จันจิรา สมบัติพูนศิริ เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
ในแวดวงงานวิจัยด้านสันติภาพและความขัดแย้งในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา เริ่มปรากฏงานศึกษาเกี่ยวกับระบอบการเมือง (regime) และประสิทธิภาพของสถาบันรัฐ (state capacity) ในการรับมือความขัดแย้ง งานศึกษากลุ่มแรกชี้ว่ารูปแบบของระบอบการเมืองสอดคล้องกับแนวโน้มที่จะเกิดความขัดแย้งด้วยกำลังอาวุธ (armed conflict) งานจำนวนหนึ่งพัฒนามาจากแนวคิดเรื่องสันติภาพเชิงประชาธิปไตย (democratic peace) ที่ระบุว่าประชาธิปไตยเป็นเงื่อนไขให้เกิดการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ความมั่งคั่งอย่างถ้วนหน้าในสังคมสร้างภูมิคุ้มกันให้แก่สันติภาพระยะยาว ไม่ใช่เพราะคนไม่ขัดแย้งในระบอบประชาธิปไตย แต่คู่ขัดแย้งมีช่องทางเชิงสถาบันที่เชื่อว่าสามารถไกล่เกลี่ยข้อพิพาทได้อย่างเป็นธรรม[1]
อย่างไรก็ตาม งานศึกษาเชิงปริมาณรุ่นหลังชี้ว่าความสัมพันธ์ระหว่างประชาธิปไตยและสันติภาพซับซ้อนกว่านั้น เพราะระบอบเผด็จการ อำนาจนิยม และประชาธิปไตย มีความหลากหลายมากขึ้น และพบว่าระบอบการเมืองแบบครึ่งผีครึ่งคน คือไม่ใช่ประชาธิปไตยเต็มใบหรือเผด็จการแบบสุดทาง (เช่น เกาหลีเหนือ) เสี่ยงต่อการที่ความขัดแย้งแบบไม่รุนแรงจะกลายเป็นความขัดแย้งด้วยกำลัง หรือกระทั่งปะทุเป็นสงครามกลางเมือง แม้ระบอบการเมืองเช่นนี้เปิดโอกาสให้คนแสดงความเห็นต่างหรือคัดค้านนโยบายที่สร้างความเดือดร้อนให้ตนได้บ้าง แต่ก็เป็นเพียงหน้าฉาก เพราะผู้มีอำนาจยังคงคุมบังเหียน โดยแทรกแซงสถาบันการเมือง ใช้กฎหมายโดยมิชอบเพื่อรักษาอำนาจและทำลายศัตรู หรือบิดเบือนกลไกเลือกตั้ง เป็นต้น
การฉวยใช้สถาบันแห่งรัฐส่งผลให้สถาบันซึ่งควรเป็นช่องทางสาธารณะกลายเป็น ‘ทรัพย์สินส่วนบุคคล’ ของคนเพียงหยิบมือเดียว เมื่อกลุ่มประชาชนซึ่งขัดแย้งกับรัฐไม่อาจเข้าถึงช่องทางเชิงสถาบันเหล่านี้ได้ ก็อาศัยช่องทางนอกสถาบัน เช่นการประท้วงบนท้องถนน ทว่าการปราบปราม จับกุม ดำเนินคดี ยิ่งผลักให้คนเหล่านี้หาช่องทางนอกสถาบันอื่นซึ่งมิใช่สันติวิธี[2] ในทางกลับ ระบอบประชาธิปไตยเต็มใบเปิดโอกาสให้คู่ขัดแย้งของรัฐใช้ช่องทางเชิงสถาบันเมื่อขัดข้องหมองใจได้ ฉะนั้นแนวโน้มที่คนจะใช้กำลังอาวุธต่อสู้กับรัฐก็น้อยลง[3]
งานวิจัยกลุ่มนี้ชี้ตรงกันว่าระบอบอำนาจนิยมที่นำโดยกองทัพสัมพันธ์กับแนวโน้มที่จะเกิดความขัดแย้งด้วยกำลังอาวุธมากที่สุด ด้วยสองเหตุผล
