พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย เรื่อง

เมื่อต้นปี ผมได้รับคัดเลือกให้เข้าร่วมโครงการ Eisenhower Fellowship ทำให้มีโอกาสเดินทางไปในเมืองต่างๆ ทั่วสหรัฐอเมริกา พูดคุยกับผู้คนในสาขาต่างๆ เพื่อทำความเข้าใจโจทย์ที่ตัวเองสนใจ และพยายามหาบทเรียนเพื่อนำมาปรับใช้กับประเทศไทย (อ่านบันทึกประสบการณ์ตอนแรกได้ ที่นี่)

โจทย์หลักที่ผมอยากรู้เกี่ยวข้องกับโลกของนโยบายสาธารณะ ซึ่งมีคำถามคาใจ ได้แก่ อะไรคือปัจจัยสำคัญที่ทำให้มีการวิเคราะห์และถกเถียงเรื่องนโยบายสาธารณะอย่างกว้างขวางในสหรัฐอเมริกา, ทำอย่างไรให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะ และทำอย่างไรให้นโยบายสาธารณะได้รับการตรวจสอบ วิเคราะห์ และปรับปรุงให้เกิดประโยชน์กับประชาชนมากที่สุด

ประเด็นสำคัญของนโยบายสาธารณะ คือ แทบทุกนโยบายจะมี ‘คนได้’ และ ‘คนเสีย’ เสมอ และบ่อยครั้ง ผลกระทบ ข้อดี ข้อเสีย และต้นทุนของแต่ละนโยบายก็เป็นเรื่องค่อนข้างซับซ้อน ไม่ใช่เรื่องง่ายในการวิเคราะห์และประมาณการ ส่วนการจัดลำดับความสำคัญของนโยบายต่างๆ ภายใต้ข้อจำกัด ก็ไม่ได้ทำได้ง่ายๆ แบบในทฤษฎี

สิ่งที่ผมสนใจคือ ทำอย่างไรจึงจะทำให้ ‘คนได้’ และ ‘คนเสีย’ ได้ออกเสียงและความเห็นของตน แต่ลำพังเพียงแค่การ ‘เลือก’ นโยบายผ่านเสียงข้างมากในกระบวนการลงคะแนนเสียงก็อาจจะไม่ใช่คำตอบทั้งหมด เพราะผู้ลงคะแนนอาจขาดความรู้และความเข้าใจเกี่ยวกับนโยบายอย่างแท้จริง การวิเคราะห์โดยผู้เชี่ยวชาญอาจมีความสำคัญในฐานะวัตถุดิบที่เติมเข้ามาในกระบวนการตัดสินใจ

ในการเดินทางท่องโลกนโยบายสาธารณะรอบนี้ ผมจึงพยายามเน้นไปพูดคุยกับคนในห้ากลุ่มใหญ่ คือ

(1) ผู้กำหนดนโยบายด้านต่างๆ ทั้งนโยบายการคลัง นโยบายการเงิน และนโยบายการค้า

(2) ผู้วิเคราะห์นโยบาย เช่น สถาบันวิจัยต่างๆ, Congressional Budget Office (CBO) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่ประเมินผลกระทบของนโยบายการคลัง รายงานตรงต่อรัฐสภา รวมไปถึงกลุ่มของอาจารย์มหาวิทยาลัย

(3) สื่อมวลชน ซึ่งทำหน้าที่รายงานข่าว และทำให้ประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกับนโยบายเป็นที่สนใจของประชาชนทั่วไป

(4) ภาคประชาสังคม ทั้งหน่วยงานที่ดูแลผลประโยชน์ของผู้บริโภค และกลุ่มผลประโยชน์ อย่างหอการค้า (Chamber of Commerce)

(5) นักการเมืองและทีมงาน ในระดับรัฐบาลกลางและระดับรัฐ ซึ่งต้องประมวลผลกระทบจากกระแสแต่ละเรื่องต่อฐานเสียงของตน และนำมาตัดสินใจในการลงคะแนนเสียงเพื่อออกกฎหมายและนโยบายต่างๆ

หน่วยงานต่างๆ ที่ผู้เขียนได้เดินทางไปพบในกรุงวอชิงตัน ดี.ซี. ได้แก่ US Treasury, Brookings Institute, USTR, CSIS, CBO, Petersen Institute, IMF, Heritage Foundation

