จิตติภัทร พูนขำ เรื่อง
ท่านที่ติดตามประเด็นระหว่างประเทศในยุโรป คงจะเห็นพ้องต้องกันในระดับหนึ่งว่า ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา สหภาพยุโรป (EU) เผชิญกับนานา “วิกฤต” ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตเศรษฐกิจและนโยบายรัดเข็มขัด การออกจากสหภาพยุโรปของสหราชอาณาจักร (Brexit) วิกฤตผู้อพยพลี้ภัย การผงาดขึ้นมาของกระแสประชานิยมฝ่ายขวา หรือกระแสคลั่งชาติต่อต้านผู้อพยพและต่อต้านชาวมุสลิม ล่าสุด ผลการเลือกตั้งของอิตาลีซึ่งพรรคแนวประชานิยมฝ่ายขวาอย่าง Five Star Movement ได้รับชัยชนะก็เป็นตัวสะท้อน “วิกฤต” ของสหภาพยุโรปได้อย่างดี
ในกระบวนการการบูรณาการ สหภาพยุโรปเหมือนจะเผชิญกับสภาวะชะงักงันด้วยเช่นกัน บางคนเรียกอาการของ EU ว่าเป็น “สภาวะอ่อนเปลี้ยทางการบูรณาการ” (integration fatigue) หรือ “วิกฤตของภารกิจการหน้าที่” (crisis of functionality) กล่าวคือ EU ไม่สามารถที่จะดำเนินการปฏิรูปกติกาภายใน หรือบรรลุข้อตกลงหรือสนธิสัญญาต่างๆ ร่วมกันได้อย่างมีประสิทธิภาพเมื่อเปรียบเทียบกับการบูรณาการทางเศรษกิจในช่วงก่อนหน้านี้
พูดอีกแบบคือ EU กำลังเผชิญกับความไม่มีสมานฉันท์ในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสมาชิก จนมีการพูดถึงว่า EU พึงมีการบูรณาการทางเศรษฐกิจการเมืองในหลายระดับ ใครพร้อมก็ไปก่อน ใครยังไม่พร้อมก็ชะลอตามไป[1]
โดยรวมแล้ว เราอาจจะเรียกปรากฏการณ์นี้ว่าเป็น “ความแตกแยกของสหภาพยุโรป”
คำถามของบทความนี้ คือ EU มาถึงจุดนี้ได้อย่างไร?
ปัญหาของ EU แบบเสรีนิยมใหม่
บทความนี้เสนอว่า ความแตกแยกของสหภาพยุโรปมีสาเหตุมาจากปัญหาของเสรีนิยมใหม่ในกระบวนการบูรณาการของสหภาพยุโรปเอง หรือที่เรียกกันว่าปัญหาของ ‘EU แบบเสรีนิยมใหม่’ (Neoliberal EU)[2] ซึ่งมีลักษณะและผลกระทบ ดังนี้
ประการแรก การบูรณาการของ EU เข้าสู่กระแสเสรีนิยมใหม่ตั้งแต่ช่วงทศวรรษที่ 1980 โดยเฉพาะอย่างยิ่ง นับแต่ยุคของคณะกรรมาธิการสหภาพยุโรปภายใต้การนำของ Jacque Delors เป็นต้นมา แนวนโยบายนี้ส่งผลให้เกิดความพยายามรวมศูนย์อำนาจการตัดสินใจทางด้านเศรษฐกิจและการเงินไปอยู่ที่องค์กรเหนือรัฐ โดยเฉพาะคณะกรรมาธิการยุโรป มากขึ้น โดยที่องค์กรเหล่านี้ก็ส่งเสริมนโยบายเสรีนิยมใหม่และทำงานอย่างใกล้ชิดกับกลุ่มทุนหรือบรรษัทข้ามชาติในยุโรป
นโยบายเสรีนิยมใหม่ของ EU ประกอบด้วยนโยบายสำคัญเช่น การสร้างตลาดร่วมหรือตลาดเดียว (single market) การก่อตั้งสหภาพเศรษฐกิจและการเงิน (Economic and Monetary Union: EMU) โดยการก่อตั้งค่าเงินสกุลยูโรและธนาคารกลางยุโรป (ECB) รวมทั้งยุทธศาสตร์ลิสบอนที่มีการส่งเสริความสามารถในการแข่งขันเป็นวาระสำคัญ
