คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 14/2565 เรื่อง ประธานสภาผู้แทนราษฎรส่งคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสาม ประกอบมาตรา 82 ว่า ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของ พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่ พิจารณาวินิจฉัยว่า พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจนถึงวันที่ 24 สิงหาคม 2565 นั้นยังไม่ครบ 8 ปีตามมาตรา 158 วรรคสี่
ประเด็นหลักที่ศาลนำมาพิจารณาคือ นายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ มาเป็นนายกรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญจะต้องนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งไปตามมาตรา 158 วรรคสี่ “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันเกินกว่า 8 ปีมิได้” ด้วยหรือไม่ และหากนับ จะนับแต่เมื่อใด
ศาลพิจารณาว่า
…แม้คณะรัฐมนตรีซึ่งมีผู้ถูกร้องเป็นนายกรัฐมนตรี จะเป็นคณะรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญฉบับอื่นอยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ประกาศใช้บังคับ แต่เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 แล้ว ต้องถือว่าคณะรัฐมนตรีซึ่งแม้จะเข้าสู่ตำแหน่งรัฐมนตรีโดยรัฐธรรมนูญฉบับอื่นก็ตาม ย่อมเป็นคณะรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ตั้งแต่วันที่ 6 เมษายน 2560 อันเป็นวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 เป็นต้นไป ตามบทเฉพาะกาลมาตรา 264…
…กฎหมายย่อมมีผลใช้บังคับนับจากวันประกาศใช้ เมื่อรัฐธรรมนูญนี้มีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 ย่อมมีความหมายว่าทุกบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญย่อมมีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป เว้นแต่ในบทเฉพาะกาลจะมีการบัญญัติให้เรื่องใดยังไม่มีผลใช้บังคับ ดังนั้นไม่ว่ากรณีใดเมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ใช้บังคับ ทุกอย่างจึงต้องเริ่มนับทันที กรณีตามมาตรา 158 วรรคสี่ ในเรื่องระยะเวลา 8 ปี จึงต้องเริ่มนับทันทีนับแต่วันที่รัฐธรรมนูญนี้มีผลใช้บังคับ…
จึงพิจารณาต่อไปได้ว่า การนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ จะต้องนับตั้งแต่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ คือวันที่ 6 เมษายน 2560 เมื่อรวมกับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกของรัฐธรรมนูญ จนถึงวันที่ 24 สิงหาคม 2565 จึงยังไม่ครบ 8 ปี
การพิจารณาของศาลนี้ พิจารณามาตรา 158 ‘เฉพาะ’ วรรคสี่ มิได้พิจารณาทั้งมาตรา โดยหลักแล้ว บทบัญญัติที่มีหลายวรรค วรรคหนึ่งจะเป็นเนื้อความหลัก วรรคถัดไปจะเป็นเนื้อความขยายเพิ่มเติม ดังนั้นเมื่อจะพิจารณามาตรา 158 วรรคสี่ ก็ต้องเริ่มพิจารณาจากวรรคหนึ่ง ไล่ลำดับมาวรรคสอง และวรรคสาม แล้วถึงจะมาวรรคสี่
นอกจากนั้น อย่างที่ศาลได้พิจารณาไว้เป็นหลักการว่า “เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 ย่อมมีความหมายว่าทุกบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญย่อมมีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป เว้นแต่ในบทเฉพาะกาลจะมีการบัญญัติให้เรื่องใดยังไม่มีผลใช้บังคับ” มาตรา 158 วรรคหนึ่ง วรรคสอง และวรรคสาม ก็ย่อมมีผลใช้บังคับด้วยเช่นกัน
จึงสมควรยิ่งที่จะพิจารณามาตรา 158 ทั้งมาตรา ซึ่งในที่นี้จะทดลองพิจารณาดู
ก่อนอื่น เราจะลองอ่านบทบัญญัติมาตรา 158 ทั้งมาตราเป็นลำดับ เพื่อจะได้เห็นความหมายของแต่ละวรรคในทางที่เกี่ยวข้องกัน
มาตรา 158 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกินสามสิบห้าคน ประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน
นายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากบุคคลซึ่งสภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบตามมาตรา 159
ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราช โองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี
นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตำแหน่ง
ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้กล่าวถึงความมุ่งหมายของมาตรานี้ว่า “บัญญัติพระราชอำนาจในการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี และวาระการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรี”
เราจึงแบ่งเนื้อความได้เป็น 2 ส่วน คือส่วนที่ว่าด้วยพระราชอำนาจในการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี อยู่ที่วรรคหนึ่ง วรรคสอง และวรรคสาม อีกส่วนหนึ่งว่าด้วยวาระการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรี อยู่ที่วรรคสี่