ผู้กำหนดนโยบาย

ผมเดินทางไปพบผู้กำหนดนโยบายด้านต่างๆ ในหลายเมือง เช่น เจ้าหน้าที่กระทรวงการคลังของสหรัฐ เจ้าหน้าที่ตัวแทนการค้าสหรัฐ (USTR) ซึ่งเกี่ยวข้องกับนโยบายการค้า เจ้าหน้าที่ประจำ Board of Governors of the Federal Reserve ซึ่งทำหน้าที่เหมือนสำนักงานใหญ่ของธนาคารกลางของสหรัฐ และ Federal Reserve Bank เมืองซานฟรานซิสโก แอตแลนตา และบอสตัน เพื่อฟังความเห็นของคนที่ทำหน้าที่ออกนโยบายถึงความสำคัญในการวิเคราะห์นโยบายและการรับฟังความเห็นจากประชาชน

สิ่งที่น่าสนใจคือ ผู้กำหนดนโยบายของแต่ละหน่วยงาน มีความคิดเห็นคล้ายกันในเรื่องการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายของประชาชน กล่าวคือ มีความตระหนักถึงความสำคัญของการมีส่วนร่วมของประชาชน รู้ว่ากฎหมายและนโยบายที่จะออกมาต้องทำประชาพิจารณ์ และนำความคิดเห็นจากภาคประชาชนเข้าไปสู่กระบวนการออกนโยบาย

หน่วยงานวิเคราะห์นโยบาย

สำหรับกลุ่มสำนักวิจัยหรือ think tank มีหน้าที่วิเคราะห์วิจัยและให้ความเห็นต่อนโยบายต่างๆ  สิ่งที่น่าสนใจคือ ในสหรัฐอเมริกา มีสถาบันวิจัยจำนวนมาก ทั้งในรูปของหน่วยงานสังกัดมหาวิทยาลัย หน่วยงานภาครัฐ และหน่วยงานอิสระที่ไม่ได้พึ่งเงินอุดหนุนจากภาครัฐ สถาบันวิจัยเหล่านี้ผลิตงานคุณภาพและได้รับการยอมรับจากภาควิชาการอย่างสูง

หน่วยงานหนึ่งที่น่าสนใจคือ Congressional Budget Office (CBO) ซึ่งมีหน้าที่ประเมินต้นทุนและผลกระทบด้านการคลังจากนโยบายต่างๆ  CBO เป็นหน่วยงานของรัฐบาล แต่เป็นอิสระจากรัฐบาล และขึ้นกับรัฐสภา ทำให้สามารถผลิตบทวิเคราะห์ได้อย่างเป็นกลาง และได้รับความเชื่อถือในด้านคุณภาพ แต่บ่อยครั้งก็จะถูกวิจารณ์จากทั้งสองฝ่ายว่าเข้าข้างอีกฝั่งหนึ่ง (แปลว่าต้องทำอะไรสักอย่างถูกแน่ๆ) ในเมืองไทยมีความพยายามจัดตั้งสำนักงานงบประมาณประจำรัฐสภา (PBO) เพื่อให้ทำหน้าที่คล้ายกัน แต่ที่ผ่านมายังไม่ประสบความสำเร็จ

นอกจากนี้ ยังมีสถาบันวิจัยอิสระอีกจำนวนมาก ที่ทำหน้าที่วิเคราะห์และให้ความเห็นต่อนโยบายต่างๆ สถาบันวิจัยเหล่านี้มีความหลากหลายทั้งในแง่อุดมการณ์ทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม บางครั้งผู้คนจะรู้ว่าสำนักวิจัยแต่ละแห่งจะให้เหตุผลประกอบการวิเคราะห์อย่างไร ก่อนที่จะออกมาแถลงเสียด้วยซ้ำ  ตัวอย่างเช่น American Enterprise Institute และ Heritage Foundation เป็นสำนักวิจัยที่สนับสนุนแนวคิดตลาดเสรี (มีอุดมการณ์ทางเศรษฐกิจค่อนไปทางขวา) นิยมรัฐขนาดเล็ก และมักสนับสนุนแนวคิดทางการเมืองแบบพรรครีพับลิกัน (แต่ก็ไม่เสมอไป) ในขณะที่ Brookings Institute เป็นสำนักวิจัยที่มักมีแนวความคิดเป็นกลางค่อนไปทางซ้าย สนับสนุนความเสมอภาค และมักมีความเห็นใกล้เคียงกับข้อเสนอหลายอย่างของพรรคเดโมแครต

