สมชาย ปรีชาศิลปกุล เรื่อง

การเปิดตัวของนักกฎหมายมหาชนในสังคมไทย

ภายหลังจากเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรมเมื่อ พ.ศ. 2535 ประเด็นในการปฏิรูปการเมืองได้กลายเป็นกระแสที่มีความเข้มข้นเพิ่มมากขึ้น มีการเคลื่อนไหวและนำเสนอความคิดที่จะปรับปรุงระบบการเมืองในเชิงโครงสร้างที่ดำรงอยู่ในห้วงเวลานั้น ความรุนแรงจากเหตุการณ์เดือนพฤษภาและการผลักดันอย่างต่อเนื่องของหลากหลายกลุ่มได้นำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งต่อมาได้ปรากฏเป็นรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 หรือที่มักถูกเรียกกันโดยทั่วไปว่า “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” การให้สมญานามดังกล่าวย่อมสะท้อนให้เห็นถึงอุดมการณ์ เนื้อหา และความคาดหวังของสังคมไทยที่มีต่อรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้เป็นอย่างดี

เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนจะพบว่าในหลายส่วนได้มีความเปลี่ยนแปลงอย่างไพศาลไปจากรัฐธรรมนูญที่เคยจัดทำขึ้นมาก่อนหน้า ทั้งในด้านของโครงสร้าง สถาบันและเนื้อหา แม้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะอยู่ภายใต้กระแสการปฏิรูปของ 2 แนวคิดสำคัญคือ การปฏิรูปแบบเสรีนิยมและการปฏิรูปแบบประชาธิปไตย[1] แต่ก็สามารถกล่าวได้ว่าความเปลี่ยนแปลงที่บังเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับอิทธิพลอย่างสำคัญมาจากแนวความคิดของการปฏิรูปการเมืองที่ถูกนำเสนอโดยนักกฎหมายมหาชนกลุ่มหนึ่งที่เริ่มลงหลักปักฐานสถานะของตนเองในสังคมไทย และได้รับการตอบสนองเป็นอย่างดีจากสาธารณะที่กำลังมองหาแนวทางในการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของระบบการเมืองไทย

ทั้งนี้ การนำเสนอกรอบความคิดเกี่ยวกับการปฏิรูปการเมืองผ่านการเขียนรัฐธรรมนูญนั้นได้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นภายหลังการยึดอำนาจของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 โดยระหว่างที่มีการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อยู่นั้น ในเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2534 อมร จันทรสมบูรณ์ ได้นำเสนอข้อเขียนเรื่อง “โครงสร้างรัฐธรรมนูญในอนาคต” สาระสำคัญของข้อเขียนดังกล่าวก็คือ การเสนอโครงสร้างของรัฐธรรมนูญที่มีกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้มีอำนาจ รวมทั้งการเสนอสถาบันและองค์กรสำคัญที่สมควรจะบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น สถาบันเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน ศาลรัฐธรรมนูญ เป็นต้น[2] โดยมีคำอธิบายว่าการปรับเปลี่ยนในลักษณะดังกล่าวนี้จะทำให้สามารถเกิดการแก้ไขปัญหาโครงสร้างการเมืองอย่างเป็นระบบให้เกิดขึ้น

ต่อมาอมรก็ได้เป็นประธาน “โครงการศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย” และได้มีการนำเสนอบทความเรื่อง “ที่มาของโครงการศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย” ของอมร จันทรสมบูรณ์ ลงตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์มติชนรายวัน ฉบับวันที่ 26 และวันที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2535 โดยมีเป้าหมายคือเพื่อศึกษารูปแบบของรัฐธรรมนูญตามแนวความคิดสมัยใหม่ ซึ่งต่อมาอมรได้ขอให้นักวิชาการทางด้านกฎหมายมหาชนที่เป็นนักวิชาการรุ่นใหม่ (ในช่วงเวลาดังกล่าว) และ “ไม่เกี่ยวข้องกับการเมือง”[3] รวม 11 คน ได้แก่ พนม เอี่ยมประยูร, บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, วิษณุ วรัญญู, วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, สุรพล นิติไกรพจน์, สมคิด เลิศไพฑูรย์, กิตติภาคย์ ทวีศรี, พูนศักดิ์ ไวสำรวจ, เธียรชัย ณ นคร, รังสิกร อุปพงศ์ และนันทวัฒน์ บรมานันท์ ซึ่งมาจากจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง และมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช โดยกำหนดหัวข้อในการศึกษาไว้ 11 หัวข้อ[4] คือ

1. ระบบการควบคุมวินัยทางการเมือง
2. ศาลรัฐธรรมนูญ
3. สถาบันเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน
4. สถาบันเกี่ยวกับสภาแห่งรัฐ
5. คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ
6. วิธีการหาเสียงเลือกตั้งและการกำหนดค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง
7. ระบบการออกเสียงเลือกตั้งโดยมีการควบคุมโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง
8. ระบบการออกเสียงเลือกตั้งแบบการลงคะแนนเลือกบัญชีรายชื่อ
9. ระบบการออกเสียงประชามติ
10. รัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆ ที่มีประเด็นดังกล่าวข้างต้นกำหนดไว้ในตัวบทรัฐธรรมนูญ
11. ระบบการตรากฎหมายกึ่งรัฐธรรมนูญ

กล่าวได้ว่างานวิจัยชิ้นนี้เป็นการ “เปิดตัว” ครั้งสำคัญของนักกฎหมายมหาชนในสังคมไทย และต่อมานักกฎหมายมหาชนก็ได้รับการยกสถานะให้กลายเป็นกลุ่มบุคคลที่จะมีความชอบธรรมและสามารถมีบทบาทอย่างกว้างขวางในกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ รวมถึงการแสดงความเห็นต่อประเด็นข้อถกเถียงต่างๆ ที่มีความเกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญอย่างที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน

สิ่งที่ต้องบันทึกไว้ก็คือหลังการเลือกตั้ง 13 กันยายน พ.ศ. 2535 พรรคประชาธิปัตย์เป็นแกนนำรัฐบาล  ชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 ซึ่งออกโดยคณะรัฐประหาร รสช. ปรากฏว่ากระบวนการ “ปฏิรูปการเมือง” ไม่ปรากฏความคืบหน้า เรืออากาศตรีฉลาด วรฉัตร จึงได้อดอาหารเรียกร้องให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แม้จะมีผู้เข้าร่วมชุมนุมจำนวนมากแต่ก็ไม่ประสบผล จนเรืออากาศตรีฉลาด ต้องเลิกอดอาหารหลังผ่านไป 49  วัน

