fbpx

ปัญหาการจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์: ว่าด้วย ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’

อติเทพ ไชยสิทธิ์ เรื่อง

ปทิตตา วาสนาส่งชูสกุล ภาพประกอบ

 

ในบทความชิ้นนี้ ผู้เขียนจะสำรวจหนึ่งในแนวคิดทางการเมืองของสหราชอาณาจักรที่แวดล้อม ‘พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบัน’[1] (The Crown) อยู่ นั่นคือหลักการ ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’ (the King’s Two Bodies) รวมทั้งรูปแบบการจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรซึ่งมีอิทธิพลต่อการจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ของไทยในสมัยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 อีกทั้งอภิปรายถึงปัญหาความไม่ลงรอยกันของแนวคิดเรื่องความเป็น ‘ส่วนพระมหากษัตริย์’ ในบริบทของสังคมและการเมืองไทย

ท้ายที่สุดนี้ ผู้เขียนต้องการเสนอแนวทางการปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ในเรื่องการจัดการ ‘ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์’ โดยให้ยกเลิกแนวคิดเรื่อง ‘ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์’ (Crown Property) ลงไปทั้งหมด แล้วแบ่งประเภททรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ใหม่ให้สอดคล้องกับบริบทของสังคมและการเมืองไทย และหลักการของระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional monarchy)

(1)
องค์พระมหากษัตริย์ และ พระมหากษัตริย์: ทวิกายาของพระมหากษัตริย์

 

“…Twin-born with greatness, subject to the breath
Of every fool, whose sense no more can feel
But his own wringing! What infinite heart’s-ease
Must kings neglect, that private men enjoy!
And what have kings, that privates have not too,
Save ceremony, save general ceremony?
And what art thou, thou idle ceremony?…”

Act 4, Scene 1, King Henry V – The Life of King Henry V

 

แนวคิดเรื่อง ‘พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบัน’ (the Crown) ตั้งอยู่ใจกลางความคิดทางการเมืองที่เกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักร แนวคิดดังกล่าวมีวิวัฒนาการสืบเนื่องมาจากคติทางเทววิทยาเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ในยุคกลางที่ต่อมาได้เปลี่ยนแปลงไปตามบริบททางประวัติศาสตร์และทางการเมืองของสถาบันพระมหากษัตริย์ แนวคิดเรื่อง ‘พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบัน’ ไม่ได้ดำรงอยู่อย่างโดดเดี่ยวแต่แวดล้อมด้วยหลักการสำคัญหลายประการ[2] หนึ่งในนั้นคือหลักการ ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’ (the King’s Two Bodies) ที่มองว่า ‘พระมหากษัตริย์’ ประกอบขึ้นด้วยสองสถานะ (capacities) หรือสองกายา (bodies) คือ (1) ‘กายาธรรมชาติ’ (Body natural) และ (2) ‘กายาทางการเมือง’ (Body politic) สองสถานะนี้ดำรงอยู่ในบุคคลคนเดียวกันเป็นหนึ่งเดียว แบ่งแยกมิได้ ต่างเป็นส่วนหนึ่งของกันและกันโดยสมบูรณ์  (one and indivisible, each being fully contained in each other)

‘กายาธรรมชาติ’ หมายถึง องค์พระมหากษัตริย์ในฐานะตัวบุคคล มีเกิด แก่ เจ็บ ตาย ตามธรรมชาติ และมีความบกพร่องเช่นเดียวกับมนุษย์ปุถุชนทั่วไป ในขณะที่ ‘กายาทางการเมือง’ หมายถึง ความเป็นพระมหากษัตริย์ (kingship) ซึ่งเป็นสิ่งที่จับต้องไม่ได้ มองไม่เห็น ความเป็นพระมหากษัตริย์มีความต่อเนื่อง เป็นอมตะ และมีพระราชอำนาจแทรกซึมไปยังทุกองคาพยพของรัฐ – อนึ่ง แม้ ‘ทวิกายา’ ของพระมหากษัตริย์จะดำรงอยู่ร่วมกันเป็นหนึ่งเดียว แต่เนื่องจาก ‘กายาทางการเมือง’ มีสถานะที่เหนือกว่า ‘กายาธรรมชาติ’ ความบกพร่องตามธรรมชาติขององค์พระมหากษัตริย์ในฐานะบุคคลจึงไม่เป็นเหตุให้การกระทำใดในฐานะ ‘พระมหากษัตริย์’ ต้องเป็นโมฆะหรือเสื่อมสภาพไปด้วย เพราะ ‘กายาทางการเมือง’ จะเข้ามาเยียวยาความบกพร่องนั้น[3]

คติทางเทววิทยาจากยุคกลางที่มีลักษณะอภิปรัชญาเหล่านี้ได้พัฒนามาเป็นแนวคิดทางกฎหมายจารีตประเพณีของอังกฤษ หรือคอมมอนลอว์ (Common Law) โดยเห็นได้ชัดในรายงานของเซอร์ เอ็ดมันด์ พลาวเด็น (Sir Edmund Plowden) ในคดี ‘ดัชชีแห่งแลงคาสเตอร์’[4] (Duchy of Lancaster) ในรัชสมัยของสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 1 (Elizabeth I) แห่งราชวงศ์ทิวดอร์ (House of Tudor) คดีนี้กล่าวถึงเหตุการณ์เรื่องสัญญาเช่าที่ดินผืนหนึ่งในดัชชีแห่งแลงคาสเตอร์ซึ่งพระเจ้าเฮนรีที่ 8 (Henry VIII) ได้ปล่อยให้เอกชนผู้หนึ่งเช่า ภายหลังเมื่อพระเจ้าเฮนรีที่ 8 สวรรคต พระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่ 6 (Edward VI) ขึ้นครองราชย์และทำสัญญาให้เอกชนอีกผู้หนึ่งเช่าต่อเป็นเวลา 21 ปีหลังสัญญาเดิมสิ้นสุดลง

ครั้นล่วงถึงรัชสมัยของสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 1 พระองค์ต้องการให้คณะนักกฎหมายพิจารณาว่าสัญญาเช่าที่เกิดขึ้นในรัชสมัยของพระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่ 6 นั้น ผูกมัดทางกฎหมายกับตนหรือไม่ ในเมื่อพระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่ 6 กระทำนิติกรรมนั้นลงไปในขณะที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะ[5] ต่อคำถามนี้ คณะนักกฎหมายให้คำตอบว่า ‘ตามหลักของกฎหมายจารีตประเพณีแล้ว การกระทำใดก็ตามที่องค์พระมหากษัตริย์กระทำไปในฐานะพระมหากษัตริย์ ไม่สามารถใช้ความไม่บรรลุนิติภาวะมาบอกล้างได้’ (that by the common Law no Acts which the King does as King should be defeated by his nonage) โดยพวกเขาได้ให้เหตุผลตามหลัก ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’ ว่า แม้พระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่ 6 จะยังไม่บรรลุนิติภาวะ แต่ความบกพร่องใน ‘กายาธรรมชาติ’ ดังกล่าวย่อมถูกชดเชยด้วย ‘กายาทางการเมือง’ ของความเป็นพระมหากษัตริย์[6]

หลัก ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’ มิได้ถูกนำมาใช้เพื่ออธิบายบทบาทของพระมหากษัตริย์ในฐานะส่วนบุคคลและในฐานะพระมหากษัตริย์เท่านั้น แต่ยังถูกนำมาใช้รองรับหลักความสืบเนื่องของรัฐอีกด้วย เนื่องจากตำแหน่งและสถาบันทางการเมืองต่างๆ ล้วนกำเนิดขึ้นและกระทำไปในนามของ ‘พระมหากษัตริย์’ ก็ย่อมสมเหตุสมผลที่ ‘พระมหากษัตริย์’ ซึ่งเป็นแหล่งกำเนิดของอำนาจเหล่านั้นจะต้องเป็นพระมหากษัตริย์ในฐานะ ‘กายาทางการเมือง’ คือมีความสืบเนื่องและเป็นอมตะ ไม่ใช่พระมหากษัตริย์ในฐานะบุคคลที่จะทำให้เกิดสภาวะสุญญากาศของรัฐหากบุคคลที่ดำรงตำแหน่งพระมหากษัตริย์ตายลง[7]

การประยุกต์ใช้หลักการ ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’ ในระบบกฎหมายจารีตประเพณีดังที่กล่าวมาแล้วนี้ มีส่วนส่งเสริมให้ ‘กายาทางการเมือง’ ของพระมหากษัตริย์มีลักษณะของความเป็นสถาบันมากยิ่งขึ้น กอปรกับวิวัฒนาการของระบบรัฐสภา (Parliament) ในเวลาต่อมายิ่งทำให้พระมหากษัตริย์ในฐานะ ‘กายาทางการเมือง’ มิสามารถใช้พระราชอำนาจไปโดยลำพัง แต่กระทำไปภายใต้การให้คำปรึกษาและความยินยอม (by and with the advice and consent) ของรัฐสภา

ตามบริบททางประวัติศาสตร์แล้ว รัฐสภาวิวัฒนาการมาจากที่ประชุมชั่วคราวของอภิชนเจ้าที่ดินในฐานะที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์ แม้ว่าในทางทฤษฎี พระมหากษัตริย์จะเป็นเจ้าเหนือดินแดนทั้งมวลในราชอาณาจักร แต่เป็นเหล่าอภิชนต่างหากที่มีอำนาจควบคุมการเรียกเก็บภาษีจากคนในสังกัดของตน งบประมาณส่วนใหญ่ของราชอาณาจักรซึ่งมาจากเงินภาษีจึงขึ้นอยู่กับความร่วมมือของอภิชนเหล่านี้

เมื่อพระมหากษัตริย์ต้องพึ่งพางบประมาณในการบริหารพระราชกิจและการใช้จ่ายส่วนพระองค์จากเหล่าอภิชน สถานะของรัฐสภาจึงมีความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ ในฐานะเป็นพื้นที่ต่อรองอำนาจกันระหว่างพระมหากษัตริย์และอภิชน ในบางครั้ง กษัตริย์ต้องยอมสูญเสียอำนาจบางอย่างให้รัฐสภาเพื่อแลกกับการเข้าถึงงบประมาณที่มีความจำเป็นอย่างยิ่งต่อการทำสงคราม บริบททางประวัติศาสตร์เหล่านี้นำไปสู่การพัฒนาความคิดทางรัฐธรรมนูญของอังกฤษที่พระมหากษัตริย์และรัฐสภาต่างก็ใช้อำนาจอธิปไตยร่วมกัน ตามหลักการที่เรียกว่า ‘พระมหากษัตริย์ในรัฐสภา’ (King-in-Parliament)

