วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง
ถึงโลกยุคปัจจุบันจะก้าวหน้าและเต็มไปด้วยเทคโนโลยีใหม่เพียงใด ปัญหาพื้นฐานอย่างความเหลื่อมล้ำก็ยังดำรงอยู่ไม่จากไปไหน ซ้ำร้ายยังขมวดปมกลายเป็นปัญหาโลกแตกที่จัดการยากขึ้นเรื่อยๆ
ยิ่งสังคมมีช่องว่างระหว่างคนรวยกับคนจนห่างกันมากเท่าใด สังคมนั้นยิ่งมีโอกาสจะเกิดปัญหาคอร์รัปชัน ยาเสพติด ความขัดแย้ง รวมถึงสุขภาวะย่ำแย่ของผู้คน มากขึ้นเท่านั้น
งานศึกษาบางชิ้นถึงกับฟันธงว่า ความเหลื่อมล้ำแทบจะเป็น “ธรรมชาติ” ที่อยู่คู่กันมากับสังคมมนุษย์ เพราะตลอดประวัติศาสตร์โลก มีเพียงสงคราม การล่มสลายของรัฐ การปฏิวัติ และโรคระบาดรุนแรง เท่านั้นที่สามารถลดความเหลื่อมล้ำบนโลกใบนี้ได้ แต่ปัจจัยทั้งสี่นี้ก็คร่าชีวิตผู้คนไปมหาศาล
โลกยุคใหม่หมดความสามารถในการจัดการความเหลื่อมล้ำแล้วจริงหรือ?
หากไม่นับกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียที่ร่ำรวยและมีแนวทางรัฐสวัสดิการแล้ว ในทศวรรษที่ผ่านมา บราซิลกลายเป็นตัวอย่างที่น่าสนใจสำหรับประเทศกำลังพัฒนา เพราะประสบความสำเร็จในการดำเนินนโยบายเพื่อลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำจนได้รับการยกย่องจากนานาชาติ
แกนกลางความสำเร็จของบราซิลอยู่ที่โครงการ บอลซ่า แฟมิเลีย (Bolsa Familia) หรือที่แปลว่า เบี้ยเลี้ยงครอบครัว
มีบทเรียนที่น่าสนใจอย่างน้อย 4 ข้อจากโครงการนี้ คือ การให้เงินช่วยเหลือแบบมีเงื่อนไข การออกแบบโครงการด้วยอุดมการณ์และความรัดกุม การตัดตอนรัฐราชการ และความเชื่อมั่นที่มีต่อประชาชน โดยเฉพาะผู้เป็นแม่ในครอบครัว
บทเรียน #1 ให้เงินช่วยเหลือแบบมีเงื่อนไข
นโยบายแก้จนในประเทศกำลังพัฒนามักถูกวิจารณ์ว่าเป็นเพียงโครงการประชานิยมที่หวังผลทางการเมืองระยะสั้น แต่ไม่ได้ส่งผลดีอะไรในระยะยาว
แม้จะเกิดขึ้นท่ามกลางความไม่เชื่อมั่นดังกล่าว บอลซ่า แฟมิเลียก็สามารถพิสูจน์ตนเองจนกลายเป็นโครงการตัวอย่างที่ทั้งประชาชนและเทคโนแครตต่างชมเชย
ลักษณะโดดเด่นที่สุดของบอลซ่า แฟมิเลีย คือ การโอนเงินแบบมีเงื่อนไข (conditional cash transfer)
ครอบครัวที่มีรายได้ต่ำกว่า 56 ดอลล่าร์ต่อเดือน (เส้นแบ่งความยากจน) สามารถเข้าร่วมโครงการนี้ได้ แต่หากต้องการรักษาสิทธิของครอบครัวไว้ในโครงการ ก็จะต้องทำตามเงื่อนไข 3 ข้อ คือ (1) เด็กในครอบครัวที่อายุ 6–15 ปี จะต้องเข้าเรียนสม่ำเสมอ (อย่างน้อย 85 เปอร์เซ็นต์ของเวลาเรียนทั้งหมด) (2) เด็กในครอบครัวที่อายุไม่เกิน 7 ปี ต้องเข้ารับการฉีดภูมิคุ้มกันโรค และ (3) แม่และลูกต้องเข้ารับการตรวจร่างกายตามกำหนด ส่วนแม่ที่มีทารกก็ต้องให้นมบุตร