ขณะเดียวกันก็มีการตอบสนองต่อการเรียกร้องดังกล่าว โดยเมื่อวันที่ 9 มิถุนายน พ.ศ. 2537 มารุต บุนนาค ประธานรัฐสภาจากพรรคประชาธิปัตย์ ได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) ประกอบด้วยบุคคลจำนวน 58 คน ทำหน้าที่ศึกษาค้นคว้าและเสนอแนะในการพัฒนาหรือปฏิรูปการเมืองการปกครองของประเทศไทย ในระยะเฉพาะหน้าและระยะยาวให้สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยอันมีประมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข[5] โดยมีประเวศ วะสี เป็นประธาน ซึ่งประเวศก็แสดงความเห็นด้วยกับการปฏิรูปทางการเมืองตามแนวทางของอมร

ในฐานะของปัญญาชนสาธารณะคนสำคัญ ทัศนะของประเวศที่มีต่อการปฏิรูปการเมืองภายใต้การนำของนักกฎหมายมหาชนย่อมแสดงถึงความเห็นพ้องต่อการอธิบายถึงปัญหาและแนวทางการแก้ไขที่ได้ถูกนำเสนอโดยอมร ซึ่งได้อธิบายการแก้ไขในเชิงโครงสร้างของรัฐธรรมนูญ  ทาง คพป. มีความเห็นสอดคล้องว่า “เมื่อระบบการเมืองมีปัญหาเฉพาะจุดใดจุดหนึ่งก็ต้องมีการแก้ไขเฉพาะจุดนั้นๆ แต่ถ้าระบบการเมืองมีปัญหาทั้งระบบ การแก้ปัญหาเฉพาะจุดก็ไม่ได้ผล ต้องมีการปฏิรูปการเมืองทั้งระบบ”[6] วาระของการปฏิรูปการเมืองในช่วงเวลานี้จึงมิใช่เพียงแค่การแก้ไขบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเพียงประเด็นใดประเด็นหนึ่งเท่านั้น

ต่อมาทาง คพป. ก็ได้กำหนดหัวข้อในการวิจัย 15 หัวข้อ (ซึ่งในความเห็นของนันทวัฒน์แล้ว ประเด็นเหล่านี้ก็คล้ายคลึงกับโครงการศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย[7]) โดยงานวิจัยทั้งหมดก็ได้มีการพิมพ์เผยแพร่ในเดือนกันยายน พ.ศ. 2538 ด้วยการสนับสนุนของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) งานชุดนี้ได้กลายเป็นโครงร่างในเบื้องต้นสำหรับการจัดทำรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นต่อมาในภายหลัง สำหรับบุคคลผู้ทำการวิจัยในชุดวิจัยนี้ส่วนใหญ่ก็จะเป็นผู้ที่ได้ทำการวิจัยในโครงการศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย โดยมีบุคคลเพียงไม่กี่รายที่ได้เปลี่ยนแปลงไป[8]

ในการจัดพิมพ์งานวิจัยชุดนี้โดย สกว. เมื่อ พ.ศ. 2538 มีการจัดพิมพ์ออกเป็น 15 เล่ม โดยแต่ละเล่มจะมีเนื้อหาที่แยกต่างหากจากกันและดำเนินการศึกษาโดยนักวิชาการแต่ละคน เนื่องจากโครงการวิจัยนี้ไม่มีชื่อชุดวิจัยโดยรวม ผู้เขียนจะขอเรียกงานวิจัยกลุ่มนี้ว่า “ชุดงานวิจัยเรื่องการปฏิรูปการเมือง” ซึ่ง สกว.นำมาจัดพิมพ์ใหม่อีกครั้งในปี พ.ศ. 2560 โดยรวมพิมพ์งานวิจัยทั้ง 15 ชิ้นเป็นหนังสือ การปฏิรูปการเมืองไทย: ฐานคิดและข้อเสนอว่าด้วยการออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ปี 2540

ในคำนำฉบับตีพิมพ์ครั้งแรกของประเวศ เขาได้ชี้ให้เห็นถึงหัวใจของ คพป. ว่าเป็นการสร้างความรู้ เพราะ “ความรู้ทำให้เข้าใกล้หรือเข้าถึงความจริง ความรู้ที่เป็นความจริงเท่านั้นที่ทำให้การทำงานได้ผล การทำงานของ คพป. จึงไม่ใช่มานั่งว่ากันตามความรู้สึก หรือความคิดที่ไม่ได้มีพื้นฐานอยู่ในความรู้ นักวิชาการได้ช่วยกันค้นคว้าหาความรู้กันอย่างเข้มข้น”[9]

เมื่อโอกาสมาถึงในการเลือกตั้ง 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2538  บรรหาร ศิลปอาชา หัวหน้าพรรคชาติไทย ได้ชูนโยบายปฏิรูปการเมือง และเมื่อพรรคชาติไทยชนะเลือกตั้งและได้จัดตั้งรัฐบาล บรรหาร ได้ตั้งคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง (คปก.) ขี้นมาเมื่อวันที่ 8 สิงหาคม พ.ศ. 2538 จนนำมาสูข้อเสนอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 211 ได้สำเร็จจนกลายเป็น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พุทธศักราช 2539 โดยมีสาระสำคัญคือให้มี “สภาร่างรัฐธรรมนูญ”  เพื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสนอต่อรัฐสภา เพื่อปรับโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพมากขึ้น[10]

นับได้ว่าเป็นครั้งแรกที่ได้มีการศึกษาวิจัยเพื่อวิเคราะห์สภาพปัญหาและเสนอแนะแนวทางแก้ไขปัญหาทางการเมืองไว้อย่างเป็นระบบและเป็นรูปธรรมก่อนกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญจะเริ่มขึ้น และแนวทางของการศึกษาก็ได้ส่งผลอย่างชัดเจนต่อกรอบการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ที่ได้ดำเนินตามกรอบการวิเคราะห์ที่ได้นำเสนอไว้ในชุดงานวิจัยเรื่องการปฏิรูปการเมือง แม้ว่าในบทบัญญัติในบางประเด็นอาจมีการปรับแก้ให้แตกต่างไปบ้างก็ตาม แต่ก็หากพิจารณาในภาพรวมก็จะพบว่างานวิจัยชุด “การปฏิรูปการเมือง” มีอิทธิพลอย่างสำคัญต่อการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เกิดขึ้นภายหลังการเผยแพร่งานชิ้นนี้ ดังจะพบว่ากรอบแนวความคิดและข้อเสนอ “ใหม่” หลายประการที่มีความแตกต่างไปจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญก่อนหน้า ซึ่งได้มีการศึกษาไว้ในงานวิจัยก็ได้ถูกนำมาบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เป็นต้น

รวมทั้งในกระบวนการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญก็ได้กำหนดให้มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญประเภท “ผู้เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชน” ไว้อย่างชัดเจนให้เป็นส่วนหนึ่งของสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นจำนวน 8 คน การกำหนดคุณสมบัติของผู้ทรงคุณวุฒิว่าต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชนนับได้ว่าเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ของการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญที่มีข้อกำหนดดังกล่าว[11] ปรากฏการณ์เช่นนี้ย่อมสะท้อนให้เห็นถึงอิทธิพลทางความคิดและการสถาปนาความสำคัญของนักกฎหมายมหาชนที่ได้เกิดขึ้นในห้วงเวลานี้ได้เป็นอย่างดี

ไตรลักษณ์แห่งการปฏิรูป

อะไรคือปมปัญหาพื้นฐานเชิงของโครงสร้างการเมืองไทยที่จำเป็นต้องได้รับการแก้ไขอย่างเป็นระบบ?