นอกจากนั้น EU แบบเสรีนิยมใหม่ยังทำให้เห็นประเด็นทางเศรษฐกิจและการเงินกลายเป็นเรื่องทางเทคนิคที่ต้องอาศัยองค์กรอิสระ (เช่น ธนาคารกลางยุโรป) ผู้เชี่ยวชาญ และเทคโนแครต จนประเด็นเหล่านี้กลายเป็นประเด็นที่อยู่นอกปริมณฑลทางการเมือง และเป็นอิสระจากการกำกับหรือรับผิดชอบต่อการเมืองในระบอบประชาธิปไตย ลักษณะเช่นนี้ก่อให้เกิดสิ่งที่หลายคนเรียกว่าเป็น “ปัญหาการขาดพร่องประชาธิปไตย” (democratic deficit) ในระบบการเมืองของสหภาพยุโรป
ประการที่สอง EU แบบเสรีนิยมใหม่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างประเทศยุโรปทางเหนือ (เช่น เยอรมนีและฝรั่งเศส) กับประเทศยุโรปทางใต้ (เช่น โปรตุเกส อิตาลี ไอร์แลนด์ กรีซ และสเปน หรือกลุ่ม PIIGS) การสร้างสกุลเงินยูโรขึ้นมายิ่งก่อให้เกิดสภาวะ “ความไม่สมดุล” ทางเศรษฐกิจ โดยรัฐยุโรปทางใต้เผชิญกับภาวะขาดดุลอย่างหนัก ในขณะที่เยอรมนีได้ดุลทางการค้า
Andrew Moravcsik นักวิชาการด้านยุโรปศึกษาแห่งมหาวิทยาลัย Princeton เสนอว่า การล้มละลายของรัฐยุโรปทางใต้กับความมั่งคั่งของเยอรมนีนั้นเป็นสองด้านของเหรียญเดียวกัน เพราะความมั่งคั่งของเยอรมันเป็นผลมาจากการปล่อยกู้ให้กับรัฐยุโรปทางใต้ เขาอธิบายว่า ก่อนที่รัฐยุโรปทางใต้จะเข้าสู่ระบบเงินสกุลยูโร ประเทศเหล่านี้จำเป็นต้องกฎเกณฑ์ทางการเงินตามมาตรฐานที่ EU กำหนดไว้ ในช่วงนี้เอง เม็ดเงินได้ไหลจากรัฐที่อัตราดอกเบี้ยต่ำ (เยอรมัน) ไปยังรัฐยุโรปทางใต้ที่อัตราดอกเบี้ยสูงกว่า (แต่ก็ยังเป็นอัตราที่ต่ำสำหรับรัฐยุโรปทางใต้) เงินกู้จากต่างชาติที่มีดอกเบี้ยต่ำเอื้ออำนวยให้ประชาชนบริโภคและบรรษัทต่างๆ ทำการเก็งกำไร ซึ่งเป็นที่มาของฟองสบู่ในประเทศยุโรปทางใต้ และเมื่อฟองสบู่แตก นั่นก็นำมาสู่ภาระหนี้สินจำนวนมหาศาล สำหรับ Moravcsik แล้ว การลดกฎเกณฑ์ (deregulation) นั้นเป็นสาเหตุสำคัญของวิกฤตเศรษฐกิจในรัฐยุโรปทางตอนใต้
วิกฤตใน EU แบบเสรีนิยมใหม่ แสดงอาการออกมาอย่างรุนแรงในช่วงวิกฤตค่าเงินยูโรและวิกฤตหนี้สาธารณะในกลุ่มประเทศ PIIGS ในช่วงปี 2010 เป็นต้นมา โดยกรีซเผชิญกับวิกฤตหนักมากที่สุดในกลุ่มประเทศยุโรปทางใต้ หลายคนมองว่านี่เป็นวิกฤตทางด้านการคลังสาธารณะที่ประเทศเหล่านี้ก่อหนี้จำนวนมหาศาลขึ้นมาเอง แต่งานเหล่านี้มักละเลยประเด็นเชิงโครงสร้างที่หนี้สาธารณะนั้นมาจากระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ของสหภาพยุโรปที่เอื้ออำนวยให้กลุ่มประเทศยุโรปใต้เป็นหนี้
นอกจากนั้น ประเทศที่อยู่ในระบบค่าเงินยูโรยังเผชิญกับข้อจำกัดเชิงโครงสร้างในการออกนโยบายเพื่อรับมือวิกฤตเศรษฐกิจ กล่าวคือ รัฐเหล่านี้ไม่สามารถลดค่าเงินได้ และไม่มีการให้เงินช่วยเหลือ (bail-out ) จากสหภาพยุโรปเมื่อเผชิญกับวิกฤต ทั้งนี้เพราะไม่มีกติกากำหนดเอาไว้ แม้ว่าจะมีการตัดสินใจให้เงินกู้ในเวลาต่อมาก็ตาม[3]
