วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง
ความเข้าใจที่เรามีต่ออดีตย่อมกำหนดการมองปัจจุบันและเส้นทางอนาคตไปในตัวด้วย เคยสงสัยไหมครับว่า แวดวงเศรษฐศาสตร์การเมืองมองประเทศไทยอย่างไร โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ อะไรเป็นจุดแข็งที่พาเราก้าวจากประเทศยากจนมาสู่ประเทศรายได้ปานกลาง แล้วอะไรเป็นจุดตายที่ทำให้ไทยไม่ไปไกลกว่านี้
มีวิธีการตีความเส้นทางเศรษฐกิจการเมืองไทยที่สำคัญอยู่ 4 แนวทาง แต่ละแนวมองเห็นจุดแข็งจุดอ่อน ให้คำอธิบายต่อการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ และเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาต่างกันไป
1. การตีความแบบเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก
เศรษฐศาสตร์กระแสหลักหรือนีโอคลาสสิกให้ความสำคัญกับกลไกตลาด และมองเศรษฐกิจเป็นเรื่องของการซื้อขายแลกเปลี่ยนระหว่างปัจเจก แนวคิดนี้จึงเห็นว่าเศรษฐกิจไทยเติบโตได้ดีก็ในช่วงที่รัฐบาลไม่ค่อยเข้ามาแทรกแซงภาคเอกชน แต่ปล่อยให้ตลาดทำงานอย่างเต็มที่ และให้อิสระกับเทคโนแครตในการกำหนดนโยบายเพื่อสนับสนุนการการค้าและการลงทุนอย่างเสรี ช่วงรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ (พ.ศ. 2502–06) รัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ (2523–31) และรัฐบาลอานันท์ ปันยารชุน (2534 และ 2535) จึงเป็นช่วงเวลาที่ดีที่สุดของเศรษฐกิจไทยตามแนวคิดนี้
เศรษฐกิจไทยเริ่มเผชิญปัญหาก็ในช่วงที่นักการเมืองและนักธุรกิจท้องถิ่นเข้ามามีบทบาทเหนือเทคโนแครต ยุคสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม (2481–87 และ 2491–2500) และพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ (2531–34) เป็นยุคมืดที่เต็มไปด้วยคอร์รัปชัน รัฐบาลผสมอันวุ่นวายตั้งแต่กลางทศวรรษ 2530 เป็นหนทางสู่วิกฤตต้มยำกุ้งในปี 2540 อย่างไม่ต้องสงสัย ประเทศไทยรวมถึงมาเลเซีย อินโดนีเซีย และเกาหลีใต้ ต้องประสบวิกฤตก็เพราะ “ทุนนิยมพวกพ้อง” (crony capitalism) และ “จริยธรรมวิบัติ” (moral hazard) จะไปให้ไกลกว่านี้ได้ก็ต้องปฏิรูปเพื่อลดบทบาทของรัฐที่เข้ามาวุ่นวายกับตลาดลงให้มากที่สุด
2. การตีความแบบสถาบัน
สำนักสถาบันซึ่งมีอิทธิพลทั้งในเศรษฐศาสตร์และรัฐศาสตร์เห็นว่า รัฐเป็นตัวแสดงหลักทางเศรษฐกิจที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ แต่จะนำมาซึ่งความสำเร็จหรือล้มเหลวขึ้นกับว่ารัฐมี “ความเข้มแข็ง” (state capacity) แค่ไหนต่างหาก
