พวงทอง ภวัครพันธุ์ เรื่อง
เมื่อมีนักการเมืองเสนอว่าหากได้เป็นรัฐบาล เขาจะยื่นมือเข้าไปช่วยแก้ปัญหาผู้อพยพชาวโรฮิงญาร่วมกับรัฐบาลเมียนมาร์และประเทศอาเซียนอื่นๆ และไทยควรให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมแก่ชาวโรฮิงญาด้วย ก็มีเสียงก่นด่าอึงมี่ ส่วนใหญ่มองว่าเป็นการสร้างภาระให้กับประเทศ ไทยยังมีคนยากจนอยู่มาก ช่วยคนไทยด้วยกันเองก่อนดีกว่า
บทความนี้จะไม่พูดถึงอคติเรื่องชาติพันธุ์และศาสนาในหมู่คนไทย และจะไม่พูดว่ามนุษยชาติควรมีมนุษยธรรมต่อกันอย่างไร เพราะคิดว่าคงไม่มีประโยชน์ในการหว่านล้อมให้คนเปลี่ยนทัศนะ แต่จะอภิปรายว่าต่อให้คำนึงถึงผลประโยชน์ของชาติอย่างเดียว การปฏิบัติต่อ “คนนอก” ด้วยหลักการสิทธิมนุษยชนและมนุษยธรรมก็ยังสำคัญอยู่ดี
ผู้เขียนขอยก “นโยบายต่างประเทศของอินโดนีเซียในยุคหลังซูฮาร์โต” เป็นตัวอย่าง ในอนาคตเมื่อการเมืองภายในของไทยเป็นประชาธิปไตยและมีเสถียรภาพมากขึ้น และรัฐบาลเห็นความสำคัญของการฟื้นฟูภาพลักษณ์และความน่าเชื่อถือของประเทศ รัฐบาลไทยพึงดูอินโดนีเซียเป็นตัวอย่าง
บทเรียนจากอินโดนีเซีย
หนึ่งในแนวทางสำคัญของนโยบายต่างประเทศของอินโดนีเซียนับตั้งแต่สมัยประธานาธิบดีสุสิโล แบมบัง ยุทโยโน คือ การชูประชาธิปไตย/สิทธิมนุษยชนและอิสลามทางสายกลาง (Moderate Islam)
ทำไมจึงชูสองประเด็นนี้?
เพระเมื่อซูฮาร์โตหมดอำนาจในปี 2541 อันเป็นผลจากวิกฤตเศรษฐกิจในเอเชีย อินโดนีเซียอยู่ในภาวะตกต่ำอย่างที่สุด การล้มของระบอบซูฮาร์โตเปิดเผยให้เห็นความเน่าเฟะของระบอบเผด็จการ การเล่นพรรคเล่นพวก และการคอรัปชั่นทั้งระบบ (ร่วมมือกันระหว่างนักการเมือง ข้าราชการ กองทัพ นายทุน – วิกฤตเศรษฐกิจก็เป็นผลจากปัญหานี้) เมื่อศูนย์กลางอำนาจอ่อนแอลง ความไม่พอใจของประชาชนในภูมิภาคต่าง ๆ ก็ปรากฏขึ้นในรูปของขบวนการแบ่งแยกดินแดนในติมอร์ตะวันออก อาเจะห์ ปาปัว เกิดขบวนการอิสลามที่ใช้ความรุนแรงหลายกลุ่ม มีการลอบวางระเบิดบ่อยครั้ง รวมถึงความรุนแรงระหว่างกลุ่มคริสต์กับอิสลามในโมลุกกะ ฯลฯ
ในช่วงเวลานี้ หลายประเทศวิตกอย่างมากต่อความไม่มั่นคงของอินโดนีเซีย ว่าอินโดนีเซียอาจแตกเป็นหลายส่วน กังวลว่าจะกลายเป็นแหล่งซ่องสุม-เพาะพันธุ์กลุ่มอิสลามหัวรุนแรงและขบวนการก่อการร้ายข้ามชาติ และกลัวผลกระทบต่ออาเซียนในระยะยาวด้วย
