สมชาย ปรีชาศิลปกุล เรื่อง
ระหว่างที่เรียนอยู่คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อต้นทศวรรษ 2530 มีนักศึกษารุ่นพี่คนหนึ่งได้ประกาศไว้กับเพื่อนฝูงจนเป็นที่รับรู้กันอย่างกว้างขวางว่า เขาตั้งใจว่าจะเป็นประธานศาลฎีกาในอนาคต
แรกๆ ที่ได้รับฟังเรื่องเล่าดังกล่าว ผมก็รู้สึกแปลกใจเป็นอย่างมาก แม้จะเป็นที่รับรู้กันว่านักศึกษารุ่นพี่คนนี้ได้ทุ่มเทกับการเรียนเป็นอย่างมาก แต่ลำพังการเรียนหนังสือเก่งเพียงอย่างเดียวจะทำให้สามารถมุ่งหน้าไปสู่ตำแหน่งสูงสุดในสายอาชีพของตนได้โดยง่ายดายกระนั้นหรือ
ลองนึกง่ายๆ ว่า ถ้ามีนักเรียนนายตำรวจคนไหนบอกว่าจะเป็นผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติในอนาคต ผู้ฟังก็คงได้แต่เห็นใจในความไร้เดียงสาของผู้พูดเป็นอย่างยิ่ง เพราะเป็นที่รับรู้กันว่าหากต้องการบรรลุถึงตำแหน่งสูงสุดในวงการของตน ย่อมต้องอาศัยทั้งความรู้ความสามารถ เส้นสาย โชคชะตาหรืออื่นๆ เข้ามาเป็นองค์ประกอบไม่น้อย
แต่ต่อมาในภายหลัง ผมจึงได้ตระหนักว่าความเข้าใจของตนเองนั้นอาจใช้ได้กับเพียงแวดวงของระบบราชการอื่นๆ แต่ไม่ใช่กับในแวดวงของฝ่ายตุลาการ
ระบบการให้คุณให้โทษ “แบบปิด”
หากเปรียบเทียบกับหน่วยงานส่วนอื่นๆ ในระบบราชการ ฝ่ายตุลาการจะมีลักษณะที่ต่างออกไปอย่างสำคัญ หลักการพื้นฐานของระบบการให้คุณให้โทษ (อันหมายความรวมถึงการแต่งตั้ง โยกย้าย เลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่ง) จะเป็นระบบที่ถูกแทรกแซงจากอำนาจภายนอกได้น้อย โดยมีกรรมการตุลาการ (หรือที่เรียกว่า ก.ต.) เป็นองค์กรหลักในการทำหน้าที่
องค์ประกอบของ ก.ต. มีจำนวน 15 คน โดย 12 คนมาจากการเลือกของบรรดาผู้พิพากษาด้วยกันเอง มีผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งเป็นบุคคลภายนอกเพียง 2 คน จากการคัดเลือกของวุฒิสภา และอีกหนึ่งคือประธานศาลฎีกาซึ่งเป็นโดยตำแหน่ง และเป็นที่ทราบกันว่า บุคคลที่เป็นบุคคลภายนอกนั้นไม่ได้มีบทบาทหรือมีความสำคัญในการตัดสินใจขององค์กรนี้แต่อย่างใด[1]
การออกแบบระบบการให้คุณให้โทษเช่นนี้ถูกอธิบายว่า เพื่อความเป็น “อิสระ” ของฝ่ายตุลาการในการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งคงเน้นหนักไปที่ความเป็นอิสระจากนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งเป็นสำคัญ อย่างไรก็ตาม ผมอยากจะเรียกว่าเป็นระบบ “แบบปิด” มากกว่า เนื่องจากจะเป็นการให้คุณให้โทษที่วางอยู่บนการให้คุณค่าตามวัฒนธรรม ความเชื่อ จารีตประเพณีภายในขององค์กรมากกว่า