สหภาพยุโรปรับมือกับวิกฤตดังกล่าวด้วยการออกนโยบายการรัดเข็มขัด (austerity) โดยให้รัฐตัดลดงบประมาณรายจ่าย และตัดลดสวัสดิการ รวมทั้งเงินบำนาญต่างๆ นโยบายรัดเข็มขัดของสหภาพยุโรปยิ่งซ้ำเติมวิกฤตเศรษฐกิจ และเพิ่มช่องว่างของความไม่เท่าเทียมกัน รวมทั้งยิ่งเปลี่ยนรูปรัฐสมาชิกและ EU ให้เป็นเสรีนิยมใหม่อย่างเข้มข้นมากขึ้น
ประการที่สาม ในทางการเมือง นอกจาก EU แบบเสรีนิยมใหม่จะก่อให้เกิดภาวะการขาดพร่องประชาธิปไตยในระดับองค์กรเหนือรัฐแล้ว ยังลดทอนหรือทำลายความเป็นการเมือง (depoliticization) ของยุโรปด้วย ดังเช่นแนวนโยบายทางสายกลางหรือ third way (เช่นของพรรค “New Labour” ของสหราชอาณาจักร) ซึ่งทำให้เส้นแบ่งอุดมการณ์ทางการเมืองของพรรคการเมืองในยุโรปนั้นค่อยๆ บางลงทุกทีๆ พรรคการเมืองกลาง-ซ้าย และกลาง-ขวาต่างมีนโยบายหลัก โดยเฉพาะนโยบายทางเศรษฐกิจที่แทบจะไม่แตกต่างกันเลย
เราอาจจะเรียกว่าสภาพการณ์เช่นนี้ว่าเป็นยุโรปแบบหลังการเมือง (post-political Europe) กระนั้น นโยบายที่เรียกว่าทางสายกลางก็น้อมรับชุดนโยบายเสรีนิยมใหม่อย่างเต็มที่
ประการที่สี่ EU แบบเสรีนิยมใหม่ ก่อให้เกิดความไม่พอใจทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมการเมืองให้กับพลเมืองและภาคประชาสังคมทั่วยุโรป เมื่อผนวกกับผลกระทบประการที่สามแล้ว ยิ่งทำให้ประชาชนในยุโรป “เบื่อหน่าย” การเมือง เพราะพรรคการเมืองที่มีอยู่ไม่มีทางเลือกเชิงนโยบายที่เป็นทางเลือกที่แท้จริง ในหลายกรณี ภาคประชาชนก็หันไปหาแนวทางอื่นๆ โดยเฉพาะพรรคประชานิยมฝ่ายขวาที่หยิบฉวยประเด็นความไม่พอใจหรือความทุกข์ร้อนของประชาชนมาสร้างวาทกรรมต่อต้านสหภาพยุโรป (รวมทั้งต่อต้านผู้อพยพ ฯลฯ) กระนั้นก็ดี พรรคการเมืองประชานิยมฝ่ายขวาโดยส่วนใหญ่ไม่ได้แตะต้องประเด็นเรื่องทุนนิยมแบบเสรีนิยมใหม่ของยุโรปอย่างมีนัยสำคัญ
สภาวะความแตกแยกของ EU กระตุ้นให้นักวิชาการบางท่านเสนอว่าเราควรที่จะพัฒนา “ทฤษฎีความแตกแยกของสหภาพยุโรป” ขึ้นมาแทนที่หรือคู่ขนานกับทฤษฎีการบูรณาการของสหภาพยุโรป ซึ่งอาจจะกลายเป็นสิ่งที่เชยหรือล้าสมัยไปเสียแล้ว โดยทฤษฎีใหม่มีจุดประสงค์เพื่อทำความเข้าใจและวิพากษ์พัฒนาการระบบทุนนิยมของ EU แบบเสรีนิยมใหม่ รวมทั้งการก่อตัวของปัญหาอำนาจนิยมในยุโรป
วัฏจักรอำนาจนิยมใน(สหภาพ)ยุโรป
นอกจากปัญหา EU แบบเสรีนิยมใหม่แล้ว นักวิชาการจำนวนหนึ่งมองว่าปัญหา “การขาดพร่องประชาธิปไตย” (democratic deficit) ทั้งในระดับสหภาพยุโรปและในระดับรัฐสมาชิกเป็นสาเหตุสำคัญของความแตกแยกของสหภาพยุโรปในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา
การขาดพร่องประชาธิปไตยในทั้งสองระดับนั้นต่างเกื้อหนุนและเสริมแรงซึ่งกันและกันอย่างแข็งขัน จนทำให้ยุโรปมีแนวโน้มเข้าสู่ “วัฏจักรอำนาจนิยม” (cycles of authoritarianism) ดังนี้
ประการแรก ในระดับองค์กรเหนือรัฐ สหภาพยุโรปเผชิญกับสิ่งที่ Liesbet Hooghe และ Gary Marks เรียกว่า “ข้อจำกัดอันเกิดมาจากความไม่มีสมานฉันท์” ที่เพิ่มมากขึ้นทุกที การปฏิรูปธรรมนูญหรือกติกาต่างๆ ของ EU ต้องประสบกับสภาวะชะงักงัน เมื่อรัฐสมาชิกไม่สามารถหาฉันทามติร่วมกันในการผ่านหรือแก้ไขสนธิสัญญาต่างๆ ได้อย่างรวดเร็วเหมือนแต่เดิม ในขณะที่ประเด็นปัญหาใหม่ เช่น ผู้อพยพและการให้ที่พักพิงแก่ผู้อพยพก็ยังเป็นประเด็นที่โต้แย้งหาข้อยุติกันไม่ได้ในหมู่ผู้นำยุโรป ความไม่มีสมานฉันท์ในสหภาพยุโรปนำมาสู่วิกฤตของภารกิจการทำหน้าที่ของสถาบันระดับภูมิภาคนั่นเอง
ในช่วงวิกฤตค่าเงินยูโรและวิกฤตเศรษฐกิจในกรีซ สหภาพยุโรปแก้โจทย์ความไม่มีสมานฉันท์ ด้วยการหันไปใช้อำนาจนิยมในการจัดการกับวิกฤต หรือที่ Jonathan White เรียกว่า “ยุโรปแบบอำนาจฉุกเฉิน” (Emergency Europe) กล่าวคือ สหภาพยุโรปโอนย้ายอำนาจทางเศรษฐกิจและการเงินมาสู่เทคโนแครตและองค์กรเหนือรัฐ เช่น คณะกรรมาธิการสหภาพยุโรป และธนาคารกลางของสหภาพยุโรป (ECB) เพิ่มมากขึ้น
การใช้ “ยุโรปแบบอำนาจฉุกเฉิน” ยิ่งสถาปนา “ยุโรปแบบเสรีนิยมใหม่” ให้ลงหลักปักฐานอย่างมั่นคงถาวรมากขึ้น กล่าวคือ
(1) สหภาพยุโรปกำหนดนโยบายการรัดเข็มขัด (austerity) ให้กลุ่มประเทศรัฐยุโรปทางใต้ปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด ไม่ว่าจะเป็นการตัดลดรายจ่ายภาครัฐ การสร้างวินัยการคลัง การตัดลดรายจ่ายในระบบสวัสดิการ ไม่ว่าจะเป็นเงินบำนาญ ค่ารักษาพยาบาล ต่างๆ นานา รวมทั้งยังเร่งเปิดเสรีทางเศรษฐกิจ
(2) สหภาพยุโรปขจัดข้อจำกัดทางกฎหมายด้วยการจัดตั้งกลไกต่างๆ เช่น การให้เครดิตเงินกู้ฉุกเฉิน หรือระบอบการให้ “ความช่วยเหลือ” ภาคการเงินภายใต้ European Stability Mechanism (ESM) ซึ่งอยู่ภายนอกกติกาทางกฎหมายของ EU แม้ว่า ESM จะอนุวัตมาเป็นกฎหมายของ EU ในภายหลัง แต่ในมุมมองของนักรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์บางคน นี่เป็นการละเมิดกฎหมายหรือธรรมนูญของ EU
(3) สหภาพยุโรปให้อำนาจแก่คณะกรรมาธิการยุโรปในการตรวจสอบติดตามและเฝ้าระวังทางการคลังของรัฐสมาชิกอย่างใกล้ชิด และให้อำนาจแก่ธนาคารกลางยุโรปในกำกับดูแลภาคธนาคารเอกชนภายในสหภาพยุโรป ภายใต้กรอบของสหภาพการธนาคาร (Banking Union) อีกด้วย