แต่เมื่อการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยดำเนินไปได้โดยไม่เกิดรัฐประหารอีกเลย กองทัพถูกปฏิรูป-ลดอำนาจทางการเมือง มีการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่นด้วยการเลือกตั้งหลายระดับ กลุ่มอิสลามหัวรุนแรงหลายกลุ่มถูกจับกุมคุมขัง และพ่ายแพ้ในการเลือกตั้ง รัฐบาลจากการเลือกตั้งมีโอกาสทำงานต่อเนื่อง รัฐบาลก็เริ่มหันมาให้ความสำคัญกับการฟื้นฟูภาพลักษณ์ของอินโดนีเซียในเวทีโลกอย่างเต็มที่ เพื่อผลักดันให้อินโดนีเซียกลับขึ้นมาเป็นผู้นำอาเซียนอีกครั้ง และยังก้าวไปเป็นตัวแสดงสำคัญในประชาคมที่ใหญ่กว่าอาเซียนได้ด้วย โดยรัฐบาลยุทโยโนใช้สองแนวทาง
- แนวทางในประเทศ – ลบภาพเผด็จการ ส่งเสริมประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน (ประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนเป็นเสมือนสองด้านของเหรียญอันเดียวกัน) กระจายอำนาจการปกครองไปสู่รัฐบาลท้องถิ่น ระหว่างปี 2549-2556 อินโดนีเซียเป็นเพียงประเทศเดียวในอาเซียนที่ได้รับสถานะ fully free จากการจัดลำดับความเป็นประชาธิปไตยของ Freedom House (แต่นับจากปี 2557 ถูกจัดอยู่ในกลุ่มมีเสรีภาพบางส่วน เพราะกระแสอิสลามานุวัตรส่งผลให้เกิดการละเมิดสิทธิชนกลุ่มน้อยทางศาสนามากขึ้น ซึ่งเป็นการกระทำของกลุ่มอิสลามและตำรวจศาสนาเป็นส่วนใหญ่ แน่นอนว่าประชาธิปไตยในอินโดนีเซียยังมีปัญหาอีกหลายด้าน)
- แนวทางต่างประเทศ – ในปี 2548 ยุทโยโนประกาศในที่ประชุม “The Indonesian Council on World Affairs” ว่าอินโดนีเซียคือประเทศประชาธิปไตยใหญ่เป็นอันดับสามของโลก และเป็นประเทศที่มีชาวมุสลิมมากที่สุดในโลก เป็นประเทศที่ประชาธิปไตยสามารถดำรงอยู่คู่ศาสนาอิสลามและความทันสมัยได้ และนี่คือสิ่งที่กำหนดอัตลักษณ์ของอินโดนีเซียและสิ่งที่อินโดนีเซียจะทำ และร่วมมือกับอาเซียน ประเทศกำลังพัฒนา และประชาคมโลก
การเป็นทั้งประชาธิปไตยและอิสลามทางสายกลางมีความสำคัญอย่างไร
การเชื่อมโยงหลักการทั้งสองนี้เข้าด้วยกันเป็นกุญแจที่เปิดประตูให้อินโดนีเซียเข้ามาทำหน้าที่สะพานเชื่อมระหว่างโลกมุสลิมกับโลกตะวันตก และระหว่างประเทศกำลังพัฒนากับประเทศอุตสาหกรรมได้อย่างง่ายดาย
ในที่นี้ขอพูดเฉพาะการเป็นสะพานเชื่อมระหว่างโลกมุสลิมกับโลกตะวันตก กล่าวคือ การเกิดอาหรับสปริงตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2010 ทำให้ตะวันตกหลายประเทศต้องการเข้าไปสนับสนุนส่งเสริมความเข้มแข็งให้กับระบอบประชาธิปไตยทั้งในเชิงสถาบันและแนวคิดในประเทศเหล่านั้น กระนั้น ความไม่ไว้ใจต่อประเทศตะวันตก โดยเฉพาะต่อสหรัฐฯในหมู่คนมุสลิมก็มีอยู่มาก อินโดนีเซียในฐานะประเทศมุสลิมที่เพิ่งมีประสบการณ์เปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย จึงเข้ามาทำหน้าที่สะพานเชื่อม บ่อยครั้งประเทศตะวันตกเป็นผู้ควักกระเป๋าจ่ายผ่านโครงการต่าง ๆ