ประการแรก คือ ระบอบทหารขาดสถาบันทางการเมืองรองรับ เช่นพรรคการเมือง ฉะนั้นจึงไม่มีช่องทางเชิงสถาบันที่จะผนวกรวมกลุ่มผลประโยชน์ให้เป็นพวกตน (co-optation) ทั้งยังดื้อรั้นต่อการกระจายอำนาจการปกครอง หรือไม่ยอมรับฟังความเห็นประชาชน นอกจากนี้โครงสร้างกองทัพที่เป็นแนวดิ่ง คือการสั่งจากบนลงล่าง ไม่อาจอดทนต่อรองแบ่งสรรอำนาจกับกลุ่มผลประโยชน์ได้ ด้วยเหตุนี้พันธมิตรของรัฐบาลทหารจึงจำกัดอยู่เพียงคนกลุ่มเล็กๆ ขณะที่ระบอบพรรคการเมืองเดี่ยวสามารถอาศัยโครงสร้างพรรคกระจายตำแหน่งบริหารและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้แก่กลุ่มคนหลากหลายได้
ประการที่สอง คือ ระบอบอำนาจนิยมทหารขาดเครื่องมือทางการเมืองที่จะรับมือกับผู้เห็นต่างหรือต่อต้าน ฉะนั้นจึงมักใช้กำลังทั้งในรูปแบบอาวุธและกฎหมายเข้าปราบปราม ทำให้เสียงเหล่านั้นเงียบไป กระนั้นก็ดี ยิ่งปราบปรามเท่าใด ความไม่พอใจรัฐยิ่งขยายตัว[4]
งานวิจัยที่ศึกษาเรื่องประสิทธิภาพรัฐกับแนวโน้มความขัดแย้งด้วยกำลังอาวุธวิเคราะห์สามเรื่องหลัก ดังนี้
1. ประสิทธิภาพด้านความมั่นคงและการดูแลความปลอดภัยสาธารณะ (public safety) คือการวิเคราะห์ว่ารัฐสามารถจัดการกับผู้ท้าทายอำนาจรัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ ดูได้จากว่ารัฐนั้นๆ ยังคงมีการสู้รบด้วยกำลังในรูปแบบขบวนการแบ่งแยกดินแดน หรือกลุ่มอุดมการณ์ซ้ายหรือขวาสุดโต่งใต้ดิน[5]
2. ประสิทธิภาพในการบริหารราชการ รัฐที่มีศักยภาพพัฒนาระบบราชการให้เป็นมืออาชีพ มีประสิทธิภาพ และให้บริการประชาชนถ้วนหน้า มิใช่ใส่ใจเฉพาะกลุ่มผู้มีอำนาจหรือเส้นสายเท่านั้น ระบบราชการเช่นนี้มีความเป็นสถาบัน เป็นตัวแทนแห่งรัฐ มากกว่ารับใช้ชนชั้นนำกลุ่มเล็กๆ ในทางกลับกันระบบราชการที่ ‘ป่วยไข้’ คือระบบที่ตอบสนองเฉพาะประโยชน์ของคนบางกลุ่ม ไม่สามารถให้บริการประชาชนได้อย่างทั่วถึง ปฏิบัติหน้าที่อย่างไร้ประสิทธิภาพ ในประการหลัง งานวิจัยมักดูจากการจัดเก็บภาษีว่ามีประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด[6] ในรัฐที่ระบบราชการไร้ประสิทธิภาพ ระบบดังกล่าวถูก ‘จับจอง’ (capture) โดยกลุ่มชนชั้นนำทางการเมืองและ/หรือเศรษฐกิจ[7] ลักษณะเช่นนี้สร้างเงื่อนไขให้กลุ่มต้านรัฐระดมแรงสนับสนุนจากประชาชนที่ไม่พอใจระบบราชการอันป่วยไข้นี้ได้
3. ประสิทธิภาพในสถาบันการเมือง ซึ่งชี้เงื่อนไขสามประการที่เชื่อมโยงกับประสิทธิภาพในการจัดการความขัดแย้ง คือการปิดหรือเปิดให้ประชาชนมีส่วนทางการเมือง อนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหาร และวิธีการได้มาซึ่งอำนาจของรัฐบาล รัฐที่มีประสิทธิภาพการเมืองอย่างเข้มข้นมักมีองค์ประกอบทั้งสามด้านในเชิงบวก คือเปิดให้คนมีส่วนร่วมทางการเมือง มีการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจฝ่ายบริหารและสถาบันอื่นๆ ของรัฐ และรัฐบาลได้อำนาจจากการแข่งขันอย่างเป็นธรรม ศักยภาพทางการเมืองเช่นนี้เป็นภูมิคุ้มกันจากความขัดแย้งด้วยกำลัง เพราะมีกลไกเชิงสถาบันในการซึมซับความขัดเคืองของกลุ่มผลประโยชน์ รวมถึงความตึงเครียดในสังคมได้