ว่าง่ายๆ ก็คือ คุณจะได้รับเงินช่วยเหลือ ก็ต่อเมื่อคุณดูแลสุขภาพและการศึกษาของตัวคุณเองและลูกให้ดีนั่นเอง
เงื่อนไขข้างต้นอาจฟังดูเป็นเรื่องสามัญสำนึกสำหรับผู้มีอันจะกิน แต่กับคนที่ต้องหาเช้ากินค่ำ การดูแลสุขภาพของตนเองและการส่งลูกเรียนนั้นไม่ใช่เรื่องง่ายเลย เป็นต้นทุนที่ต้องจ่ายทั้งตัวเงินและเวลาที่ต้องเสียไป
การกำหนดเงื่อนไขของโครงการจึงเป็นการสร้างวินัยให้เกิดขึ้น เพราะย่อมไม่มีใครในครอบครัวอยากเสียโอกาสในการเข้าร่วมโครงการนี้ แต่วินัยที่ถูกกำหนดมาก็ไม่ใช่เรื่องนามธรรมที่จับต้องไม่ได้ หากเป็นสิ่งที่จะช่วยเพิ่มศักยภาพการดำรงชีวิตและทำงานของทุกคนในครอบครัว
หากผู้ใดไม่สามารถทำตามเงื่อนไขนี้ก็จะถูกตักเตือนในเบื้องต้น และถอดออกจากโครงการในที่สุด
ประธานาธิบดีลูล่าผู้ขับเคลื่อนนโยบายนี้ยืนกรานตั้งแต่ต้นว่า บอลซ่า แฟมิเลียไม่ใช่การแจกเงินคนจน แต่เป็น “สัญญาประชาคม” ที่ทั้งรัฐและประชาชนต่างมีพันธกิจของตนเองที่ต้องยึดถือ เพื่อเป้าหมายสูงสุดคือการยกระดับสังคมไปพร้อมกัน
บทเรียน #2 อุดมการณ์ผสานความรัดกุม
ประธานาธิบดีลูล่าผู้อยู่เบื้องหลังโครงการมีประวัติความเป็นมาน่าสนใจไม่น้อย
ลูล่า (Luiz Inácio Lula da Silva) เป็นประธานาธิบดีคนแรกของบราซิลที่ไม่ได้เรียนมหาวิทยาลัย เขาทำงานเป็นคนขัดรองเท้าตั้งแต่เด็ก พอโตขึ้นก็มาเป็นคนงานในโรงงานผลิตทองแดง ตอนอายุ 19 ปี นิ้วก้อยของเขาขาดในขณะใช้เครื่องจักร
ลูล่าเป็นหนึ่งในผู้ก่อตั้งพรรคแรงงานเมื่อปี 1980 ตั้งแต่ประเทศยังถูกปกครองโดยทหาร เขาเป็นผู้นำพรรคลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีมาตั้งแต่ปี 1989 แต่ล้มเหลวมาตลอดสามครั้ง จนกระทั่งชนะเลือกตั้งในปี 2002 และดำรงตำแหน่งอยู่สองวาระจวบจนปี 2010
พรรคแรงงานของลูล่าเริ่มต้นจากการเป็นขบวนการทางสังคมที่มีแนวทางซ้ายสุดโต่ง แต่ค่อยๆ ประนีประนอมมากขึ้นตามเวลา และเอาชนะใจประชาชนผ่านโครงการแก้จนและจัดสรรงบประมาณแบบมีส่วนร่วม (participatory budgeting) ในระดับท้องถิ่น
เพื่อความสำเร็จของโครงการบอลซ่า แฟมิเลีย ลูล่าต้องรักษาสมดุลระหว่าง (ก) อุดมการณ์แบบซ้ายที่ต้องการกระจายรายได้และเปลี่ยนแปลงสังคมอย่างถึงรากถึงโคน กับ (ข) ความรัดกุมของการดำเนินนโยบายและภาระทางการคลังของประเทศ
สหรัฐอเมริกาและนักลงทุนต่างชาติพากันตื่นตระหนกเมื่อรู้ว่าลูล่าชนะการเลือกตั้งในปี 2002 และจะเข้ามาเป็นประธานาธิบดีแทน เฟอร์นานโด คาร์โดโซ (Fernando Henrique Cardoso) ซึ่งขึ้นชื่อเรื่องวินัยการคลัง เพราะสามารถลดอัตราเงินเฟ้อของบราซิลจาก 66 เปอร์เซ็นต์ในปี 1995 ให้อยู่ระหว่าง 3 ถึง 8 เปอร์เซ็นต์ได้