วรรคหนึ่ง เป็นเนื้อความหลักว่า พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี หมายความว่า พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี
วรรคสอง ขยายความวรรคหนึ่งว่า บุคคลซึ่งพระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีนั้น จะต้องได้รับความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี จากสภาผู้แทนราษฎรตามมาตรา 159 คือสภามีมติเห็นชอบจากบุคคลที่พรรคการเมืองเสนอชื่อไว้ล่วงหน้าตั้งแต่ลงสมัครรับเลือกตั้งตามมาตรา 88
วรรคสาม ขยายความวรรคหนึ่งอีกว่า ในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีนั้น ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ หมายถึงประธานสภานี้เป็นผู้ถวายคำแนะนำและยินยอม กล่าวคือประธานสภาจะนำความในวรรคสองกราบบังคมทูล และเมื่อโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง ประธานสภาจะลงนามยินยอมการแต่งตั้งนั้น
สำหรับวรรคสี่ ว่าด้วยวาระการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรี ตามหลักแล้ว ไม่ควรนำมารวมไว้ในมาตรานี้ เพราะไม่เกี่ยวกับพระราชอำนาจในการแต่งตั้ง กรณีวาระการดำรงตำแหน่งของผู้ดำรงตำแหน่งอื่นตามรัฐธรรมนูญ จะแยกเป็นอีกมาตราหนึ่งต่างหาก มีเพียงวาระของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติซึ่งบัญญัติรวมไว้ในมาตราว่าด้วยที่มาและลักษณะของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ กับวาระของสมาชิกวุฒิสภาซึ่งบัญญัติไว้เป็นลักษณะต้องห้ามว่า “เคยดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญนี้”
จะเห็นว่า มาตรา 158 วรรคหนึ่ง วรรคสอง และวรรคสาม เป็นความเกี่ยวข้องกันระหว่างพระมหากษัตริย์กับประธานสภาผู้แทนราษฎร มาตรานี้มีเพียงพระมหากษัตริย์เท่านั้นที่อาศัยอำนาจใช้บังคับของบทบัญญัติได้ และมีแต่ประธานสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้นที่จะถวายคำแนะนำและยินยอมในการใช้พระราชอำนาจ แต่บทบัญญัติวรรคสี่ ไม่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์และประธานสภาผู้แทนราษฎรในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีเลย เป็นเรื่องเฉพาะตัวของผู้เป็นนายกรัฐมนตรีเท่านั้น
แต่เมื่อนำวาระการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมารวมไว้ในมาตรานี้ ก็อ่านได้เนื้อความว่า บุคคลซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีนั้น จะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกิน 8 ปีมิได้ หรือหากจะอ่านไปตามพระราชอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี ก็จะได้เนื้อความอีกว่า บุคคลซึ่งพระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีนั้น ต้องไม่เคยดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาก่อน หรือหากเคยดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาแล้ว ระยะเวลาการดำรงตำแหน่งรวมแล้วต้องไม่ถึง 8 ปี และเมื่อดำรงตำแหน่งต่อไป มีระยะเวลาการดำรงตำแหน่งรวมแล้วเกิน 8 ปีมิได้
วรรคสี่ จึงเป็นส่วนขยายของวรรคหนึ่ง ไม่เกี่ยวกับวรรคสอง และวรรคสาม การนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ต้องนับไปตามวรรคหนึ่ง หรือเริ่มนับแต่วันที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง ไม่ว่าการดำเนินการตามวรรคสอง จะเป็นไปตามบทบัญญัติหลัก หรือตามบทเฉพาะกาลมาตรา 276 ที่ให้ในระหว่าง 5 ปีแรกนับแต่มีรัฐสภาชุดแรก การลงมติเห็นชอบบุคคลซี่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีเป็นมติเห็นชอบของรัฐสภา ก็ตาม
คราวนี้ บทเฉพาะกาล มาตรา 264 บัญญัติให้นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ มาเป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ นายกรัฐมนตรีดังกล่าวก็ต้องมาอยู่ภายใต้มาตรา 158 รวมทั้งมาตรา 160 ว่าด้วยคุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม และมาตรา 170 ว่าด้วยความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัว
วรรคสอง เป็นเนื้อความขยายวรรคหนึ่ง เริ่มต้นว่า “รัฐมนตรีตามวรรคหนึ่งนอกจากต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2560 แล้ว ต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่บัญญัติไว้สำหรับรัฐมนตรีตามมาตรา 160 ยกเว้น…” หมายความว่า นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีดังกล่าว จะต้อง ‘มีคุณสมบัติ’ และ ‘ไม่มีลักษณะต้องห้าม’ ตามมาตรา 20 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 และต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 160 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ด้วย โดยได้เว้นใช้บังคับบางบทบางประการไว้ รวมทั้งมาตรา 170 ก็มีเว้นใช้บังคับบางบทบางประการไว้เช่นกัน
ส่วนวรรคสาม เป็นเนื้อความขยายวรรคหนึ่ง ได้บัญญัติว่า