แม้ว่าในทางอภิปรัชญา ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’ อาจจะดำรงอยู่ร่วมกันเป็นหนึ่งเดียวแบ่งแยกมิได้ แต่หากเราพิจารณาว่าในทางปฏิบัติแล้ว แต่ละกายาก็เป็นเพียงแค่บทบาท (persona) ขององค์พระมหากษัตริย์ในสถานะที่แตกต่างกัน ความขัดแย้งระหว่างบทบาทขององค์พระมหากษัตริย์ในฐานะบุคคลและในฐานะพระมหากษัตริย์ย่อมเกิดขึ้นได้เป็นธรรมดาหากบุคคลที่ดำรงตำแหน่งพระมหากษัตริย์นั้นแสดงออก ‘นอกบทบาท’ ของตน

ความแตกแยกของ ‘ทวิกายา’ ในองค์พระมหากษัตริย์อันเนื่องมาจากความไม่ลงรอยกันระหว่างองค์พระมหากษัตริย์และรัฐสภาปรากฏเห็นได้ชัดในสมัยสงครามกลางเมืองอังกฤษ (English Civil War) ซึ่งมีมูลเหตุมาจากความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 (Charles I) แห่งราชวงศ์สจ๊วต (House of Stuart) และฝ่ายรัฐสภา (Parliamentarians)[8] ความขัดแย้งนี้ขยายเป็นสงครามเต็มรูปแบบในปี ค.ศ.1642 หลังพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 นำกองทหารบุกเข้าไปในรัฐสภาเพื่อจับกุมสมาชิกสภา 5 คนฐานกบฏ แม้สมาชิกสภาทั้ง 5 คนจะหลบหนีไปได้ แต่ความขัดแย้งระหว่างฝ่ายที่สนับสนุนพระเจ้าชาร์ลที่ 1 และฝ่ายที่สนับสนุนรัฐสภาได้เติบโตและลุกลามไปทั่วราชอาณาจักร

ในเดือนตุลาคม ค.ศ.1642 ฝ่ายรัฐสภาได้มีคำประกาศตอบโต้พระบรมราชโองการของพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 ซึ่งห้ามไม่ให้ราษฎรที่สังกัดกองกำลังติดอาวุธทั่วราชอาณาจักรรวบรวมพล เคลื่อนพล หรือฝึกฝนกำลังตามคำสั่งของฝ่ายรัฐสภา (Order of Ordinance) โดยไม่ได้รับพระบรมราชานุญาติ – ในคำประกาศตอบโต้นี้ ฝ่ายรัฐสภาได้ผนวกหลัก ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’ (ซึ่งถือว่า ‘กายาทางการเมือง’ ของพระมหากษัตริย์มีสถานะสูงกว่า ‘กายาธรรมชาติ’ ที่เป็นมนุษย์) เข้ากับหลักการ ‘พระมหากษัตริย์ในรัฐสภา’ ไว้ได้อย่างสมบูรณ์

“…เป็นที่ยอมรับกันว่าพระมหากษัตริย์เป็นบ่อกำเนิดแห่งความยุติธรรมและความคุ้มครอง แต่การกระทำแห่งความยุติธรรมและความคุ้มครองนั้นมิได้เกิดขึ้นโดยตัวพระองค์เองหรือขึ้นกับพระราชอัธยาศัยไม่ หากแต่กระทำไปโดยองค์คณะศาลและเหล่าเสนาบดีผู้จำเป็นต้องกระทำหน้าที่ของพวกเขาถึงแม้ว่าองค์พระมหากษัตริย์จะขัดขวางก็ตาม และด้วยเหตุนี้เอง ที่คำตัดสินใดของพวกเขา แม้จะเป็นปฏิปักษ์ต่อพระราชประสงค์และโองการส่วนพระองค์ ย่อมถือเป็นคำตัดสินของพระมหากษัตริย์อยู่นั่นเอง…”[9]

ดังนั้นสำหรับฝ่ายสนับสนุนรัฐสภาแล้ว พวกเขาอาจไม่ได้กำลังทำสงครามกับ ‘พระมหากษัตริย์’ – ในทางตรงกันข้าม พวกเขากำลังสู้กับ ‘องค์พระมหากษัตริย์’ (ที่เป็นกายาธรรมชาติ) เพื่อปกป้อง ‘พระมหากษัตริย์’ (อันเป็นกายาทางการเมือง) อยู่ต่างหาก[10] แนวคิดนี้สะท้อนออกมาอย่างชัดเจนในเหรียญตราที่ถูกผลิตขึ้นในสมัยสงครามกลางเมือง ใบหน้าของพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 (ภาพที่ 1) บ้างถูกแทนที่ด้วยภาพเอิร์ลแห่งเอสเซกซ์ (Earl of Essex) ผู้บัญชาการกองทัพฝ่ายรัฐสภา (ภาพที่ 2) หรือถูกแทนที่ด้วยเรือรบอันหมายถึงกองทัพเรือซึ่งเป็นฝ่ายสนับสนุนรัฐสภา (ภาพที่ 3) แต่อีกด้านหนึ่งซึ่งเป็นภาพพระเจ้าชาร์ลส์ที่1 ในฐานะพระมหากษัตริย์ประทับอยู่ในรัฐสภาอันมีนัยยะถึงหลักการ ‘พระมหากษัตริย์ในรัฐสภา’ ยังคงไม่ถูกเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด[11]

 

เหรียญตราที่ถูกผลิตขึ้นในสมัยสงครามกลางเมืองอังกฤษ (ซ้าย) รูปใบหน้าของพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 (กลาง) รูปเอิร์ลแห่งเอสเซกซ์ (Earl of Essex) ผู้บัญชาการกองทัพฝ่ายรัฐสภา (ขวา) รูปเรือรอ หรือกองทัพเรือซึ่งเป็นฝ่ายสนับสนุนรัฐสภา ด้านหลังของเหรียญทั้งหมดต่างมีรูปพระเจ้าชาร์ลส์ที่1 ในฐานะพระมหากษัตริย์ประทับอยู่ในรัฐสภาอันมีนัยยะถึงหลักการ ‘พระมหากษัตริย์ในรัฐสภา’

 

สงครามกลางเมืองนำไปสู่การประหารชีวิตพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 ในข้อหากบฏ ตามมาด้วยการปกครองในระบอบสาธารณรัฐ[12] (Commonwealth) เป็นเวลาสั้นๆ แม้ในที่สุดอังกฤษจะรื้อฟื้นระบอบกษัตริย์กลับขึ้นมาอีกครั้งในรัชสมัยของพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 2 ปี ค.ศ.1660 แต่อำนาจทางการเมืองที่แท้จริงจะค่อยๆ เปลี่ยนถ่ายจากพระมหากษัตริย์มาสู่รัฐสภา นับตั้งแต่การรวมราชบัลลังก์สกอตแลนด์และอังกฤษเข้าเป็น ‘สหราชอาณาจักร’ ในปี ค.ศ.1707 เป็นต้นมา ยังไม่มีพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรพระองค์ใดใช้พระราชอำนาจยับยั้งกฎหมายที่ผ่านการลงมติของรัฐสภาอีกเลย

ตั้งแต่ต้นศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมา ‘กายาทางการเมือง’ ของพระมหากษัตริย์เริ่มเด่นชัดจนบดบัง ‘กายาธรรมชาติ’ ขององค์พระมหากษัตริย์ คติทางอภิปรัชญาและปกรณัมเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ที่ตกทอดมาจากยุคกลางเริ่มกลายเป็นเพียงโวหารหรือข้อเท็จจริงในระนาบของนิติสมมติ (legal fiction) เท่านั้น – ในปัจจุบัน วลี ‘กระทำไปในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์’ (on behalf of His/Her Majesty) มิได้มีความหมายเป็นการสนองพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ที่มีความรู้สึกนึกคิดอีกต่อไป ความเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ทำให้พระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรกลายสภาพเป็นสถาบันที่แทบไม่มีอำนาจทางการเมืองในทางปฏิบัติ หรืออาจกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า ‘กายาทางการเมือง’ ของพระมหากษัตริย์ที่สมบูรณ์แบบ ไม่มีความบกพร่องได้เข้าแทนที่ ‘กายาธรรมชาติ’ ขององค์พระมหากษัตริย์ที่เป็นมนุษย์ปุถุชนจนเกือบสมบูรณ์แล้ว

 

(2)
บัญชีบริหารราชกิจภายใน’ (Civil List) และการจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักร

 

“…คิดแล้วช่างน่าเศร้าที่คนบางคนอาจได้เกลือกกลิ้งอยู่ท่ามกลางสมบัติพัสถาน แต่คนอื่นๆ กลับต้องจ่ายภาษีถึง 1 ใน 4 ของรายได้เพื่อจุนเจือรัฐบาลนี้… เรายินดีที่พระองค์จะแสดงความจำนงในเรื่องงบประมาณออกมา ข้าพเจ้าเองก็มีความมั่นใจว่าพวกเราจะสามารถถวายคำปรึกษาได้ พวกเราควรกราบบังคมทูลกับพระองค์ว่าในภาวะสงครามหรือภัยพิบัติ เงินค่าตอบแทนอันใดมากไป สถานที่ใดควรจะต้องละทิ้ง …มันช่างเป็นเรื่องน่าละอายที่รัฐบาลของพวกเรานั้นจะมีภาพลักษณ์สดใสแต่ข้างในเป็นโพรง…”

คำอภิปรายของเซอร์ชาร์ลส์ เซ็ดลีย์ (Sir Charles Sedley) ในรัฐสภา, ค.ศ. 1691[13]

 

สหราชอาณาจักรในช่วงกลางศตวรรษที่ 17 จนถึงกลางศตวรรษที่ 19 คือห้วงเวลาที่การจัดวางตำแหน่งแห่งที่ของรัฐสภา และ ‘พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบัน’ (the Crown) เป็นไปอย่างเข้มข้น ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า แม้พระมหากษัตริย์จะทรงมีอำนาจบริหาร แต่รัฐสภาเป็นฝ่ายมีอำนาจในการเก็บภาษี พวกเขาจึงมีอิทธิพลต่องบประมาณ (Revenue) ของรัฐบาลทั้งในด้านพลเรือน (civil government) และการทหาร อย่างไรก็ดี บทบาทนี้ยังไม่เป็นทางการ แม้รัฐสภาจะประชุมได้ก็ต่อเมื่อเป็นพระราชประสงค์ของพระมหากษัตริย์ แต่สิทธิ์ในการเข้าถึงงบประมาณของพระมหากษัตริย์นั้นขึ้นตามอยู่กับความประสงค์ของรัฐสภาที่จะอนุมัติเป็นห้วงเวลาหลายปีหรือตลอดรัชสมัย [14]