ลูล่าให้คำมั่นว่าเขาจะสืบทอดการรักษาวินัยการคลังต่อจากรัฐบาลก่อน เขาแต่งตั้งคนจากพรรคของคาร์โดโซให้ผู้ว่าการธนาคารกลาง ทั้งยังตัดงบประมาณภาครัฐลงกว่า 4 พันล้านดอลลาร์ในปีแรก ซึ่งเป็นปริมาณที่สูงกว่าที่ IMF แนะนำด้วยซ้ำ
ส่วนโครงการบอลซ่า แฟมิเลียเองก็ใช้งบประมาณต่ำกว่าหลายคนคิด ปริมาณเงินที่แต่ละครอบครัวจะได้รับแปรผันตามรายได้และจำนวนสมาชิก แม้จะมีผู้ได้รับเงินจากโครงการถึง 14 ล้านครอบครัว หรือราว 55 ล้านคน (จากประชากรทั้งหมด 200 ล้านคน) แต่มูลค่าเฉลี่ยต่อครอบครัวอยู่ที่ 200 บาทต่อเดือนเท่านั้น
การออกแบบอย่างระมัดระวังทำให้งบประมาณทั้งหมดที่ต้องใช้ในการดำเนินโครงการนี้มีสัดส่วนไม่ถึง 2.5 เปอร์เซ็นต์ของงบประมาณภาครัฐทั้งหมด หรือคิดเป็นเพียง 0.5 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี
บอลซ่า แฟมิเลีย จึงมีอุดมการณ์เป็นพลังขับเคลื่อน แต่มีความรัดกุมทางการคลังเป็นเกราะป้องกัน
บทเรียน #3 ตัดตอนรัฐราชการ
แน่นอนว่าโครงการที่ต้องเข้าถึงประชาชนในประเทศที่มีขนาดมหึมาอย่างบราซิลไม่ใช่เรื่องง่าย ยิ่งไปกว่านั้น “รัฐราชการบราซิล” เองก็เทอะทะ ไร้ระเบียบ และโกงกินไม่แพ้ชาติใดในโลก
ช่วงแรกของโครงการบอลซ่า แฟมิเลีย ในปี 2003–2004 ดำเนินงานผ่านระบบราชการเดิมที่มีอยู่ ซึ่งต้องผ่านทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น จึงเต็มไปด้วยความซับซ้อน ในช่วงปีแรกของโครงการ นักข่าวยังสืบไปเจอว่าผู้รับเงินจากโครงการจำนวนหนึ่งเป็นผู้มีอันจะกิน ไม่ใช่คนจนตัวจริง รัฐบาลจึงถูกวิจารณ์อย่างหนักหน่วง
ลูล่าต้องปรับวิธีการดำเนินงานครั้งใหญ่เพื่อให้โครงการอยู่รอดต่อไปได้ โดยเขาตั้งกระทรวง Ministry of Social Development ขึ้นมาใหม่ เพื่อเป็นศูนย์กลางในการดำเนินนโยบายและติดตามประเมินผลโครงการโดยเฉพาะ
และเนื่องจากเป็นกระทรวงใหม่ถอดด้าม ลูล่าจึงสามารถเลือกคนเข้าทำงานได้เอง โดยไม่ต้องพึ่งพาข้าราชการเขี้ยวลากดิน หรือกฎระเบียบแบบเดิมที่ล้าหลัง
ปี 2005 กระทรวง Social Development เริ่มต้นทำงานพร้อมกับยุทธศาสตร์ใหม่ของลูล่า เขาชวนผู้เชี่ยวชาญจำนวนมากทั้งจากพรรคตนเองและพรรคคู่แข่งเข้ามาทำงานในกระทรวงนี้ จัดระบบลงทะเบียนผู้เข้าร่วมโครงการเสียใหม่ มีกระบวนการตรวจสอบติดตามผลทั้งของกระทรวงเอง และสร้างเครือข่ายอาสาสมัครระดับท้องถิ่น จากนั้นเป็นต้นมา ผู้เข้าร่วมโครงการบอลซ่า แฟมิเลียทุกคนจะต้องถูกประเมินผลทุกๆ สองปี
