จิตติภัทร พูนขำ เรื่อง
บ่อยครั้งผู้กำหนดนโยบายต่างประเทศมักอาศัยการเปรียบเทียบ “บทเรียนทางประวัติศาสตร์” หรือ analogy มาใช้ในการประเมินและประกอบการตัดสินใจนโยบายต่างประเทศ โดยเฉพาะในยามวิกฤต
เมื่อสหรัฐฯ ในสมัยประธานาธิบดี John F. Kennedy เผชิญกับวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบาในปี 1962 เราเห็นการถกเถียงเชิงนโยบายระหว่างฝ่ายพลเรือนกับฝ่ายทหาร ว่าจะใช้ทางเลือกนโยบายต่างประเทศใด เพื่อตอบโต้กับการติดตั้งขีปนาวุธนิวเคลียร์ของสหภาพโซเวียตในคิวบา ในด้านหนึ่ง ฝ่ายทหารเลือกใช้บทเรียนทางประวัติศาสตร์อย่างกรณีมิวนิค (Munich, 1938) เพื่อสนับสนุนการโจมตีทางอากาศและการรุกราน ในขณะที่ฝ่ายพลเรือนอาศัยบทเรียนทางประวัติศาสตร์กรณี Pearl Harbor (1941) เพื่อสนับสนุนนโยบายการปิดล้อมทางทะเล
ในปัจจุบัน วิกฤตการณ์ขีปนาวุธเกาหลี ซึ่งเกาหลีเหนือกำลังทดลองและพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ทั้งพิสัยกลางและพิสัยไกล รวมทั้งขู่ที่จะใช้ภัยคุกคามนี้ในการเมืองระหว่างประเทศ ทำให้เราเห็นการพูดถึง “บทเรียนทางประวัติศาสตร์” อีกครั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเทียบเคียงกับกรณีวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบา ดังเช่น Robert Litwak เรียกวิกฤตการณ์ขีปนาวุธเกาหลีว่า “วิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบาแบบ slow motion”
บทความนี้จะลองสำรวจว่า ถ้าเรานำบทเรียนทางประวัติศาสตร์มาใช้ในการทำความเข้าใจวิกฤตการณ์ขีปนาวุธเกาหลีในปัจจุบัน เราจะพอเห็นอะไรบ้าง? และทิศทางแนวโน้มของทางเลือกนโยบายต่างประเทศควรเป็นหรือไม่ควรเป็นเช่นใด?
I.
การวิเคราะห์นโยบายต่างประเทศ (FPA) เป็นวิธีการศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศของรัฐหนึ่งๆ และการแสวงหาทางเลือกเชิงนโยบายที่รัฐนั้นเลือก (และไม่เลือก) ในการบริหารจัดการความขัดแย้งระหว่างประเทศ หรือการส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศ
การวิเคราะห์ analogy หรือการเปรียบเทียบบทเรียนต่างๆ ในอดีตเป็นวิธีการหนึ่งของการวิเคราะห์นโยบายต่างประเทศที่อาศัยมุมมองทางด้านจิตวิทยาการรับรู้ โดยมีสมมติฐานว่าในห้วงยามวิกฤต ผู้นำประเทศนั้นมักอาศัย analogy ในฐานะเครื่องมืออย่างง่าย (heuristic) ในการช่วยวิเคราะห์และประเมินสถานการณ์ระหว่างประเทศที่มีความสลับซับซ้อนเกินขีดความสามารถการรับรู้ของมนุษย์
analogy ช่วยทำให้ผู้กำหนดนโยบายเข้าใจสถานการณ์ “ง่ายขึ้น” ผ่านบทเรียนทางประวัติศาสตร์บางชุด เช่น ในวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบา มีการนำ Pearl Harbor analogy และ Munich analogy มาใช้
นอกจาก analogy จะให้ทางเลือกเชิงนโยบาย (policy options) บางอย่างแก่ผู้กำหนดนโยบายแล้ว ยังถูกนำมาให้ความชอบธรรมหรือสร้างความสมเหตุสมผลแก่ทางเลือกนโยบายต่างประเทศบางชุดเสมอ
ยกตัวอย่างเช่น ในวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบา เมื่อมีการถกเถียงถึงทางเลือกการโจมตีทางอากาศ ผู้นำทหารอาศัย Munich analogy ในการสนับสนุนการโจมตีทางอากาศ