ประการที่สอง ทั้ง “ยุโรปแบบอำนาจฉุกเฉิน” และ “ยุโรปแบบเสรีนิยมใหม่” ต่างเป็นปัจจัยภายนอกที่เอื้ออำนวยและสร้างแรงจูงใจให้กระแสอำนาจนิยมหรือกระแสประชานิยมฝ่ายขวาสามารถแผ่ขยายไปทั่วรัฐสมาชิกของสหภาพยุโรป
พลังการเมืองประชานิยมฝ่ายขวาได้ฉวยโอกาสของวิกฤตการณ์ในยุโรปนำเสนอวาทกรรมที่ต่อต้านสหภาพยุโรปและต่อต้านเสรีนิยมในการสร้างฐานคะแนนนิยมของตนเองในระดับรัฐสมาชิก ในห้วงยามที่ไม่มีทางเลือกใหม่ที่แท้จริงและพรรคการเมืองดั้งเดิมไม่ใช่ทางออก การเมืองของกระแสอำนาจนิยมได้รับชัยชนะในการเลือกตั้งประธานาธิบดี การเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎร หรือแม้กระทั่งการเลือกตั้งของสมาชิกรัฐสภายุโรป อาจกล่าวได้ว่า ในระดับรัฐสมาชิกของสหภาพยุโรป เราเห็นการเพิ่มขึ้นของ ระบอบประชาธิปไตยแบบอเสรีนิยม (illiberal democracy) ดังเช่นในโปแลนด์และฮังการี ซึ่งเป็นกรณีที่หลายคนกังวล
กระแสอำนาจนิยมในรัฐสมาชิกของ EU ยังซ้ำเติมสภาวะการขาดพร่องประชาธิปไตยใน EU จนกลายเป็นแนวโน้มของวัฏจักรอำนาจนิยม กล่าวคือ EU มีแนวโน้มที่จะใช้อำนาจฉุกเฉินเพิ่มมากขึ้น โดยมอบอำนาจให้แก่องค์กรเหนือรัฐและเทคโนแครตที่ไม่สามารถตรวจสอบได้และไม่มีความรับผิดรับชอบทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตย ในด้านหนึ่งก็เพื่อที่จะพยายามก้าวข้ามข้อจำกัดของความไม่มีสมานฉันท์ภายใน EU และในอีกด้านหนี่งก็เพื่อจะปกป้องระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่เอาไว้
กล่าวโดยย่อ ยิ่ง EU ออกห่างจากประชาธิปไตยมากเท่าใด การเมืองของกระแสอำนาจนิยมก็ยิ่งเพิ่มสูงขึ้นเท่านั้น และตัวแสดงทั้งหมดในยุโรปย่อมตกอยู่ภายใต้ “วัฏจักรอำนาจนิยม” อย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้
อนาคตของสหภาพยุโรป?
EU ในฐานะหน่วยทางการเมือง คงไม่ได้หายไปไหนในอนาคตอันใกล้นี้ แต่กระบวนการการบูรณาการ (ทั้งในระดับมหภาคและในระดับจุลภาค) คงจะไม่ได้โรยด้วยกลีบกุหลาบ แต่จะเผชิญกับการต่อสู้แข่งขันทางการเมืองอย่างเข้มข้นมากขึ้น ในระหว่างทางนั้น ความเป็นยุโรปที่มีสหภาพยุโรปอยู่ตรงใจกลางกำลังเผชิญความท้าทายและถูกสั่นคลอนอย่างมีนัยสำคัญ
หลายคนตั้งคำถามว่าสหภาพยุโรปจะออกจากวิกฤตนี้ได้อย่างไร? การตอบโจทย์นี้คงไม่ใช่เรื่องง่ายนัก และต้องอาศัยกระบวนการตัดสินใจร่วมกันทางการเมือง แต่ที่แน่ๆ ทางออกที่แท้จริงคงไม่ใช่ทุนนิยมเสรีนิยมใหม่ ซึ่งเป็นรากฐานของปัญหาวิกฤตนี้มาตั้งแต่แรกเริ่ม
บทความนี้เพียงแต่เสนอว่า ทางออกของสหภาพยุโรปนั้นน่าจะมีแนวโน้มความเป็นไปได้อย่างน้อยสี่ตัวแบบด้วยกัน โดยแบ่งตามเกณฑ์ของระดับการบูรณาการ-ความแตกแยก (แนวตั้ง) และการใช้สิทธิอำนาจ ระหว่างสิทธิอำนาจตามกฎหมาย (legal/ constitutional authority) กับสิทธิอำนาจแบบการตัดสินใจ (decisionist authority) (แนวนอน) ดังนี้