ระบบใหม่ที่ “ตัดตอน” รัฐราชการเก่าออกไปช่วยให้โครงการมีประสิทธิภาพขึ้นมาก ประชากรราว 500,000 คนที่ไม่ควรอยู่ในกลุ่มผู้มีรายได้น้อยตั้งแต่แรกถูกคัดชื่อออกจากระบบ คนบราซิลจำนวนมากที่เคยวิจารณ์โครงการเริ่มหันมายอมรับ นักวิจัยต่างชาติที่เข้าไปศึกษาต่างชื่นชมกระบวนการที่เรียบง่ายและโปร่งใสมากขึ้น
การดำเนินงานของบอลซ่า แฟมิเลีย จึงไม่ได้เกิดจากการวางแผนที่สมบูรณ์แบบตั้งแต่แรก แต่เป็นผลจากการลองผิดลองถูก และความกล้าหาญในการปรับกลไกรัฐให้เหมาะสม
บทเรียน #4 เชื่อมั่นในตัวแม่ เชื่อมั่นในประชาชน
อย่างไรก็ดี ความสำเร็จของบอลซ่า แฟมิเลีย ไม่ได้เกิดจาก “กลไก” ที่ขับเคลื่อนดำเนินนโยบายเท่านั้น “หัวใจ” ของการออกแบบนโยบายก็สำคัญไม่แพ้กัน
บอลซ่า แฟมิเลีย ออกแบบโดยอิงกับฐานครอบครัวของผู้มีรายได้น้อย และกำหนดให้แม่เป็นผู้รับเงินจากโครงการ โดยแม่ของครอบครัวที่เข้าร่วมจะเป็นผู้ถือบัตรบอลซ่า แฟมิเลีย จากนั้นรัฐจะโอนเงินเข้าบัญชีธนาคารของแม่โดยตรง ไม่ต้องผ่านหัวคะแนน ข้าราชการท้องถิ่น หรือแม้แต่ผู้ชายในครอบครัว
วิธีโอนเงินเช่นนี้ส่งผลสะเทือนมหาศาล เพราะบราซิลก็เป็นสังคมชายเป็นใหญ่ไม่ต่างจากประเทศเอเชีย การให้เงินกับแม่จึงช่วยเพิ่มบทบาทและศักดิ์ศรีของผู้หญิงในครอบครัวไปโดยปริยาย
ลูล่ายังเน้นย้ำว่า คุณได้รับสิทธิจากโครงการบอลซ่า แฟมิเลีย ก็เพราะคุณเป็น “พลเมืองบราซิล” ดังนั้น การเข้าถึงอาหาร การศึกษา และการรักษาพยาบาล จึงเป็นสิทธิตามกำเนิดที่พึงมี ไม่ใช่เพราะคุณเป็นฐานเสียงหรือเป็นผู้ยากไร้ที่รอรับการสงเคราะห์จากรัฐ
บัตรสมาชิกของโครงการบอลซ่า แฟมิเลียจึงไม่ได้เรียกว่า “บัตรคนจน” แต่เรียกว่า Citizen Card
ในระยะเริ่มแรก ผู้ไม่เห็นด้วยกับโครงการต่างคัดค้านหัวชนฝา ถึงขนาดวิจารณ์ว่าลูล่ากำลังสร้าง “กองทัพคนจนผู้เกียจคร้าน” ให้เกิดขึ้นในบราซิล
แต่ระยะต่อมามีงานวิจัยจำนวนมากที่ศึกษาระหว่างการดำเนินโครงการและยืนยันว่า ผู้ได้รับเงินจากโครงการเกือบทั้งหมดล้วนใช้เงินอย่างมีวัตถุประสงค์ ครอบครัวของผู้เข้าร่วมมีความภาคภูมิใจในการเป็น “คนบราซิล” มากขึ้น และ 75 เปอร์เซ็นต์ของผู้เข้าร่วมก็เป็นผู้มีงานทำ ในขณะที่ส่วนที่เหลือมักอาศัยอยู่ในพื้นที่ที่ไม่มีงานรองรับอย่างเพียงพอ
ความเชื่อมั่นในตัวแม่และเชื่อมั่นในประชาชนคือหัวใจของบอลซ่า แฟมิเลีย
ผลลัพธ์ที่ไม่สมบูรณ์แบบ แต่น่าชื่นชม
บราซิลเป็นหนึ่งในประเทศที่มีช่องว่างระหว่างคนจนกับคนรวยสูงที่สุดในโลก แม้ปัจจุบันจะยังเป็นเช่นนั้นอยู่ แต่ความเปลี่ยนแปลงก็เกิดขึ้นแล้ว
นักวิชาการชื่อดังอย่าง Nancy Birdsall แห่ง Center for Global Development ที่วอชิงตัน ดี.ซี. ถึงกับกล่าวว่า ถ้าจะมีอะไรสักอย่างที่เข้าใกล้การเป็น “ยามหัศจรรย์” ของการพัฒนามากที่สุด ก็คงเป็นโครงการบอลซ่า แฟมิเลีย นี่เอง
