่บนหลักวิชาการ ถึงแม้ถกเถียงกันแล้วผมแพ้ ผมก็ไม่คิดอะไรมาก แต่ทุกวันนี้ มันไม่ได้เป็นแบบนั้น เราใช้แต่ระบบลงมติ โดยไม่ต้องใช้ดุลยพินิจสักเท่าไหร่ กรรมการบางคนลงมติได้โดยไม่ต้องอ่านวาระเลย แต่รู้แล้วว่าตัวเองต้องลงมติอย่างไร บางครั้งผมกำลังจะเริ่มอภิปราย กรรมการบางคนเสนอให้ลงมติเลย ผมก็งงว่าไม่คิดจะฟังอะไรกันบ้างเลยหรือ”

เกือบหกปีในฐานะ กสทช. อะไรคือปัญหาใหญ่ภายในองค์กรที่คุณต้องเผชิญ

กฎหมายที่ส่งผลให้เกิด กสทช. ใหม่ในตอนนั้น มันสร้างความแปลกใหม่ให้วงการ ทำให้มีภาคประชาสังคมเข้ามาเป็นกรรมการ และมีส่วนร่วมมากขึ้น มีโอกาสที่จะเปลี่ยนวัฒนธรรมการทำงาน ขนาดคนในภาคเอกชนยังบอกผมเลยว่า นี่เป็นยุคสมัยแห่งการเปลี่ยนแปลง

แต่ในการทำงานจริง ปรากฏว่าค่านิยมของเจ้าหน้าที่ในองค์กรกำกับดูแลยังเหมือนเดิม โอกาสทองในการปฏิรูปสำนักงานคือการสรรหาหัวหน้าหน่วยงาน แต่พอเราได้คนที่มาจากระบบเดิม การเปลี่ยนแปลงเลยไม่เกิด ทำให้กระบวนการทำงานยังเหมือนเดิม กสทช. เลยไม่แตกต่างจาก กทช. ทุกคนมุ่งเน้นแต่เรื่องความมั่นคง ความก้าวหน้า ไม่ได้เน้นไปที่ผลงานของหน่วยงานที่เปลี่ยนไป

ตอนผมเข้ามารับตำแหน่ง ค่ายมือถือมาแจกไอโฟน บอร์ด กสทช. แต่ละคนอ้างว่าไม่ได้รับ แต่ซีอีโอค่ายมือถือบอกว่าเอามาแจกให้ทุกคน คุณไปชั่งน้ำหนักดูเองว่าจะเชื่อใคร ผมกับคุณสุภิญญา กลางณรงค์ (กสทช. จากภาคประชาสังคมอีกคนหนึ่ง) บอกค่ายมือถือเลยว่าเราไม่รับ นี่เป็นสินบน เขาบอกเลยว่านี่ไม่ใช่สินบน แค่ให้ยืมทดลองใช้ ให้กรรมการรู้จักเทคโนโลยีใหม่ ผมบอกว่าเราไม่ได้มีหน้าที่เป็นคนทดลองใช้ผลิตภัณฑ์ให้ใคร ถ้าอยากทดลองใช้ ก็ซื้อเองได้

หรือเมื่อก่อน งานปีใหม่ที่สำนักงานจัด ไปติดต่อขอของรางวัลจากค่ายมือถือมาเป็นของขวัญให้พนักงานจับฉลากปีใหม่ ค่ายก็คิดว่าเป็นเรื่องธรรมดา เราคิดมากไปหรือเปล่า ผมบอกสำนักงานไปว่าการที่องค์กรกำกับดูแลไปขอทรัพยากรจากผู้ได้รับใบอนุญาตมาเป็นของขวัญไม่ใช่เรื่องธรรมดา เป็นเรื่องผิดปกติ ต่อมาเขาก็เลยเลิกธรรมเนียมนี้ไป

อีกตัวอย่างหนึ่ง ประธานคณะอนุกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคคนหนึ่งคิดว่า เลขาฯ สำนักรับเรื่องร้องเรียนทำงานไม่ดีพอ เลยเสนอขอเปลี่ยนแปลงตัวบุคคล สำนักงานก็ถามกลับมาว่า ถ้าไม่เอาคนนี้แล้วจะเอาใคร ก็เลยเสนอชื่อไปคนหนึ่ง ปรากฏว่าเจ้าหน้าที่คนนั้นกลับถูกกดดันจนต้องลาออกไป จะเห็นว่าระบบเดิมมีโครงสร้างที่มองไม่เห็นกำกับอยู่อย่างแข็งแกร่งมาก ใครก็ตามที่จะเดินเข้ามาเปลี่ยนแปลงระบบ ถ้าไม่ใหญ่พอก็ต้องบาดเจ็บ

สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ทำรายงานประจำปี ชี้ปัญหาการทำงานของ กสทช. ปรากฏว่าหลุดออกไปเป็นข่าว เห็นชัดว่าใครทำอะไรไว้ บางเรื่องน่าจะเอามาใช้ชี้มูลได้เลย แต่ไม่มีหน่วยงานรับลูกดำเนินการต่อ ผลที่เกิดขึ้นจริงในเวลาต่อมากลับมีแต่ความพยายามปกปิดกันอย่างเข้มงวด ต้องเซ็นชื่อกำกับรายงานทุกหน้าเพื่อป้องกันการเปิดเผย กลายเป็นเรื่องลับสุดยอดไปแทนที่จะนำรายงานไปใช้ในการปรับปรุงแก้ไขพัฒนาองค์กร

ทุกวันนี้ ระบบธรรมาภิบาลหลายเรื่องแทนที่จะพัฒนาขึ้น กลับตกต่ำลง เช่น มีการยกเลิกกระบวนการจัดทำ RIA (Regulatory Impact Assessment) หรือการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎกติกาต่างๆ โดยอ้างว่าเป็นภาระ แต่จริงๆ แล้วคงกลัวว่าผลการวิเคราะห์จะออกมาไม่ตรงกับที่ต้องการ อยากจะทำได้ทุกอย่าง หรือเรื่องการบริหารงบประมาณภายใน เมื่อก่อนมีการคำนวณเงินแต่ละปีว่าจะเพิ่มเท่าไร มีสูตรคำนวณ เดี๋ยวนี้ไม่มีแล้ว ขึ้นกับดุลยพินิจล้วนๆ

เรียกว่า ระบบหรือกลไกภายใน กสทช. เอง ที่ขัดขวางไม่ให้คุณทำงานได้อย่างเต็มที่

ใช่ ตั้งแต่ต้นใน กทค. มีการตกลงแบ่งงานกัน ผมรับหน้าที่กำกับดูแลสำนักรับเรื่องร้องเรียนและสำนักต่างๆ อีกบางสำนัก ซึ่งผมได้พยายามดำเนินการให้เป็นปกติในการเชิญระดับผู้อำนวยการสำนักมาคุยในระดับนโยบาย ต่อมาสังเกตเห็นว่าแต่ละสำนักเริ่มอึดอัด ไม่ค่อยอยากพูดคุยแลกเปลี่ยนกัน ถามเขา เลยได้คำตอบว่าระดับบริหารไม่ให้มาคุยกับหมอ ยิ่งผมรู้อะไรมาก ยิ่งทำให้งานต้องถูกกลั่นกรองมากขึ้น พยายามทำให้ผมรู้เรื่องน้อยที่สุด กลายเป็นว่าทุกคนกลัวข้อมูลที่เป็นความจริงจะปรากฏ ฉะนั้น ผมจึงเห็นว่า การเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะเป็นหัวใจสำคัญในการสร้างธรรมาภิบาล

สิ่งหนึ่งที่ผมพยายามผลักดันคือเรื่องการเปิดเผยความเห็น เพื่อให้ผู้ประกอบการ หน่วยงานของรัฐ หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้อ่านความเห็นของกรรมการแต่ละคน ไม่ว่าจะเชื่อหรือไม่ก็ตาม แต่ในระยะแรกๆ ก็ประสบอุปสรรค มีการขัดขวางเรื่องการเปิดเผย แม้ว่ากฎหมายจะเขียนชัดเจนว่ากรรมการต้องให้ความเห็นอย่างเปิดเผย แต่ในระดับกรรมการก็มีการพยายามจำกัดความยาวของความเห็น จนต้องมีการตกลงให้ทำความเห็นฉบับย่อไม่เกิน 1 หน้ากระดาษ ซึ่งจะได้รับการเปิดเผยไว้ในรายงาน ส่วนความเห็นฉบับเต็มจะแสดงแต่ลิงก์ บางลิงก์กดไปก็ชำรุด

เวลามีการประชุม กทค. ผมจะเขียนความเห็นกลั่นกรองก่อนการประชุม กทค. อย่างชัดเจนเลยว่า ในเรื่องนี้ เราเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับประเด็นไหน ต้องการข้อมูลอะไรเพิ่ม นอกจากนั้น หลังการประชุม ผมจะเขียนความเห็นชี้แจงเหตุผลของการลงมติต่างๆ ผมเขียนทั้งความเห็นแบบย่อเพื่อให้เขาใส่ไว้ในท้ายวาระการประชุม และความเห็นแบบยาว แนบท้ายรายงานการประชุม

ทั้งหมดนี้ เราพยายามจะสร้างมาตรฐานการเปิดเผยข้อมูลและความเห็นต่อสาธารณะให้สังคมได้เรียนรู้ ผมอยากให้มีการเปิดเผยเทปบันทึกเสียงการประชุมด้วยซ้ำ เพื่อให้สังคมรับรู้ว่ากรรมการ กสทช. แต่ละคนคิดเห็นอย่างไร ไม่ใช่เขียนรายงานการประชุมที่มีเนื้อหาแค่เรื่องเป็นมาแบบนี้ มีมติแบบนี้ แต่ไม่บอกว่าแต่ละคนคิดอย่างไร เพราะอะไร ด้วยหลักเหตุผลอะไร