Munich analogy นำบทเรียนจากความล้มเหลวของนโยบายผ่อนปรน (appeasement) เมื่อเผชิญกับภัยคุกคามที่ร้ายแรง บทเรียนนี้มาจากการประชุมนานาชาติที่มิวนิคในปี 1938 เมื่อนโยบายผ่อนปรนกับ Hitler กลับไม่ได้ช่วยยับยั้งนโยบายการแผ่ขยายอำนาจของนาซีเยอรมันแต่อย่างใด
อาจกล่าวได้ว่า Munich analogy มักได้รับการนำมาใช้ในการสร้างความชอบธรรมให้แก่การใช้กำลังทางการทหารอยู่เสมอ
ในขณะที่ผู้นำฝ่ายพลเรือนมองว่าการโจมตีทางอากาศนั้นจะนำมาซึ่งวิกฤตการณ์ในลักษณะเดียวกันกับกรณี Pearl Harbor หากสหรัฐฯ โจมตีทางอากาศเหนือคิวบาโดยไม่มีการประกาศก่อนล่วงหน้า ย่อมสร้างความเสียหายแก่ภาพลักษณ์และความชอบธรรมของสหรัฐฯ ในการเมืองโลก
ฝ่ายพลเรือนนำเสนอว่าทางเลือกนโยบายแบบสายกลาง เช่น การปิดล้อมทางทะเล (naval blockade) ซึ่งสามารถโน้มน้าวชักจูงให้อีกรัฐหนึ่งมีเวลาตัดสินใจถอนขีปนาวุธ และนำไปสู่การผ่อนคลายความตึงเครียดระหว่างกัน
Yuen Foong Khong เรียกปรากฏการณ์ที่บทเรียนทางประวัติศาสตร์ต่างปะทะกันในกระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศว่า “analogies at war”
การวิเคราะห์การเลือกใช้ analogy จึงสะท้อนการต่อสู้แข่งขันกันภายในกระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงต่างๆ หรือการเมืองของระบบราชการ (bureaucratic politics) รวมทั้งความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนกับทหาร (civil-military relations)
กล่าวโดยย่อ analogy เป็นชุดเครื่องมือทางจิตวิทยาที่อาจจะไม่มีผลเล็งเลิศที่สุด แต่ในเวลาที่จำกัด ประกอบกับสถานการณ์ที่สลับซับซ้อน ผู้ตัดสินใจนโยบายมักหันไปหาบทเรียนทางประวัติศาสตร์เพื่อประกอบการเลือกทางเลือกเชิงนโยบายและสร้างความชอบธรรมให้แก่การตัดสินใจทางนโยบายต่างประเทศของตนอยู่เสมอ
กระนั้นก็ดี การเลือกใช้ analogy ผิดในการมองสถานการณ์ระหว่างประเทศย่อมนำไปสู่การเลือกนโยบายที่ผิดพลาดตามไปด้วย และในบางครั้ง อาจจะนำไปสู่การลุกลามของวิกฤตการณ์ ตามด้วยสงครามระหว่างประเทศ หรือแม้กระทั่งสงครามนิวเคลียร์ที่ก่อหายนะแก่มวลมนุษยชาติ
II.
บทเรียนจากกรณีวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบาอาจจะนำมาใช้ในการช่วยตัดสินใจนโยบายต่างประเทศในปัจจุบันได้ แต่กรณีวิกฤตการณ์ขีปนาวุธเกาหลีนั้นก็มีความแตกต่างไปจากวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบาอย่างมีนัยสำคัญ ดังต่อไปนี้
ประการแรก การถือครองอาวุธนิวเคลียร์
ในปี 1962 วิกฤตการณ์นิวเคลียร์ไม่ได้เกี่ยวข้องกับรัฐที่พัฒนาเป็นมหาอำนาจนิวเคลียร์ใหม่ กล่าวคือ คิวบาภายใต้ Fidel Castro ยังไม่ได้ครอบครองอาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างสูง แต่เป็นสหภาพโซเวียตที่ควบคุมอาวุธดังกล่าวไว้
ต่อมา สหภาพโซเวียตได้ถอนขีปนาวุธดังกล่าวออกจากคิวบา ภายหลังจากการปิดล้อมทางทะเลของสหรัฐฯ และการเจรจาระหว่างสองมหาอำนาจ กล่าวคือ สหภาพโซเวียตภายใต้การนำของ Nikita Khrushchev เลือกที่จะถอย บนเงื่อนไขที่สหรัฐฯ จะยอมถอนขีปนาวุธจูปีเตอร์ของตนในตุรกีเป็นการแลกเปลี่ยน