เป็นที่รับรู้กันมาอย่างยาวนานในแวดวงตุลาการว่า ในการพิจารณาเลื่อนตำแหน่งขึ้นสู่ตำแหน่งที่สูงขึ้นนั้น ปัจจัยสำคัญที่จะนำมาพิจารณาก็คือระบบอาวุโส ความหมายของอาวุโสไม่ใช่เพียงแค่ว่าใครจะมีอายุมากกว่าใคร หากหมายถึงอาวุโสในระยะเวลาของการทำงาน บุคคลที่สอบได้เป็นผู้พิพากษาเร็วกว่าจะได้รับการพิจารณาก่อนบุคคลที่สอบได้มาทีหลัง หรือหากสอบเข้ามาได้ในปีเดียวกันก็จะดูว่าคนไหนเป็นผู้ที่สอบได้คะแนนสูงกว่า
ตราบเท่าที่คนที่สอบได้ก่อนหน้า หรือคนที่ได้คะแนนสูงกว่า ไม่ได้กระทำความผิดหรือประพฤติตนจนเป็นที่ฉาวโฉ่ให้รับรู้กันกว้างขวาง หรือไม่ได้ประสบอุบัติเหตุตายโหงเสียก่อน ก็เป็นที่มั่นใจได้แน่นอนว่าโอกาสที่ตนเองจะแซงหน้าคนก่อนหน้านั้นแทบจะไม่เกิดขึ้นเลย
ระบบการให้คุณให้โทษในลักษณะเช่นนี้ จึงทำให้การเลื่อนขั้นของผู้พิพากษาเป็นไปโดยการขยับที่ทุกคนสามารถจะคาดเดาได้ว่าตำแหน่งแห่งที่และโอกาสของตนจะไปอยู่ ณ ที่ใด ในช่วงเวลาใด หรือแม้กระทั่งจะเกษียณอายุราชการในระดับใด โอกาสของการ “ข้ามหัว” บุคคลที่มีความอาวุโสมากกว่าดังเช่นที่เกิดเป็นภาวะปกติของหน่วยงานราชการอื่นยากที่จะเกิดขึ้นในฝ่ายตุลาการ ยิ่งตำแหน่งสำคัญก็ยิ่งเป็นไปตามลำดับอาวุโส เมื่อใดที่มีการแซงคิวกันเกิดขึ้นจะถือว่าเป็นเรื่องที่ไม่ปกติเป็นอย่างยิ่ง[2]
หากบุคคลใดที่สามารถสอบเข้ามาเป็นผู้พิพากษาได้ตั้งแต่อายุ 25 ปี และสอบได้ในลำดับต้นๆ ของรุ่น พร้อมทั้งดำรงตนในลักษณะที่กล่าวมา ก็ย่อมมีโอกาสอยู่ไม่น้อยที่จะดำรงตำแหน่งประธานศาลฎีกา ดังนั้น สิ่งที่รุ่นพี่คนนั้นได้ประกาศไว้ว่า “ผมจะเป็นประธานศาลฎีกา” ก็หมายความว่าต้องเดินตามเส้นทางนี้ให้ได้
คุณูปการและด้านกลับของระบบแบบปิด
การให้คุณให้โทษแบบปิดซึ่งถูกให้ความหมายว่าเป็นระบบที่เป็นอิสระจากการครอบงำของฝ่ายการเมือง มักถูกพิจารณาว่าเป็นระบบที่ให้ความสำคัญกับคุณธรรมหรือความสามารถของบุคคลมากกว่าการใช้เส้นสายหรือเครือข่ายความสัมพันธ์กับนักการเมือง
แม้ว่าในอดีตที่ผ่านมา อาจมีความพยายามในการใช้อำนาจทั้งของฝ่ายนักการเมืองและฝ่ายทหารในยามครองอำนาจซึ่งต้องการเข้ามาใช้อำนาจเหนือฝ่ายตุลาการ แต่จะต้องเผชิญกับการต่อต้านอย่างรุนแรง ทำให้เป็นที่ตระหนักว่าพื้นที่ดังกล่าวนี้เป็นพื้นที่ “ปิด” จากอำนาจภายนอก (แต่สำหรับอำนาจภายในเป็นอีกประเด็นหนึ่ง) รวมทั้งการให้ความหมายว่าระบบการให้คุณให้โทษแบบปิดนี้เป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยทำให้ฝ่ายตุลาการมีความเป็นอิสระจากอำนาจต่างๆ
ปฏิเสธไม่ได้ว่าในด้านหนึ่ง ระบบในลักษณะเช่นนี้ย่อมมีผลต่อการสร้างความมั่นใจในการปฏิบัติหน้าที่ของตนว่าจะไม่ถูกกระทบจากผู้ที่มีอำนาจทางการเมือง อันจะเอื้อให้ปัจเจกบุคคลซึ่งปฏิบัติหน้าที่เป็นผู้พิพากษาสามารถทำหน้าที่ตัดสินข้อพิพาทต่างๆ ได้อย่างตรงไปตรงมา โดยไม่ต้องหวั่นเกรงต่อการแทรกแซงหรือการใช้อิทธิพลจากภายนอก