ถ้าดูจากประสบการณ์ของญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน รัฐบาลล้วนมีบทบาทนำทางเศรษฐกิจทั้งสิ้น รัฐเหล่านี้เข้มแข็งพอที่จะชี้นำภาคธุรกิจให้ลงทุนในอุตสาหกรรมเป้าหมาย อีกทั้งยังมีข้าราชการที่มีประสิทธิภาพในการขับเคลื่อนและประเมินผลนโยบาย ไม่ทุจริตฉ้อโกง ส่วนรัฐไทยและประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ไม่สามารถเป็น “เสือเศรษฐกิจ” ได้ ก็เพราะมีรัฐและระบบราชการที่อ่อนแอ
แนวคิดนี้อธิบายว่าวิกฤตต้มยำกุ้งเกิดขึ้นก็เพราะความอ่อนแอของรัฐ ที่ไม่สามารถควบคุมเงินลงทุนทั้งของภาคเอกชนและจากต่างประเทศไม่ให้ไหลไปสู่อสังหาริมทรัพย์และการเก็งกำไรได้ แม้แต่เกาหลีใต้ที่เคยมีรัฐเข้มแข็งในอดีต แต่พอรัฐอ่อนแอลงก็ย่อมประสบปัญหาเช่นกัน ทางออกจึงอยู่การปฏิรูปรัฐและระบบราชการให้มีประสิทธิภาพ มีอิสระในการดำเนินนโยบายเพื่อผลประโยชน์ของชาติ และมีอำนาจต่อรองและจัดการกับทุนได้
3. การตีความแบบมาร์กซิสต์
เวลาได้ยินสองสำนักแรกเถียงกันไม่จบเรื่องรัฐกับตลาด นักเศรษฐศาสตร์แนวมาร์กซิสต์มักจะยักไหล่ เพราะเห็นว่าวิกฤตเศรษฐกิจเป็นเรื่องปกติของระบบทุนนิยม แทบจะไม่ใช่เรื่องที่ต้องเสียเวลาอธิบายอะไรด้วยซ้ำ!
สำนักมาร์กซิสต์เห็นว่าเศรษฐกิจไทยเติบโตมาได้หลายทศวรรษก็เพราะเกิดการพัฒนาทุนนิยมภายในและไทยกลายเป็นส่วนหนี่งของระบบทุนนิยมโลก จนถึงจุดที่นโยบายต่างๆ ล้วนเป็นไปเพื่อต่อยอดระบบทุนนิยมทั้งสิ้น
แต่เมื่อใดก็ตามที่มีการผลิตล้นเกินในระบบ (overproduction) หรือมีการขยายตัวในบางสาขาที่มากเกินไป (เช่น ภาคการเงิน ภาคก่อสร้าง) ก็ย่อมเกิด “วิกฤต” เป็นธรรมดา เพราะวิกฤตคือการปรับตัวภายในระบบเพื่อจัดการกับส่วนที่ล้นเกิน ผ่านการล้มละลายหรือการควบรวมกิจการ อันเป็นวัฏจักรปกติของระบบทุนนิยมอยู่แล้ว แม้แต่การเกิดขึ้นของพรรคไทยรักไทยหลังวิกฤตปี 2540 ที่เป็นการรวมตัวกันระหว่างนายทุนหลายกลุ่ม ก็เป็นปฏิกิริยาที่คาดการณ์ได้ เพราะชนชั้นนายทุนย่อมต้องแสวงหาหนทาง (ใหม่ๆ) ที่จะทำให้ทุนนิยมเดินหน้าต่อไปได้เสมอ
ไม่น่าแปลกใจที่สำนักมาร์กซิสต์อาจไม่ได้เสนอทางออกเชิงนโยบายสำหรับประเทศกำลังพัฒนา เพราะมองวิกฤตในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของทุนนิยมตั้งแต่ต้น แต่นักทฤษฎีบางคนในสำนักนี้ก็เสนอแนวทางรัฐสวัสดิการในฐานะกลไกที่จะช่วยลดความขัดแย้งระหว่างนายทุนกับแรงงานเพื่อให้ระบบทุนนิยมเป็นมิตรกับชนชั้นต่างๆ มากขึ้น
4. การตีความแบบปัจจัยคุกคาม