เรียกได้ว่าคนที่มีแนวคิดและอุดมการณ์ทางการเมืองต่างกัน สามารถหาบทวิเคราะห์ ซึ่งให้เหตุผลสนับสนุนหรือคัดค้านนโยบายตามความเห็นทางการเมืองของตนเองได้  ในสังคมที่เต็มไปด้วยหน่วยงานวิเคราะห์นโยบาย ทำให้สถาบันเหล่านี้ต้องแข่งกันนำเสนอความคิด และรักษาคุณภาพในการวิเคราะห์ของตน

อีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจคือ สถาบันวิจัยเหล่านี้ไม่ได้รับงบประมาณสนับสนุนจากรัฐบาล แต่มักจัดตั้งเป็นองค์กรไม่แสวงหาผลกำไร จากทุนประเดิมจากบุคคลที่เชื่อในการผลักดันแนวนโยบายที่เป็นประโยชน์ (ตามอุดมคติทางการเมืองของเขา) และสนับสนุนการวิเคราะห์และให้ความรู้แก่สาธารณชนเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ

ทุนในการดำเนินงานส่วนสำคัญมาจากเงินบริจาค จากทั้งบริษัทและบุคคลที่สามารถนำไปหักภาษีได้ โดยมีกฎระบุไว้อย่างเฉพาะเจาะจงว่ากิจกรรมใดทำได้และทำไม่ได้ (เช่น การล็อบบี้ทางการเมือง) และต้องมีการเก็บหลักฐานการใช้เงินอย่างละเอียด

ด้วยความที่สถาบันวิจัยเหล่านี้ไม่ต้องพึ่งพารายได้จากโครงการวิจัยภายใต้งบประมาณของรัฐ (แบบสถาบันวิจัยหลายแห่งในเมืองไทย) ทำให้ไม่มีความขัดแย้งทางผลประโยชน์ สามารถวิจารณ์รัฐบาลได้อย่างตรงไปตรงมา โดยไม่ต้องห่วงว่าจะโดนตัดเงินโครงการวิจัย ยิ่งสถาบันวิจัยนั้นทำงานออกมาอย่างมีคุณภาพ และมีความสำคัญต่อการถกเถียงเรื่องนโยบายมาก สถาบันนั้นก็มีโอกาสได้รับเงินบริจาคเพิ่มขึ้น แต่ถ้าสถาบันใดมีปัญหาเรื่องคุณภาพงาน หรือประเด็นเรื่องความโปร่งใส หรือมีความขัดแย้งทางผลประโยชน์ ก็อาจทำให้ขาดความน่าเชื่อถือ จนเงินบริจาคอาจลดลงได้

ปัจจัยสำคัญของความสำเร็จจึงอยู่ที่การแข่งขันกัน ทั้งในเรื่องคุณภาพของงานวิเคราะห์วิจัย และเรื่องความโปร่งใส

‘ตลาด’ ของเงินบริจาคและองค์กรการกุศลในสหรัฐอเมริกานั้นใหญ่มาก สามารถสร้างงานที่มีคุณภาพได้จำนวนมาก และมีผลกระทบอย่างกว้างขวางในหลายด้าน ตั้งแต่ศิลปะ ดนตรี กีฬา การศึกษา วิทยาศาสตร์ ศาสนา การสาธารณสุข ไปจนถึงการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะเลยทีเดียว สาเหตุอาจเป็นเพราะความเชื่อทางศาสนา และผลประโยชน์ทางภาษี (ที่มีการบังคับใช้อย่างจริงจัง) ทำให้คนจำนวนไม่น้อยรู้สึกว่าอยากจะสร้าง “สินค้าสาธารณะ” ในแบบที่ตัวเองสนใจ แทนที่จะจ่ายเงินให้กับรัฐบาลไปเต็มๆ

ประเด็นนี้ทำให้สะท้อนคิดถึงเมืองไทยว่า คนไทยบริจาคเงินเพื่อสาธารณะกันไม่น้อย แต่ปัญหาเรื่องความโปร่งใสของหน่วยงานผู้รับบริจาค ความยุ่งยากด้านเอกสาร และการบังคับด้านภาษี (ใบอนุโมทนาบัตรหากันได้ง่ายๆ) อาจไม่ได้ทำให้ผู้เสียภาษีมีแรงจูงใจในการใช้ประโยชน์จากสิทธิทางภาษีผ่านการบริจาคเงินเพื่อสร้างสินค้าสาธารณะ