ในทางตรงกันข้าม เกาหลีเหนือภายใต้คิมจองอึน ได้ทดลองและพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ไปส่วนหนึ่งแล้ว และยังจะดำเนินการทดลองและสะสมอาวุธต่อไปในอนาคต จากการคาดการณ์ของหน่วยงานด้านข่าวกรองของสหรัฐฯ ในปีที่ผ่านมา เกาหลีเหนือน่าจะมีหัวรบนิวเคลียร์อย่างน้อย 60 หัวรบ
ด้วยเหตุนี้ การที่เกาหลีสามารถถือครองอาวุธนิวเคลียร์ได้แล้วจึงจำกัดทางเลือกเชิงนโยบายของสหรัฐฯ ลงไปมากทีเดียว
แม้ว่าทั้งสองวิกฤตการณ์จะนำมาสู่อันตรายดังที่ Thomas Schelling นักยุทธศาสตร์คนสำคัญ เรียกว่า “ความหวาดกลัวของการโจมตีอย่างไม่ทันตั้งตัวจากอีกฝ่ายหนึ่ง” (the reciprocal fear of surprise attack) แต่ในกรณีของวิกฤตการณ์ขีปนาวุธเกาหลีนั้นมีความอันตรายมากกว่า เพราะความหวาดกลัวของการโจมตีอย่างไม่ทันตั้งตัวนั้นมาจากอย่างน้อยสามฝ่าย นั่นคือ สหรัฐฯ เกาหลีเหนือ และเกาหลีใต้ ซึ่งต่างประกาศนโยบายการชิงโจมตีก่อนด้วยอาวุธนิวเคลียร์ (nuclear first strikes) หากจำเป็น
ในสถานการณ์ที่เปราะบางดังกล่าว มีความเสี่ยงสูงมากที่อุบัติเหตุ การส่งสัญญาณผิดพลาดหรือการรับรู้เข้าใจผิด (misperception) อาจจะนำไปสู่สงครามนิวเคลียร์ที่ไม่มีฝ่ายใดปรารถนา
ประการที่สอง ปัจจัยผู้นำ
ในกรณีวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบา เราเห็นผู้นำที่หุนหันพลันแล่นอย่างเช่น Fidel Castro ที่ต้องการใช้อาวุธนิวเคลียร์ในการชิงโจมตีก่อน ไม่ใช่ในฐานะเครื่องมือในการป้องปรามอันตรายจากการโจมตีทางอากาศหรือการรุกรานโดยสหรัฐฯ
Castro ส่งโทรเลขถึง Khrushchev เสนอให้ใช้การโจมตีสหรัฐฯ ด้วยอาวุธนิวเคลียร์ “เพื่อขจัดอันตรายดังกล่าวให้หมดสิ้นไป” Khrushchev ตกใจกับข้อเสนอของคาสโตร และพูดกับผู้นำระดับสูงของโซเวียตว่า “นี่คือความบ้าระห่ำ Fidel ต้องการพาพวกเราลงหลุมไปพร้อมๆ กับเขาแน่!” กล่าวคือ ผู้นำของสหภาพโซเวียตไม่เล่นด้วยกับข้อเสนอของผู้นำคิวบา
ในปัจจุบัน ผู้นำของสหรัฐฯ และเกาหลีเหนือ คือ โดนัล ทรัมป์ และคิมจองอึน ต่างเป็นผู้นำที่หุนหันพลันแล่นทั้งคู่ กล่าวคือ ในด้านหนึ่ง เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าผู้นำทั้งสองต่างเป็นผู้นำที่คาดการณ์ไม่ได้และไม่ได้ตัดสินใจบนฐานของข้อมูลมากเท่าใดนัก รวมทั้งมีวาทศิลป์และพฤติกรรมที่สุ่มเสี่ยงต่อการทวีความขัดแย้ง ดังเช่นการทวิตข้อความต่างๆ ของทรัมป์
ในเดือนสิงหาคม 2017 ทรัมป์ประกาศเตือนเกาหลีเหนือว่า “ทางที่ดีที่สุด เกาหลีเหนือไม่ต้องคุกคามสหรัฐฯ มากไปกว่านี้ มิเช่นนั้นจะพบกับไฟบรรลัยกัลป์ (fire and fury) ที่โลกไม่เคยพบเห็นมาก่อน” วาทศิลป์เช่นนี้นำมาสู่การรับรู้เข้าใจผิดได้ บางคนอาจจะมองว่า รัฐบาลทรัมป์อาจใช้ทางเลือกทุกวิถีทางเพื่อจัดการกับเกาหลีเหนือ รวมทั้งการทูตและการทหาร แต่หากมองจากมุมของเกาหลีเหนือ นี่ย่อมหมายถึงการที่สหรัฐฯ กำลังจะโจมตีด้วยอาวุธนิวเคลียร์
อย่างไรก็ดี เราก็ไม่ควรพิจารณาผู้นำทั้งสองตาม “ทฤษฎีคนบ้า” (madman theory)[1] โดยละเลยคำถามสำคัญว่า ทำไมเกาหลีเหนือจึงต้องมีอาวุธนิวเคลียร์?