การดำเนินการแต่งตั้งรัฐมนตรีในระหว่างเวลาตามวรรคหนึ่ง ให้ดำเนินการตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2558 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พุทธศักราช 2559 แต่ต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามตามวรรคสองด้วย
การดำเนินการแต่งตั้งรัฐมนตรี ซึ่งควรรวมถึงนายกรัฐมนตรีด้วย ตามบทบัญญัติดังกล่าว นอกจากอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 158 วรรคหนึ่งแล้ว จะต้องอาศัยมาตรา 19 และมาตรา 20 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 ประกอบด้วย
ในทางรัฐธรรมนูญ การประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ใน ‘พระราชปรารภ’ เขียนไว้ว่า ให้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 “…ใช้แทนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557…” รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 จึงมิได้ ‘เลิกใช้’ หรือ ‘สิ้นสุดลง’ โดยตรง รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ยังอาจสงวนบทบัญญัติบางบทบางมาตราของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 ให้มีผลใช้บังคับต่อไปอีกระยะเวลาหนึ่งได้ ในกรณีบทเฉพาะกาล มาตรา 264 วรรคสอง และวรรคสาม ได้สงวนบทบัญญัติมาตรา 19 และ 20 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 ไว้
ผลของพระราชปรารภและมาตรา 264 ดังกล่าวมา ทำให้นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่อยู่ภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญและก่อนการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรก ทั้งที่มาจากรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 และที่อาจตั้งขึ้นใหม่ตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 มีความเป็นรัฐมนตรีตามบทบัญญัติมาตรา 19 และ 20 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 และมาตรา 158 และมาตรา 160 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560
เราจะมาพิจารณาดูต่อว่า นายกรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนั้น มาเป็นนายกรัฐมนตรีตามบทบัญญัติมาตรา 158 อย่างไร
มาตรา 158 วรรคหนึ่ง “พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกินสามสิบห้าคน ประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน” นายกรัฐมนตรีดังกล่าว ได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง ตามพระบรมราชโองการ ประกาศแต่งตั้ง ลงวันที่ 24 สิงหาคม 2557 ซึ่งอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 19 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557
วรรคสอง “นายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากบุคคลซึ่งสภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบตามมาตรา 159” การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีดังกล่าว ปรากฏความในพระบรมราชโองการแต่งตั้งว่า “…ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาว่า สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ลงมติเมื่อวันพฤหัสบดีที่ 21 สิงหาคม 2557 เห็นชอบด้วยในการแต่งตั้ง พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี ด้วยคะแนนเสียงเป็นเอกฉันท์ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ”
การที่รัฐธรรมนูญไม่ได้ยกเว้นใช้บังคับวรรคสองนี้ และในสถานการณ์จริง สภานิติบัญญัติแห่งชาติก็ยินยอมให้พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ซึ่งเป็นนายกรัฐมนตรีในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เป็นนายกรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญต่อไป มิได้ให้พ้นจากตำแหน่ง แสดงว่ารัฐธรรมนูญและสภาเห็นว่า มติเห็นชอบของสภานิติบัญญัติแห่งชาติซึ่งทำหน้าที่สภาผู้แทนราษฎรนั้น อนุโลมไปตามมาตรา 158 วรรคสองได้ โดยที่ไม่ต้องมีการเสนอชื่อบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีล่วงหน้า ตามมาตรา 159 ประกอบมาตรา 88
วรรคสาม “ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราช โองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี” ในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ปรากฏความในพระบรมราชโองการแต่งตั้งว่า “…ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาว่า…” และ “ผู้รับสนองพระบรมราชโองการ พรเพชร วิชิตชลชัย ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ” มาตรา 6 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 บัญญัติว่า “ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติทำหน้าที่สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา” ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติจึงทำหน้าที่ประธานสภาผู้แทนราษฎร