แต่ในอีกด้านหนึ่ง การให้คุณให้โทษแบบปิดก็อาจต้องเผชิญกับผลอันไม่พึงประสงค์ได้เช่นกัน ลองคิดดูหากเราทำงานในองค์กรใดองค์กรหนึ่งที่ใช้ระบบแบบปิดเป็นปัจจัยสำคัญ หมายความว่าระหว่างคนที่ทุ่มเทให้กับการทำงานอย่างสุดความสามารถ กับอีกคนหนึ่งที่ทำงานไปแบบพอประคองตัวรอดชนิด “ความชั่วไม่มี ความดีไม่ปรากฏ” โดยสุดท้ายต่างก็ได้รับการเลื่อนขั้นในลักษณะที่ใกล้เคียงกัน คงคาดหมายได้ว่าบุคลากรในองค์กรเช่นนั้นจะมีแนวโน้มของพฤติกรรมในลักษณะเช่นใด
จึงมีความเป็นไปได้อย่างมากว่าการให้คุณให้โทษในระบบปิด จะไม่กระตุ้นให้เกิดการแข่งขันทางด้านความสามารถระหว่างบุคลากร รวมถึงการขวนขวายแสวงหาความรู้เพื่อนำไปสู่การพัฒนาระบบการทำงานและองค์กรให้มีความเข้มแข็งมากขึ้น
พึงตระหนักว่าแม้จะเป็นระบบปิด แต่ก็มีปัจจัยอื่นๆ ในการประเมินร่วมอยู่ด้วย เพียงแต่ว่าลำดับอาวุโสจะเป็นปัจจัยสำคัญสำหรับการชี้วัดเมื่อต้องมีการพิจารณาชี้ขาด
อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาเฉพาะประเด็นของฝ่ายตุลาการในสังคมไทย มีปมประเด็นอีกประการหนึ่งที่มีความสำคัญเป็นอย่างมากก็คือ ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายตุลาการกับประชาชน เพราะระบบแบบปิดจะไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้ามาตรวจสอบหรือกำกับการทำงานของฝ่ายตุลาการได้แต่อย่างใด
ภายใต้อุดมการณ์แบบเสรีประชาธิปไตยที่ยึดว่าอำนาจสูงสุดในการปกครองเป็นของประชาชน สถาบันการเมืองต่างๆ ที่ถูกสร้างขึ้นจึงต้องถูกกำกับหรือตรวจสอบได้โดยประชาชน (หากพูดให้เป็นรูปธรรมก็คือเงินเดือนและงบประมาณทั้งหมดมาจากประชาชน) การเลือกตั้งคือกลไกหนึ่งในการยืนยันถึงอำนาจสูงสุดของประชาชนที่มีต่อฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร รวมทั้งหลักความมีอำนาจสูงสุดของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเหนือหน่วยงานราชการก็คือการแสดงให้เห็นถึงความสำคัญของความข้อนี้ แต่สำหรับฝ่ายตุลาการกลับปรากฏอยู่อย่างเบาบางยิ่ง
กล่าวเช่นนี้ไม่ได้หมายความว่าควรนำเอาระบบการเลือกตั้งมาใช้กับฝ่ายตุลาการ เพราะการใช้อำนาจในการตัดสินคดีนั้นจำเป็นต้องอาศัยบรรทัดฐานและชุดความรู้บางด้านในการทำหน้าที่ ซึ่งลักษณะเฉพาะดังกล่าวย่อมไม่อาจเกิดขึ้นได้จากคะแนนในการเลือกตั้ง การยืนยันถึงอำนาจอธิปไตยของประชาชนต่อฝ่ายตุลาการจึงสามารถแสดงได้ในรูปแบบอื่นๆ รูปแบบซึ่งเป็นที่นิยมกันก็คือการให้รัฐสภาเป็นผู้ให้ความเห็นชอบต่อการดำรงตำแหน่งของประมุขฝ่ายตุลาการ