หลังการรื้อฟื้นระบอบกษัตริย์ในรัชสมัยของพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 2 ในปี ค.ศ.1660 และการครองราชย์ของพระเจ้าเจมส์ที่ 2 (James II) ในปี ค.ศ.1685 พระมหากษัตริย์มีแนวโน้มจะใช้พระราชอำนาจมากอีกครั้ง โดยเฉพาะการใช้พระราชอำนาจยุบสภาเมื่อเกิดความขัดแย้งกันระหว่างฝ่ายรัฐสภาและพระมหากษัตริย์

ความขัดแย้งทางการเมืองและโดยเฉพาะทางศาสนาในรัชสมัยของพระเจ้าเจมส์ที่ 2 ซึ่งทรงเป็นคาธอลิกนำไปสู่การเรียกร้องของอภิชนฝ่ายนิยมโปรเตสแตนท์ต่อพระเจ้าวิลเลียมที่ 3 แห่งออเรนจ์ (William III of Orange) ผู้ครองนครดัตช์ ชาวโปรเตสแตนท์ซึ่งเป็นพระสวามีของเจ้าหญิงแมรี พระราชธิดาของพระเจ้าเจมส์ที่ 2 ให้เข้ามารุกรานอังกฤษ ชัยชนะของฝ่ายนิยมโปรเตสแตนท์นำไปสู่การถอดพระเจ้าเจมส์ที่ 2 ออกจากพระราชบัลลังก์ เจ้าหญิงแมรีได้ขึ้นครองราชย์เป็นสมเด็จพระราชินีนาถแมรีที่ 2 ร่วมกับพระสวามีในฐานะพระเจ้าวิลเลียมที่ 3 แห่งอังกฤษในปี ค.ศ.1689 ฝ่ายรัฐสภาอาศัยโอกาสนี้เสนอพระราชบัญญัติสิทธิพื้นฐานของพลเมืองที่เรียกว่า ‘Bill of Rights’ และกำหนดให้พระมหากษัตริย์ของอังกฤษจะต้องนับถือนิกายโปรเตสแตนท์ – เหตุการณ์นี้ในประวัติศาสตร์อังกฤษเรียกว่า ‘การปฏิวัติอันรุ่งโรจน์’ (The Glorious Revolution)

ในสมัยหลังการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์นี่เอง ที่ความสัมพันธ์ระหว่างพระมหากษัตริย์และรัฐสภาตามหลักการ ‘พระมหากษัตริย์ในรัฐสภา’ ได้ลงหลักปักฐานอย่างหนักแน่นมากยิ่งขึ้น อย่างน้อยก็ในเรื่องการจัดการ ‘ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์’ – แม้โดยส่วนพระองค์แล้ว พระเจ้าวิลเลียมที่ 3 จะทรงเชื่อมั่นในหลักการที่พระมหากษัตริย์ต้องมีความเป็นเอกเทศทางงบประมาณ (independent Revenue of the Crown) แต่การติดพันในสงครามขนาดใหญ่ตลอดรัชสมัยทำให้งบประมาณ (Revenue) ที่ทรงเคยได้รับการอนุมัติจากรัฐสภาไม่เพียงพอ และต้องขอความช่วยเหลือจากรัฐสภาหลายต่อหลายครั้งเพื่อสนับสนุนงบประมาณในการสงครามหรือในการบริหารราชกิจของพระองค์

ท่ามกลางความสัมพันธ์เช่นนี้เองที่ความประนีประนอมระหว่างพระมหากษัตริย์และรัฐสภาได้กำเนิดขึ้น ฝ่ายรัฐสภาเสนอที่จะสนับสนุนงบประมาณสำหรับการบริหารราชกิจตลอดรัชสมัยเป็นเงินก้อน เรียกว่า ‘บัญชีบริหารราชกิจภายใน’ หรือ ‘Civil List’[15] โดยแลกกับการที่รัฐสภามีอำนาจเข้าถึงรายละเอียดค่าใช้จ่ายในการบริหารราชกิจ และมีอำนาจเหนืองบประมาณที่จะใช้ในการทำสงครามและการชดใช้หนี้[16] หลังการสวรรคตของพระเจ้าวิลเลียมที่ 3 และการขึ้นครองราชย์ของพระราชินีนาถแอน (Anne) รัฐสภาได้ผ่านพระราชบัญญัติบัญชีบริหารราชกิจภายในโดยให้คงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ‘ส่วนพระมหากษัตริย์’ (Crown Lands) หนึ่งในแหล่งรายได้สำคัญของบัญชีบริหารราชกิจภายในไว้ตามเดิมตลอดกาล ห้ามมิให้มีการถ่ายโอนผู้ถือครอง

ความเปลี่ยนแปลงสำคัญทางกฎหมายเกี่ยวกับ ‘บัญชีบริหารราชกิจภายใน’ ในรัชสมัยของพระเจ้าจอร์จที่ 3 (George III) ในปี ค.ศ.1760[17] และพระเจ้าวิลเลียมที่ 4 (William IV) ในปี ค.ศ.1830 ทำให้รัฐสภาเข้ามามีอำนาจควบคุมและบริหารจัดการงบประมาณของรัฐบาลทั้งในด้านพลเรือนและการทหารโดยสมบูรณ์ ในรัชสมัยของพระเจ้าวิลเลียมที่ 4 นี่เองที่ ‘บัญชีบริหารราชกิจภายใน’ กลายมามีความหมายเช่นในปัจจุบัน คือ ‘เงินปีพระมหากษัตริย์’ ที่มีการอนุมัติโดยรัฐสภาตั้งแต่ต้นรัชกาลสำหรับค่าใช้จ่ายตามความต้องการส่วนพระองค์และสำหรับราชสำนัก (an annual sum settled by parliament at the beginning of the reign, restricted to the personal requirements of the sovereign and royal household)[18]

ท้ายที่สุด พระราชบัญญัติบัญชีบริหารราชกิจภายใน ค.ศ.1837 ในรัชสมัยของพระราชินีนาถวิกตอเรีย พระองค์จะทรงสละสิทธิ์ในการบริหารจัดการ ‘ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์’ (The Crown Estate) ทั้งหมดที่ตกทอดมาในฐานะ ‘พระมหากษัตริย์’ (The Crown/The Body Politic) ให้แก่รัฐสภา และยินยอมให้รัฐสภาเข้ามาบริหารจัดการ ‘ดัชชีแห่งแลงคาสเตอร์’ (Duchy of Lancaster) และ ‘ดัชชีแห่งคอร์นวอลล์’[19] (Duchy of Cornwall) ซึ่งถือเป็นทรัพย์สิน ‘ส่วนพระองค์’ (private property) เพื่อแลกกับการได้รับเงินปีพระมหากษัตริย์ที่มากขึ้น[20]

ความเปลี่ยนแปลงทางกฎหมายในรัชสมัยของพระราชินีนาถวิกตอเรียกลายเป็นมาตรฐานเรื่องอำนาจของรัฐสภาเหนือการจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์และการแบ่งแยกทรัพย์สิน ‘ส่วนพระมหากษัตริย์’ ออกจากพระราชอำนาจส่วนพระองค์ที่ชัดเจนมาจนถึงปัจจุบัน[21]

วิวัฒนาการเรื่องการจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรมีจุดสำคัญอยู่ที่การแบ่งแยกทรัพย์สิน ‘ส่วนพระมหากษัตริย์’ (Crown property) ออกจากพระราชอำนาจส่วนพระองค์อย่างค่อยเป็นค่อยไป ความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนี้ เกิดขึ้นไปพร้อมๆ กันกับวิวัฒนาการของ ‘พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบัน’ (the Crown) ที่มองว่าพระมหากษัตริย์ประกอบด้วย ‘กายาทางการเมือง’ และ ‘กายาธรรมชาติ’ แต่ ‘กายาทางการเมือง’ ของพระมหากษัตริย์ จะเด่นชัดขึ้นยิ่งกว่า ‘กายาธรรมชาติ’ เมื่อพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ถูกลดทอนลงจนเหลือเพียงบทบาทเชิงพิธีการ

ในขณะเดียวกัน การก่อรูปของ ‘พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบัน’ และการแบ่งแยกทรัพย์สิน ‘ส่วนพระมหากษัตริย์’ ออกจากพระราชอำนาจส่วนพระองค์ย่อมเกิดขึ้นไม่ได้หากไม่มีรัฐสภาที่วิวัฒนาการจนกลายมาเป็นสถาบันทางการเมืองที่มีความเข้มแข็งและมีอำนาจเหนือการจัดการงบประมาณของราชอาณาจักร ตลอดจนทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ – ตรงกันข้าม หากสถาบันพระมหากษัตริย์เข้มแข็งและเป็นเอกเทศ (the independence of the Crown) จะนำมาซึ่งความอ่อนแอของสถาบันรัฐสภาไปโดยปริยาย

 

(3)
ความเป็น ‘ส่วนพระมหากษัตริย์’ และปัญหาการจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ในไทยหลัง พ.ศ.2475

 

“…แต่เมื่อเปลี่ยนระบอบมาเป็นระบอบรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐบาลนี้เห็นว่าควรจะจัดสรรเสียใหม่ให้ถูกต้องตามแบบอย่างในต่างประเทศ มีประเทศอังกฤษเป็นต้น คือหมายความว่าการใช้จ่ายส่วนพระองค์แล้วก็แยกเอาไว้ อย่างที่ฝรั่งเศสเรียกว่าซิวีลลิสต์…”
หม่อมเจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ, อนุกรรมาธิการ
รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ 64/2477

 

การจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรเป็นแบบอย่างที่สำคัญให้กับระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional monarchy) ในหลายประเทศรวมถึงประเทศไทย จากบันทึกรายงานการประชุมของสภาผู้แทนราษฎรทั้งในคราวร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี พ.ศ.2477[22] และเมื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์โดยรัฐบาลของพระยาพหลพลพยุหเสนาในปี พ.ศ.2479[23] ผู้นำหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองล้วนมีการอ้างถึง ‘ประเทศอังกฤษ’ เป็นแบบอย่างทั้งสิ้น