สัมประสิทธิ์จีนี (Gini coefficient) ที่ใช้วัดความเหลื่อมล้ำอาจไม่ได้ลดลงแบบก้าวกระโดด แต่ก็เปลี่ยนไปในทางที่ดีอย่างต่อเนื่อง จาก 0.58 ในปี 2001 เป็น 0.53 (2011) และ 0.51 (2015) ตามลำดับ
ในช่วงเวลาแปดปีของที่ลูล่าเป็นประธานาธิบดี คนบราซิลราว 36 ล้านคนได้เลื่อนสถานะจากคนยากจนขึ้นมาเป็นชนชั้นกลาง รายได้ครัวเรือนโดยเฉลี่ยสูงขึ้นถึง 27 เปอร์เซ็นต์
ดอกผลของการเติบโตยังตกกับคนจนเป็นพิเศษ เพราะในขณะที่เศรษฐกิจของประเทศเติบโตราว 3 เปอร์เซ็นต์ รายได้ของคนจน (ประชากร 20 เปอร์เซ็นต์ล่างที่จนสุด) กลับเติบโตถึง 6 เปอร์เซ็นต์ – ตรงข้ามกับประเทศส่วนใหญ่ในโลกที่รายได้คนรวยมักเติบโตสูงกว่ารายได้คนจน
เงื่อนไขด้านสุขภาพและการศึกษาที่ผูกมากับโครงการยังส่งผลอย่างชัดเจน อัตราการเข้าถึงวัคซีนเพิ่มขึ้นจนใกล้จะเต็มร้อยเปอร์เซ็นต์ อัตราการตายของทารกลดลง 40 เปอร์เซ็นต์ ส่วนจำนวนเยาวชนที่ต้องออกจากโรงเรียนไปทำงานลดลง 14 เปอร์เซ็นต์
แน่นอนว่าลูล่าไม่ได้ประสบความสำเร็จทุกด้าน เศรษฐกิจบราซิลในยุคของเขาได้รับประโยชน์ไม่น้อยจากราคาสินค้าโภคภัณฑ์ที่สูงขึ้นในตลาดโลก ในขณะที่การปรับโครงสร้างภาครัฐก็เป็นไปอย่างจำกัด ระบบภาษีและสาธารณูปโภคพื้นฐานก็ยังล้าหลัง นอกจากนี้ การเมืองบราซิลยุคหลังลูล่ายังเต็มไปด้วยความขัดแย้งปั่นป่วนที่ยังไม่มีจุดสิ้นสุด
แต่นโยบายของลูล่าด้านการจัดการความยากจนและความเหลื่อมล้ำนับว่าโดดเด่นยิ่งในยุคปัจจุบัน เพราะอย่างน้อยก็เป็นเครื่องยืนยันว่า แม้แต่ในสังคมเหลื่อมล้ำสุดขั้วอย่างบราซิล ลูกหลานคนจนก็ยังมีโอกาสลืมต้าอ้าปากได้ ด้วยการออกแบบนโยบายลดความเหลื่อมล้ำที่ชาญฉลาด เปี่ยมไปด้วยอุดมการณ์และความรัดกุม ทั้งยังสะท้อนความเชื่อมั่นในตัวประชาชนว่าคือคนเท่ากัน
อ้างอิง
- ข้อมูลส่วนใหญ่นำมาจาก Jonathan Tepperman (2016) The Fix: How Nations Survive and Thrive in a World in Decline. Bloomsbury.
- Richard G. Wilkinson and Kate Pickett (2009) The Spirit Level: Why More Equal Societies Almost Always Do Better. Allen Lane.
- Walter Scheidel (2017) The Great Leveler: Violence and the History of Inequality from the Stone Age to the Twenty-First Century. Princeton University Press.
- Veerayooth Kanchoochat (2015) “The Ugly Rules: Constitutional Design and Welfare State-Building in Brazil and Thailand.” Working Paper No.180, Asia Research Centre, Murdoch University, Australia.