เมื่อพิจารณาจากงานวิจัยในภาพรวมจะพบว่าชุดวิจัยเรื่องการปฏิรูปการเมืองได้ให้ความสำคัญกับประเด็นใน 3 กลุ่มสำคัญ คือ โครงสร้างรัฐธรรมนูญและสิทธิเสรีภาพของประชาชน การปรับปรุงกลไกและสถาบันของระบบรัฐสภา และการจัดตั้งองค์กรอิสระ เห็นได้อย่างชัดเจนว่าการให้ความสำคัญกับประเด็นปัญหาเหล่านี้เป็นสิ่งที่สืบเนื่องมาจากแนวทางการวิเคราะห์ที่อมรได้นำเสนอไว้ และคำอธิบายดังกล่าวก็เป็นเสมือนหลักการพื้นฐานของชุดการวิจัยเรื่องการปฏิรูปการเมือง การทำความเข้าใจกับแนวความคิดของอมรจึงมีความสำคัญต่อการ “อ่าน” งานทั้งหมดในชุดวิจัยนี้

อมรได้อธิบายกรอบความคิดของเขาในการวิเคราะห์อย่างละเอียดในงานที่ตีพิมพ์เผยแพร่เมื่อ พ.ศ. 2537 ในงานเรื่อง คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ (Constitutionalism): ทางออกประเทศไทย[12] ซึ่งในทัศนะของอมร ประเด็นพื้นฐานที่เขาให้ความสำคัญอย่างมากก็คือปัญหาของโครงสร้างระบบรัฐสภา

อมรอธิบายถึงพัฒนาการของระบบรัฐสภาในยุคสมัยดั้งเดิมว่าเป็นระบบรัฐสภาแบบอำนาจคู่ (dualistic) อันหมายถึงฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติจะมีที่มาแตกต่างกัน โดยกษัตริย์จะแต่งตั้งบุคคลเข้ามาทำหน้าที่บริหารประเทศในนามของกษัตริย์ ขณะที่จะมีตัวแทนจากประชาชนเข้ามาทำหน้าที่ควบคุมดูแลและให้ความเห็นชอบกับกษัตริย์ในการเก็บภาษีหรือการออกกฎหมายต่างๆ แต่ภายหลังระบบรัฐสภาเปลี่ยนไปเป็นระบบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยว (monist) อันเป็นผลมาจากการที่อำนาจทางการเมืองของกษัตริย์ได้ลดลง และกษัตริย์ก็ได้ยินยอมแต่งตั้งบุคคลที่ได้รับความนิยมจากสภาผู้แทนราษฎรมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จนกลายเป็นที่ยอมรับว่ากลุ่มการเมืองหรือพรรคการเมืองใดที่คุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรก็ย่อมมีความชอบธรรมในการจัดตั้งรัฐบาล ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติจึงต่างมีที่มาจากกลุ่มเดียวกัน ทำให้การควบคุมตรวจสอบรัฐบาลโดยฝ่ายนิติบัญญัตินั้นไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในความเป็นจริง โดยโครงสร้างของระบบการเมืองในลักษณะเช่นนี้จะนำไปสู่ปรากฏการณ์ “เผด็จการทางรัฐสภาโดยธรรมชาติ”[13]

สภาพปัญหาดังกล่าวเป็นสิ่งที่หลายประเทศต้องเผชิญทั้งในช่วงก่อนและภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งก็ได้นำไปสู่การปฏิรูประบบรัฐสภาแบบดั้งเดิมไปสู่ระบบรัฐสภาสมัยใหม่ หรือ rationalized parliament system[14] เพื่อเป็นการแก้ไขข้อบกพร่องแบบเดิมบนฐานของแนวความคิดที่จะใช้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรเป็นเครื่องมือในการกำหนดรูปแบบการปกครองและกลไกอันเป็นโครงสร้างพื้นฐานในการจัดองค์กรบริหารของรัฐ หรือที่อมรได้เรียกว่า Constitutionalism

รัฐธรรมนูญตามแนวทางนี้จะมีสาระสำคัญแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญที่ปรากฏขึ้นในอดีต จากเดิมที่สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญมุ่งรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและการจำกัดอำนาจของกษัตริย์เพื่อแก้ไขการใช้อำนาจโดยมิชอบของกษัตริย์ แต่ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญได้ขยายตัวออกไปอย่างกว้างขวาง โดยมีบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการจัดตั้งสถาบันหรือองค์กรอิสระต่างๆ เข้ามาทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจของนักการเมืองและผู้บริหารรัฐในระดับสูง เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง สถาบันการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นต้น การจัดตั้งองค์กรในลักษณะนี้เป็นผลสืบเนื่องมาจากการขยายบทบาทของรัฐในการทำหน้าที่ด้านต่างๆ ที่เพิ่มมากขึ้นและในลักษณะงานต่างๆ ก็มีความสลับซับซ้อนเป็นอย่างมาก จึงจำเป็นต้องมีการออกแบบและสร้างองค์กรเหล่านี้ ซึ่งอมรเห็นว่าเป็นโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure) ที่จำเป็นสำหรับรัฐในยุคสมัยใหม่ ดังนั้น บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญตามแนวทางที่อมรได้นำเสนอไว้ จึงมิใช่การแก้ไขหรือบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในเรื่องใดเรื่องหนึ่งเท่านั้นหากต้องเป็นการเขียนในลักษณะที่เป็นการปฏิรูปอย่างเป็นระบบ

การทำความเข้าใจกับแนวความคิดของอมร จึงสามารถทำให้มองเห็นแนวคิดพื้นฐานของการปฏิรูปการเมืองที่ปรากฏในชุดงานวิจัยนี้ที่ปรากฏออกมาใน 3 กลุ่ม ซึ่งทำการศึกษาในประเด็นต่างๆ อันทำให้ได้ภาพ “จิ๊กซอว์” มาประกอบให้เห็นภาพใหญ่ของการปฏิรูปการเมืองของอมรให้มีความชัดเจนและเป็นรูปธรรมขึ้นในแต่ละประเด็น

สำหรับในกลุ่มที่หนึ่ง เป็นประเด็นเกี่ยวกับโครงสร้างรัฐธรรมนูญและสิทธิเสรีภาพของประชาชนนั้น งานวิจัยประกอบด้วยงานดังต่อไปนี้

1. รูปแบบและวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดย พูนศักดิ์ ไวสำรวจ
2. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ โดย สมคิด เลิศไพฑูรย์
3. สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ (ศึกษารูปแบบการจำกัดสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญให้ไว้อย่างเหมาะสม) โดย วรพจน์ วิศรุตพิชญ์
4. ระบบการออกเสียงประชามติ โดย นันทวัฒน์ บรมานันท์

งานวิจัยในส่วนนี้จะเป็นการศึกษาถึงการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เหมาะสมสำหรับสังคมไทยและรวมทั้งข้อเสนอให้มีการจัดทำพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญขึ้นให้มีความชัดเจนเพื่อแยกแยะจากพระราชบัญญัติอื่นๆ โดยทั้งสองประเด็นจะมุ่งเน้นสร้างกลไกและรูปแบบรัฐธรรมนูญที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น รวมทั้งเป็นหลักประกันไม่ให้ผู้มีอำนาจทางการเมืองอาศัยช่องว่างแก้ไขกฎหมายต่างๆ ที่เป็นประโยชน์ต่อตนเองหรือพวกพ้อง

ในอีกด้านหนึ่งก็มีการให้ความสำคัญกับการศึกษาถึงการรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่ควรจะต้องบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ประเด็นดังกล่าวนี้เป็นคุณค่าสูงสุดซึ่งองค์กรรัฐต่างๆ ของรัฐทุกองค์กร ไม่ว่าจะเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ องค์กรผู้ใช้อำนาจบริหาร หรือองค์กรผู้ใช้อำนาจตุลาการก็ตาม จะต้องเคารพและให้ความคุ้มครอง และไม่เพียงการคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่รัฐธรรมนูญต้องให้การรับรองเท่านั้น หากยังรวมไปถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ แม้ว่าอาจมีข้อจำกัดในการขั้นตอนของการร่างที่อาจต้องอาศัยความรู้เฉพาะด้าน แต่ก็ได้มีความเห็นสนับสนุนให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมอย่างสำคัญในการร่วมตัดสินใจซึ่งถือเป็นการถูกต้องตามหลักเกณฑ์ของระบอบประชาธิปไตย

งานวิจัยในกลุ่มที่สอง จะเป็นการศึกษาเพื่อเน้นการปรับปรุงกลไกและสถาบันของระบบรัฐสภาซึ่งประกอบด้วย

1. การปรับปรุงระบบพรรคการเมืองของไทย โดย บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ
2. ระบบการเลือกตั้งที่ลดการซื้อเสียงและให้โอกาสคนดีสมัครรับเลือกตั้งเพื่อทดแทนระบบการเลือกตั้งที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน โดย ไพฑูรย์ บุญวัฒน์
3. การปรับปรุงระบบการทำงานของคณะกรรมาธิการของสภาให้มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น โดย ธงทอง จันทรางศุ
4. ระบบการบริหารงานหน่วยธุรการของรัฐสภาที่เป็นอิสระ โดย มนตรี รูปสุวรรณ
5. ระบบการเสนอและพิจารณาร่างกฎหมายการเงิน โดย อรพิน ผลสุวรรณ์ สบายรูป
6. ระบบการควบคุมตรวจสอบรัฐบาลทางการเมืองที่เหมาะสม โดย สุรพล นิติไกรพจน์

การวิจัยในกลุ่มที่สองจะเน้นไปที่ความพยายามในการปรับปรุงกลไกและสถาบันของระบบรัฐสภาที่ถูกพิจารณาว่ามีปัญหาหรืออยู่ในสภาพที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเริ่มต้นตั้งแต่การปรับปรุงระบบพรรคการเมืองให้สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตย รวมถึงการออกแบบระบบการเลือกตั้งที่จะทำให้มีการแข่งขันกันด้วยนโยบายและความสามารถมากกว่าการซื้อเสียง ซึ่งจะทำให้ “คนดี” สามารถเข้ามาดำรงตำแหน่งในทางการเมืองได้ นอกจากนี้ก็มีความพยายามที่จะออกแบบเชิงกลไกที่จะเสริมให้ระบบรัฐสภาสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพหรือมีอิสระมากขึ้น ทั้งในด้านของการสร้างระบบการตรวจสอบฝ่ายบริหารหรือการเสนอกฎหมายการเงิน

การให้ความสำคัญต่อการปฏิรูประบบรัฐสภาย่อมสะท้อนให้เห็นว่ามีความจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงแก้ไขให้ระบบรัฐสภาสามารถทำงานให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ระบบรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนยังเป็นสถาบันทางการเมืองที่เป็นหัวใจสำคัญ แม้ว่าจะมีปัญหาอยู่ภายในระบบรัฐสภาเองก็ตามแต่แนวทางแก้ไขก็มิใช่ด้วยการลดทอนอำนาจของสถาบันดังกล่าวลง

สำหรับการวิจัยในกลุ่มที่สาม จะเป็นการศึกษาเกี่ยวกับแนวความคิดและรูปแบบของการจัดตั้งองค์กรอิสระ ซึ่งถือเป็น “นวัตกรรม” ในทางรัฐธรรมนูญ เนื่องจากจะเป็นแนวความคิดที่แตกต่างจากเดิมไปอย่างสำคัญ งานในกลุ่มนี้ประกอบไปด้วย

1. องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ โดย วิษณุ วรัญญู
2. ศาลรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ โดย กมลชัย รัตนสกาววงศ์
3. ระบบการตรวจสอบทุจริตของผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง โดย บวรศักดิ์ อุวรรณโณ
4. การจัดตั้งองค์กรเพื่อสนับสนุนการเลือกตั้งให้เป็นไปด้วยความบริสุทธิ์ ยุติธรรม โดย ไพฑูรย์ บุญวัฒน์
5. รูปแบบองค์กรที่ปรึกษาและให้คำแนะนำทางเศรษฐกิจและสังคม เพื่อประกอบการยกร่างบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ โดย ทิวา เงินยวง

การนำเสนอในประเด็นองค์กรอิสระเป็นการเปิดทางให้กับการจัดตั้งองค์กรแบบใหม่ (ซึ่งต่อมาถูกเรียกขานกันโดยทั่วไปว่า “องค์กรอิสระ”) ที่มีหน้าที่ควบคุมตรวจสอบ รวมถึงการให้ความเห็นกับนักการเมือง ในด้านหนึ่งข้อเสนอดังกล่าวเป็นผลมาจากบทเรียนของความล้มเหลวในการจัดตั้งองค์กรต่างๆ เพื่อกำกับหรือตรวจสอบนักการเมืองที่ล้วนแต่ไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างจริงจัง เนื่องจากองค์กรที่ถูกจัดตั้งขึ้นเหล่านั้นมักอยู่ภายใต้อำนาจการควบคุมของนักการเมือง อันเป็นผลให้การตรวจสอบไม่สามารถเกิดขึ้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ องค์กรอิสระจะอยู่ในฐานะที่เป็นหน่วยงานของรัฐแต่ถูกออกแบบให้มีความเป็นอิสระจากการควบคุมของนักการเมืองได้กลายเป็นกลไกหนึ่งซึ่งถูกคาดหมายว่าจะมีบทบาทสำคัญต่อการทำให้การปฏิรูปการเมืองให้บังเกิดขึ้นได้จริง

อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าสังเกตว่าข้อเสนอเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กรอิสระ (รวมถึงองค์กรต่างๆ ที่ต้องใช้อำนาจทางตุลาการ) ในชุดงานวิจัยนี้ยังคงมีความยึดโยงกับสถาบันการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งอย่างใกล้ชิด เช่น งานวิจัยเรื่องศาลรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ ในส่วนของที่มาและวิธีการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ได้มีข้อเสนอให้มีคณะกรรมการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทำหน้าที่เสนอรายชื่อในเบื้องต้นและให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นองค์กรที่มีอำนาจในการเลือกในขั้นตอนสุดท้าย[15] โดยคณะกรรมการสรรหาตุลาการรัฐธรรมนูญจะประกอบด้วยผู้แทนจากพรรคการเมืองทุกพรรคที่มี ส.ส. เป็นกรรมการ หรือในกรณีข้อเสนอเกี่ยวกับการคัดเลือกคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ก็ได้มีข้อเสนอให้มีคณะกรรมการคัดเลือกซึ่งประกอบด้วยผู้แทนพรรคการเมืองที่ ส.ส. อยู่ทำการคัดเลือกและเสนอรายชื่อให้ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่คัดเลือก[16]

จึงเห็นได้อย่างชัดเจนว่าข้อเสนอเกี่ยวกับองค์กรอิสระในช่วงเวลาเริ่มต้นยังคงให้ความสำคัญกับอำนาจที่มาจากสถาบันที่มาจากตัวแทนของประชาชนอย่างมาก ซึ่งลักษณะขององค์กรในลักษณะเช่นนี้มีความแตกต่างไปอย่างสำคัญกับองค์กรอิสระที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ ในภายหลัง เช่น รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ที่ลดทอนความสำคัญของสถาบันการเมืองจากการเลือกตั้งในกระบวนการสรรหาและการตรวจสอบอำนาจขององค์กรอิสระให้น้อยลง

เมื่อพิจารณาในภาพรวมของชุดงานวิจัยเรื่องการปฏิรูปการเมืองก็สามารถเห็นถึงการให้ความสนใจต่อ 3 ประเด็นที่ถูกพิจารณาว่าจะเป็นเงื่อนไขสำคัญของการปฏิรูปการเมือง นับตั้งแต่โครงสร้างของรัฐธรรมนูญและสิทธิเสรีภาพของประชาชน การปรับปรุงระบบรัฐสภาและการจัดตั้งองค์กรอิสระ กล่าวได้ว่าการศึกษาที่มุ่งไปในทั้ง 3 ประเด็น ย่อมสะท้อนถึงมุมมองของปัญญาชนนักกฎหมายมหาชนต่อการจัดวางประเด็นและลำดับความสำคัญที่ควรกระทำในการปฏิรูปการเมืองในห้วงเวลาดังกล่าว

ทั้งนี้ หากจำแนกแนวคิดที่ประกอบขึ้นเป็นกระแสการปฏิรูปการเมืองในช่วงเวลานี้ซึ่งได้แก่แนวความคิดในการปฏิรูปแบบเสรีนิยมและการปฏิรูปแบบประชาธิปไตย[17] การปฏิรูปตามแนวทางแบบเสรีนิยมเห็นว่าระบบการเมืองที่พึงปรารถนาคือการจำกัดการแทรกแซงของรัฐ ให้ความสำคัญกับระบบตลาดเสรีที่ปลอดจากการควบคุมของรัฐ สร้างกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจให้เป็นไปตามกฎหมาย ส่วนการปฏิรูปแบบประชาธิปไตยเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเท่าเทียม ต่อต้านความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจ สังคมและนิเวศวิทยา นิยมใช้การต่อสู้บนท้องถนนเป็นเครื่องมือในการต่อรองต่อสู้กับอำนาจ ทั้งสองแนวความคิดถือเป็นแรงผลักดันสำคัญที่กลุ่มต่างๆ ให้การสนับสนุนและได้ปรากฏตัวออกมาเป็นบทบัญญัติต่างๆ ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540

สำหรับงานวิจัยชุดการปฏิรูปการเมืองแม้จะเห็นได้ว่ามุ่งเน้นหนักไปที่การปฏิรูปแบบเสรีนิยมด้วยการจัดตั้งองค์กร กลไกและกระบวนการที่ทำให้เกิดการตรวจสอบควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่เข้มข้นมากขึ้น ผ่านการทำหน้าที่ขององค์กรอิสระ และดูเหมือนว่าข้อเสนอในส่วนนี้ได้ปรากฏอย่างเป็นรูปธรรมในรัฐธรรมนูญ (ไม่เพียงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เท่านั้นหากยังคงสืบเนื่องต่อมากับรัฐธรรมนูญที่บัญญัติขึ้นภายหลัง) แต่การปฏิรูปการเมืองที่ถูกนำเสนอขึ้นนี้ก็ยังคงให้ความสำคัญกับหลักประชาธิปไตยซึ่งยังคงยึดโยงกับหลักประชาธิปไตยด้วยเช่นกัน เพราะฉะนั้น ชุดงานวิจัยนี้จึงเป็นการตอบคำถามต่อปัญหาทางการเมืองที่อยู่ภายใต้กระแสความคิดของการปฏิรูปทั้งแบบเสรีนิยมและแบบประชาธิปไตยควบคู่กันไป

จากการปฏิรูปแบบเสรีประชาธิปไตย สู่การปฏิรูปแบบปฏิปักษ์ประชาธิปไตย

ปฏิเสธไม่ได้ว่าชุดงานวิจัยเรื่องการปฏิรูปการเมืองเป็นผลมาจากการริเริ่มโดยอมร ในฐานะที่ได้ทำการวิเคราะห์สภาพปัญหาและนำเสนอทางออกของปัญหาไว้ด้วยการเขียนรัฐธรรมนูญตามแนวทาง Constitutionalism รวมถึงการผลักดันให้เกิดการศึกษาวิจัยในหมู่นักกฎหมายมหาชนรุ่นใหม่ตามกรอบที่ตนเองได้นำเสนอไว้ ซึ่งความสำคัญของอมร ก็ได้รับการ “คารวะ” อย่างชัดเจนถึงบทบาทของเขาจากนักกฎหมายมหาชนที่ได้ร่วมงานวิจัยนับตั้งแต่เริ่มต้นในโครงการปฏิรูปรัฐธรรมนูญเพื่ออนาคตสำหรับประเทศไทยมาจนถึงชุดวิจัยนี้ ด้วยการยกย่องอมร ว่าเป็น    