สำหรับมาตรา 158 วรรคสี่ “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้…” นั้น ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 ไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยวาระการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไว้ บทบัญญัตินี้จึงใช้บังคับเพิ่มเติม
เมื่อดูมาตรา 264 วรรคสอง ก็ไม่พบว่าได้ยกเว้นใช้บังคับมาตรา 158 วรรคสี่ และมาตรา 170 วรรคสอง ซึ่งว่าด้วยการพ้นจากตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีเมื่อดำรงตำแหน่งครบ 8 ปี แสดงว่ารัฐธรรมนูญประสงค์ให้นายกรัฐมนตรีที่อยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ มาเป็นนายกรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ต้องอยู่ภายใต้มาตรา 158 วรรคสี่ จะดำรงตำแหน่งรวมกันเกิน 8 ปีมิได้
ส่วนการนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีนั้น ต้องนับเหมือนกับที่นับในบทหลัก คือนับไปตามมาตรา 158 วรรคหนึ่ง เมื่อโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งตามพระบรมราชโองการ ประกาศแต่งตั้ง ลงวันที่ 24 สิงหาคม 2557 ซึ่งอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 19 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557
มีอีกส่วนหนึ่งที่ควรพิจารณาประกอบ คือบทบัญญัติในบทเฉพาะกาลที่ให้ผู้ดำรงตำแหน่งอื่นตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 และฉบับชั่วคราวปี 2557 มาดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ได้แก่ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ได้บัญญัติให้ผู้ดำรงตำแหน่งเหล่านี้ “ซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ยังคงอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไป และเมื่อพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ…ใช้บังคับแล้ว การดำรงตำแหน่งต่อไปเพียงใดให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว…”
เมื่อตรวจดูพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญแล้ว ปรากฏว่าทุกตำแหน่งให้นับวาระการดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 โดยเริ่มนับแต่วันที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง แม้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับคณะกรรมการเลือกตั้งและคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ จะให้ผู้ดำรงตำแหน่งพ้นจากตำแหน่งเมื่อประกาศใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ แต่ก็ให้ได้รับบำเหน็จตอบแทนโดยคำนวณนับตั้งแต่วันที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง
น่าสนใจว่า รัฐธรรมนูญจะนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งตั้งแต่ได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง ทั้งในบทหลักและบทเฉพาะกาล เมื่อพิจารณาจากลักษณะการบัญญัติ บทบัญญัติว่าด้วยวาระการดำรงตำแหน่งของผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญอื่นนอกจากนายกรัฐมนตรี ได้แยกเป็นมาตราหนึ่ง ไม่ได้รวมอยู่ในมาตราว่าด้วยพระราชอำนาจในการแต่งตั้ง บทบัญญัติมีถ้อยคำ “นับแต่วันที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง” ไว้ เช่น “มาตรา 207 ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีวาระการดำรงตำแหน่งเจ็ดปีนับแต่วันที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง…” ในกรณีนายกรัฐมนตรี ซึ่งบทบัญญัติว่าด้วยวาระการดำรงตำแหน่ง รวมอยู่ในบทบัญญัติว่าด้วยพระราชอำนาจในการแต่งตั้ง ก็ย่อมมีความหมายทำนองเดียวกันคือ นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่ง นับแต่วันที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง รวมกันแล้วเกิน 8 ปีมิได้
ในด้านความมุ่งหมาย รัฐธรรมนูญให้ความสำคัญแก่พระราชอำนาจในการแต่งตั้งอย่างมาก ดังที่ ‘ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตรา’ อธิบายมาตรา 158 ไว้ว่า
…บทบัญญัติลักษณะนี้ ได้มีการบัญญัติเป็นครั้งแรกไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 (มาตรา 46) และได้บัญญัติทำนองเดียวกันในรัฐธรรมนูญทุกฉบับ โดยเป็นบทบัญญัติที่สอดคล้องกับบทบัญญัติมาตรา 3 ที่วางหลักไว้ตั้งแต่ในเบื้องแรกแล้วว่า พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจอธิปไตย อันได้แก่ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ ทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามลำดับ การกำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี ในขณะเดียวกันการแต่งตั้งผู้พิพากษาและตุลาการ รัฐธรรมนูญก็กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง นับเป็นการสร้างความเชื่อมโยงระหว่างประชาชนและพระมหากษัตริย์ที่สอดคล้องต้องกันและบ่งบอกให้รู้ว่าเป็นการใช้อำนาจร่วมกันระหว่างประชาชนและพระมหากษัตริย์…