ผู้นำในยุคหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองของไทยไม่ได้นำเพียงระบบ ‘บัญชีบริหารราชกิจภายใน’ หรือ ‘ซิวีล ลิสต์’ (Civil List) มาใช้[24] แต่พวกเขายังมอง ‘ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์’ ผ่านมุมมองทางการเมืองของสหราชอาณาจักรเรื่อง ‘พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบัน’ (the Crown) อีกด้วย ร่องรอยสำคัญประการแรกของอิทธิพลนี้อยู่ที่การเรียก ‘ทรัพย์สินส่วนที่มีการสืบทอดมาในฐานะพระมหากษัตริย์’ ว่า ‘Crown Property’ นั่นเอง เช่นในรายงานการประชุมคณะรัฐมนตรี ครั้งที่ 32/2476 ซึ่งพิจารณาว่าทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ประเภทใดควรจะต้องเสียอากรมรดกบ้าง

“…พระราชทรัพย์สินใดๆ ที่เป็นพระราชมฤดกตกไปยังผู้อื่น นอกจากผู้สืบราชสมบัตินั้นต้องเสียอากรมฤดก นอกจากนั้นเป็นพระราชทรัพย์ฝ่ายพระมหากษัตริย์ (Crown Property) ไม่ต้องเสียอากรมฤดก…[25]

ร่องรอยสำคัญอีกประการหนึ่ง คือการแบ่งประเภท ‘ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์’ ใน พ.ร.บ.ว่าด้วยการยกเว้นภาษีอากรอันเกี่ยวแก่ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2477 และ พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2479 ออกเป็น 2 กลุ่มใหญ่ คือ (1) ทรัพย์สินส่วนพระองค์ และ (2) ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ซึ่งจะเห็นได้ว่าเป็นการแบ่งประเภททรัพย์สินที่สะท้อน ‘กายาธรรมชาติ’ และ ‘กายาทางการเมือง’ ตามแนวคิดเรื่อง ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’ อย่างชัดเจน

การแบ่งประเภททรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์เป็นสองประเภทเช่นนี้ ผู้เขียนไม่พบว่ามีการใช้ในประเทศที่มีระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญแห่งอื่น (อย่างน้อยก็ในยุโรปภาคพื้นทวีปและประเทศญี่ปุ่น) นอกจากในสหราชอาณาจักรและประเทศไทย สถาบันพระมหากษัตริย์ในประเทศอื่นๆ ต่างได้รับการสนับสนุนงบประมาณเป็นรายปีจากรัฐในลักษณะเดียวกับ ‘บัญชีบริหารราชกิจภายใน’ (civil list) ขณะที่ทรัพย์สินเช่นที่ดินหรือพระราชวัง ซึ่งอาจเคยอยู่ภายใต้อำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์มาก่อน ล้วนกลายเป็นของแผ่นดินทั้งสิ้น

สำหรับกรณีของประเทศไทย ไม่ได้มีการระบุนิยามของ ‘ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์’ (Crown Property) ไว้อย่างชัดเจน ในพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2479 อธิบายแต่เพียงว่าเป็นทรัพย์สิน ‘ที่ไม่ใช่ทรัพย์สินส่วนพระองค์ และทรัพย์สินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เช่น วัง’ – ดังนั้น เพื่อสำรวจร่องรอยของแนวคิด ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’ ให้ละเอียดยิ่งขึ้น เราควรจะต้องพิจารณาที่มาตรา 4 ของพระราชบัญญัตินี้ ซึ่งแบ่งที่มาของทรัพย์สินส่วนพระองค์เป็น 3 ประเภท ดังนี้

(1) ทรัพย์สินหรือสิทธิเช่นว่านั้น เป็นของพระมหากษัตริย์อยู่แล้วในเมื่อเสด็จขึ้นครองราชย์สมบัติ

(2) ทรัพย์สินหรือสิทธิเช่นว่านั้นเป็นมรดกตกทอดมาจากบุพการี หรือจากบุคคลอื่น ทั้งก่อนหรือหลังครองราชย์ก็ได้

และ (3) เป็นทรัพย์หรือสิทธิที่ซื้อได้มาจากเงินส่วนพระองค์

ทรัพย์สินส่วนพระองค์ตามที่มาในประเภทแรกชัดเจนว่าได้มาก่อนที่จะมีฐานะเป็น ‘พระมหากษัตริย์’ และสำหรับทรัพย์สินส่วนพระองค์สองประเภทหลังนั้น แม้องค์พระมหากษัตริย์อาจจะทรงได้มาในขณะที่เป็น ‘พระมหากษัตริย์’ แล้ว แต่ก็ล้วนเป็นเหตุสืบเนื่องมาจากสถานะที่มีอยู่แล้วก่อนการเป็นพระมหากษัตริย์ทั้งสิ้น หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ทรงได้มาโดย ‘กายาธรรมชาติ’

แน่นอนว่าการทราบที่มาของแนวคิดทางกฎหมายย่อมทำให้เราสามารถเข้าใจหลักการเบื้องหลังการแบ่งประเภททรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ตามพระราชบัญญัตินี้ได้ดียิ่งขึ้น แต่ปัญหาก็คือ แนวคิดทางกฎหมายของสหราชอาณาจักรเหล่านี้ ไม่ว่าจะเป็นหลัก ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’ (the King’s Two Bodies) หรือหลัก ‘พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบัน’ (the Crown) ก็ล้วนมีบริบททางประวัติศาสตร์และการเมืองของตนเอง มีวิวัฒนาการที่กินระยะเวลายาวนานหลายร้อยปีดังที่ผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นก่อนหน้านี้ การนำแนวคิดดังกล่าวมาใช้ในบริบทของสังคมและการเมืองไทยจึงควรมีความระมัดระวังอย่างยิ่ง

ผู้เขียนเห็นว่ามีปัญหาสำคัญ 2 ประการเกี่ยวกับการนำแนวคิดทางกฎหมายของสหราชอาณาจักรมาใช้ในการจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ นั่นคือ

  • พระมหากษัตริย์ไทยมี ‘เอกกายา’ (The King’s One Body) และเป็น ‘สมมติเทพ’

สังคมไทยไม่เคยมีวิวัฒนาการเรื่อง ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’ เพราะคติทางเทววิทยาเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ไทยคือการที่พระมหากษัตริย์เป็น ‘รามาวตาร’ หรือองค์อวตารของพระนารายณ์ซึ่งจุติลงมาสู่มนุษย์โลกเพื่อปราบยุคเข็ญ[26] พระมหากษัตริย์ไทยจึงมีเพียง ‘กายาเดียว’ คือ ‘กายาทางการเมือง’ ที่เป็นอมตะ เพราะเป็นร่างอวตารของพระนารายณ์[27] ด้วยเหตุนี้ พระมหากษัตริย์ไทยจึงเป็นสมมติเทพ ไม่ใช่มนุษย์ปุถุชนธรรมดา พระมหากษัตริย์ไม่มีความบกพร่องและพระมหากษัตริย์ไม่ใช่แค่บทบาท (persona) ของบุคคลที่ดำรงตำแหน่งพระมหากษัตริย์ แต่เป็นความสัมบูรณ์ในตัวพระองค์เอง ความประสงค์ขององค์พระมหากษัตริย์ ก็คือความประสงค์ของพระมหากษัตริย์

แนวคิดทางวัฒนธรรมของไทยเช่นนี้ย่อมเป็นอุปสรรคต่อการทำความเข้าใจ ‘พระมหากษัตริย์’ ผ่านมุมมองทางกฎหมายและจารีตประเพณีของอังกฤษ จึงไม่น่าแปลกใจที่พวกนิยมเจ้า (royalists) ของไทยจะไม่เคยมองพระมหากษัตริย์ไทยในฐานะสถาบันที่แยกขาดจากตัวบุคคล สำหรับพวกนิยมเจ้าแล้ว ‘ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์’ ก็คือทรัพย์สินส่วนพระองค์

  • แนวคิดเรื่องอำนาจอธิปไตยของไทยไม่ใช่แบบ ‘พระมหากษัตริย์ในรัฐสภา’ (King-in-Parliament)

แนวคิดทางการเมืองของไทยไม่เคยมองว่าพระมหากษัตริย์ต้องใช้อำนาจอธิปไตยร่วมกันกับรัฐสภา ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง อำนาจอธิปไตยสถิตอยู่กับ ‘พระมหากษัตริย์’ และหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ.2475 นี่เองที่อำนาจอธิปไตยได้มาสถิตกับ ‘ราษฎรทั้งหลาย’ แนวคิดเรื่องอำนาจอธิปไตยเช่นนี้อาจไม่ได้แตกต่างจากความคิดของนักกฎหมายในยุโรปภาคพื้นทวีปมากนัก[28] ยกตัวอย่างเช่นในรัฐธรรมนูญของระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสในปี ค.ศ.1791 ในหมวด 3 มาตรา 1 ระบุว่า ‘อำนาจอธิปไตยเป็นของชาติ’[29]

จากแนวคิดของสหราชอาณาจักรที่เราไม่สามารถแยก ‘กายาทางการเมือง’ ของพระมหากษัตริย์เป็นอิสระจากรัฐสภาได้นั้น ทำให้การอภิปรายถึงการจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรไม่สามารถตัดรัฐสภาออกจากสมการได้ และดังที่ผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นก่อนหน้านี้แล้วว่าพัฒนาการของรัฐสภามีส่วนสำคัญต่อการก่อรูปความเป็นสถาบันของพระมหากษัตริย์ในสหราชอาณาจักร การที่ไทยไม่มีแนวคิดเรื่อง “พระมหากษัตริย์ในรัฐสภา” ยิ่งทำให้แนวคิดที่มองพระมหากษัตริย์เป็นแหล่งอำนาจที่สัมบูรณ์อยู่ภายในตนเองและเป็นอิสระยิ่งเข้มแข็งมากขึ้นไปอีก แนวคิดเช่นนี้เองที่ทำให้พวกนิยมเจ้ามองว่าทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์เป็นของส่วนพระองค์ ไม่ใช่เรื่องที่ใครควรจะไปยุ่งเกี่ยว