“นักกฎหมายมหาชนแท้ๆ ในฐานะที่เป็นบุคคลแรกที่เปิดประเด็นเรื่องความจำเป็นที่จะต้องมีการปฏิรูปทางการเมืองในประเทศไทยมาตั้งแต่ปี 2534 และในฐานะที่เป็นบุคคลแรกที่คิดค้น ‘ประตู’ ไปสู่การปฏิรูปทางการเมืองด้วยการแก้ไขมาตรา 211 เพื่อเปิดโอกาสให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับโดยไม่ใช้กลไกปกติของรัฐสภา”[18]

ในแง่นี้ อมรจึงมีบทบาทอย่างสำคัญต่อการทำให้แนวทางการปฏิรูปการเมืองได้ดำเนินมาในทิศทางที่ให้ความสำคัญกับการเขียนรัฐธรรมนูญสมัยใหม่เพื่อสร้างระบบการเมือง

อย่างไรก็ตาม แนวความคิดที่นำโดยอมร และกลุ่มนักกฎหมายมหาชนก็นับเป็นส่วนหนึ่งของกระแสทางความคิดในระดับโลกที่มีความเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นในห้วงเวลาเดียวกัน โดยนับตั้งแต่ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา ประสบการณ์ของประเทศต่างๆ ในยุโรปภายใต้ระบบฟาสซิสต์ที่มาจากการเลือกตั้ง (democratically elected fascist regime) ส่งผลให้กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นในหลายประเทศได้ให้ความสำคัญกับ 2 ประเด็นสำคัญคือ การรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและการขยายอำนาจตรวจสอบโดยตุลาการ (judicial review)

โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงปลายศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมา อำนาจตุลาการได้เข้ามามีบทบาทในการวินิจฉัยชี้ขาดต่อประเด็นปัญหาต่างๆ ในหลายประเทศ เช่น การตัดสินใจต่อนโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐบาล การปกป้องสภาพแวดล้อม การรับรองหรือปฏิเสธผลการเลือกตั้ง เป็นต้น[19] การทำหน้าที่ในลักษณะดังกล่าวมีความแตกต่างไปจากแนวความคิดและบทบาทของฝ่ายตุลาการที่มีต่อสถาบันการเมืองอื่นๆ ในแบบดั้งเดิมซึ่งจะยึดถือแนวคิดเรื่องอำนาจสูงสุดเป็นของรัฐสภา (the supremacy of the parliament) และฝ่ายตุลาการจะไม่เข้าไปทำการวินิจฉัยในประเด็นปัญหาที่เป็นข้อถกเถียงทางการเมืองแต่อย่างใด

บรรดานักกฎหมายมหาชนรุ่นใหม่ (ในขณะนั้น) ซึ่งล้วนแต่มีภูมิหลังทางการศึกษาในโลกของตะวันตกย่อมสามารถมองเห็นและตระหนักถึงความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวได้อย่างชัดเจน ทั้งมองเห็นผลด้านบวกจากกระบวนการเปลี่ยนแปลงนี้จึงย่อมไม่ลังเลที่จะนำเอาแนวความคิดดังกล่าวเข้ามาปรับใช้กับสังคมไทย

แม้ว่าข้อเสนอในหลายประเด็นจากชุดวิจัยนี้จะได้ปรากฏอย่างเป็นรูปธรรมในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 แต่ดูราวกับว่ารัฐธรรมนูญฉบับประชาชนกลับสร้างความยุ่งยากให้กับการเมืองไทยเป็นอย่างมาก ดังภายหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้นำไปสู่พรรคการเมืองขนาดใหญ่พรรคเดียวที่มีอำนาจเหนือรัฐสภาและองค์กรอิสระ กระทั่งได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็น “เผด็จการรัฐสภา” (เป็นเรื่องที่น่าสนใจว่าภายใต้แนวทางที่อมรนำเสนอ เขาได้แสดงความมุ่งหมายอย่างชัดเจนว่าต้องการขจัดเผด็จการรัฐสภาแต่ผลที่บังเกิดขึ้นกลับตาลปัตรไปอย่างน่าอัศจรรย์) แน่นอนว่าปรากฏการณ์ของระบบการเมืองที่เบี่ยงเบนไปย่อมอยู่นอกขอบข่ายคำถามและความรับผิดชอบของชุดงานวิจัยนี้ แต่คำถามหนึ่งที่อาจเป็นประโยชน์ก็คืออะไรคือข้อจำกัดหรือเป็นประเด็นที่ถูกละเลยในงานวิจัยชุดปฏิรูปการเมืองนี้จนทำให้เกิดผลในทางตรงกันข้ามกับที่ได้ถูกคาดหวังไว้

ท่ามกลางการขยายตัวของกระบวนการรัฐธรรมนุญาภิวัตน์ (constitutionalization)[20] ที่แพร่กระจายไปในดินแดนต่างๆ ทั้งในประเทศที่ระบอบประชาธิปไตยได้ลงหลักปักฐานอย่างมั่นคงและในกลุ่มประเทศประชาธิปไตยใหม่ ได้มีงานวิชาการจำนวนมากเกิดขึ้นนับตั้งต้นศตวรรษที่ 21 เป็นต้นมา ซึ่งงานวิจัยเหล่านี้ให้ความสนใจกับสถานะและบทบาทของรัฐธรรมนูญรวมถึงการขยายตัวของอำนาจตุลาการที่แผ่กว้างมากขึ้น แม้ว่าโดยทั่วไปความเปลี่ยนแปลงนี้จะถูกพิจารณาว่าเป็นสัญลักษณ์ของความก้าวหน้าของสังคมต่างๆ ที่ได้มีการรับรองสิทธิของประชาชนไว้ในกฎหมายสูงสุด และสร้างองค์กรทำหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดเป็นการเฉพาะ แต่งานวิชาการจำนวนหนึ่งได้ชี้ให้เห็นถึงแง่มุมในด้านอื่นที่สะท้อนถึงความเป็น “การเมือง” ทั้งของรัฐธรรมนูญและการใช้อำนาจตรวจสอบโดยตุลาการที่ปรากฏขึ้นในแต่ละสังคมว่าสามารถจะผันแปรไปได้ตามเงื่อนไขและปัจจัยภายในของสังคมนั้นๆ[21] โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศประชาธิปไตยใหม่ซึ่งมักจะเป็นดินแดนของประชาธิปไตยที่ไม่เสรี (illiberal democracy) ก็มักจะเผชิญกับบทบาทรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระที่พลิกผันไปอย่างมากจากมาตรฐานความเชื่อในทางวิชาการ

