การตอบโต้อย่างสำคัญของกลไกในกระบวนการยุติธรรมต่อกลุ่มบุคคลที่เคลื่อนไหวเพื่อเรียกร้องให้มีการปฏิรูปสถาบันฯ ก็คือ การอ้างอิงถึงสถานะของพระมหากษัตริย์ซึ่งถูกจัดวางไว้ในฐานะ ‘อันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้’
การรับรองสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ปรากฏอยู่ในมาตรา 6 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้ทำให้เกิดการอธิบายว่าการกระทำใดๆ ก็ตามที่เกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ กระทั่งการเรียกร้องให้มีการปฏิรูปกลายเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติดังกล่าว การแสดงความเห็นเกี่ยวกับงบประมาณ การปรับเปลี่ยนองค์กรบางหน่วย การจัดการทรัพย์สินของสถาบัน แม้กระทั่งการปฏิบัติต่อสัญลักษณ์หรือพระบรมฉายาลักษณ์ในหลากหลายลักษณะ ก็ถูกตีความโดยเฉพาะจากหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมให้มีความหมายว่าเป็นการละเมิดต่อสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะ
ประเด็นที่จะพิจารณาในที่นี้ก็คือว่า ความหมายและขอบเขตของสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะนั้นครอบคลุมกว้างขวางเพียงใด และการจัดวางสถานะดังกล่าวให้สอดคล้องกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยควรจะดำเนินไปในลักษณะเช่นใด
การประกอบสร้าง ‘อันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะล่วงละเมิดมิได้‘
บทบัญญัติที่รับรองสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะของพระมหากษัตริย์ปรากฏเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ด้วยการบัญญัติว่า “องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะล่วงละเมิดมิได้” พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ในฐานะประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ อธิบายความหมายของมาตรานี้ไว้ว่า
“คำว่าผู้ใดจะละเมิดมิได้นี้เราหมายความว่า ใครจะไปละเมิดฟ้องร้องว่ากล่าวไม่ได้ ถ้าอาจจะมีใครสงสัยว่าถ้าฟ้องร้องท่านไม่ได้แล้วจะทำอย่างไรเมื่อมีใครได้รับความเสียหาย ประการหนึ่งเราต้องนึกว่าที่ว่าเป็นประมุขนั้นตามแบบเรียกว่ารัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ศาลของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว พิจารณาตัดสินความในนามของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว เพราะฉะนั้น ถ้าจะพูดถึงหลักกฎหมายในบางประเทศแล้ว ฟ้องร้องท่านไม่ได้ทั้งทางอาชญาและประทุษฐ์ร้ายส่วนแพ่ง”[1]
จากการอภิปรายของพระยามโนปกรณ์ฯ แสดงให้เห็นว่าบทบัญญัตินี้มุ่งหมายให้ความคุ้มกันพระมหากษัตริย์จากการถูกประชาชนหรือเจ้าหน้าที่รัฐฟ้องคดีต่อศาล อย่างไรก็ตาม ไม่ได้มีการอภิปรายว่าบทบัญญัติดังกล่าวมีความหมายครอบคลุมกว้างขวางเพียงใด เป็นการฟ้องร้องไม่ได้เฉพาะในคดีอาญาหรือรวมถึงในคดีแพ่ง และเป็นการฟ้องร้องไม่ได้เฉพาะในการกระทำตามรัฐธรรมนูญหรือรวมไปถึงการกระทำที่ถือว่าเป็นการส่วนพระองค์ด้วย