เราอาจจะตอบคำถามนั้นจากสองมุมมองด้วยกัน ได้แก่
มุมมองแรก การตัดสินใจสะสมอาวุธนิวเคลียร์เป็นทางเลือกที่สมเหตุสมผล (rational) อยู่พอสมควร กล่าวคือ ความหวาดกลัวต่อการโจมตีจากสหรัฐฯ และการเปลี่ยนแปลงระบอบจากภายนอก อธิบายว่าทำไมคิมจึงเชื่อว่าเกาหลีเหนือมีความจำเป็นต้องมีอาวุธนิวเคลียร์
โฆษกของผู้นำเกาหลีเหนือเน้นย้ำเสมอว่า คิมจะไม่ยอมเผชิญชะตากรรมแบบเดียวกับ Saddam Hussein ของอิรัก หรือ Muammar Gaddafi ของลิเบีย ซึ่งยอมยุติโครงการพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ แต่กลับถูกโจมตีจากสหรัฐฯ จนนำมาสู่การเปลี่ยนแปลงระบอบ หากมองในแง่นี้ การพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์จึงเป็น “เครื่องมือในการป้องปราม” เพื่อที่จะหลีกเลี่ยงการโจมตีจากสหรัฐฯ หรือแม้กระทั่งการโค่นล้มระบอบคิมในเกาหลีเหนือ
มุมมองที่สอง การสร้างขีดความสามารถทางนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือนั้นเป็นเรื่องของการแสวงหาการยอมรับ (recognition) กล่าวคือ คิมจองอึนต้องการที่จะได้รับการยอมรับจากสหรัฐฯ และหวังว่าการสร้างอาวุธนิวเคลียร์จะทำให้เกาหลีเหนือได้รับการเคารพยำเกรงจากประชาคมระหว่างประเทศในฐานะ “รัฐนิวเคลียร์”
Ramon Pacheco Pardo นักวิชาการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศจาก King’s College London เสนอว่า “สี่งที่เกาหลีเหนือต้องการคือการยอมรับ” จากมุมมองนี้ มันหมายถึง “การยอมรับและความสัมพันธ์ทางการทูตกับสหรัฐฯ และในปัจจุบันก็คือการได้รับการยอมรับในฐานะรัฐนิวเคลียร์” “ถ้าเรายอมกลับไปมองเกาหลีเหนือตั้งแต่ในช่วงทศวรรษที่ 1970 พวกเขาเรียกร้องการได้รับการยอมรับมาโดยตลอด พวกเขาต้องการความสัมพันธ์ทางการทูตกับสหรัฐฯ”
ประการที่สาม ความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนกับทหาร
ในกรณีวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบา เราเห็นการบริหารจัดการความขัดแย้งที่รอบคอบภายใต้รัฐบาล John F. Kennedy โดยผู้นำฝ่ายพลเรือนมีความเข้มแข็งและคัดค้านทางเลือกเชิงนโยบาย “สายเหยี่ยว” ของฝ่ายกองทัพ ซึ่งคณะเสนาธิการทหารร่วมในขณะนั้นเสนอแนะทางเลือกทางการทหารอย่างเช่นการโจมตีทางอากาศอย่างฉับพลัน ตามด้วยการบุกรุกเข้าไปในคิวบา ในขณะที่ผู้นำฝ่ายพลเรือนยืนยันที่จะใช้ทางเลือกที่ชาญฉลาดกว่าอย่างเช่นการปิดล้อมทางทะเลตามด้วยการเจรจากับผู้นำโซเวียต
ในปัจจุบัน ดูเหมือนผู้นำพลเรือนอย่างทรัมป์จะมีความเป็น “สายเหยี่ยว” มากกว่าฝ่ายกองทัพ ซึ่งนักวิเคราะห์หลายคนมองว่าเป็น “เสียงแห่งความสุขุมนุ่มลึก” ทางยุทธศาสตร์ในรัฐบาลทรัมป์ ไม่ว่าจะเป็นพลเอก James Mattis รัฐมนตรีกลาโหมและบรรดาผู้นำของกองทัพ