ผู้เขียนเห็นว่าการที่วัฒนธรรมไทยมองพระมหากษัตริย์เป็นผู้กระทำทางการเมืองที่สมบูรณ์โดยตัวเอง ไม่มีความผูกมัดกับรัฐสภา และไม่มีการแยกบทบาทส่วนบุคคลออกจากความเป็น ‘พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบัน’ เป็นอุปสรรคที่สำคัญต่อจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ด้วยการใช้แนวคิดทางกฎหมายของสหราชอาณาจักร เพราะการนำแนวทางจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ของอังกฤษมาใช้ในบริบทของสังคมไทยที่ไม่มีความชัดเจนทั้งในเรื่องเส้นแบ่งระหว่างความเป็นส่วนพระองค์และความเป็นพระมหากษัตริย์นำไปสู่ความคลุมเครือว่า อะไรคือเส้นแบ่งระหว่างทรัพย์สินส่วนพระองค์และทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ความคลุมเครือนี้ไม่ได้จำกัดอยู่ที่การแบ่งประเภททรัพย์สิน แต่ยังขยายไปสู่สถานะทางกฎหมายของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์อีกด้วย[30]

ความสับสนและความคลุมเครือเกี่ยวกับทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์นี้ยังเปิดโอกาสให้ฝ่ายนิยมเจ้าใช้ประโยชน์จากการตีความและการดัดแปลงกฎหมายที่มีอยู่แล้วได้โดยไม่จำเป็นต้องเปลี่ยนรูปแบบกฎหมายอย่างชัดแจ้งในเวลาที่สถานการณ์ทางการเมืองยังไม่เอื้อแก่ฝ่ายตนอย่างเต็มที่ รัฐบาลนายควง อภัยวงศ์ได้อาศัยช่องโหว่นี้เข้ามาแก้ไขพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ในปี พ.ศ.2491 ให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจทางตรงมากยิ่งขึ้นโดยพระมหากษัตริย์สามารถแต่งตั้งคณะกรรมการของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้ การกระทำเช่นนี้เท่ากับว่าในทางปฏิบัติ พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจเหนือการจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ไปโดยปริยาย[31]

แต่ผู้เขียนเห็นว่ายังมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญอีกประการหนึ่ง นั่นคือการแก้ไขให้ทรัพย์สินส่วนพระองค์ให้มีที่มารวมถึง ‘ทรัพย์สินที่ทรงได้มาไม่ว่าในทางใดและเวลาใด นอกจากที่ทรงได้มาในฐานะที่ทรงเป็นพระมหากษัตริย์’ ข้อความที่เติมเข้ามาใหม่นี้ แตกต่างจาก พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฯ ในปี พ.ศ.2479 ตรงที่ทรัพย์สินส่วนนี้ไม่จำเป็นต้องมีความสืบเนื่องจาก ‘กายาธรรมชาติ’ อีกต่อไป[32] และมีความหมายว่าต่อไปนี้ บุคคลใดก็ได้สามารถทูลเกล้าฯ ถวายเงินให้พระมหากษัตริย์โดยตรงในฐานะ ‘ส่วนพระองค์’ – สำหรับคำถามที่ว่าเมื่อใดคือการถวายในสถานะส่วนพระองค์ และเมื่อใดคือในสถานะพระมหากษัตริย์ หนึ่งในกรรมาธิการที่เป็นวุฒิสมาชิกและเนติบัณฑิตอังกฤษ คือหลวงประกอบนิติสาร ได้อ้างแนวคิด ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’ ขึ้นมาอธิบาย แต่ในท้ายที่สุดก็เสนอว่าให้เป็นหน้าที่ของศาลที่จะวินิจฉัย

“…ผู้ที่ทรงเป็นพระมหากษัตริย์นั้นเป็นบุคคลเดียวคือฐานะที่ทรงได้กำเนิดมาโดยธรรมชาติทางหนึ่ง แต่ขึ้นทรงราชย์เป็นอีกทางหนึ่ง เพราะฉะนั้นการที่จะวินิจฉัยว่ามีคนถวายของให้พระเจ้าแผ่นดิน […] เป็นข้อเท็จจริงจะต้องชี้ว่าถวายในฐานะเป็นพระมหากษัตริย์หรือทางบุคคลธรรมดา เป็นเรื่องของศาลที่จะวินิจฉัย…”[33]

ในการประชุมครั้งเดียวกันนี้ กรรมาธิการหลายคนประเมินปัญหาของมาตรานี้ไว้ต่ำกว่าที่เป็นจริง เช่นพระยาปรีดานฤเบศร์ที่กล่าวว่า “คงไม่มีใครถวายเงินจำนวนเป็นร้อยล้านพันล้าน” – ไม่มีการอภิปรายว่าช่องโหว่ทางกฎหมายนี้อาจเปิดโอกาสให้กลุ่มธุรกิจและกลุ่มการเมืองที่ต้องการมีอิทธิพลต่อสถาบันพระมหากษัตริย์สามารถถวายเงินหรือทรัพย์สมบัติอื่นๆ เป็นทรัพย์สินส่วนพระองค์ได้

การแก้ไขข้อความในพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์อย่างละเล็กอย่างละน้อยในสมัยรัฐบาลควง อภัยวงศ์ทำให้ดูเหมือนว่าไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงอะไรมากนัก แต่หากพิจารณาถึงเจตนาที่ทำให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจเหนือทรัพย์สินจำนวนมากมายมหาศาลและมีความเป็นอิสระทางงบประมาณ เราอาจพิจารณาได้ว่า พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2491 ถือเป็นการ ‘โต้ปฏิวัติ’ (counter-revolution) อย่างหนึ่งของฝ่ายนิยมเจ้า เพราะความเป็นอิสระทางการเมืองของสถาบันกษัตริย์ (the independence of the Crown) ย่อมเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการพัฒนาของระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญตามเจตนารมณ์ของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475

 

 (4)
ข้อเสนอปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ กรณีการจัดการ ‘ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์’ ของไทย

 

เพื่อให้การจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์มีความสอดคล้องกับบริบทของสังคมและการเมืองไทย และเพื่อปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ให้สอดคล้องกับหลักการของระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ ผู้เขียนมีข้อเสนอให้ยกเลิกแนวคิดเรื่อง ‘ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์’ (Crown Property) ลงไปทั้งหมด และให้แบ่งประเภทของทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ออกเป็น 2 ประเภทดังนี้ คือ

  • ทรัพย์สินส่วนพระองค์ (Private Property) อันหมายถึง ทรัพย์สินที่มีมาก่อนขึ้นครองราชย์ รวมทั้งมรดกจากบุพการีและญาติ
  • ทรัพย์สินของแผ่นดิน (State Property) อันหมายถึง ‘ทรัพย์สินที่ได้รับหลังจากขึ้นครองราชย์’ โดยให้ถือว่าเป็นสมบัติของแผ่นดิน ทั้งนี้ หากเมื่อพระมหากษัตริย์สวรรคตลงแล้วแต่มิได้ถ่ายเททรัพย์สินส่วนพระองค์ให้เป็นมรดกตามพินัยกรรม ให้ถือว่าทรัพย์สินเหล่านั้นต้องตกเป็นของแผ่นดินด้วยเช่นกัน

สำหรับงบประมาณของสำนักพระราชวังและค่าใช้จ่ายส่วนพระองค์ของพระมหากษัตริย์ ให้มีการจัดสรรงบประมาณเป็นรายปีหรือรายหลายปีผ่านรัฐสภาไม่ต่างจากหน่วยงานรัฐหน่วยงานหนึ่ง – การแบ่งประเภทเช่นนี้มีความชัดเจนทั้งในทางปฏิบัติ (ไม่มีความสับสนเรื่องสถานะของทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ หรือสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์อีกต่อไป) และในทางทฤษฎีที่ถือว่าหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 อำนาจอธิปไตยมาสถิตอยู่กับชาติหรือราษฎรทั้งหลายแล้ว บรรดาทรัพย์สินที่เคยเป็นของพระมหากษัตริย์มาก่อนการเปลี่ยนแปลงนั้นล้วนต้องตกเป็นของแผ่นดินด้วยเช่นกัน

เป็นที่น่าสนใจว่า เคยมีผู้เสนอแนวคิดนี้มาก่อนแล้ว คือ นายเตียง สิริขันธ์ ในปี พ.ศ.2484[34] ครั้งเมื่อรัฐบาลแปลก พิบูลสงครามต้องการแก้ไข พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2479 ให้มีจำนวนคณะกรรมการของสำนักงานทรัพย์สินฯ มากขึ้นจากเดิมที่กำหนดไว้เพียง 4 คน นายเตียงวิจารณ์ว่า การแก้ไขพระราชบัญญัติเพื่อเพิ่มคณะกรรมการของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์นั้นยังไม่เพียงพอ แต่ต้องพิจารณาที่การแบ่งประเภททรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ด้วย

ท้ายที่สุด นายเตียงได้เสนอให้แบ่งประเภททรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ออกเป็น 2 ประเภทคล้ายคลึงกันกับผู้เขียน (คือทรัพย์สินส่วนพระองค์และทรัพย์สินของแผ่นดิน) โดยยกเหตุผลประกอบไว้ได้อย่างมองการณ์ไกลยิ่ง เป็นที่น่าสนใจว่าข้อวิจารณ์ของนายเตียงหลายประการ เป็นสิ่งที่กำลังเกิดขึ้นจริงในปัจจุบัน แม้ข้อเสนอนี้จะถูกปฏิเสธโดยนายปรีดี พนมยงค์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในขณะนั้น โดยให้เหตุผลว่ายังเป็นห้วงเวลาที่ไม่เหมาะสม สมควรรอให้พระมหากษัตริย์ในขณะนั้น คือรัชกาลที่ 8 บรรลุนิติภาวะเสียก่อน แต่ผู้เขียนเห็นว่าเป็นประโยชน์มาก จึงขอนำมาสรุปไว้ ณ ที่นี้

นายเตียงได้วิจารณ์ว่า การประเภทแบ่งทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ตาม พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2479 มีปัญหาดังต่อไปนี้

1.รายได้ของพระมหากษัตริย์ไม่แน่นอน

เนื่องจากพระมหากษัตริย์มีรายได้จาก 3 ส่วน นั่นคือ ส่วนพระองค์ในฐานะเอกชน ส่วนที่ได้รับการทูลเกล้าถวายโดยรัฐบาล และส่วนที่มาจาก ‘ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์’ ซึ่งนายเตียงวิจารณ์ว่ามีมากถึง 100 ล้านบาท รายได้ส่วนนี้แม้ในพระราชบัญญัติจะระบุว่าให้หักค่าใช้จ่ายแล้วรัฐบาลจึงทูลเกล้าฯ ถวาย แต่นายเตียงอ้างว่าตั้งแต่ตนเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาก็ไม่เคยได้รับรู้ถึงข้อมูลส่วนนี้