ความมุ่งหมายของบทบัญญัติดังกล่าวซึ่งต้องการไม่ให้ฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ปรากฏอย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2492 โดยมีบทบัญญัติเพิ่มเติมขึ้นอีกหนึ่งมาตรา มีข้อความว่า “ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้” การเพิ่มเติมถ้อยคำดังกล่าวเพื่อให้เป็นการสอดคล้องกับการกำหนดสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะซึ่งผู้ใดจะล่วงละเมิดมิได้ พระยาอรรถการีย์นิพนธ์ สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ แสดงความเห็นย้ำในประเด็นนี้ว่า
“คือตามมาตรา 6 ที่บัญญัติว่า ‘ผู้ใดจะฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้’ ความจริงแม้ว่าจะไม่ได้บัญญัติไว้ เราก็มาใช้ความในมาตรา 5 ซึ่งมีความว่า ‘ผู้ใดจะละเมิดพระมหากษัตริย์มิได้’ นี่ก็เป็นการคุ้มครองที่ชัด ว่าจะไม่ให้บุคคลฟ้องร้องพระมหากษัตริย์อยู่แล้ว”[2]
มีผู้ที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยได้อภิปรายกันอย่างกว้างขวางต่อบทบัญญัติดังกล่าว เนื่องจากมีสมาชิกรัฐสภาโต้แย้งว่าบทบัญญัติในลักษณะเช่นนี้อาจไม่สอดคล้องกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ขณะที่บางส่วนมีความเห็นว่าต้องมีการให้ความคุ้มกันต่อพระมหากษัตริย์แตกต่างไปจากประชาชนทั่วไปเนื่องจากดำรงอยู่ในฐานะประมุขของรัฐ แม้จะมีความเห็นและการถกเถียงเป็นอย่างมากแต่ความหมายซึ่งเป็นที่เข้าใจร่วมกันก็คือ บทบัญญัตินี้เป็นไปเพื่อไม่ให้ประชาชนหรือเจ้าหน้าที่รัฐทำการฟ้องคดีพระมหากษัตริย์ต่อศาล[3]
ภายหลังจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2492 เป็นต้นมา บทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวก็ปรากฏมาอย่างต่อเนื่องโดยในรัฐธรรมนูญบางฉบับอาจมีการแยกให้อยู่คนละมาตรา (เช่น รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2492) หรืออยู่ในมาตราเดียว (เช่น ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2520) หรืออาจอยู่ในมาตราเดียวแต่คนละวรรค ดังปรากฏในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ทั้งนี้ ในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญภายหลังจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2492 ก็มิได้มีการถกเถียงถึงความหมายของถ้อยคำดังกล่าว ในแง่นี้จึงสามารถสันนิษฐานได้ว่าบทบัญญัตินี้เป็นไปเพื่อป้องกันพระมหากษัตริย์จากการถูกประชาชนฟ้องคดี
ล่วงละเมิดมิได้ทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ
หยุด แสงอุทัย ปรมาจารย์ด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญ ได้ให้คำอธิบายเกี่ยวกับความหมายเรื่องสถานะอันล่วงละเมิดมิได้ ดังนี้[4]
1. สถานะของพระมหากษัตริย์