กล่าวเฉพาะสำหรับสังคมไทย ภายหลังจากการรัฐประหารเมื่อเดือนกันยายน พ.ศ. 2549 และเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2557 ได้มีความพยายามในการปรับเปลี่ยนรัฐธรรมนูญเพื่อแก้ไขโครงสร้างของระบบการเมืองไทยติดตามมา แต่ความพยายามทั้งสองคราวนี้ดูจะมีความแตกต่างไปจากที่ได้เคยปรากฏขึ้นกับกระแสการปฏิรูปการเมืองก่อนหน้าการจัดทำรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญที่ดำเนินการกับรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับที่เป็นผลพวงมาจากการรัฐประหารดูจะไม่ได้ให้ความใส่ใจกับการใช้กระบวนการใช้ความรู้บนฐานของข้อมูลและการถกเถียงมากเท่าใด

ภายใต้กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญที่บังเกิดขึ้นหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้สะท้อนให้เห็นถึงมุมมองของกลุ่มชนชั้นนำและผู้มีอำนาจว่ามีความเข้าใจต่อสภาพปัญหาและแนวทางในการแก้ไขอย่างไร เป็นที่ชัดเจนว่าบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่ปรากฏขึ้นได้สะท้อนให้เห็นถึงความพยายามในการสถาปนาองค์กรที่มีอำนาจเหนือสถาบันการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง บนความเข้าใจว่าสถาบันการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งคือปัจจัยสำคัญของความผุพังของสังคมการเมืองไทย

สมมติฐานดังกล่าวย่อมสามารถอธิบายต่อไปได้ว่าเป็นเพราะประชาชนส่วนมากยังไม่มีความรู้หรือ “ฉลาด” พอที่จะเลือกนักการเมืองหรือพรรคการเมืองที่ดีเข้าไปสู่การดำรงตำแหน่ง เพราะฉะนั้น การเพิ่มอำนาจให้กับองค์กรอิสระจึงเป็นวิถีทางหนึ่งในการกำกับไม่ให้นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนออกนอกลู่นอกทางและนำพาประเทศชาติไปสู่ความเสียหาย และด้วยเหตุผลชุดเดียวกัน การควบคุมหรือการตรวจสอบองค์กรอิสระก็ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องยึดโยงกับประชาชนหรือสัมพันธ์กับสถาบันการเมืองที่มาจากประชาชนแต่อย่างใด ที่มา กระบวนการคัดสรรหรือการตรวจสอบบุคคลที่มาดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระรวมถึงการทำงานขององค์กรอิสระที่ถูกออกแบบหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 จึงไม่จำเป็นต้องสัมพันธ์หรือมีความยึดโยงกับประชาชน โดยไม่ต้องกล่าวถึงว่าสถาบันการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งได้ถูกทำให้อ่อนแอเชิงสัมพัทธ์ลงมากเพียงใด การออกแบบและจัดวางสถาบันการเมืองในลักษณะเช่นนี้ก็อยู่บนฐานคิดในแนวทางเดียวกัน[22]

เมื่อผ่านไปเพียง 2 ทศวรรษ โครงการการปฏิรูปการเมืองในสังคมไทยที่เริ่มต้นจากการปฏิรูปแบบเสรีประชาธิปไตยกลับกำลังเดินสวนทางไปสู่การปฏิรูปที่เน้นเสรีนิยมแต่ไม่ประชาธิปไตย หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือการปฏิรูปที่เป็นปฏิปักษ์ประชาธิปไตยเพิ่มมากขึ้น

คำถามที่อาจช่วยกันค้นหาคำตอบต่อไปก็คือว่าการปฏิรูปในทิศทางดังกล่าวนี้จะสามารถสร้างสังคมที่ผู้คนดำรงอยู่ร่วมกันอย่างสันติ เสมอภาคและเป็นธรรมได้จริงหรือไม่ และที่สำคัญไม่น้อยไปกว่ากันก็คือว่าเราควรจะแสวงหาคำตอบต่อคำถามนี้ด้วยกระบวนการอย่างไร

เชิงอรรถ  

[1] การจำแนกกระแสแนวความคิดดังกล่าวเป็นของนักรัฐศาสตร์อย่าง เกษียร เตชะพีระ สามารถอ่านรายละเอียดได้ใน เกษียร เตชะพีระ, จากระบอบทักษิณสู่รัฐประหาร 19 กันยายน 2549: วิกฤตประชาธิปไตยไทย (กรุงเทพฯ: มูลนิธิ 14 ตุลา, 2550) หน้า 53 – 56

[2] นันทวัฒน์ บรมานันท์, ถกรัฐธรรมนูญ 2540 (กรุงเทพฯ: บริษัท พี เพรส จำกัด, 2540) หน้า -1-

[3] นันทวัฒน์ บรมานันท์, ถกรัฐธรรมนูญ 2540 (กรุงเทพฯ: บริษัท พี เพรส จำกัด, 2540) หน้า -2- การเน้นย้ำถึง “ความไม่เกี่ยวข้องกับการเมือง” สะท้อนให้เห็นแนวความคิดที่อธิบายว่าหากบุคคลใดที่ทำการร่างรัฐธรรมนูญโดยที่เกี่ยวข้องอยู่กับการเมืองก็ย่อมไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่เพื่อส่วนรวมให้เกิดขึ้นได้เนื่องจากมีผลประโยชน์ส่วนตนทับซ้อนอยู่ แนวความคิดในลักษณะเช่นนี้ปรากฏให้เห็นอย่างชัดเจนในแนวความคิดของอมร จันทรสมบูรณ์ ซึ่งต่อมาก็มักจะมีการหยิบยกเอาเหตุผลในแนวทางนี้มาอ้างอิงบ่อยครั้งเมื่อมีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญหรือในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ดูรายละเอียดและข้อวิจารณ์ได้ใน สมชาย ปรีชาศิลปกุล, “Constitutionalism: Road Map สู่อุตมรัฐที่ไร้ประชาชน?” ใน ฟ้าเดียวกัน ปีที่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มีนาคม 2549) หน้า 114 – 127

[4] นันทวัฒน์ บรมานันท์, ถกรัฐธรรมนูญ 2540 (กรุงเทพฯ: บริษัท พี เพรส จำกัด, 2540) หน้า -2-

[5] มนตรี รูปสุวรณและคณะ  เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ กรุงเทพ ,วิญญูชน  หน้า 24

[6] คณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย, ข้อเสนอกรอบความคิดในการปฏิรูปการเมืองไทย, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัยร่วมกับคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย, 2538) หน้า 15

[7] นันทวัฒน์ บรมานันท์, ถกรัฐธรรมนูญ 2540 (กรุงเทพฯ: บริษัทพี เพรส จำกัด, 2540) หน้า -3-