2.อิทธิพลทางเศรษฐกิจของสถาบันพระมหากษัตริย์จากการครอบครองทุนขนาดใหญ่

เนื่องจากรายได้ของสำนักทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มีมากถึง 100 ล้านบาท มากพอๆ กับงบประมาณของรัฐบาลไทยในขณะนั้น จึงถือว่าเป็นทุนขนาดใหญ่มากและอาจมีอิทธิพลทางเศรษฐกิจหากสำนักทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เข้าไปเป็นหุ้นส่วนทางธุรกิจของบริษัทต่างๆ

3.ความคลุมเครือของสถานะทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ที่ไม่ใช่ทั้งรัฐและไม่ใช่ทั้งขององค์พระมหากษัตริย์ในฐานะเอกชน

นายเตียงวิจารณ์ว่า แม้พิจารณาพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2479 แล้วอาจถือว่าทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เป็นของรัฐ แต่ก็ยังอยู่ภายใต้การควบคุมขององค์พระมหากษัตริย์ เช่น การแต่งตั้งกรรมการทั้ง 4 คน รวมทั้งการโอนหรือจำหน่ายทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์จะต้องมีพระบรมราชานุมัติ

4.การควบคุมทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ที่ไม่ขึ้นต่อสภา

นายเตียงวิจารณ์ว่า ภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตย รายได้และรายจ่ายงบประมาณสำหรับพระมหากษัตริย์ควรอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐสภา ไม่ใช่โดยคณะกรรมการที่เป็นอิสระ แม้จะมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธานโดยตำแหน่งก็ตาม

แนวทางการแบ่งทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ที่ผู้เขียนและนายเตียง สิริขันธ์เสนอนั้นไม่ต่างจากในประเทศระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญอื่นๆ ที่มีแนวคิดเรื่องพระมหากษัตริย์และอำนาจอธิปไตยใกล้เคียงกันกับของไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในฝรั่งเศสสมัยระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ[35] นอกจากนี้ การแบ่งประเภททรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์เช่นนี้ก็ไม่ได้เป็นสิ่งแปลกปลอมจากระบบกฎหมายไทย หากเราพิจารณาถึงการจัดการทรัพย์สินของพระสงฆ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1622 และ มาตรา 1623 ที่ให้พระภิกษุสงฆ์มีสิทธิ์เป็นผู้รับพินัยกรรม แต่ทรัพย์สินที่ได้มาระหว่างการเป็นพระภิกษุให้ตกเป็นของอาราม[36] โดยแนวคิดที่กำหนดให้ทรัพย์สินที่ได้มาในฐานะพระสงฆ์ต้องตกเป็นของอารามหรือของแผ่นดินเมื่อมรณภาพเป็นนั้นสามารถสืบย้อนไปได้ถึงพระไอยการลักษณะมฤดก[37] และพระวินัยมูลสรวาสติวาทินของพระพุทธศาสนา[38] อันหมายความว่าแนวคิดทางกฎหมายเช่นนี้มีความเก่าแก่มาแต่โบราณกาล[39]

ด้วยเหตุผลดังที่กล่าวมานี้เอง ข้อเสนอจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ของผู้เขียนจึงเป็นข้อเสนอที่ทั้งสอดคล้องกับบริบทสังคมและการเมืองไทย และระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญตามหลักประชาธิปไตยสมัยใหม่ โดยหัวใจสำคัญของข้อเสนอนี้คือปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ให้พระมหากษัตริย์ไม่เป็นเอกเทศทั้งทางการเมืองและทางงบประมาณ เพราะความเข้มแข็งเป็นเอกเทศของสถาบันกษัตริย์ย่อมนำมาสู่ความอ่อนแอของสถาบันทางการเมืองอื่นๆ ซึ่งไม่เป็นคุณต่อการพัฒนาประชาธิปไตยของไทย

 

เชิงอรรถ

[1] แนวคิดเรื่อง ‘the Crown’ ของสหราชอาณาจักรไม่มีอยู่ในสารบบความคิดทางการเมืองของไทย ผู้เขียนเลือกแปลคำนี้ว่า ‘พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบัน’ เพราะเชื่อว่ามีความหมายใกล้เคียงมากที่สุดเฉพาะในบริบทของบทความนี้ – หากพิจารณาในบริบทอย่างกว้างแล้ว คำว่า ‘the Crown’ อาจถูกใช้ในความหมายของ ‘รัฐ’ หรือ ‘รัฐบาล’ (the Government) หรือ ‘ราชอาณาจักร’ (the Kingdom), ต่อการนิยาม ‘the Crown’ ว่า ‘รัฐ’ หรือ ‘รัฐบาล’ (the Government) ดูคำอภิปรายของลอร์ดดิปล็อค (Kenneth Diplock) ในการพิจารณาคดี Town Investments Ltd v Department of the Environment. “…if instead of speaking of ” the Crown ” we were to speak of ” the Government ” —a term appropriate to embrace both collectively and individually all of the Ministers of the Crown and Parliamentary Secretaries under whose direction the administrative work of government is carried on by the civil servants employed in the various government departments...” – เข้าถึงทาง https://www.bailii.org/uk/cases/UKHL/1977/2.html

[2] Allen, J.G. ได้สรุปว่าแนวคิด ‘พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบัน’ (the Crown) ของสหราชอาณาจักรนั้นถูกรายล้อมด้วยหลักการสำคัญ 5 ประการคือ 1.) The King has ‘two bodies’ (พระมหากษัตริย์มีสองกายา), 2.) The Crown as a ‘corporation sole’ (พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบันเป็น ‘นิติบุคคลแบบเดี่ยว’), 3.) Public offices and institutions are ‘emanations of the Crown’ (ตำแหน่งและสถาบันทางการเมืองต่างๆ กำเนิดและกระทำไปในนามของพระมหากษัตริย์ที่เป็นสถาบัน), 4.) ‘The King can do no wrong’ (พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบันไม่สามารถกระทำผิดได้), และ 5.) The Crown is ‘one and indivisible’ (พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบันเป็นหนึ่งเดียวแบ่งแยกมิได้). ดู Allen, J. G. (2018). “The Office of the Crown” 77(2) Cambridge Law Journal. pp 298-320. หน้า 300.

[3] ดู Kantorowicz, E. H. (2016). The king’s two bodies: a study in mediaeval political theology. New Jersey: Princeton University Press. หน้า 7-11.

[4] ดัชชีแห่งแลงคาสเตอร์ (Duchy of Lancaster) คือดินแดนภายใต้การปกครองของดยุกแห่งแลงคาสเตอร์ (Duke of Lancaster) ซึ่งเป็นอีกหนึ่งฐานันดรศักดิ์ของพระมหากษัตริย์แห่งอังกฤษ สมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 จึงเป็นทั้งพระมหากษัตริย์และดยุกแห่งแลงคาสเตอร์ในเวลาเดียวกัน – ดัชชีแห่งแลงคาสเตอร์ถือเป็นทรัพย์สินส่วนพระองค์ (private property) พระมหากษัตริย์มีรายได้โดยตรงจากค่าเช่า ส่วย และภาษีอื่นๆ

[5] อายุบรรลุนิติภาวะในขณะนั้นคือ 21 ปีสำหรับเพศชาย และ 14 ปีสำหรับเพศหญิง – พระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่ 6 สวรรคตขณะมีอายุได้เพียง 15 ปี

[6] “…For the King has in him two Bodies, viz., a Body natural, and a Body politic. His Body natural (if it be considered in itself) is a Body mortal, subject to all Infirmities that come by Nature or Accident, to the Imbecility of Infancy or old Age, and to the like Defects that happen to the natural Bodies of other People. But his Body politic is a Body that cannot be seen or handled, consisting of Policy and Government, and constituted for the Direction of the People, and the Management of the public weal, and this Body is utterly void of Infancy, and old Age, and other natural Defects and Imbecilities, which the Body natural is subject to, and for this Cause, what the King does in his Body politic, cannot be invalidated or frustrated by any Disability in his natural Body […] His Body politic, which is annexed to his Body natural, takes away the Imbecility of his Body natural, and draws the Body natural, which is the lesser, and all the Effects thereof to itself, which is the greater, quia magis dignum trahit ad se minus dignum…” – ดู Plowden, E. (1816). The commentaries, or reports of Edmund Plowden. London: S. Brooke. หน้า 212a-213a. เข้าถึงทาง https://archive.org/details/commentariesorr00plowgoog

[7] เป็นที่มาของธรรมเนียมการกล่าว ‘องค์พระมหากษัตริย์สวรรคตแล้ว ขอพระมหากษัตริย์ทรงพระเจริญ!’ (The king is dead, long live the King!) เมื่อองค์พระมหากษัตริย์สวรรคต มีความหมายคือแม้บุคคลที่ดำรงตำแหน่งพระมหากษัตริย์จะตายไปแล้ว แต่ความเป็นพระมหากษัตริย์จะสืบทอดต่อเนื่องจากบุคคลหนึ่งไปสู่อีกบุคคลหนึ่งโดยไม่ขาดสาย – ในสหราชอาณาจักรนิยมใช้วลี ‘the demise of the Crown’ เมื่อกล่าวถึงการสวรรคตขององค์พระมหากษัตริย์ คำว่า ‘demise’ ในที่นี้ไม่ได้แปลว่า ‘สวรรคต’ แต่หมายถึงการถ่ายเท ‘กายาทางการเมือง’ หรือความเป็นพระมหากษัตริย์จากกายาธรรมชาติของบุคคลหนึ่งไปสู่อีกบุคคลหนึ่ง วลี ‘the demise of the Crown’ จึงสามารถใช้กับการสละราชบัลลังก์ได้อีกด้วย, ดูรากศัพท์คำว่า ‘demise’ ที่แปลว่า ‘to transfer’ ในพจนานุกรม Oxford Dictionary of English ฉบับ ค.ศ. 2009 – “…As King is a Name of Continuance, which shall always endure as the Head and Governor of the People (as the Law presumes) as long as the People Continue, …, and in this Name the King never dies. And therefore the Death of him who is the King is in Law called the Demise of the King, and not the Death of the King, because thereby he demises the Kingdom to another, and lets another enjoy the Function, so that the Dignity always continues…” – ดู Plowden, E. (1816). The commentaries, or reports of Edmund Plowden. London: S. Brooke. หน้า 177a.