ในการดำเนินการตามมาตรา 158 วรรคสี่ จึงยิ่งต้องพิจารณาภายใต้พระราชอำนาจในการแต่งตั้งอย่างเคร่งครัด คำว่า ‘ดำรงตำแหน่ง’ ในบทบัญญัติที่ว่า “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้” เป็นการดำรงตำแหน่งตาม “พระราชอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี” พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน จึงเรียกคณะรัฐมนตรีได้ว่า “คณะรัฐมนตรีในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” หรือ “รัฐบาลในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว”
อีกประการหนึ่ง บทบัญญัติมาตรา 158 วรรคสี่ ได้มีมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ในรัฐธรรมนูญฉบับนั้น บัญญัติว่า “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินแปดปีมิได้” โดยมีความมุ่งหมาย “…เพื่อป้องกันการใช้อิทธิพลผูกขาดอำนาจรัฐ” สังเกตว่ารัฐธรรมนูญฉบับนั้นไม่ได้ห้ามนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 8 ปี จะเป็นนายกรัฐมนตรีได้อีก แต่ต้องไม่ดำรงตำแหน่งติดต่อกัน โดยนัยแล้ว รัฐธรรมนูญจึงมองการผูกขาดอำนาจรัฐไปที่ ‘ระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง’
ส่วนบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 นี้ บัญญัติว่า “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้” โดยมีความมุ่งหมาย “…เพื่อมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวเกินไปอันจะเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤตทางการเมืองได้” รัฐธรรมนูญฉบับนี้ มองการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองไปที่ ‘บุคคล’ หรือ ‘นายกรัฐมนตรี’ ไม่ว่าบุคคลนั้นๆ จะดำรงตำแหน่งกี่คราว แต่ละคราวดำรงตำแหน่งอาจจะ 1 ปี 2 ปี และจะติดต่อกัน หรือห่างกันเป็น 5 ปี 10 ปี ก็สามารถผูกขาดอำนาจในทางการเมืองได้
ดังนั้นรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับจึงบัญญัติให้นายกรัฐมนตรีที่อยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ มาเป็นนายกรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ต้องอยู่ภายใต้บทบัญญัติว่าด้วยวาระการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรี ทั้งยังไม่มีบทบัญญัติจำกัดการนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งไว้ที่เมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เมื่อพิจารณาจากมุมมองการผูกขาดอำนาจรัฐหรืออำนาจทางการเมืองแล้ว กรณีของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ยิ่งต้องพิจารณาอย่างเคร่งครัดมาก เพราะ ‘บุคคล’ หรือ ‘นายกรัฐมนตรี’ เป็นปัจจัยสำคัญ และรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 มองเพียงการผูกอำนาจรัฐ แต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 มองไกลไปถึง ‘อันจะเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤตทางการเมืองได้’ จึงยิ่งต้องพิจารณาอย่างเคร่งครัดมากขึ้นไปอีก คือให้เป็นไปตามบทบัญญัติหลัก หรือมาตรา 158
จากที่ได้ทดลองพิจารณาประเด็นการนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีที่อยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ มาเป็นนายกรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ โดยพิจารณาจากมาตรา 158 จะเห็นว่าเมื่อเราพิจารณาบทบัญญัติไปทั้งมาตรา ก็จะเข้าใจถึงความเกี่ยวข้องกันของแต่ละวรรค ซึ่งทำให้เห็นความหมายเพิ่มมากขึ้น
มาตรา 158 วรรคสี่ นายกรัฐมนตรีจะ ‘ดำรงตำแหน่ง’ รวมกันแล้วเกิน 8 ปีมิได้ มิได้มีความหมายเพียงว่า ‘เป็น’ หรือ ‘เข้าสู่ตำแหน่ง’ ซึ่งจะสามารถเริ่มนับเวลาไปตามการประกาศใช้รัฐธรรมนูญก็ได้ เหมือนอย่างคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น แต่โดยเหตุที่มาตรา 158 วรรคสี่ อยู่ภายใต้บทบัญญัติว่าด้วยพระราชอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี คำว่า ‘ดำรงตำแหน่ง’ มีความหมายอีกว่า ดำรงตำแหน่งตามพระราชอำนาจในการแต่งตั้ง เช่นเดียวกับที่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญว่าด้วยวาระการดำรงตำแหน่งของผู้ดำรงตำแหน่งอื่น มีคำว่า ‘นับแต่วันที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง’ ประกอบ
ในการอ่านมาตรา 158 วรรคสี่ อาจอ่านใหม่ได้อีกว่า บุคคลซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีนั้น จะดำรงตำแหน่ง ‘นับแต่วันที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง’ รวมกันแล้วเกิน 8 ปีมิได้ ทั้งนี้ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่