แต่ในทางปฏิบัติ ความคิดของผู้นำพลเรือนและทหารในสมัยทรัมป์อาจจะไม่ได้แตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ แต่กลับมีความสอดคล้องต้องกันในการมองภัยคุกคามของเกาหลีเหนือ และทางเลือกเชิงนโยบายในการตอบโต้กับภัยคุกคามดังกล่าว กล่าวคือ ทั้งสองกลุ่มยังเห็นด้วยกับการมี “ทุกทางเลือกวางอยู่บนโต๊ะ” (All options are on the table) รวมทั้งการโจมตีด้วยอาวุธนิวเคลียร์ก่อนด้วย
ลองดูตัวอย่างของคำพูดของ พลเอก Joseph Dunford ประธานคณะเสนาธิการทหารร่วมของสหรัฐฯ ที่กล่าว ณ Aspen Security Forum ในเดือนกรกฎาคม 2017 ว่า “หลายคนพูดถึงทางเลือกทางการทหารว่าเป็นไปไม่ได้ มันไม่ใช่สิ่งที่เป็นไปไม่ได้ที่จะมีทางเลือกทางการทหารในการตอบโต้กับขีดความสามารถทางด้านนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือ สิ่งที่เป็นไปไม่ได้เลยสำหรับผมคือ การอนุญาตให้อาวุธนิวเคลียร์โจมตีเดนเวอร์ โคโลราโด” เขายืนยันว่า “หน้าที่ของผมจะต้องเป็นการพัฒนาทางเลือกทางการทหารที่จะรับประกันว่าสิ่งนี้จะไม่เกิดขึ้น”
นี่เป็นตัวอย่างหนึ่งของลัทธิทหารนิยม (militarism) ในการกำหนดนโยบายต่างประเทศสหรัฐฯ ซึ่งผู้นำพลเรือนกับทหารไม่ได้แตกต่างกันมากนักในสมัยทรัมป์ ข้อเสนอนี้ตรงกันข้ามกับสิ่งที่นักวิชาการบางคนมองว่า สหรัฐฯ มีวิกฤตพันลึกในความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนกับทหาร สิ่งที่เราอาจจะเห็นคือ groupthink หรือการคิดอิงกลุ่ม ที่ทั้งสองฝ่ายต่างเห็นพ้องต้องกันในการมอง “ภัยคุกคาม” และการจัดการด้วยทางเลือกทางการทหาร โดยไม่มีการคิดใหม่หรือการคิดในสิ่งที่ไม่เคยคิดมาก่อนได้ (thinking the unthinkable)
กล่าวโดยสรุป สถานการณ์บนคาบสมุทรเกาหลีปัจจุบันนั้นมีความอันตรายมากกว่ากรณีวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบาค่อนข้างมากทีเดียว ทั้งนี้สงครามนิวเคลียร์อาจจะเป็นไปได้อันเนื่องมาจากอุบัติเหตุ การรับรู้เข้าใจผิดพลาด และการตัดสินใจของผู้นำประเทศแบบหุนหันพลันแล่น
แต่ประเด็นที่สำคัญที่สุด คือ สภาพปัญหาของวิกฤตการณ์ขีปนาวุธเกาหลีนั้นแตกต่างไปจากวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบา กล่าวคือ ในปัจจุบัน ประเด็นปัญหาบนคาบสมุทรเกาหลีได้เคลื่อนจาก “ปัญหาการไม่แพร่กระจายอาวุธ” (nonproliferation problem) ไปสู่ “ปัญหาการป้องปรามนิวเคลียร์” (nuclear deterrence problem) แล้ว
โจทย์ของการเมืองระหว่างประเทศในปัจจุบันจึงได้แก่ จะอยู่ร่วมกันกับรัฐนิวเคลียร์ใหม่อย่างเกาหลีเหนืออย่างไร โดยไม่ก่อให้เกิดสงครามนิวเคลียร์ที่ไม่มีฝ่ายใดต้องการ? ซึ่งในอดีต สหรัฐฯ ก็เคยเรียนรู้ที่จะอยู่ร่วมกันอย่างสันติกับรัฐนิวเคลียร์อื่นๆ เช่น สหภาพโซเวียตและจีนในช่วงสงครามเย็นได้
สำหรับนักวิชาการบางคน การป้องปราม (deterrence) น่าจะยังเป็นยุทธวิธีที่ดีที่สุด
III.