[8] ความขัดแย้งหลักระหว่างพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 และฝ่ายรัฐสภาพัฒนามาจากประเด็นทางศาสนาและเรื่องพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ฝ่ายสนับสนุนรัฐสภาซึ่งป็นพวกพิวริเทิน (Puritan) หรือนิกายโปรเตสแตนท์ที่มีความเคร่งศาสนามาก ไม่พอใจที่พระเจ้าชาร์ลสที่ 1 อภิเษกสมรสกับเจ้าหญิงชาวคาธอลิคจากฝรั่งเศส และระแวงว่าเขาอาจมีท่าทีผ่อนปรนต่อพวกคาธอลิค ในขณะที่พระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 เชื่อว่าพระมหากษัตริย์ควรมีพระราชอำนาจมาก ไม่ใช่อยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐสภา

[9] “…It is acknowledged that the King is the Fountain of Justice and Protection, but the Acts of Justice and Protection are not exercised in his own Person, nor depend upon his pleasure, but by his Courts and his Ministers who must do their duty therein, though the King in his own Person should forbid them: and therefore if Judgment should be given by them against the King’s Will and Personal command, yet are they the King’s Judgments…” คำว่า ‘his Courts and his Ministers’ ในทีนี้หมายถึง ‘รัฐสภา’ (both houses of Parliament) เนื่องจากรัฐสภามีทั้งอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจตุลาการ – ดู ‘A declaration of the Lords and Commons in Parliament, concerning His Majesties proclamation, given at his court at York, the 27 of May, 1642’. เข้าถึงทาง https://quod.lib.umich.edu/e/eebo/A82644.0001.001/1:2?rgn=div1;view=fulltext

[10] ‘สู้กับองค์พระมหากษัตริย์ เพื่อปกป้องพระมหากษัตริย์’ (fighting the king to defend the King) เป็นแนวคิดที่แพร่หลายในฝ่ายสนับสนุนรัฐสภา – ดู Eirby, E. (1931). William Prynne, a Study in Puritanism. Harvard. หน้า 60. ได้ยกตัวอย่างคำขวัญ ‘Tis to preserve His Majesty, That we against him fight’

[11] ดู Kantorowicz, E. H. (2016). The king’s two bodies: a study in mediaeval political theology. New Jersey: Princeton University Press. หน้า 513-514.

[12] ในขณะนั้นนิยมแปลคำว่า ‘Res Publica’ (res = thing, affair + publicus = public) ในภาษาละตินเป็นภาษาอังกฤษว่า ‘Commonwealth’ ซึ่งมีความหมายตรงตัวว่า ‘สวัสดิภาพของสาธารณะ’ (public welfare) – ดูพจนานุกรม Oxford Dictionary of English ฉบับ ค.ศ. 2009, ตัวอย่าง (ค.ศ.1531) Elyot Gov. “Hit semeth that men haue ben longe abused in calling Rempublicam a commune weale..There may appere lyke diuersitie to be in englisshe betwene a publike weale and a commune weale, as shulde be in latin, betwene Res publica, & Res plebeia.”

[13] อ้างใน Reitan, E.A. (1970). From Revenue to Civil List, 1689-1702: The Revolution Settlement and the ‘Mixed and Balanced’ Constitution. The Historical Journal. หน้า 584.

[14] สำหรับความสัมพันธ์ที่ไม่ค่อยลงรอยกันระหว่างรัฐสภาและพระมหากษัตริย์ เมื่อพระเจ้าเจมส์ที่ 2 (James II) ต้องการให้รัฐสภาอนุมัติสิทธิ์ในการเข้าถึงงบประมาณตลอดทั้งรัชสมัยโดยไม่ต้องมีการประชุมรัฐสภาอยู่บ่อยๆ พระองค์เคยปรารภกับทางรัฐสภาว่าการอนุมัติงบประมาณเป็นครั้งคราวโดยหวังว่าจะได้ประชุมสภาบ่อยๆ นั้นเป็นวิธีปฏิบัติกับพระองค์ที่ไม่ค่อยเข้าท่า “…That some might possibly suggest that it were better to feede & supply him from time to time onely, out of their inclination to frequent Parliaments; but that that, would be but a very improper Method to take with him…” อ้างใน Reitan, E.A. (1970). From Revenue to Civil List, 1689-1702: The Revolution Settlement and the ‘Mixed and Balanced’ Constitution. The Historical Journal. หน้า 572.

[15] คำว่า ‘Civil’ ในที่นี้หมายถึง ‘Civil Government’ อันหมายถึงการบริหารราชกิจภายในต่างๆ ทั้งส่วนที่เป็นราชสำนักและในฐานะรัฐบาล ยกเว้นการสงคราม เนื่องจากพระมหากษัตริย์สหราชอาณาจักรในขณะนั้นมีอำนาจบริหาร (executive power)

[16] ดู Reitan, E.A. (1970). From Revenue to Civil List, 1689-1702: The Revolution Settlement and the ‘Mixed and Balanced’ Constitution. The Historical Journal. หน้า 588.

[17] Civil List Act 1760 (1 Geo. 3 c. 1) – เพื่อให้ได้เงินก้อนจาก ‘บัญชีบริหารราชกิจภายใน’ มากขึ้น ในพระราชบัญญัตินี้ พระเจ้าจอร์จที่ 3 ยอมสละสิทธิ์ในการบริหารจัดการจาก ‘ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์’ (The Crown Estate) ส่วนใหญ่ ที่ตกทอดมาในฐานะ ‘พระมหากษัตริย์’ (The Crown/The Body Politic) ให้แก่รัฐสภา แต่ยังคงสงวนสิทธิ์ใน ‘ดัชชีแห่งแลงคาสเตอร์’ ซึ่งเป็นทรัพย์สิน ‘ส่วนพระองค์’ (private property) เอาไว้

[18] ดู Kuhn, W.M. (1993). Queen Victoria’s Civil List: What Did She Do With it? The Historical Journal. หน้า 648.

[19] ดัชชีแห่งคอร์นวอลล์ (Duchy of Cornwall) มีลักษณะคล้ายกับ ‘ดัชชีแห่งแลงคาสเตอร์’ แต่เป็น ‘ทรัพย์สินส่วนพระองค์’ ของดยุกแห่งคอร์นวอลล์ (Duke of Cornwall) ซึ่งเป็นอีกหนึ่งฐานันดรศักดิ์ของพระราชโอรสองค์โตของพระมหากษัตริย์อังกฤษ – ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่มีพระโอรส ดัชชีแห่งคอร์วอลล์จะถูกผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของ ‘ทรัพย์สินส่วนพระองค์’ ของพระมหากษัตริย์

[20] Civil List Act 1837 (1 & 2 Vict. c. 2) และ ดู Kuhn, W.M. (1993). Queen Victoria’s Civil List: What Did She Do With it? The Historical Journal. หน้า 653-658.

[21] พระราชบัญญัติงบประมาณส่วนพระมหากษัตริย์ (Sovereign Grant Act) ในปี ค.ศ. 2011 ของรัชสมัยพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 ไม่ได้เปลี่ยนแปลงสาระเรื่องอำนาจของรัฐสภาเหนือการจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ แต่เป็นการเปลี่ยนแปลงการจัดการ โดยมีสาระสำคัญคือ (1)ให้เงินประจำปีของพระมหากษัตริย์เป็นร้อยละของรายได้ที่มาจากการบริหารจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ (ไม่ใช่เงินก้อนที่ได้รับการอนุมัติให้ในตอนต้นรัชกาลหรือเป็นรายสิบปีแบบในระบบ ‘บัญชีบริหารราชกิจภายใน’ เดิม) และ (2) ให้บัญชีทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้การตรวจสอบของสำนักตรวจเงินแผ่นดิน (National Audit Office)

[22] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 64/2477 (ร่าง พรบ. งบประมาณประจำปี พ.ศ. 2477). (สมัยสามัญ สมัยที่ 2). วันที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2477. หม่อมเจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ, อนุกรรมาธิการ ปรารภว่า “…แต่เมื่อเปลี่ยนระบอบมาเป็นระบอบรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐบาลนี้เห็นว่าควรจะจัดสรรเสียใหม่ให้ถูกต้องตามแบบอย่างในต่างประเทศ มีประเทศอังกฤษเป็นต้น คือหมายความว่าการใช้จ่ายส่วนพระองค์แล้วก็แยกเอาไว้ อย่างที่ฝรั่งเศสเรียกว่าซิวีลลิสต์…” – เข้าถึงทาง https://dl.parliament.go.th/handle/lirt/383614

[23] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 21/2479 (ร่าง พรบ. จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2479). (สมัยวิสามัญ สมัยที่ 2 ครั้งที่ 2). วันที่ 29 มีนาคม พ.ศ. 2475. พระยาไชยยศสมบัติ รมต. ว่าการกระทรวงการคลัง ปรารภว่า “…อนึ่งทรัพย์ฝ่ายพระมหากษัตริย์นั้นยังแยกประเภทไม่ชัดแจ้งตามสถานที่เป็นอยู่ จึงได้วางบทวิเคราะห์ศัพท์ให้ชัดแจ้ง ส่วนการดูแลรักษาทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์นอกจากเรื่องอุปโภคบริโภคนั้น ในนานาประเทศมีอังกฤษเป็นต้น เป็นอันให้ทบวงการของรัฐบาลจัดการ เมื่อได้หักรายจ่ายที่จ่ายตามข้อผูกพันอันเกี่ยวแก่ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ […] จึงนำทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงใช้จ่ายในฐานะที่ทรงเป็นประมุข…” – เข้าถึงทาง https://dl.parliament.go.th/handle/lirt/383849

[24] ดู Klinfoong, P. (2019). Crown Property and Constitutional Monarchy in Thailand, 1932 – 1948. หน้า 45-48.

[25] รายงานประชุมคณะรัฐมนตรี ครั้งที่ 32/2476 (สมัยที่ 2). วันที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2476 – ปราการ กลิ่นฟุ้งชี้ว่านี่เป็นหลักฐานการแปล ‘ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์’ (ในความหมายของทรัพย์สินที่สืบทอดลงมาในฐานะพระมหากษัตริย์ที่เป็นสถาบัน) ว่า ‘Crown Property’ ที่เก่าที่สุดเท่าที่เขาสืบค้นได้หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 (เป็นการสื่อสารส่วนบุคคล – personal communication).