นอกจากนั้น ผมพยายามจัดเสวนาสาธารณะ เชิญคนนอกมาวิพากษ์วิจารณ์การทำงานของ กสทช. แต่คนในบางคนก็รู้สึกว่าถูกคุกคาม ไม่เข้าใจว่าทำไมต้องจัดงานให้คนอื่นมาด่าตัวเองด้วย ผมมองว่านี่คือเสียงสะท้อน คือข้อเสนอจากสาธารณะ เราเชื่อว่า สังคมต้องมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ กสทช. ตลอดจนมีการแลกเปลี่ยนความรู้และความคิดเห็นกัน เพื่อสนับสนุนให้การทำงานของ กสทช. มีความสมบูรณ์และเป็นไปด้วยความรอบคอบยิ่งขึ้น

 

เหนื่อยไหมกับการทำงานทวนกระแสอยู่ใน กสทช. เกือบหกปี

เหนื่อยแน่นอน แต่ต้องอย่าถอดใจ พยายามให้ความเห็นที่เป็นวิชาการ ไม่ใช้ความรู้สึก ที่ผ่านมา แม้จะเป็นเสียงข้างน้อย แต่อย่างน้อย เราก็พอจะดึงไม่ให้หลุดไปในทิศทางที่ไม่เหมาะสมได้บ้าง เช่น เรื่องการแสดงจุดยืนต่อผลการประมูลแต่ละครั้ง ก็มีส่วนทำให้การประมูลไม่ตกต่ำลง แต่จะบอกว่าดีขึ้นก็ยังลำบากใจที่จะพูด ตอนแรกที่เราออกมาพูดเรื่องการประมูล 3G แม้สุดท้ายจะดำเนินคดีใครไม่ได้ก็ตาม แต่ก็ทำให้จากเดิมที่กรรมการแฮปปี้กับผลการประมูลราคาต่ำก็เปลี่ยนมาแฮปปี้กับผลการประมูลราคาสูง ถือว่าได้ช่วยปกป้องผลประโยชน์ของรัฐส่วนหนึ่ง การประมูลในช่วงหลังดูมีทิศทางที่สร้างความเสียหายต่อรัฐน้อยลง มองเห็นสัญญาณที่ดีขึ้นบ้าง

ผมเชื่อเสมอว่า ถ้าเราทำหน้าที่แบบมืออาชีพ มีความเห็นอยู่บนหลักวิชาการ ถึงแม้ถกเถียงกันแล้วผมแพ้ ผมก็ไม่คิดอะไรมาก แต่ทุกวันนี้ มันไม่ได้เป็นแบบนั้น เราใช้แต่ระบบลงมติ โดยไม่ต้องใช้ดุลยพินิจสักเท่าไหร่ กรรมการบางคนลงมติได้โดยไม่ต้องอ่านวาระเลย แต่รู้แล้วว่าตัวเองต้องลงมติอย่างไร บางครั้งผมกำลังจะเริ่มอภิปราย กรรมการบางคนเสนอให้ลงมติเลย ผมก็งงว่าไม่คิดจะฟังอะไรกันบ้างเลยหรือ วิธีที่ดีที่สุดของการทำงานแบบองค์คณะคือการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันต่างหาก

แม้วันนี้ระบบที่ดียังไม่เกิดขึ้น ก็ต้องหาทางกันต่อไป สังคมไทยเป็นแบบนี้ จะจัดกระบวนการคัดเลือกอย่างเข้มข้นรัดกุมเพียงใด ก็อาจหาคนมาทำงานได้ประมาณนี้แหละ การตรวจสอบและขับเคลื่อนโดยภาคประชาสังคมจึงมีความสำคัญ และสร้างการเปลี่ยนแปลงได้ ถ้าสังคมหยุดตรวจสอบและหยุดขับเคลื่อน ก็ไม่มีทางที่อะไรจะดีขึ้น อย่าเชื่อว่ากรรมการจะเปลี่ยนแปลงตัวเองจากภายใน

 

เชิงอรรถ

[1] พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 กำหนดให้แยกองค์กรกำกับดูแลเป็น 2 องค์กร คือ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ (กสช.) และคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) ในส่วนของ กทช. ดำเนินการจัดตั้งได้สำเร็จ และทำหน้าที่ในช่วงปี พ.ศ. 2547-2553 ส่วน กสช. ไม่สามารถจัดตั้งได้สำเร็จ เนื่องจากมีปัญหาในกระบวนการสรรหา

จวบจนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 กำหนดให้มีองค์กรกำกับดูแลกิจการกระจายเสียงฯ และกิจการโทรคมนาคม เพียงองค์กรเดียว และมีการสรรหา กสทช. ชุดแรกตามพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 ได้สำเร็จ โดยเริ่มทำหน้าที่ตั้งแต่เดือนตุลาคม พ.ศ. 2554 เป็นต้นมา การกำกับดูแลทั้งด้านกิจการกระจายเสียงฯ และกิจการโทรคมนาคม จึงครบถ้วนสมบูรณ์ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

SHARE