- ตัวแบบ Federal Constitutionalism เป็นตัวแบบที่สหภาพยุโรปส่งเสริมการบูรณาการในระดับเหนือรัฐ โดยอิงอาศัยหรือส่งเสริมหลักนิติรัฐ ประชาธิปไตย และสิทธิมนุษยชน รวมทั้งหลักการสังคมพลเมืองโลก (cosmopolitanism) ตัวแบบนี้มุ่งส่งเสริมสหพันธรัฐยุโรปที่ตัวแสดงและองค์กรเหนือรัฐมีบทบาทนำ แต่ในเวลาเดียวกันก็ส่งเสริมการบูรณาการยุโรปตามแนวทางประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมและแบบปรึกษาหารือระหว่างกัน ด้วยการเพิ่มบทบาทและอำนาจให้แก่รัฐสภายุโรป และศาลยุติธรรมของยุโรป (ECJ) มากขึ้น
- ตัวแบบ Sovereign Constitutionalism เป็นตัวแบบของการบูรณาการยุโรปที่หันกลับไปหาอำนาจอธิปไตยของรัฐ โดยรัฐสมาชิกส่วนใหญ่ยังยึดถือระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยแบบเสรี และมีอำนาจตัดสินใจขั้นสุดท้ายในกระบวนการนโยบายสาธารณะของสหภาพยุโรป ตัวแบบนี้เสนอว่ารัฐสมาชิกจะมอบอำนาจอย่างจำกัดให้แก่ตัวแสดงและองค์กรเหนือรัฐในภารกิจหน้าที่เฉพาะเรื่องบางอย่างเท่านั้น อาจกล่าวได้ว่า ตัวแบบนี้มุ่งเน้นรัฐบาลสัมพันธนิยมในการบูรณาการยุโรป โดยส่งเสริมความร่วมมือระดับภูมิภาคในระดับที่ไม่ทำลายระบอบประชาธิปไตยภายในประเทศ
- ตัวแบบ European Authoritarianism เป็นตัวแบบที่สหภาพยุโรปยังคงบูรณาการในระดับเหนือรัฐต่อไป แต่แตกต่างไปจากตัวแบบที่ (1) ตรงที่จะมุ่งเน้นสิทธิอำนาจแบบการตัดสินใจ นั่นคือ EU จะอาศัยอำนาจฉุกเฉินในการตัดสินใจและนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างเป็นอิสระ และปราศจาการตรวจสอบใดๆ บางครั้งสิทธิอำนาจในการตัดสินใจนั้นอาจจะไม่ได้วางอยู่บนพื้นฐานของข้อจำกัดทางกฎหมายหรือธรรมนูญใดๆ โดยเฉพาะในภาคเศรษฐกิจและการเงิน EU จะมอบอำนาจให้แก่องค์กรอิสระ (เช่น ECB) และเทคโนแครตดำเนินการปฏิบัติอย่างเป็นเอกเทศ แนวโน้มการใช้อำนาจแบบนี้จะปรากฏในการออกแบบกลไกนอกธรรมนูญ/กฎหมายของ EU (เช่น การจัดตั้ง ESM เพื่อให้เงินช่วยเหลือแก่รัฐที่เผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจ) และการตัดสินใจที่ไม่มีสถาบันแบบทางการรองรับ (เช่น Troika ในการตัดสินใจในยามวิกฤต) อนึ่ง อำนาจฉุกเฉินนี้จะกลายเป็นสภาวะปกติด้วยการออกกฎหมายรับรองในภายหลัง อาจกล่าวได้ว่า ตัวแบบนี้ส่งเสริมการบูรณาการยุโรปที่ลดทอนความเป็นการเมือง และมีความเป็นอำนาจนิยม