[26] สมเกียรติ วันทะนะ. (2561). พระรามในปราสาทของพระอินทร์. วารสารการบริหารการปกครอง.

[27] หากพิจารณาในเชิงเปรียบเทียบ แนวคิด ‘เอกกายาของพระมหากษัตริย์’ (The King’s One Body) ก่อรูปขึ้นมาในฝรั่งเศสในเวลาใกล้เคียงกันกับทวิกายาของพระมหากษัตริย์ (The King’s Two Bodies) ในอังกฤษช่วงราวศตวรรษที่ 15-16 สำหรับฝรั่งเศสแล้ว พระมหากษัตริย์มีเพียงกายาเดียว คือกายาทางการเมืองที่เป็นอมตะ ความเป็นกษัตริย์สืบทอดผ่านพ่อสู่ลูกชายโดยไม่นับผู้หญิง (Male Primogeniture) แนวคิดนี้ได้รับอิทธิพลมาจากอริสโตเติลที่มองว่ามนุษย์สืบพันธุ์ได้ด้วยการหลั่งน้ำกามของเพศชาย ดังนั้นกายาที่เป็นอมตะของพระมหากษัตริย์จะถูก ‘ส่งต่อ’ ได้ผ่านเพศชายเท่านั้น แนวคิดนี้ต่างจากหลักทวิกายาของพระมหากษัตริย์ในอังกฤษ ที่เปิดโอกาสให้คนที่ ‘บกพร่อง’ (ในโลกทัศน์ยุคกลาง) เช่น ผู้หญิง สามารถเป็นพระมหากษัตริย์ได้ ‘เพราะกายาทางการเมืองจะเข้ามาเยียวยาความบกพร่องนั้น’– ดู Hanl, S. (2016). Mapping Rulership in the French Body Politic: Political Identity, Public Law and the “King’s One Body”. Historical Reflection/ Réflexions Historiques.

[28] “…Continental jurists, however, were unfamiliar with parliamentary institutions such as those developed in England, where “Sovereignty” was identified not with the King alone or the people alone, but with the “King in Parliament.” And whereas continental jurisprudence might easily attain to a concept of the “State” in the abstract, or identify the Prince with that State, it never arrived at conceiving of the Prince as a “corporation sole”— admittedly a hybrid of complicated ancestry— from which the body politic as represented by Parliament could never be ruled out…” ดู Kantorowicz, E. H. (2016). The king’s two bodies: a study in mediaeval political theology. New Jersey: Princeton University Press. หน้า 20.

[29] « un corps d’associés vivant sous une loi commune et représentés par une même législature »

[30] ความคลุมเครือในการตีความว่าอะไรคือทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์นี้ยังครอบคลุมไปถึงการบ่งชี้สถานะของหน่วยงานเช่น ‘สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์’ อีกด้วย – ดูปัญหาสถานะทางกฎหมายและบทวิเคราะห์ใน สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล. (2549). สำนักทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์คืออะไร. ฟ้าเดียวกัน. และ กิตติศักดิ์ อุไรวงศ์. (2552). ความเป็นมาและปัญหาสถานะทางกฎหมายของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์. หน้า 94-109. – ความคลุมเครือในการตีความเรื่องทรัพย์สินส่วนพระองค์และทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เคยเกิดขึ้นในอังกฤษเช่นกัน เฟรเดอริก ว. เมทแลนด์ (Frederic W. Maitland) นักประวัติศาสตร์กฎหมายคนสำคัญของสหราชอาณาจักรในศตวรรษที่ 19-20 ได้ชี้ให้เห็นถึงความลักลั่นในกรณีของที่ดินศักดินาผืนหนึ่งซึ่งถูกริบเข้าเป็นของพระมหากษัตริย์หลังเจ้าของเดิมก่อการกบฏที่ล้มเหลว ตามธรรมเนียมของศักดินานี้ ไพร่ติดที่ดินจะต้องจ่ายค่าธรรมเนียมเมื่อเจ้าที่ดินตาย เกิดคำถามว่าในเมื่อ ‘พระมหากษัตริย์’ มีกายาทางการเมืองที่เป็นอมตะ ไพร่ติดที่ดินจึงไม่ต้องจ่ายค่าธรรมเนียมเมื่อกษัตริย์สวรรคตใช่หรือไม่ นักกฎหมายในขณะนั้นลงความเห็นว่า ไพร่ติดที่ดินยังต้องจ่ายค่าธรรมเนียม เพราะให้ถือว่าเป็นเรื่องของ ‘กายาธรรมชาติ’  – ดู Maitland, F. W. (1901). The Crown as Corporation. Law Quarterly Review (17). หน้า 131-146.

[31] สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล. (2549). สำนักทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์คืออะไร. ฟ้าเดียวกัน.

[32] หากพิจารณาโดยเทียบเคียงกับคดี ‘ดัชชีแห่งแลงคาสเตอร์’ ในสมัยราชวงศ์ทิวดอร์แล้ว เราย่อมเห็นว่าไม่มีทางเป็นไปได้ที่องค์พระมหากษัตริย์จะสามารถรับทรัพย์สินนอกจากฐานะที่ทรงเป็น ‘พระมหากษัตริย์’ – การเขียนกฎหมายเช่นนี้จึงเป็นการบิดเบือนออกจากหลัก ‘ทวิกายาของพระมหากษัตริย์’

[33] รายงานการประชุมวุฒิสภาครั้งที่ 5/2491. (ร่าง พรบ. จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2491). เข้าถึงทาง https://dl.parliament.go.th/handle/lirt/64984

[34] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 14/2484 (ร่าง พรบ. จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2484). (สมัยสามัญ สมัยที่ 2 ชุดที่ 3). วันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2484. เข้าถึงทาง https://dl.parliament.go.th/handle/lirt/73449

[35] รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1791 Chapitre II, Section première. – De la Royauté et du roi, Article 9. « Les biens particuliers que le roi possède à son avènement au trône, sont réunis irrévocablement au domaine de la Nation ; il a la disposition de ceux qu’il acquiert à titre singulier ; s’il n’en a pas disposé, ils sont pareillement réunis à la fin du règne. » (ทรัพย์สินของพระมหากษัตริย์ที่มีขณะครองราชย์สมบัติจะถูกผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของชาติโดยเพิกถอนเปลี่ยนแปลงไม่ได้ พระมหากษัตริย์สามารถถ่ายโอนทรัพย์สินที่ได้มาในฐานะส่วนพระองค์ หากพระมหากษัตริย์ไม่จัดการถ่ายโอน ทรัพย์สินเหล่านั้นจะตกเป็นของชาติเมื่อสิ้นรัชสมัย)

[36] “…ทรัพย์สินของพระภิกษุที่ได้มาในระหว่างเวลาที่อยู่ในสมณเพศนั้น เมื่อพระภิกษุนั้นถึงแก่มรณภาพให้ตกเป็นของวัดที่เป็นภูมิลำเนาของพระภิกษุนั้น เว้นไว้แต่พระภิกษุนั้นจะได้จำหน่ายไปในระหว่างชีวิตหรือโดยพินัยกรรม…”

[37] พระไอยการมฤดก บทที่ 36 – “อนึ่ง ถ้าคหัถมรณภาพ บิดาหรือมารดา ญาติพี่น้องลูกหลานเปนเจ้าภิกษุอยู่ในสิกฃาบทแล้ว จะปันเอาทรัพยมรดกคหัถนั้นมิได้ เหตุว่าเปนบุตรพระเจ้าแล้ว ถ้าคหัถผู้มรณภาพนั้นอุทิศไว้ ถวายสวิญาณกะทรัพยแลอะวิญาณกะทรัพยแก่เจ้าภิกษุผู้เปนญาตพี่น้องลูกหลาน จึ่งรับเอาทรัพยทังนั้นเปนของเจ้าภิกษุได้ ถ้าเจ้าภิกษุจุติจากอาตมภาพ ทรัพยนั้นคงเปนของในอาราม ผู้ใดจะว่ากล่าวเอา ท่านว่าหมิได้เลย”

[38] Schopen G. (1995). Monastic Law meets the Real World: A Monk’s Continuing Right to Inherit Family Property in Classical India. History of Religion (35). หน้า 101-123.

[39] เป็นที่น่าสนใจว่า หากพิจารณาถึงที่มาของแนวคิดเกี่ยวกับการจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ในระบบกฎหมายสหราชอาณาจักรก็มีที่มาจากการจัดการทรัพย์สินของศาสนจักรเช่นกัน – เฟรเดอริก ว. เมทแลนด์ได้อภิปรายไว้ว่า แนวคิดดังกล่าวมีวิวัฒนาการทางกฎหมายมาจากการจัดการทรัพย์สินของศาสนจักรที่ต้องการความสืบเนื่อง ไม่ขึ้นอยู่กับเจ้าอารามในฐานะบุคคล – ดู Maitland, F.W.  (1900). The Corporation Sole. Law Quarterly Review (16). หน้า. 335-354.

 

MOST READ

Thai Politics

ไขปริศนา วาระสุดท้าย ‘พระเจ้าตาก’ : ประหารจริง หรือจัดฉาก?

เปิดวงเสวนาว่าด้วย ‘อวสานพระเจ้าตาก’ ภายใต้ข้อถกเถียงสำคัญที่ว่า พระเจ้าตากถูกประหารจริงหรือไม่?

พันธวัฒน์ เศรษฐวิไล

2 ต.ค. 2017

Thai Politics

การปฏิวัติ 2475 ที่โรงเรียนไม่ได้สอน

ในสังคมที่ประวัติศาสตร์กลายเป็นเครื่องมือของการควบคุมกล่อมเกลาความคิดคนมากกว่าเป็นเครื่องมือของการเรียนรู้เพื่อให้เท่าทันอดีตของสังคมตนเอง ประจักษ์ ก้องกีรติ สำรวจตรวจสอบมายาคติ 4 ประการเกี่ยวกับ 2475 พร้อมนำเสนอประวัติศาสตร์ 2475 ฉบับโรงเรียนไม่ได้สอน

ประจักษ์ ก้องกีรติ

24 มิ.ย. 2017

Thai Politics

2475 : อดีต ปัจจุบัน อนาคต

ชวนอ่านบทปาฐกถา “2475 : อดีต ปัจจุบัน อนาคต” ของ ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ ในวาระครบรอบ 86 ปี การอภิวัฒน์ประชาธิปไตยสยาม 24 มิถุนายน 2475

ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์

24 มิ.ย. 2018