น่าคิดเหมือนกันว่า ทำอย่างไรจึงจะปรับปรุงกระบวนการบริจาคเงินเพื่อสังคมให้เข้มแข็งและกว้างขวางขึ้นได้ โครงการ e-donation ที่เพิ่งเปิดตัวไป อาจช่วยแก้ปัญหาตรงนี้ได้ไม่มากก็น้อย

สื่อมวลชน

สื่อมวลชนทำหน้าที่สำคัญในการติดตามและเลือกประเด็นที่ประชาชนสนใจ นำบทวิเคราะห์ต่างๆ ที่มีอยู่มาย่อยและนำเสนอต่อประชาชน หรือบางครั้งก็ทำการวิเคราะห์เอง เพื่อให้ประชาชนได้รับทราบ

สิ่งที่มีความสำคัญมากที่สุดอย่างหนึ่งต่อกระบวนการวิเคราะห์และถกเถียงเรื่องนโยบาย คือ ความมีเสรีภาพของสื่อมวลชน โดยเลือกตั้งคำถามในประเด็นที่ประชาชนสนใจ ยกขึ้นมาเป็นกระแส และทำให้ผู้รับผิดชอบแต่ละฝ่ายทำหน้าที่ของตนเองให้ดีที่สุด โดยไม่ต้องเป็นห่วงเรื่องความปลอดภัยและข้อกฎหมาย อาทิ การนำผู้กำหนดนโยบายและนักวิเคราะห์นโยบายที่มีมุมมองต่างกัน มาถกเถียงกันแบบมีเหตุผล โดยยึดหลักการและผลประโยชน์สุทธิต่อประชาชนเป็นที่ตั้ง และให้ประชาชนเลือกตัดสินจากเหตุผลที่แต่ละฝ่ายนำเสนอ

ทั้งหมดนี้เป็นการสร้างบรรยากาศของการออกนโยบายให้ยึดอยู่บนหลักการ ให้ความรู้แก่ประชาชน และสนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ

กลุ่มผลประโยชน์

ภาคประชาสังคมที่ดูแลผลประโยชน์ของกลุ่มผลประโยชน์อย่างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภค และกลุ่มธุรกิจอย่างหอการค้า สมาคมนายธนาคาร หรือสมาคมธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็ก ก็มีบทบาทสำคัญในการหาจุดยืนของกลุ่มต่างๆ ต่อประเด็นนโยบาย เพื่อให้แน่ใจได้ว่าผลประโยชน์ของสมาชิกได้รับการคุ้มครอง หรือรู้ว่านโยบายใหม่จะส่งผลกระทบต่อสมาชิกอย่างไร

บ่อยครั้งที่กลุ่มผลประโยชน์เหล่านี้อาจมีการ ‘ล็อบบี้’ เพื่อเจรจา แลกเปลี่ยน หรือกดดันให้ออกนโยบายในแนวทางที่กลุ่มตนได้รับประโยชน์ แม้ฟังดูแล้วจะเป็นประเด็นเรื่องของผลประโยชน์ แต่ถ้าการเจรจาอยู่บนโต๊ะ และทุกกลุ่มได้รับโอกาสเท่าเทียมกัน การเจรจาผลประโยชน์ก็อาจจะทำให้นโยบายได้รับการปรับปรุงจนเกิดประโยชน์สูงสุด

นักการเมืองในระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน

นักการเมืองเป็นอีกกลุ่มที่มีความสำคัญต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการออกนโยบายสาธารณะ

สิ่งที่สำคัญต่อนักการเมืองทุกระดับ คือ คะแนนความนิยมในเขตเลือกตั้งของเขา แปลว่าไม่ว่าประเด็นใดกำลังถูกถกเถียงกัน สิ่งที่นักการเมืองให้ความสำคัญมากที่สุดคือ การประเมินว่าฐานเสียงของตัวเองในเขตเลือกตั้งคิดอย่างไรกับประเด็นนั้น และคนกลุ่มดังกล่าวได้รับผลประโยชน์หรือเสียประโยชน์อย่างไร อีกทั้งในฐานะนักการเมือง เขาควรเลือกตัดสินใจในการลงคะแนนอย่างไร จึงจะได้รับคะแนนนิยมเพิ่มขึ้นในเขตเลือกตั้ง