งานวิชาการอีกกลุ่มหนึ่งเห็นว่าไม่มีประเทศไหนที่มีระบบข้าราชการหรือกลไกตลาดในอุดมคติตั้งแต่แรก ผู้นำในแต่ละประเทศจะ “สร้าง” สถาบันที่มีประสิทธิภาพก็ต่อเมื่อต้องเผชิญกับปัจจัยคุกคามหลายๆ ด้านในเวลาเดียวกันเท่านั้น (systemic vulnerabilities)
การที่เกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์ กลายเป็นประเทศร่ำรวยได้ก็เพราะต้องประสบแรงกดดันรอบด้าน โดยเฉพาะปัญหาความมั่นคงระหว่างประเทศ (เช่น เกาหลีใต้ต้องเผชิญหน้ากับเกาหลีเหนือ หรือไต้หวันกับการแยกประเทศจากจีน) และความมั่นคงภายใน (เช่น การแพร่หลายของลัทธิคอมมิวนิสต์) อีกทั้งยังไม่มีทรัพยากรอันอุดมสมบูรณ์ไว้ใช้สอยและส่งออก (ดังเช่นประเทศตะวันออกกลางที่มีน้ำมัน)
เพื่อรักษาตัวเองให้อยู่รอด ชนชั้นนำในเอเชียตะวันออกจึงไม่มีหนทางอื่นใด นอกจากเร่งพัฒนาอุตสาหกรรมให้เร็วที่สุด ซึ่งจะเกิดขึ้นได้ก็ต้องสร้างกลไกทางสถาบันภายในให้เข้มแข็งตามไปด้วย ปัจจัยที่แท้จริงของความสำเร็จทางเศรษฐกิจจึงอยู่ที่ “ภัยคุกคาม”
เพราะหากเปรียบเทียบกันแล้ว ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ไม่ว่าจะเป็นไทย อินโดนีเซีย มาเลเซีย หรือฟิลิปปินส์ ต่างไม่เคยเผชิญภัยคุกคามอันรุนแรงและยาวนานเท่า อีกทั้งยังมีทรัพยากรธรรมชาติให้พึ่งพิงมากกว่า จึงไม่มีแรงจูงใจอะไรให้ชนชั้นนำต้องปรับตัวและพัฒนาประเทศเพื่อความอยู่รอด แม้แต่วิกฤตต้มยำกุ้งเองก็ไม่ได้รุนแรงเท่าภัยในยุคสงครามเย็น เพราะแต่ละประเทศก็สามารถฟื้นฟูเศรษฐกิจขึ้นมาภายในเวลาไม่กี่ปีเท่านั้น
ทางออกล่ะ? แน่นอนว่าไม่มีใครกล้าเสนอให้ประเทศกำลังพัฒนาแสวงหาภัยคุกคาม หรือก่อสงครามเพื่อหวังผลดีที่อาจเกิดขึ้นในระยะยาว อาจมีข้อเสนอให้ผู้นำหรือผู้กำหนดนโยบาย “ตระหนัก” ถึงความเร่งด่วนในการพัฒนาประเทศแทนเพื่อจะได้ก้าวไปให้ไกลกว่านี้ หรือไม่ก็ให้ภาคประชาสังคมร่วมกัน “กดดัน” ให้ชนชั้นนำเห็นการพัฒนาเศรษฐกิจเป็นปัญหาเร่งด่วน
จุดแข็งจุดอ่อนและทางออก
วิวาทะในวงวิชาการมีการนำเสนอรายละเอียดที่ลงลึกไปกว่าข้อสรุปข้างต้น เพราะแต่ละสำนักก็พยายามพัฒนาทฤษฎีของตนให้รัดกุมมากขึ้นตามเวลา แต่ถึงกระนั้น แก่นการวิเคราะห์ว่าอะไรคือ “หัวใจ” ของการพัฒนาเศรษฐกิจ อะไรคือ “หน่วย” ในการมองปัญหาและทางออก ก็ยังอยู่ภายใต้กรอบ ตลาด–รัฐ–ทุนนิยม–ปัจจัยคุกคาม ที่มีจุดเน้นกันคนละจุดอยู่ดี ทำให้มีจุดแข็งจุดอ่อนกันไปคนละแบบ
แนวคิดกรอบมาร์กซิสต์และกรอบปัจจัยคุกคามช่วยให้เรามองเห็นภาพใหญ่ มองประเทศไทยในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของทุนนิยมและการเมืองระหว่างประเทศ แต่ก็อาจใหญ่จนมองไม่เห็นบทบาทของตัวแสดงและทางเลือกเชิงนโยบายที่หลายครั้งก็ไม่ได้เลือกเส้นทางตามที่ทฤษฎีคาดการณ์ไว้