สำหรับฝ่ายตุลาการในสังคมไทย ประธานศาลฎีกามีความสัมพันธ์กับอำนาจอธิปไตยอย่างเบาบางเป็นอย่างยิ่ง การขึ้นดำรงตำแหน่งสูงสุดของฝ่ายตุลาการเป็นกิจการภายในที่ ก.ต. ได้มีความเห็นและตัดสินกันมาอย่างต่อเนื่อง แม้กระทั่งในการเสนอชื่อประธานศาลฎีกาคนล่าสุดเมื่อ พ.ศ. 2560
ความเป็นอิสระของตุลาการและอำนาจอธิปไตยของประชาชน
เมื่อศาสตราจารย์เกียรติคุณ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ รับหน้าที่ประธานกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญชุดแรกภายหลังการรัฐประหารโดย คสช. เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่บวรศักดิ์จัดทำ ได้มีการปรับแก้บทบัญญัติในเรื่องสัดส่วนของจำนวนผู้ทรงคุณวุฒิภายนอกของ ก.ต. ให้มีไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 อันเนื่องมาจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้วางอยู่บนแนวคิด “พลเมืองเป็นใหญ่” แต่บทบัญญัติดังกล่าวได้รับการโต้แย้งจากผู้พิพากษาอย่างกว้างขวาง
ความเคลื่อนไหวสำคัญที่มีผลต่อประเด็นดังกล่าวมาจากการที่ธานินทร์ กรัยวิเชียร องคมนตรี และอดีตนายกรัฐมนตรี ได้ทำหนังสือถึง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้า คสช. คัดค้านร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในหมวดที่แก้ไขหลักการเกี่ยวกับศาลยุติธรรม โดยในประเด็นการปรับแก้สัดส่วนผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประเด็นที่ไม่เห็นด้วย
“แม้จะเข้าใจได้ว่าผู้ร่างมีเจตนารมณ์ให้สร้างจุดเกาะเกี่ยวระหว่างประชาชนกับศาลยุติธรรม แต่จะส่งผลอีกด้านหนึ่ง เป็นการเปิดช่องให้บุคลภายนอกแทรกแซงการบริหารงานของศาล กระทบต่อหลักการ ‘ความเป็นอิสระของศาล’ ซึ่งเสมือนหนึ่งเป็นอำนาจอธิปไตยของศาล ถือเป็นเรื่องอันตรายอย่างร้ายแรงต่อระบบศาลยุติธรรมไทยที่เพิ่มความเสี่ยงให้บุคคลซึ่งไม่มีวุฒิเกี่ยวกับกระบวนการศาลยุติธรรมเลย เข้ามาแทรกแซงการบริหารงานบุคคลของศาล มีบทบาทในการให้คุณให้โทษแก่ผู้พิพากษาทั้งหลาย”[3]
ธานินทร์ ยังมีความเห็นว่ากรรมการ ก.ต. ที่ไม่ใช่ผู้พิพากษา “เป็นบุคคลที่ไม่มีความรู้เกี่ยวกับการบริหารงานของศาล ประเพณีปฏิบัติ และจริยธรรมเฉพาะทางของศาล” ย่อมไม่อาจ “รู้และเข้าใจครรลองการปฏิบัติงานตามประเพณีปฏิบัติเฉพาะของศาลได้” และการให้ผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่ใช่ผู้พิพากษามาดำรงตำแหน่งอันมีหน้าที่ให้คุณให้โทษแก่ผู้พิพากษาและตุลาการ “ย่อมเป็นการไม่ถูกต้องชอบธรรม ทั้งยังพิสดารขัดต่อสามัญสำนึกและขาดหลักประกันว่า คำวินิจฉัยของผู้ทรงคุณวุฒินี้จะมีน้ำหนักน่าเชื่อถือเพียงพอ”[4]
จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจเมื่อธานินทร์ จะมีความเห็นว่า “(ก.ต.) คนนอกนี้ไม่ควรจะมีเลย”[5]
(ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้ประกาศใช้บังคับ เนื่องจากสภาปฏิรูปแห่งชาติไม่ให้ความเห็นชอบเมื่อวันที่ 6 กันยายน 2558 ส่วนร่างรัฐธรรมนูญที่ดำเนินต่อมาโดยนายมีชัย ฤชุพันธ์ ก็ไม่ได้มีดำเนินการตามรัฐธรรมนูญฉบับของบวรศักดิ์)
ประเด็นสำคัญที่ธานินทร์ไม่ได้ให้คำตอบไว้ก็คือ จะสร้างจุดเกาะเกี่ยวระหว่างความเป็นอิสระของฝ่ายตุลาการกับอำนาจอธิปไตยของประชาชนไว้อย่างไร จะให้ความสำคัญเฉพาะความเป็นอิสระโดยไม่คำนึงถึงความเชื่อมโยงหรือการกำกับจากประชาชนหรือสังคมเลยใช่หรือไม่
นอกจากนี้ ในเดือนเมษายน 2561 ทางสำนักงานศาลยุติธรรมได้มีความพยายามในการผลักดันให้การคัดเลือกกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในส่วนของบุคคลภายนอก มาจากการคัดเลือกของผู้พิพากษาทั่วประเทศ แทนการให้วุฒิสภาเป็นผู้คัดเลือกและให้ความเห็นชอบตามที่เคยเป็นมาด้วยการเน้นย้ำว่า “สิ่งนี้ก็จะตรงกับหลักการสากลที่ว่าผู้พิพากษาต้องมีความเป็นอิสระ”[6]
หากความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเกิดขึ้นจริงก็ยิ่งทำให้เกิดข้อสงสัยขึ้นว่าจากเดิมที่เคยสัมพันธ์แบบเบาบาง กลายเป็นว่าฝ่ายตุลาการก็จะหลุดลอยไปจากประชาชนอย่างสิ้นเชิง
คำถามทิ้งท้ายที่จำเป็นต้องมีการขบคิดกันต่อไปในอนาคตข้างหน้า คือ บทบาทและการจัดโครงสร้างของฝ่ายตุลาการในสังคมไทยภายใต้อุดมการณ์แบบเสรีประชาธิปไตยที่มีความเป็นอิสระอย่างล้นเหลือ จะเกิดขึ้นได้อย่างไร ภายใต้เงื่อนไขชนิดใด และความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายตุลาการกับอำนาจอธิปไตยของประชาชนในลักษณะนี้เป็นสิ่งที่ควรดำเนินต่อไปเฉกเช่นเดิม หรือควรมีการปรับเปลี่ยนรูปแบบความสัมพันธ์หรือไม่ อย่างไร
เชิงอรรถ
[1] เมธี ครองแก้ว, “เสียงจากกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมคนนอก”
[2] กรณีการขึ้นดำรงตำแหน่งประธานศาลฎีกาของนายชีพ จุลมนต์ รองประธานศาลฎีกา ซึ่งมีอาวุโสอันดับ 2 ขึ้นเป็นประธานศาลฎีกา คนที่ 44 แทนรองประธานศาลฎีกาอาวุโสอันดับที่ 1 ที่กลายเป็นข่าวคราวครึกโครมเมื่อ พ.ศ. 2560 นับเป็นตัวอย่างหนึ่งที่แสดงให้เห็นถึงความไม่ปกติในการโยกย้ายที่ผู้มีอาวุโสน้อยกว่าจะได้ดำรงตำแหน่งแทนผู้มีอาวุโสสูงกว่า
[3] องคมนตรีทำจดหมายถึงนายกฯ ค้านร่าง รธน.เปิดช่องแทรกศาล, สำนักข่าวอิศรา
[4] เมธี ครองแก้ว, “เสียงจากกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมคนนอก”
[5] อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ [4]
[6] ศาลชงแก้ กม.ให้ผู้พิพากษาโหวตเลือก 2 ก.ต. บุคคลภายนอกเอง ชี้ทำตามรธน.ประกันความอิสระตุลาการ