- ตัวแบบ Nationalist Authoritarianism จะเกิดขึ้นเมื่อสิทธิอำนาจใน EU นั้นวางอยู่บนการมีรัฐสมาชิกที่ส่วนใหญ่มีระบอบการเมืองเป็นแบบอำนาจนิยม และชาตินิยม ความร่วมมือระหว่างรัฐบาลในสหภาพยุโรปยังคงมีอยู่ในระดับหนึ่งแต่เป็นไปอย่างจำกัด โดยรัฐสมาชิกจะอ้างสิทธิและอำนาจอธิปไตยอันล่วงละเมิดมิได้ ภายใต้ตัวแบบนี้ รัฐบาลที่เป็นอำนาจนิยมจะมีวาทกรรมต่อต้านสหภาพยุโรป และมีนโยบายประชานิยม/ ชาตินิยมที่ท้าทายรากฐานของเสรีนิยม ไม่ว่าจะเป็นหลักนิติรัฐ นิติธรรม หรือสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานต่างๆ รวมทั้งสิทธิของชนกลุ่มน้อยหรือผู้อพยพ ตัวแบบ Nationalist Authoritarianism นั้นมาพร้อมกับการก่อตัวของรัฐอำนาจนิยม และการแผ่ขยายของประชานิยมฝ่ายขวา รวมทั้งกระแสความไม่พอใจหรือต่อต้านสหภาพยุโรปหรือที่เรียกว่า Euroscepticism ที่เพิ่มสูงขึ้น จนอาจจะมีข้อเสนอให้ลงประชามติแยกตัวออกจาก EU ในรัฐสมาชิกได้
ถ้าเราสังเกตให้ดี ตัวแบบทั้งหมดที่ยกมานั้นไม่ได้ใส่ตัวแปรสำคัญตัวหนึ่งลงไป นั่นคือ พลังเสรีนิยมใหม่ ทั้งนี้เนื่องมาจากไม่ว่าจะเป็นตัวแบบใดก็ดี พลังทุนนิยมเสรีนิยมใหม่จะยังมีบทบาทนำอยู่ในตัวแบบของระบบการเมืองสหภาพยุโรปทั้งสิ้น ยกเว้นในกรณีตัวแบบที่ (4) ซึ่งอาจจะมีวาทกรรมต่อต้านเศรษฐกิจเสรีและส่งเสริมเศรษฐกิจชาตินิยม อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาในเชิงนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ตัวแบบที่ (4) เองก็ไม่ได้ลดทอนพลังของเสรีนิยมใหม่ลงไปแม้แต่น้อย
ส่วนกรณีตัวแบบที่ (1) อาจจะมีสองแนวทางย่อย คือ (1.1) Neoliberal Federal Constitutionalism กับ (1.2) Anti-Neoliberal Federal Constitutionalism ซึ่งในแบบหลังนั้นก็คงจะต้องมีการ “ปฏิวัติ” ระเบียบทางเศรษฐกิจของสหภาพยุโรปใหม่ในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง (เช่น ชุมชนนิยม, รัฐสวัสดิการ, บรรษัทนิยม, สังคมนิยม เป็นต้น) อย่างไรก็ตาม แนวทางต่อต้านเสรีนิยมใหม่มีความเป็นไปได้ค่อนข้างต่ำ
กล่าวโดยย่อ แนวโน้มของสหภาพยุโรปในอนาคตดูเหมือนจะมุ่งไปในทิศทางของการผลักดันลัทธิเสรีนิยมใหม่อย่างเข้มข้น และการส่งเสริมรูปแบบสิทธิอำนาจแบบการตัดสินใจในการเมืองระดับภูมิภาค (ตัวแบบที่ 3) ในขณะที่ในระดับรัฐสมาชิก กระแสอำนาจนิยมประชานิยมฝ่ายขวาก็จะยิ่งทำให้ความแตกแยกของ EU/ยุโรปทวีความสลับซับซ้อนมากยิ่งขึ้น (ตัวแบบที่ 4)[4]
สรุป
บทความนี้นำเสนอให้เห็นปัญหาความแตกแยกของสหภาพยุโรป ซึ่งกลายเป็นสภาพจริงของการเมืองสหภาพยุโรปในปัจจุบัน EU จะข้ามพ้นจากวิกฤตระลอกนี้ได้หรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับการจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างพลังสำคัญต่างๆ อย่างน้อยสี่พลังด้วยกันคือ พลังทุนนิยม พลังเทคโนแครต พลังประชานิยมฝ่ายขวา และพลังประชาธิปไตย