ประสบการณ์ของการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยของอินโดนีเซีย ทำให้โลกตะวันตกเห็นว่าประเทศประชาธิปไตยใหม่ในทวีปแอฟริกาเหนือ และตะวันออกกลาง ควรเก็บรับบทเรียน อีกทั้งอินโดนีเซียเข้าใจถึงความสำคัญของหลักการอำนาจอธิปไตยของรัฐ ถึงจะเป็นรัฐเล็กก็ไม่ต้องการให้รัฐอื่นเข้าแทรกแซง พร้อมๆ ไปกับตระหนักถึงความยากลำบาก อุปสรรคต่าง ๆ ของระบอบใหม่ที่เข้ามาแทนที่ระบอบเก่า ทำให้อินโดนีเซียมีความละเอียดอ่อนในการเข้าไปเกี่ยวข้อง โดยมักรอให้มีการเชื้อเชิญจากประเทศเหล่านั้นก่อน กรณีตัวอย่างที่อินโดนีเซียเข้าไปมีบทบาท ได้แก่
- กรณีของลิเบีย อินโดนีเซียยึดมั่นในหลักการเคารพอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดน และต่อต้านการใช้กำลังทางการทหาร จึงเรียกร้องให้นาโต้ยุติการโจมตีทางอากาศ และให้ทุกฝ่ายหยุดยิง ขณะเดียวกันก็เสนอว่าตนพร้อมที่จะเข้าไปช่วยเหลือปฏิบัติการกองกำลังรักษาสันติภาพของยูเอ็นในลิเบีย
- จัดฝึกอบรมความรู้ด้านต่าง ๆ ให้เจ้าหน้าที่ของปาเลสไตน์เกือบพันคนเพื่อสนับสนุนการจัดตั้งรัฐปาเลสไตน์
- จัดให้มีการสานเสวนาระหว่างมุสลิมกลุ่มชีอะฮ์กับซุนหนี่
- จัดประชุมนานาชาติระหว่างผู้นำศาสนาต่าง ๆ กับผู้นำมุสลิม
- ขยายภารกิจด้านกองกำลังรักษาสันติภาพในประเทศต่าง ๆ
- เข้าไปเป็นตัวกลางเจรจาในปัญหาเลบานอน
- พยายามเข้ามาเป็นตัวกลางในการเจรจาข้อพิพาทกรณีปราสาทพระวิหารระหว่างไทย-กัมพูชา โดยมี UNSC ให้การสนับสนุน แต่ไม่สำเร็จ เพราะไทยไม่ต้อนรับ
- พยายามผลักดันแนวทางประชาธิปไตย นิติรัฐ ธรรมาภิบาล สิทธิมนุษยชนและเสรีภาพขั้นพื้นฐานในอาเซียน แต่ก็ไม่สำเร็จอีกเช่นกัน
บทบาทเหล่านี้ตรงกับที่ประธานาธิบดียุทโยโนประกาศว่าจะผลักดันให้อินโดนีเซียเป็นตัวกลางที่จะส่งผลให้เกิดสันติภาพและความมั่นคงของโลก ขณะเดียวกัน อินโดนีเซียก็สามารถลดภาพความเป็นประเทศมุสลิมหัวรุนแรง เรียกร้องให้ประเทศมุสลิมต่าง ๆ ร่วมมือกับประเทศและผู้ที่ไม่ใช่มุสลิม และร่วมกันต่อต้านการก่อการร้าย อีกทั้งเรียกร้องให้สมาชิก OIC ปรับปรุงตนเองเพื่อให้สอดรับการการเปลี่ยนแปลงของโลก เพิ่มบทบาทในฐานะประเทศอิสลาม และเป็นแบบอย่างประเทศอิสลามที่ดี ขณะเดียวกัน อินโดนีเซียก็พยายามช่วยเหลือประเทศอิสลามอื่น ๆ