งานซึ่งสำรวจตัวชี้วัดประสิทธิภาพรัฐของ Cullen Hendrix ระบุว่าในบรรดาองค์ประกอบทั้งสามข้างต้น ประสิทธิภาพของระบบราชการและทางการเมืองสัมพันธ์กับการป้องกันมิให้ความขัดแย้งลุกลามจนรุนแรง ประสิทธิภาพทางทหารเป็นดั่งดาบสองคม เพราะหากปราบปรามหนัก อาจยิ่งผลักให้คนต้านรัฐมากขึ้น ข้อค้นพบนี้สอดคล้องกับงานศึกษาจากกลุ่มระบอบการเมืองและความขัดแย้งดังที่ได้กล่าวไว้[8]
แม้งานที่ศึกษาทั้งสองกลุ่มมีมิติที่ต่างกันอยู่ ทว่าข้อสรุปที่ตรงกันคือสถาบันรัฐที่เสื่อมถอย (decay) ไม่ว่าเป็นการปกครองในรูปแบบใด ย่อมรับมือความขัดแย้งได้ยาก เหตุเพราะถูกครอบครองโดยกลุ่มชนชั้นนำเล็กๆ ซึ่งฉวยใช้กลไกรัฐรักษาอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจของตน และไม่ยอมแบ่งสรรอำนาจดังกล่าวให้แก่กลุ่มผลประโยชน์อื่น รวมถึงสาธารณชน ภายใต้สถานการณ์เช่นนี้ ความเชื่อมั่นของประชาชนว่าสถาบันรัฐทำหน้าที่จัดสรรบริการ (ไม่ใช่แค่สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานเท่านั้น แต่รวมถึงเรื่องนามธรรม เช่น ความยุติธรรม) ย่อมถดถอย สถาบันรัฐที่เคยเป็นเวทีกลางไกล่เกลี่ยความขัดแย้งระหว่างกลุ่มคนต่างๆ ก็หมดกำลังจะทำหน้าที่นี้ได้ หากเป็นเช่นนี้นานวันเข้า สถาบันรัฐจะถูกท้าทายจากคนที่ผิดหวังจากกลไกของรัฐ จนเข้าสู่สภาวะรัฐอ่อนแอ
ที่เขียนมายืดยาว ต้องการชี้ชวนผู้อ่านให้คิดต่อว่าประสิทธิภาพของรัฐไทยในช่วงมรสุมการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเช่นนี้เป็นเช่นไร สถาบันแห่งรัฐทั้งหลาย เช่น กองทัพ ตำรวจ ศาล และรัฐบาลถูกจับจองโดยกลุ่มคนเพียงหยิบมือหรือไม่ ลักษณะเช่นนี้ส่งผลอย่างไรต่อความเชื่อมั่น ศรัทธาของผู้คนต่อสถาบันดังกล่าวเป็นอย่างไร ท่ามกลางความพยายามรักษาอำนาจของชนชั้นนำ สถาบันแห่งรัฐเหล่านี้ลดประสิทธิภาพที่จะเป็นช่องทางไกล่เกลี่ยความขัดแย้งในสังคมลงหรือไม่ และอะไรคือผลของปรากฏการณ์ดังกล่าว
[1] Rudolph J. Rummel, “Libertarianism and international violence,” Journal of Conflict Resolution 27 (1) (1983): 27-71; Michael W. Doyle, “Liberalism and World Politics,” American Political Science Review 80 (4) (1986): 1151-1169; Zeev Maoz and Bruce M. Russett, “Alliance, contiguity, wealth, and political stability,” International Interactions 18 (3) (1992): 245-267; John R Oneal and Bruce Russett, “Is the liberal peace just an artifact of Cold War interests? Assessing recent critiques,” International Interactions 25 (3) (1999): 213-241.