ในด้านหนึ่ง ถ้าสหภาพยุโรปยังคงอาศัยอำนาจฉุกเฉินในการขยายอำนาจทุนนิยม และโอนอำนาจให้แก่เทคโนแครตเหนือรัฐ รวมทั้งลดทอนพลังประชาธิปไตย สหภาพยุโรปก็จะตกอยู่ในวัฏจักรทุนนิยม/อำนาจนิยม ซึ่งยิ่งเสริมสร้างโอกาสให้แก่การผงาดขึ้นมาของพลังประชานิยมฝ่ายขวาทั่วยุโรป
ในอีกด้านหนึ่ง การที่พลังประชานิยมฝ่ายขวา ซึ่งมุ่งอาศัยวาทกรรมต่อต้านสหภาพยุโรป มีแนวโน้มที่จะได้รับชัยชนะในการเลือกตั้งระดับประเทศ หรือระดับรัฐสภายุโรปเองเพิ่มสูงขึ้น ก็ยิ่งทำให้สหภาพยุโรปนั้นดิ่งเหวในวัฏจักรทุนนิยม/อำนาจนิยม
ความจำเป็นเร่งด่วนของสหภาพยุโรปอาจจะไม่ใช่ “การปฏิรูป” ภายในวัฏจักรแบบเดิม แต่เป็น “การปฏิวัติ” เพื่อรื้อสร้างและข้ามพ้นวัฏจักรนั้นไป James Rosenau นักทฤษฎีความสัมพันธ์ระหว่างประเทศคนสำคัญ เคยเสนอไว้ว่า ในช่วงการเปลี่ยนผ่านที่ปั่นป่วนโกลาหลหรือ ‘turbulence’ นั้น เราจำเป็นต้อง “แหกกรงขังทางความคิด” (conceptual jailbreak) เพื่อที่จะก้าวข้ามชุดความคิดหรือทฤษฎีเดิมๆ ซึ่งเคยจำกัดเส้นขอบฟ้าทางความคิดของเราเอาไว้
บางทีสิ่งที่สหภาพยุโรปต้องการในปัจจุบันคือ การแสวงหาทฤษฎีความแตกแยกของสหภาพยุโรป ที่ทำความเข้าใจที่มาที่ไปของวิกฤตการณ์ยุโรป ก่อนที่จะลุกขึ้นเปลี่ยนแปลงมัน
เชิงอรรถ
[1] Jan Zielonka ศาสตราจารย์ด้านการเมืองยุโรปประจำมหาวิทยาลัย Oxford เรียกว่า การบูรณาการยุโรปแบบ “หลากเสียง” (Polyphonic integration) โดยเขาวิพากษ์ว่าการบูรณาการทางเศรษฐกิจที่มีตัวแบบเดียวสำหรับทุกรัฐสมาชิกนั้นก่อให้เกิดปัญหาความแตกแยกมากกว่าความสงบสุข และเสนอให้ EU ผลักดันการบูรณาการที่อาศัยเครือข่ายต่างๆ ของกลุ่มภารกิจหน้าที่ที่เป็นอิสระโดยปราศจากการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่สถาบันใดสถาบันหนึ่งที่เข้มแข็งในสหภาพยุโรป
[2] โปรดดู จิตติภัทร พูนขำ, “สหภาพยุโรปแบบไหน? มุมมอง 4 แบบ”
[3] นักวิชาการบางคน เช่น Martin Feldstein ได้ชี้ให้เห็นถึงความล้มเหลวในการออกแบบเชิงสถาบันของค่าเงินยูโรมาตั้งแต่ต้น กล่าวคือ เป็นการออกแบบการบูรณาการทางการเงินที่ไม่มีการจัดตั้งสหภาพการคลังร่วมกัน นอกจากนั้นยังไม่มีการออกแบบทางออกให้แก่วิกฤตการเงิน นั่นคือ การไม่มี bail-out หรือการให้เงินช่วยเหลือในยามที่รัฐในยูโรโซนเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ อาจกล่าวได้ว่าการออกแบบเชิงสถาบันการเงินดังกล่าวได้ขุดหลุมกับดักเอาไว้ให้แก่วิกฤตการณ์การเงินในอนาคต
[4] Tanja A. Borzel และ Thomas Risse เรียกว่า “กระบวนการลดทอนความเป็นการเมือง” (depoliticization) ในระดับภูมิภาค และ “กระบวนการทำให้เป็นเรื่องทางการเมือง” (politicization) ในระดับรัฐสมาชิก ตามลำดับ