[8] บุคคลที่ร่วมในชุดวิจัยนี้ประกอบด้วยสมคิด เลิศไพฑูรย์, พูนศักดิ์ ไวสำรวจ, วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, นันทวัฒน์ บรมานันท์, บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, ธงทอง จันทรางศุ, ไพฑูรย์ บุญวัฒน์, สุรพล นิติไกรพจน์, มนตรี รูปสุวรรณ, อรพิน ผลสุวรรณ์ สบายรูป, ทิวา เงินยวง, บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กมลชัย รัตนสกาววงศ์ และวิษณุ วรัญญู

[9] คำนำของประเวศ วะสี จะปรากฏอยู่ในรายงานการวิจัยทุกเล่ม โดยข้อความที่ยกมาจะอยู่ในหน้า 3

[10] มนตรี รูปสุวรณและคณะ  เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ กรุงเทพ ,วิญญูชน  หน้า 25

[11] ในสภาร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้กำหนดให้มีสมาชิก  99 คน ประกอบด้วย สมาชิกสภาพร่างประจำจังหวัด  จังหวัดละ 1 คน  รวมเป็น  77 คน  และผู้เชียวชาญอีก 22 คน  แบ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญสาขากฎหมายมหาชนจำนวน 8 คนผู้เชี่ยวชาญสาขารัฐศาสตร์ หรือรัฐประศาสนศาสตร์อีก 8 คน และผู้มีประสบการณ์ด้านการเมือง การบริหารราชการแผ่นดินหรือการร่างรัฐธรรมนูญอีก 7 คน สำหรับผู้เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชนที่ได้รับเลือกประกอบด้วยเกษม ศิริสัมพันธ์, แก้วสรร อติโพธิ, โกเมศ ขวัญเมือง, คณิต ณ นคร, มนตรี รูปสุวรรณ, ธงทอง จันทรางศุ, บวรศักดิ์ อุวรรณโณ และสมคิด เลิศไพฑูรย์

[12] อมร จันทรสมบูรณ์, คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ (Constitutionalism): ทางออกประเทศไทย (กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา, 2537)

[13] อมร จันทรสมบูรณ์, เพิ่งอ้าง, หน้า 24

[14] อมร จันทรสมบูรณ์, เพิ่งอ้าง, หน้า 13

[15] ดูรายละเอียดใน กมลชัย รัตนสกาววงศ์, รายงานการวิจัย ศาลรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2538) หน้า 26 – 27

[16] ดูรายละเอียดใน บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, รายงานการวิจัย ระบบการตรวจสอบทุจริตของผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง (กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2538) หน้า 70 – 71

[17] เกษียร เตชะพีระ, จากระบอบทักษิณสู่รัฐประหาร 19 กันยายน 2549: วิกฤตประชาธิปไตยไทย (กรุงเทพฯ: มูลนิธิ 14 ตุลา, 2550) หน้า 53 – 56

[18] นันทวัฒน์ บรมานันท์, ถกรัฐธรรมนูญ 2540 (กรุงเทพฯ: บริษัท พี เพรส จำกัด, 2540) หน้า -4- อมรเป็นผู้ที่มีบทบาทและได้รับยกย่องเป็นอย่างมากโดยถือว่าเขาเป็นบุคคลสำคัญต่อแวดวงกฎหมายมหาชน ดังเช่นบวรศักดิ์ อุวรรณโณ เห็นว่าอมรนั้นเป็น “นักนิติศาสตร์ผู้จุดประกายกฎหมายมหาชนให้เกิดขึ้นในหมู่นักกฎหมายไทยภายหลัง พ.ศ. 2517” ใน บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายมหาชน: วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของกฎหมายมหาชนยุคต่างๆ (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2536) ในคำนำของผู้เขียน ไม่มีเลขหน้าระบุ

[19] งานที่ชี้ให้เห็นถึงการขยายตัวของอำนาจตุลาการนับตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ 20 สืบเนื่องมาจนกระทั่งถึงต้นศตวรรษที่ 21 ได้อย่างกว้างขวางชิ้นหนึ่งดูใน Tom Ginsburg, Judicial Review in New Democracies (New York: Cambridge University Press, 2003) p. 2

[20] ผู้เขียนใช้คำว่า “รัฐธรรมนุญาภิวัตน์” อันมีความหมายถึงกระบวนการในการจัดทำรัฐธรรมนูญที่ปรากฏอย่างแพร่หลายในหลายประเทศนับตั้งแต่ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา ซึ่งรัฐธรรมนูญที่ถือกำเนิดขึ้นในห้วงเวลานี้มักมีเนื้อที่ครอบคลุมกว้างขวางกว่าเพียงการรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชน หากยังรวมไปถึงการจัดตั้งองค์กรอิสระต่างๆ ให้เกิดขึ้นด้วย

[21] งานสำคัญชิ้นหนึ่งที่ได้ให้คำอธิบายต่อกระบวนการรัฐธรรมนุญาภิวัตน์และบทบาทของอำนาจตุลาการไว้อย่างน่าสนใจก็คือ Ran Hirschl, Toward Juristocracy: The Origins and Consequences of the New Constitutionalism (Cambridge, Cambridge University Press, 2004) Hirschl ได้นำเสนอแนวทางการวิเคราะห์ฝ่ายตุลาการว่ามีบทบาทในการธำรงอำนาจนำดั้งเดิมเอาไว้ (hegemonic preservation approach) มากกว่าการทำหน้าที่ในการสร้างความเสมอภาคให้เกิดขึ้น

[22] ยังไม่ต้องกล่าวถึงสมมติฐานเรื่องประชาชนส่วนมากยังไม่มีความรู้หรือ “ฉลาด” พอที่จะเลือกนักการเมืองหรือพรรคการเมืองที่ดีเข้าไปสู่การดำรงตำแหน่ง จึงต้องเพิ่มอำนาจให้กับสถาบันการเมืองที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ดังที่ปรากฏในงานวิจัยในยุคหลัง เช่น อภิชาต สถิตนิรามัย, ยุกติ มุกดาวิจิตร, นิติ ภวัครพันธุ์ ทบทวนภูมิทัศน์การเมืองไทย (เชียงใหม่ : แผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2556) แต่ประเด็นดังกล่าวไม่ได้อยู่ในขอบข่ายของการอภิปราย ณ ที่นี้

_______________________

ตีพิมพ์ครั้งแรก: บทวิเคราะห์ส่งท้าย ในหนังสือ การปฏิรูปการเมืองไทย: ฐานคิดและข้อเสนอว่าด้วยการออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ปี 2540 (สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2560)

ประชาธิปไตย การเมือง รัฐธรรมนูญ การปฏิรูปการเมืองไทย นักกฎหมายมหาชน สมชาย ปรีชาศิลปกุล Democracy

Print

เรื่อง: สมชาย ปรีชาศิลปกุล

อาจารย์และหัวหน้าศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ สมาชิกคนสำคัญแห่งมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน สมชายสนใจศึกษาเรื่องกฎหมายกับสังคม นิติปรัชญา ประวัติศาสตร์กฎหมาย และกฎหมายว่าด้วยสิทธิมนุษยชน