ในบทความนี้ ขอยกตัวอย่างข้อเสนอแนะทางเลือกนโยบายของสหรัฐฯ ที่มีต่อกรณีวิกฤตการณ์ขีปนาวุธเกาหลีของ Scott D. Sagan นักทฤษฎีความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและผู้เชี่ยวชาญด้านนิวเคลียร์ชั้นนำของโลก
Sagan ชี้ให้เห็นว่าทางเลือกใดเป็นไปไม่ได้ ทางเลือกใดเป็นไปได้ ทางเลือกใดจะสุ่มเสี่ยงต่อการเผชิญหน้าอันนำมาซึ่งอุบัติเหตุของสงครามนิวเคลียร์ได้ และทางเลือกใดจะยับยั้งหรือป้องปรามความเป็นไปได้ดังกล่าว
ทางเลือกแรก การลอบสังหารคิมจองอึน
ผู้สนับสนุนทรัมป์บางคน เช่น John Bolton อดีตเอกอัครราชทูตสหรัฐฯ ประจำสหประชาชาติ หรือ Robert Jeffress บาทหลวงนิกายอีแวนเจลิคัลที่มีอิทธิพลต่อทรัมป์ มองว่าการสังหารคิมเป็นทางออกที่ดีที่สุดของสหรัฐฯ
แต่ Sagan เสนอว่าจากบทเรียนประวัติศาสตร์ การลอบสังหารผู้นำประเทศอื่นไม่ค่อยประสบความสำเร็จนัก และการลอบสังหารคิมไม่ได้แปลว่าการตอบโต้ด้วยอาวุธนิวเคลียร์ของผู้นำเกาหลีเหนือจะหมดไปโดยสิ้นเชิง เมื่อฝ่ายกองทัพของเกาหลีเหนือยังควบคุมอาวุธนิวเคลียร์ไว้อยู่ การตอบโต้ด้วยอาวุธนิวเคลียร์จึงยังเป็นทางเลือกที่เกาหลีเหนือสามารถทำได้ แม้ว่าคิมจองอึนจะไม่อยู่แล้วก็ตาม
ทางเลือกที่สอง การโจมตีทางอากาศอย่างจำกัด
โดยเป็นการโจมตีเฉพาะบริเวณที่มีการทดลองขีปนาวุธเกาหลีเหนือและแหล่งเก็บอาวุธดังกล่าว ผู้ที่เชื่อในทางเลือกนี้มองว่าทางเลือกนี้จะช่วยยุติภัยคุกคามนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือ ในขณะเดียวกันก็ทำให้เกาหลีเหนือตอบโต้อย่างจำกัดต่อสหรัฐฯ เช่นกัน
ปัญหาของทางเลือกที่สองนี้คือ ข้อมูลทางการข่าวกรองยังไม่อาจระบุได้อย่างชัดเจนถึงสถานะของหัวรบนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือ และสถานที่ตั้งของขีปนาวุธเหล่านี้
Sagan มองว่าแม้กระทั่งการโจมตีอย่างจำกัดของสหรัฐฯ อาจถูกเกาหลีเหนือมองว่าเป็นการรุกราน ซึ่งเกาหลีเหนือมีโอกาสตอบโต้ด้วยการใช้อาวุธนิวเคลียร์ ทั้งนี้ การโจมตีทางอากาศแบบจำกัดนี้ยังไม่มีทางที่จะทำลายขีปนาวุธนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือได้ทั้งหมด สหรัฐฯ และชาติพันธมิตรย่อมจะเผชิญกับแนวโน้มของการตอบโต้ด้วยอาวุธนิวเคลียร์จากเกาหลีเหนืออย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้
ทางเลือกที่สาม การพึ่งพาระบบการป้องกันขีปนาวุธ
โดยเฉพาะระบบป้องกันในบริเวณพิกัดตำแหน่งสูง (Terminal High Altitude Area Defense) หรือ THAAD ซึ่งได้รับการออกแบบมาเพื่อสกัดขีปนาวุธพิสัยสั้น พิสัยกลาง และ พิสัยปานกลางในวิถีระยะสุดท้ายก่อนตกสู่เป้าหมาย
แม้ว่า Sagan จะเห็นความจำเป็นในการพัฒนาระบบป้องกันขีปนาวุธต่อไป แต่ก็ชี้ให้เห็นถึงข้อจำกัดของระบบดังกล่าว กล่าวคือ ในกรณีที่สหรัฐฯ ถูกโจมตีจากขีปนาวุธหลายลูกพร้อม กัน ระบบป้องกันขีปนาวุธย่อมไม่สามารถต้านทานการโจมตีได้ทั้งหมด นั่นหมายความว่า ขีปนาวุธของเกาหลีเหนือบางลูกอาจจะสามารถหลุดรอดและพุ่งเข้าสู่เป้าหมายในสหรัฐฯ หรือบริเวณอื่นๆ ในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกได้
แม้กระทั่งในการประเมินสถานการณ์ที่เลวร้ายน้อยที่สุด คือในกรณีที่มีเพียงขีปนาวุธบางลูกผ่านระบบป้องกันขีปนาวุธได้ ผลกระทบที่ตามมาย่อมสร้างความหายนะต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนชาวอเมริกันมากอยู่ดี
อาจกล่าวได้ว่า ทางเลือกทางการทหารดูเหมือนจะไม่ใช่ทางออกของวิกฤตการณ์ขีปนาวุธเกาหลี
ในแง่นี้ บทเรียนทางประวัติศาสตร์ของวิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบาบอกเราว่า คนที่คิดว่าสหรัฐฯ ควรที่จะโจมตีเกาหลีเหนือ ประเมินความสำเร็จของปฏิบัติการทางการทหารของสหรัฐฯ สูงเกินจริง และประเมินค่าใช้จ่ายของสงครามต่ำเกินจริง
NUKEMAP ซึ่งเป็นโมเดลที่คาดการณ์ความสูญเสียชีวิตของประชาชนจากอาวุธนิวเคลียร์ ประเมินว่า ถ้าหากอาวุธหนึ่งลูกขนาด 100 กิโลตัน ระเบิดเหนือเมืองท่าบูซานในเกาหลีใต้ จะมีผู้เสียชีวิตทันทีประมาณ 440,000 คน หรือถ้าถล่มกรุงโซล จะมีผู้เสียชีวิตประมาณ 362,000 คน ในกรณีขีปนาวุธถล่มซานฟรานซิสโกจะมีผู้เสียชีวิตประมาณ 323,000 คน การคาดการณ์นี้ยังไม่รวมผลกระทบทุติยภูมิ เช่น กัมมันตภาพรังสีจากอาวุธนิวเคลียร์ ซึ่งจะสร้างความสูญเสียที่ขยายวงเพิ่มมากกว่านี้
ทางเลือกที่สี่ การป้องปราม
Sagan มองว่าเป็นทางเลือกที่ดีที่สุดในการรับมือกับวิกฤตการณ์ขีปนาวุธเกาหลี เขาเสนอว่า สหรัฐฯ ควรลดทอนวาทศิลป์ที่สุ่มเสี่ยงต่อสงครามนิวเคลียร์โดยไม่จำเป็น และส่งสัญญาณการป้องปรามแก่รัฐบาลเกาหลีเหนือ
ในด้านหนึ่ง สหรัฐฯ ควรเน้นย้ำว่า จะไม่มีการชิงโจมตีก่อน หรือไม่พยายามโค่นล้มระบอบคิมจองอึน ถ้าหากว่าเกาหลีเหนือไม่เริ่มต้นสงครามนิวเคลียร์ พร้อมกันนั้นควรกล่าวย้ำว่าถ้าหากเกาหลีเหนือโจมตีสหรัฐฯ นั่นหมายถึงจุดสิ้นสุดของระบอบคิมเอง
กล่าวอีกนัยหนึ่ง สหรัฐฯ ควรอาศัยการป้องปรามเกาหลีเหนือ จนกระทั่งวันหนึ่งระบอบเผด็จการของเกาหลีเหนือจะล่มสลายไปด้วยปัจจัยพลังทางสังคมภายในของเกาหลีเหนือเอง ดังเช่นการล่มสลายของสหภาพโซเวียต
ในอีกด้านหนึ่ง สหรัฐฯ ควรเน้นย้ำทั้งภายในประเทศและในเวทีระหว่างประเทศว่า การเข้าสู่สงครามนิวเคลียร์นั้นจะนำมาสู่ความหายนะของสหรัฐฯ และประชาคมโลกเองด้วย โดยเฉพาะการสูญเสียชีวิตของผู้คนทั้งชาวอเมริกันและชาติพันธมิตร
นอกจากนี้ สหรัฐฯ พึงสนับสนุนวาทศิลป์ด้านนโยบายต่างประเทศในลักษณะนี้ ด้วยการกระทำที่ชัดเจน กล่าวคือ สหรัฐฯควรยุติการขู่ที่จะใช้การชิงโจมตีก่อนด้วยอาวุธนิวเคลียร์ เพื่อลดความเสี่ยงของการทำสงคราม แต่ในเวลาเดียวกันก็เตรียมพร้อมในการรับมือกับแนวโน้มความเป็นไปได้หากเกาหลีเหนือโจมตีด้วยอาวุธนิวเคลียร์
ในช่วงเดือนมกราคมที่ผ่านมา สถานการณ์บนคาบสมุทรเกาหลีดูเหมือนจะปรับตัวในทิศทางดีขึ้น และแสดงให้เห็นว่าการป้องปรามเกาหลีเหนือประสบผลในระดับหนึ่ง เมื่อเกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ยอมกลับมาเจรจาทางการทูตอีกครั้งในรอบกว่า 2 ปี โดยมีหมุดหมายเชิงสัญลักษณ์สำคัญคือ การทูตโอลิมปิก (Olympics diplomacy)
เกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ตกลงส่งนักกีฬาเข้าแข่งขันฮอกกี้น้ำแข็งร่วมกัน และเดินเข้าสู่สนามกีฬาในพิธีเปิดการแข่งขันโอลิมปิกฤดูหนาวที่เมืองเปียงชาง ประเทศเกาหลีใต้ ในเดือนกุมภาพันธ์อีกด้วย
แถลงการณ์ของเกาหลีใต้อ้างคำกล่าวของประธานาธิบดีโดนัล ทรัมป์ว่า “จะไม่มีการใช้กำลังทางทหาร ตราบเท่าที่การเจรจาระหว่างทั้งสองเกาหลียังดำเนินต่อไป”
คำถามที่ชวนคิดต่อก็คือ อะไรคือปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกาหลีเหนือตัดสินใจกลับเข้าสู่โต๊ะเจรจา ซึ่งอยู่นอกเหนือไปจากขอบเขตของบทความนี้
IV.