สถานะในเวทีโลกดังกล่าวของอินโดนีเซียอาจตีเป็นตัวเลขเศรษฐกิจตรงๆ ไม่ได้ แต่ผู้ที่สนใจการเมืองระหว่างประเทศย่อมรู้ดีกว่า การปกป้องและส่งเสริมศักดิ์ศรีของประเทศถือเป็นผลประโยชน์แห่งชาติที่รัฐบาลทุกรัฐบาลต้องกระทำ ภาพลักษณ์ที่ดีคืออำนาจโน้มนำ (Soft power) ที่ประเทศมหาอำนาจต่างให้ความสำคัญ เพราะส่งผลต่อการค้าการลงทุน การท่องเที่ยวระหว่างประเทศอย่างแน่นอน ประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจนั้นรู้ดีว่า อำนาจเงินและทหารอย่างเดียวย่อมไม่เพียงพอ แต่ต้องมีอำนาจโน้มนำช่วยด้วย
ตัวอย่างล่าสุดคือจีน แม้ว่าจะมีอำนาจเงินและทหาร แต่ในระยะ 20 ปีที่ผ่านมา จีนพยายามทุ่มเทความช่วยเหลือให้ประเทศต่างๆ ตั้งสถาบันขงจื้อทั่วโลก ให้ทุนการศึกษาทั่วโลก และเมื่อนักท่องเที่ยวจีนไปสร้างความอับอายในต่างประเทศ รัฐบาลจีนก็จำเป็นต้องหามาตรการลงโทษคนจีนเพื่อลดปัญหาดังกล่าว หากรัฐบาลจีนคิดว่ามีเงินก็ทำได้ทุกอย่างแล้ว ก็คงไม่ต้องสนใจว่านักท่องเที่ยวที่ร่ำรวยของตนเองจะไปทำขายหน้าที่ไหนบ้าง กระนั้นก็ตาม ประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนไม่เคยเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายต่างประเทศของจีน เพราะขัดแย้งกับการเมืองภายในของจีนเอง ที่ไม่มีประชาธิปไตยและไม่เคารพหลักสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน
กลับมาที่อินโดนีเซีย ในปี 2551 อินโดนีเซียเป็นประเทศเดียวในอาเซียนที่เข้าไปเป็นสมาชิกของกลุ่ม G-20 เศรษฐกิจของกลุ่มนี้รวมกันมีมูลค่ามากกว่า 80% ผลิตภัณฑ์มวลรวมของโลก และมากกว่า 80% ของการค้าโลกอยู่ในกลุ่มนี้ ไม่ใช่เรื่องแปลกเลยที่ความร่วมมือกับประเทศต่าง ๆ ในด้านการเมืองและสันติภาพย่อมส่งผลต่อความสัมพันธ์ที่ดีในด้านเศรษฐกิจและการค้าด้วย
จากอินโดนีเซียถึงไทย
คนไทยมักบอกว่าแทนที่จะเอาเงินไปช่วย “คนนอก” เอามาช่วยคนจนในประเทศดีกว่า ปัญหาคือ คนจนไม่เคยได้รับการดูแลอยู่ดีไม่ว่าเราจะช่วยเหลือ “คนนอก” หรือไม่ นอกจากนั้น การพูดเช่นนี้ยังผิดประเด็น เพราะในความเป็นจริง ทุกรัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณด้านการต่างประเทศไว้ทั้งนั้น แต่จัดอย่างไรย่อมขึ้นกับการมองว่าอะไรสำคัญ
หน่วยงานราชการทุกหน่วยงานในประเทศนี้ตั้งงบประมาณมหาศาลให้กับการดูงานต่างประเทศ ซึ่งเราก็รู้ดีว่าส่วนใหญ่คือการไปเที่ยว และ “ไร้ประโยชน์” ดูงานให้ตายก็กลับมาทำงานกันแบบไทยๆ อยู่ดี งบดูงานในแต่ละปีน่าจะไม่ต่ำกว่าพันล้านบาท