ส่วนเศรษฐศาสตร์กระแสหลักก็ย้ำให้เราเห็นความสำคัญของตลาดที่กรอบอื่นละเลยไป แต่มักมีความโน้มเอียงไปในทางสนับสนุนระบอบเผด็จการ เพราะคาดหวังว่าเทคโนแครตจะได้รับอิสระมากที่สุด แต่มองไม่เห็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่มากับระบอบทหาร (และทุนที่ใกล้ชิด) “ความเป็นอิสระ” ที่เทคโนแครตอาจได้รับจึงมีดอกจันกำกับอยู่ด้วยเสมอ ทั้งยังเป็นระบอบที่กร่อนทำลายกลไกตลาดเองในระยะยาว
แนวคิดแบบสถาบันอาจอธิบายความแตกต่างระหว่างเอเชียตะวันออกกับเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้ดี แต่ก็มักมองข้ามความหลากหลายภายในหมู่เสือเศรษฐกิจเอง เพราะแต่ละรัฐจะนำ “ความเข้มแข็ง” ที่มีไปใช้ทำอะไรนั้น ก็ยังเป็นเรื่องของการเมืองภายในที่ต่างกัน ดังที่รัฐเข้มแข็งแบบเกาหลีใต้แตกต่างจากรัฐเข้มแข็งแบบไต้หวัน เพราะเกาหลีใต้เอาความเข้มแข็งดังกล่าวไปสนับสนุนให้บริษัทท้องถิ่นกลายเป็นผู้เล่นระดับโลก (chaebols) แต่ไต้หวันกลับเอาไปสนับสนุนกิจการขนาดเล็ก (SMEs) เป็นหลัก
กรอบแนวคิดทั้งสี่จึงสอนให้เรารู้ว่า ธรรมชาติของทุนนิยมและเงื่อนไขการเมืองระหว่างประเทศมีผลต่อทิศทางใหญ่ๆ ที่ประเทศจะเลือกเดินไม่น้อย แต่การเมืองภายในก็ยังเป็นตัวหลักในการกำหนดเส้นทางอยู่ดี เพราะต่อให้เผชิญแรงกดดันสูงไม่ต่างกัน แต่ละประเทศก็ยังมองเห็น “ทางออก” คนละแบบ
อย่างไรก็ดี บทเรียนที่สำคัญกว่านั้นก็คือ ความไม่อยากพัฒนาอาจเป็นลักษณะพื้นฐานของผู้นำประเทศ พอๆ กับที่วิกฤตเศรษฐกิจเป็นส่วนหนึ่งของระบบทุนนิยม แรงกดดันทางสังคมจึงต้องมีอยู่เสมอเพื่อผลักดันให้ “ความอยู่รอด” ของผู้นำเป็นเรื่องเดียวกับ “การพัฒนาประเทศ” มิฉะนั้น ข้อถกเถียงเชิงนโยบายและการแสวงหาทางออกใดๆ ก็คงสูญเปล่า
อ่านเพิ่มเติม
ยังมีกรอบอื่นๆ ที่เสนอการตีความประเทศไทยนอกเหนือจากกรอบทั้งสี่ด้วย เช่น Modernization school และ Dependency theory ดูการอภิปรายใน Kevin Hewison (2006) “Thailand: Boom, Bust and Recovery,” in G. Rodan, K. Hewison, & R. Robison, editors, The Political Economy of South-East Asia: Markets, Power and Contestation. Melbourne: Oxford University Press.
การตีความแบบปัจจัยคุกคาม ดู Doner, R., B. Ritchie and D. Slater (2005) “Systemic Vulnerability and the Origins of Developmental States: Northeast and Southeast Asia in Comparative Perspective”, International Organization, 59(2): 327–361.