[2] Terry Boswell and William J. Dixon, “Dependency and rebellion.” American Sociological Review 55 (4) (1990): 540–559; Edward N. Muller and Erich Weede, “Cross-national variations in political violence,” Journal of Conflict Resolution 34 (4) (1990): 624-651; Håvard Hegre, Tanja Ellingsen, Scott Gates and Nils Petter Gleditsch, “Toward a democratic civil peace? Democracy, political change, and civil war, 1816–1992,” American Political Science Review 95 (1) (2001): 33-48; Håvard. Hegre, “Democracy and armed conflict,” Journal of Peace Research 51 (2) (2014): 159-172; Errol A. Henderson and J. David Singer, “Civil war in the post-colonial world, 1946–92,” Journal of Peace Research 37 (3) (2000): 275-299; Nicholas Sambanis, “Do ethnic and nonethnic civil wars have the same causes? A theoretical and empirical inquiry (Part 1),” Journal of Conflict Resolution 45 (3) (2001): 259-282.
[3] Kristian Skrede Gleditsch and Andrea Ruggeri, “Political opportunity structures, democracy, and civil war,” Journal of Peace Research 47 (3) (2010): 229-310.
[4] Miles Wolpin, “State terrorism and repression in the third world: Parameters and prospects,” in Government Violence and Repression, ed. Michael Stohl and George A. Lopez (Westport, CT: Greenwood, 1986), 97–164; Ronald Wintrobe, The Political Economy of Dictatorship (Cambridge: Cambridge University Press, 1998); Christian Davenport, “State repression and the tyrannical peace,” Journal of Peace Research 44 (4) (2007: 485–504; Hanne Fjelde, “Generals, Dictators, and Kings: Authoritarian Regimes and Civil Conflict, 1973-2004,” Conflict Management and Peace Science 27 (3) (2010): 195-218.
[5] Richard Harris, Death of a Revolutionary: Che Guevara’s Last Mission (New York: Norton, 1970); James D. Fearon and David D. Laitin, “Ethnicity, insurgency, and civil war,” American Political Science Review 97(1) (2003): 75–90.
[6] Paul Collier and Anke Hoeffler, “On the incidence of civil war in Africa,” Journal of Conflict Resolution 46(1) (2002): 13–28.
[7] Kiren Aziz Chaudhry, “The price of wealth: Business and state in labor remittance and oil economies,” International Organization 43(1) (1989): 101–145; Terry Lynne Karl, The Paradox of Plenty: Oil Booms and Petro-States (Berkeley, CA: University of California, 1997); Michael L. Ross, “The political economy of the resource curse,” World Politics 51(2) (1999): 297–322.
[8] Cullen S. Hendrix, “Measuring State Capacity: Theoretical and Empirical Implications for the Study of Civil Conflict,” Journal of Peace Research 43(3) (2010): 273-285.