หนึ่งในภารกิจสำคัญของข้าราชการกระทรวงการต่างประเทศที่ประจำอยู่ในต่างประเทศคือ การรับส่งผู้ใหญ่ ทั้งข้าราชการและนักธุรกิจ ที่ไปเที่ยว-ดูงาน-ประชุม-ช้อปปิ้งในต่างประเทศ นี่ก็เป็นการใช้งบประมาณที่สูญเปล่าของประเทศเช่นกัน
เราจ่ายเงินมหาศาลไปกับการซื้ออาวุธที่ไม่ได้ใช้ หรือใช้ไม่ได้ ด้วยข้ออ้างเพื่อปกป้องความมั่นคงของชาติ เช่น เรือเหาะที่บินไม่ขึ้น GT-200 ที่กลายเป็นจำอวด
ในทางตรงกันข้าม ผู้เขียนกลับมองว่าการลงทุนด้านมนุษยธรรมให้กับผู้คนที่ประสบภัยพิบัติ หนีร้อนมาพึ่งเย็นนั้น ไม่ได้มีต้นทุนมหาศาลอย่างที่คนไทยเข้าใจกัน หากต้องจ่ายให้ผู้อพยพโรฮิงญาปีละ 100 ล้านบาท แต่สามารถทำให้ภาพลักษณ์ของประเทศไทยดูเป็นประเทศพุทธที่มีความเอื้ออาทรกับเพื่อนร่วมโลก ผู้เขียนคิดว่าคุ้มกว่าการลงทุนกับอะไรอีกหลาย ๆ อย่างในประเทศนี้ที่เห็นกันอยู่ทุกวันว่า “สูญเปล่า”
นอกจากนี้ คนไทยมักจะคิดว่าหากเรารับผู้อพยพ ประเทศไทยจะต้องรับภาระแต่เพียงผู้เดียว ในความเป็นจริง มีองค์กรระหว่างประเทศที่พร้อมจะเข้ามาช่วยแบกรับภาระนี้ และไทยยังสามารถต่อรองกับประเทศอื่นๆ ให้ต้องช่วยไทยแบกค่าใช้จ่ายได้ด้วย ภาวะเช่นนี้เคยเกิดมาแล้วในกรณีผู้อพยพเขมรในไทยในช่วงที่เวียดนามบุกกัมพูชาเพื่อโค่นล้มระบอบเขมรแดง ทำให้ประเทศไทยสามารถโอ้อวดได้เป็นทศวรรษว่าเราเป็นประเทศที่มีมนุษยธรรม ที่ต้องแบกรับปัญหาที่เวียดนามก่อขึ้น (แต่เราไม่บอกว่าเรายังได้ประโยชน์จากการใช้เขมรแดงที่มาตั้งค่ายอยู่ชายแดนไทย ช่วยรบกับเวียดนามให้ด้วย)
อย่างไรก็ตาม การรับมือกับปัญหาผู้อพยพโรฮิงญาย่อมไม่ใช่ด้วยการเปิดประตูรับอย่างเดียว แต่ต้องแก้ปัญหาอื่นควบคู่กันไปด้วย เพราะไทยย่อมไม่ต้องการทำตัวเป็นแม่เหล็ก (Pull factor) ให้คนหลั่งไหลมาอย่างไม่มีขีดจำกัด การช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมเป็นแค่การแก้ปัญหาเฉพาะหน้าและปลายเหตุ สาเหตุของปัญหานี้มาจากรัฐบาลและกองทัพเมียนมาร์ เป็นปัญหาของอาเซียนและของประชาคมโลกที่จะต้องช่วยกันกดดันให้เกิดการแก้ปัญหาภายในพม่าให้ได้ ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่าย
ฉะนั้น สำหรับไทยที่ต้องเผชิญกับการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า จึงต้องรับมือกับปัญหานี้อย่างระมัดระวัง ไม่ปล่อยให้อคติชาตินิยมเป็นตัวทำลายภาพลักษณ์และผลประโยชน์ของชาติไปเสียเอง
เอกสารแนะนำ Ann Marie Murphy, “Democratization and Indonesian Foreign Policy: Implications for the Un ited States,” Asia Policy, No. 13 (Jan 2012).