ตัวอย่างเช่น นักการเมืองในเขตเลือกตั้งที่มีฐานเสียงเป็นคนตกงาน ผู้ได้รับผลกระทบจากการค้าเสรี อาจจะเลือกลงคะแนนสนับสนุนมาตรการกีดกันทางการค้า ในขณะที่เขตเลือกตั้งในพื้นที่โรงงานอุตสาหกรรมหรือเกษตรกรรม อาจไม่สนับสนุนมาตรการกีดกันทางการค้า

แน่นอนว่านักการเมืองทั้งในวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร ต้องทำหน้าที่ออกเสียงในการพิจารณาร่างกฎหมายปีละเป็นร้อยฉบับ ไม่มีทางที่นักการเมืองทุกคนจะรู้เรื่องรายละเอียดของกฎหมายแต่ละฉบับได้ บทวิเคราะห์จากสถาบันวิจัยต่างๆ จึงมีบทบาทอย่างมากในการยกระดับความรู้ความเข้าใจของผู้กำหนดนโยบาย และทำให้การตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายต่างๆ มีประสิทธิภาพและรอบด้านมากขึ้น

จากสหรัฐฯ ถึงไทย

ตลอดการเดินทางทั่วสหรัฐอเมริกา 7 สัปดาห์ ผมได้พบเจอคนน่าสนใจจำนวนมาก หนึ่งในคนที่ผมประทับใจที่สุด คือ Marilyn Watkins ซึ่งทำงานอยู่ที่ Economic Opportunity Institute – think tank เล็กๆ ในเมืองซีแอตเติล

Watkins ทำงานเรื่องสิทธิแรงงานในรัฐวอชิงตัน ในตอนแรก ตัวผมเองไม่แน่ใจว่าการนัดหมายพูดคุยกับเธอจะได้ประโยชน์อะไรมากนัก แต่เมื่อเธอเล่าเรื่องกระบวนการขับเคลื่อนนโยบายเกี่ยวกับสวัสดิการการลาในระดับมลรัฐ ผมได้เรียนรู้มากมาย และรู้สึกประทับใจอย่างยิ่งตอนเธอบอกกับผมว่า ตัวเธอทำวิจัย ขับเคลื่อน และผลักดันเรื่องนี้มาตั้งแต่สมัยสาวๆ เมื่อ 19 ปีที่แล้ว

ลองนึกดูว่าเธอต้องมีความทุ่มเทและความตั้งใจขนาดไหนจึ งสามารถทำงานในประเด็นเดียวได้ยาวนานขนาดนี้ สุดท้าย เธอมีส่วนสำคัญในการผลักดันให้รัฐวอชิงตันเป็นรัฐที่ห้าของสหรัฐอเมริกา ที่มีระบบสวัสดิการการลาที่ชดเชยจากระบบประกันของรัฐ

ที่น่าสนใจคือ ในแทบทุกวงสนทนา พอผมแนะนำตัวว่ามาจากเมืองไทย และชวนคุยถึงประเด็นที่อยากรู้ คำถามที่ได้รับกลับมาคือ ด้วยการเมืองที่ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน เสรีภาพของสื่อมวลชนที่มีอย่างจำกัด การขาดความรับผิดชอบของกระบวนการทางการเมือง และคุณภาพของสถาบันทางกฎหมายและการเมืองต่างๆ ที่น่าเป็นห่วง มีความเป็นไปได้แค่ไหนที่จะทำให้กระบวนการทางนโยบายดีขึ้น

ก็ได้แต่หวังว่าเราจะพยายามหาทางร่วมกันในการปรับปรุงส่วนประกอบที่สำคัญเหล่านี้ และรอว่าเมื่อระบอบประชาธิปไตยหวนกลับมา เราจะสามารถร่วมกันผลักดันให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการวิเคราะห์และกำหนดนโยบายสาธารณะได้อย่างยั่งยืน

การเมืองระหว่างประเทศ พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย การมีส่วนร่วมทางการเมือง นโยบายสาธารณะ

Print

เรื่อง: พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

ผู้ช่วยกรรมการผู้จัดการ หัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ และหัวหน้าฝ่ายวิเคราะห์เศรษฐกิจและการลงทุน กลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร นักเศรษฐศาสตร์หนุ่ม ผู้ผ่านประสบการณ์ทำงานในกระทรวงการคลัง กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) และบริษัทจัดการกองทุนข้ามชาติ คอลัมนิสต์สำนักข่าวออนไลน์ไทยพับลิก้า