บุคคลย่อมมีฐานะเสมอกันยกเว้นพระมหากษัตริย์ เนื่องจากมีฐานะประมุขของประเทศ และเป็นหน้าที่ของประชาชนตามรัฐธรรมนูญที่จะต้องทำการเคารพเพื่อเป็นการเฉลิมพระเกียรติพระมหากษัตริย์ การไม่กระทำความเคารพอาจไม่มีโทษทางกฎหมายแต่อาจมีโทษทางสังคมได้ การกำหนดให้มีฐานะเป็นที่เคารพสักการะย่อมหมายถึงการกำหนดให้พระมหากษัตริย์ต้องดำรงอยู่เหนือการเมือง พระมหากษัตริย์จะไม่หารือกับนักการเมืองฝ่ายใดยกเว้นองคมนตรีและคณะรัฐมนตรี การเป็นคนกลางในทางการเมืองทำให้พระมหากษัตริย์ถือเป็นผู้ปกป้องรัฐธรรมนูญ เพราะจะเป็นผู้ลงพระปรมาภิไธยเมื่อมีการกระทำที่สำคัญของรัฐ เช่น การยุบสภา การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี เป็นต้น แต่หากมีการกระทำที่ไม่ถูกต้องตามวิถีรัฐธรรมนูญหรือขัดต่อกฎหมายก็จะไม่ลงพระปรมาภิไธย แต่การสงเคราะห์ต่อประชาชนเป็นสิ่งที่ทำได้ตามหลักว่าพระมหากษัตริย์จะต้องไม่แยกตนเองออกจากประชาชน
2. ความหมายของคำว่า ‘ผู้ใดจะล่วงละเมิดไม่ได้’
คำว่า ‘ล่วงละเมิด’ หมายถึงห้ามประชาชนกล่าวหาหรือฟ้องร้องต่อพระมหากษัตริย์ สำหรับผู้มีหน้าที่ในสภาผู้แทนราษฎรก็จะมีความหมายถึงการห้ามอภิปรายให้เสื่อมเสียเกียรติของพระมหากษัตริย์ หากมีการกล่าวหาหรือฟ้องร้องว่าพระมหากษัตริย์ได้กระทำความผิดไม่ทางแพ่งหรืออาญา พนักงานสอบสวนหรือเจ้าพนักงานของรัฐ หรือศาลจะต้องไม่รับข้อกล่าวหา คำร้อง หรือคำฟ้องไว้พิจารณา
โดยการล่วงละเมิดนั้น พิจารณาได้เป็น 3 ทาง
1. ในทางรัฐธรรมนูญจะถือว่าผู้ใดจะตำหนิติเตียนพระมหากษัตริย์ในทางรัฐธรรมนูญไม่ได้ ประธานรัฐสภา ประธานวุฒิสภาหรือผู้มีหน้าที่แทน จะต้องมีการห้ามอภิปรายในสภาซึ่งจะทำให้เกิดความเสื่อมเสียเกียรติของพระมหากษัตริย์ ห้ามมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญซึ่งมีข้อความยกเลิกการมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข หยุด แสงอุทัย มีความเห็นว่าการยกเลิกการมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขนั้นไม่สามารถทำโดยวิธีทางสภาผู้แทนราษฎร แต่อาจทำได้โดยการปฏิวัติหรือรัฐประหาร
2. ในทางอาญา พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญ แต่อยู่เหนือกฎหมายธรรมดา ดังนั้น แม้ว่าจะทำผิดทางอาญา ไม่ว่าก่อนหรือหลังการดำรงตำแหน่ง กฎหมายอาญาก็ไม่สามารถใช้บังคับกับพระมหากษัตริย์ได้ จะมีการจับกุม รับฟ้อง หรือพิพากษาในความผิดอาญาไม่ได้ อย่างไรก็ตาม สามารถใช้กลไกทางสังคมบังคับให้มีการสละราชสมบัติได้เมื่อกระทำผิดทางอาญา
3. ในทางแพ่ง ผู้ใดจะใช้สิทธิตามกฎหมายแพ่งฟ้องพระมหากษัตริย์โดยตรงไม่ได้ แต่ราษฎรอาจฟ้องสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์หรือผู้จัดการทรัพย์สินส่วนพระองค์ได้ กรณีที่เป็นการกระทำละเมิดผู้เสียหายจะทำได้เพียงแต่ทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาขอพระมหากรุณาธิคุณ หรือใช้อำนาจทางสังคมบังคับได้เช่นกัน
ดังนั้น ในการพิจารณาถึงสถานะอันล่วงละเมิดมิได้จึงเป็นการจัดวางสถาบันพระมหากษัตริย์ให้อยู่เหนือการเมือง หรือมีอีกความหมายหนึ่งก็คือ กษัตริย์มิอาจกระทำความผิด (The king can do no wrong) จึงหมายถึงว่าในการดำเนินภารกิจต่างๆ ทางการเมืองมิได้เป็นการกระทำของพระมหากษัตริย์โดยตรง หากแต่เป็นการกระทำของสถาบันทางการเมืองที่มีหน้าที่รับผิดชอบ เช่น นายกรัฐมนตรี, ประธานรัฐสภา เป็นต้น เมื่อมิได้เป็นการกระทำโดยพระมหากษัตริย์แล้วจึงไม่ต้องมีความรับผิดติดตามมา เพราะถือว่ามิได้เป็นการกระทำที่เกิดขึ้นโดยพระมหากษัตริย์เป็นผู้ดำเนินการแต่อย่างใด