หลายครั้ง การวิเคราะห์นโยบายต่างประเทศมักศึกษาเปรียบเทียบบทเรียนทางประวัติศาสตร์ต่างๆ ในอดีต ในกรณีวิกฤตการณ์ขีปนาวุธเกาหลีนั้น วิกฤตการณ์ขีปนาวุธคิวบาในปี 1962 มักถูกหยิบยกมาเป็นจุดตั้งต้น แต่บทเรียนในอดีตนั้นก็มีทั้งความเหมือนและความแตกต่างกับกรณีในปัจจุบัน
ผู้กำหนดนโยบายจะสามารถเลือกใช้บทเรียนทางประวัติศาสตร์ในการช่วยกำหนดและเลือกทางเลือกเชิงนโยบายที่เหมาะสมได้ จำต้องอาศัยบทเรียนทางประวัติศาสตร์ที่ถูกต้องเข้ามาช่วย เพื่อเป็นเครื่องมือในการตัดสินใจด้านนโยบายต่างประเทศ และสามารถบรรลุผลลัพธ์เชิงนโยบายที่ปราศจากสงครามนิวเคลียร์โดยไม่ได้ตั้งใจกับรัฐที่เพิ่งครอบครองอาวุธนิวเคลียร์อย่างเกาหลีเหนือ รวมทั้งหลีกเลี่ยงความหวาดกลัวของการโจมตีอย่างไม่ทันตั้งตัวจากอีกฝ่ายหนึ่ง ซึ่งแสดงออกมาผ่านการส่งสัญญาณที่จะใช้อาวุธนิวเคลียร์ต่อกันและกัน ทั้งจากเกาหลีเหนือ เกาหลีใต้ และสหรัฐฯ
กระนั้นก็ดี การอาศัย analogy ก็เป็นเพียงเครื่องมืออย่างง่ายในการช่วยวิเคราะห์สถานการณ์ระหว่างประเทศ เพื่อทำความเข้าใจสถานการณ์ที่มีความสลับซับซ้อนเกินขีดความสามารถการรับรู้ของมนุษย์ในห้วงยามวิกฤต analogy ช่วยทำให้สถานการณ์นั้นๆ “เข้าใจได้ง่ายขึ้น” ผ่านบทเรียนทางประวัติศาสตร์บางอย่าง บางครั้งสถานการณ์ระหว่างประเทศก็มีความสลับซับซ้อนมากเสียจนปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงต่างๆ อาจจะนำมาสู่อุบัติเหตุที่ไม่คาดคิด การรับรู้เข้าใจที่คลาดเคลื่อนระหว่างกัน หรือการส่งสัญญาณของผู้นำประเทศที่ประมาทเลินเล่อ
การเมืองระหว่างประเทศในห้วงของการแข่งขันสะสมอาวุธนิวเคลียร์ จึงเป็นสันติภาพที่แขวนอยู่บนปลายเส้นด้ายบางๆ การสั่นสะเทือน ณ ที่ใดที่หนึ่งย่อมสั่นคลอนระเบียบทั้งหมดลงในพริบตา
เชิงอรรถ
[1] แม้กระทั่งทฤษฎี “คนบ้า” เองก็มีประโยชน์ในการส่งสัญญาณที่น่าเชื่อถือของภัยคุกคามThomas Schelling เสนอว่า การแสดงออกที่ดูเหมือนคนบ้านั้นมีประโยชน์เพื่อที่จะส่งสัญญาณที่ไม่อาจคาดเดาได้ และเพื่อสร้างความน่าเชื่อถือให้แก่คำขู่ใช้กำลังหรือคุกคามรัฐอื่น
ตัวอย่างหนึ่งของทฤษฎีคนบ้ามาจากประธานาธิบดี Richard Nixon ในช่วงสงครามเวียดนาม เขาพูดกับ H.R. Haldeman ที่ปรึกษาคนสนิทของเขาว่า “[พวกเวียดนามเหนือ]จะเชื่อคำขู่ใช้กำลัง เพราะนี่คือนิกสัน ผมเรียกมันว่าทฤษฎีคนบ้า (Madman Theory) ผมต้องการให้เวียดนามเหนือเชื่อว่า เราจะไปถึงจุดที่อาจทำทุกอย่าง เพื่อยุติสงคราม”