ล่วงละเมิดมิได้และเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น
ปมประเด็นสำคัญประการหนึ่งก็คือ นอกจากสถานะอันล่วงละเมิดมิได้แล้วก็ยังมีการรับรองสิทธิเสรีภาพในการแสดงออกและการแสดงความคิดเห็นของประชาชนเอาไว้ โดยสิทธิเสรีภาพเช่นนี้ถือเป็นหลักการพื้นฐานสำคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย คำถามก็คือว่าบุคคลจะสามารถแสดงความคิดเห็นต่อสถานะอันล่วงละเมิดมิได้หรือไม่ ภายในขอบเขตเช่นใด
รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้รับรองเสรีภาพในการแสดงความเห็นของประชาชนเอาไว้ในมาตรา 34 ดังนี้
“บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณา และการสื่อความหมายโดยวิธีอื่น การจำกัดเสรีภาพดังกล่าวจะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นเฉพาะเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ เพื่อคุ้มครองสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลอื่น เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเพื่อป้องกันสุขภาพของประชาชน”
การรับรองเสรีภาพในการแสดงความเห็นของประชาชนไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ก็ย่อมถือเป็นการให้คุณค่ากับสิทธิเสรีภาพดังกล่าวในฐานะที่เป็นสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญที่ต้องได้รับการคุ้มครอง แม้อาจจะสามารถจำกัดการแสดงความคิดเห็นได้ภายใต้ข้อยกเว้นบางประการที่เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย แต่ก็ต้องดำเนินไปอย่างชัดแจ้งและไม่ปล่อยให้มีการตีความขยายออกอย่างกว้างขวาง มิฉะนั้น จะถือว่าเป็นการทำลายสิทธิเสรีภาพตามที่ได้บัญญัติรับรองไว้
สำหรับกรณีการแสดงความเห็นซึ่งส่งผลกระทบต่อมาตรา 6 นั้น ถือได้ว่าเป็นการใช้สิทธิที่เป็นหลักคุณค่าทางรัฐธรรมนูญที่ส่งผลกระทบต่อหลักคุณค่าอื่นทางรัฐธรรมนูญ กรณีเช่นนี้อาจเรียกได้ว่าเป็น ‘การปะทะกันแห่งคุณค่าในกฎหมายรัฐธรรมนูญ’ การขัดแย้งกันระหว่างคุณค่าที่แตกต่างกันในกฎหมายรัฐธรรมนูญนี้ย่อมทำให้เกิดคำถามขึ้นว่าจะมีแนวทางในการวินิจฉัยปมปัญหานี้อย่างไร
ต่อพงศ์ กิตติยานุพงศ์ คณะนิติศาสตร์ ธรรมศาสตร์ ได้เสนอความเห็นต่อแนวทางการพิจารณาประเด็นดังกล่าวว่า รัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตย นอกจาก ‘ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์’ แล้วไม่อาจถือเอาคุณค่าใดเป็นคุณค่าสูงสุดหรือคุณค่าที่ ‘แตะต้องไม่ได้’ โดยศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์คือการยอมรับให้มนุษย์มีอิสระในการกำหนดชะตาชีวิตตนเอง และกลายเป็นหลักพื้นฐานในการรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพอื่นๆ
นอกจากนั้นแล้ว การตีความกฎหมายมหาชนต้องไม่ให้คุณค่าใดมีลักษณะสัมบูรณ์เหนือกว่าคุณค่าอื่นๆ แบบสิ้นเชิง เพราะจะเป็นการทำลายสิทธิเสรีภาพด้านอื่นๆ ลง ในการตีความต้องรักษาคุณค่าของสถาบันพระมหากษัตริย์พร้อมกับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน หากไม่ชัดเจนว่าการแสดงความเห็นกระทบหรือทำลายคุณค่าของสถาบันพระมหากษัตริย์อย่างรุนแรงก็ย่อมจะต้องคุ้มครองเสรีภาพในการแสดงความเห็น[5] ดังนั้น การแสดงความเห็นที่จะไม่ได้รับการคุ้มครองจึงต้องเป็นการแสดงความเห็นได้อย่างชัดเจนว่าจะส่งผลกระทบต่อสถาบันพระมหากษัตริย์อย่างรุนแรง เช่น การเรียกร้องให้เปลี่ยนรูปแบบของรัฐจากรัฐราชอาณาจักรสู่การปกครองในระบอบสาธารณรัฐ, การปรับเปลี่ยนระบอบการปกครองจากประชาธิปไตยสู่สังคมนิยม เป็นต้น
อันเป็นที่เคารพสักการะในระบอบประชาธิปไตย
การดำรงอยู่ของสถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยจำเป็นต้องมีการปรับเปลี่ยนสถานะ บทบาท และความหมายให้แตกต่างไปจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ การดำรงอยู่ในฐานะประมุขของรัฐทำให้สถาบันกษัตริย์มีสถานะอันเป็นพิเศษและมีความแตกต่างไปจากสถาบันการเมืองอื่น แต่ในขณะเดียวกัน การปกครองระบอบประชาธิปไตยก็ได้ยืนยันว่าอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน สิทธิเสรีภาพพื้นฐานของประชาชนก็ต้องได้รับการปกป้องพร้อมกันไปในรัฐธรรมนูญ
การกล่าวอ้างของกลไกรัฐในกระบวนการยุติธรรมที่ตัดสินว่า การแสดงออก การแสดงความเห็น การดำเนินกิจกรรมแทบทุกประเภทที่มีความเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ให้กลายเป็นการละเมิดต่อสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะ นับว่าเป็นการ ‘เหมารวม’ ที่อันตรายอย่างยิ่ง ไม่เพียงแต่จะส่งผลกระทบต่อระบอบประชาธิปไตยในสังคมไทยซึ่งจะเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพอย่างปราศจากขอบเขต ในอีกด้านหนึ่งก็อาจทำให้สถาบันพระมหากษัตริย์ถูกผลักให้ห่างไกลออกไปจากประชาชนมากขึ้น อันจะส่งผลกระทบต่อการดำรงอยู่ของสถาบันอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยง
[1] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 35/2475 วันศุกร์ที่ 25 พฤศจิกายน 2475 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม หน้า 376
[2] รายงานการประชุมรัฐสภา ครั้งที่ 14 พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับพุทธศักราช 2492 วันเสาร์ที่ 15 มกราคม 2492 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม หน้า 184
[3] สมชาย ปรีชาศิลปกุล, นี่คือปณิธานที่หาญมุ่ง: ข้อถกเถียงว่าด้วยสถาบันพระมหากษัตริย์ในองค์กรจัดทำรัฐธรรมนูญของไทย ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 – 2550 (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2561), หน้า 114 – 130.
[4] หยุด แสงอุทัย, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, พิมพ์ครั้งที่สอง (พระนคร: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2512), หน้า 211.
[5] ต่อพงศ์ กิตติยานุพงศ์, “การปะทะกันแห่งคุณค่าในกฎหมายรัฐธรรมนูญไทย” นิติศาสตร์ ปีที่ 48 ฉบับที่ 3 (กันยายน 2562), หน้า 439 – 466.
เรื่อง: สมชาย ปรีชาศิลปกุล
