พีรพัฒน์ ตัณฑวณิช เรื่อง

ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ

 

สถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 ที่ส่งผลกระทบไปทั่วโลกนั้น นอกจากจะคร่าชีวิตคนไปเป็นจำนวนมากยังส่งผลทางด้านเศรษฐกิจรุนแรงไม่แพ้การถดถอยทางเศรษฐกิจครั้งใหญ่ในช่วงปลายทศวรรษ 1920s (The Great Depression) กิจกรรมทางเศรษฐกิจต่างๆ ที่ต้องหยุดไปเพื่อป้องกันการแพร่ระบาดของไวรัสจนเป็นเกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอยทั่วโลกที่อาจจะรุนแรงที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์ (Great Lockdown) ส่งผลให้รัฐบาลของแทบทุกประเทศทั่วโลกประกาศมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจฉุกเฉินเพื่อรองรับผลกระทบที่จะเกิดขึ้น

สำหรับหลายประเทศ การใช้มาตรการทางการคลังเพื่อรับมือวิกฤตเศรษฐกิจหลังโควิด-19 ถือเป็นมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจที่ใหญ่ที่สุดที่เคยเกิดขึ้น และแทบจะเป็นปรากฏการณ์ระดับโลกที่ไม่เคยเกิดขึ้นที่ประเทศใหญ่น้อยต่างต้องงัดอาวุธทางเศรษฐกิจเทลงหมดหน้าตักเพื่อรับมือสถานการณ์เช่นนี้ ต้องไม่ลืมว่าแนวความคิดว่ารัฐบาลต้องใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่งเกิดขึ้นไม่ถึงศตวรรษที่ผ่านมา ดังนั้นจึงไม่เคยมีการระบาดของโรคครั้งไหนที่ตามมาด้วยการใช้จ่ายของรัฐบาลทั่วโลกในระดับนี้

ความกังวลที่ตามมาคงหนีไม่พ้นเรื่องหนี้ของรัฐบาลที่เพิ่มสูงขึ้นในทุกประเทศ รวมถึงประเทศไทย ตราบเท่าที่รายจ่ายทุกบาททุกสตางค์ของรัฐบาลย่อมมีที่มา ไม่ว่าจะเป็นภาษีของประชาชน รายได้จากรัฐวิสาหกิจ และที่สำคัญคือการกู้ยืม เมื่อหนี้ของรัฐบาลเพิ่มสูงขึ้น ย่อมหมายถึงการที่ลดค่าใช้จ่ายของรัฐบาลในอนาคตลงเพื่อนำเงินมาจ่ายคืนหนี้ก้อนนี้ และที่สำคัญเมื่อพิจารณาถึงเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ หนึ่งในปัจจัยที่ถูกนำมาพิจารณาเสมอคือระดับหนี้สาธารณะซึ่งแน่นอนว่าถ้าสูงเกินไปก็สะท้อนความไร้เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ แต่คำถามคือเท่าไหร่ถึงจะเรียกว่าหนี้สาธารณะที่มากเกินไป

ประเทศอย่างญี่ปุ่นมีระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP สูงถึงร้อยละ 237 กลับไม่โดนตั้งคำถามเรื่องเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมากเท่าประเทศในยุโรปอย่างอิตาลีและสเปนที่มีระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่ร้อยละ 133 และร้อยละ 96 ตามลำดับ ในขณะที่กรีซ ซึ่งภาระหนักอึ้งจากระดับหนี้สาธารณะที่สูงถึงร้อยละ 176 ก็เป็นอีกหนึ่งประเทศที่เศรษฐกิจง่อนแง่นมาโดยตลอด และเหล่านักลงทุนทั่วโลกต่างไม่เชื่อมั่นในเศรษฐกิจกรีซเลย

ส่วนประเทศในแถบอเมริกาใต้ที่มีปัญหาเรื่องเสถียรภาพทางการคลังของรัฐบาลจนเกิดการผิดชำระหนี้มาแล้วหลายครั้งต่างก็มีระดับหนี้สาธารณะอยู่ในเกณฑ์สูง (บราซิลร้อยละ 92 และอาร์เจนตินาร้อยละ 93) ซึ่งล่าสุดรัฐบาลอาร์เจนตินาก็ผิดนัดชำระหนี้อีกครั้งเป็นครั้งที่ 9 นับตั้งแต่ได้รับอิสรภาพจากสเปนในปี 2459  ในทางกลับกันประเทศอย่างสหรัฐฯ หรือสิงคโปร์ซึ่งมีระดับหนี้สาธารณะเกินกว่าร้อยละ 100 กลับไม่โดนตั้งคำถามเรื่องเสถียรภาพมากเท่ากับกลุ่มลาตินอเมริกา

หลายคนเชื่อว่าระดับหนี้สาธารณะที่สูงแสดงว่ารัฐบาลมีการลงทุนในการยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชน ซึ่งตัวอย่างก็คงเห็นได้จากญี่ปุ่น สิงคโปร์  สหรัฐฯ หรือแคนาดา ที่แม้จะมีระดับหนี้สาธารณะสูง แต่ประชาชนผู้จ่ายภาษีก็มีคุณภาพชีวิตที่สูงเช่นเดียวกัน ขณะที่ประเทศอย่างกัมพูชา บังกลาเทศ หรือพม่า ที่มีระดับหนี้สาธารณะต่ำกว่าก็มีคุณภาพชีวิตของประชาชนที่ต่ำกว่า

คำถามสำคัญมีอยู่ว่า “รัฐบาลควรจะกู้เพิ่มขึ้น เพื่อนำเงินมาใช้จ่ายเพื่อนำมาพัฒนาประเทศหรือไม่?” และ “หากกู้แล้ว ระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสมต่อประเทศควรเป็นเท่าไหร่?” โดยเฉพาะอย่างยิ่งยิ่งในห้วงวิกฤตเช่นในปัจจุบันที่ประเทศต่างๆ พากันอัดฉีดเงินเพื่อกอบกู้เศรษฐกิจ จนทำให้ระดับหนี้สาธารณะของแทบทุกประเทศต้องเพิ่มขึ้นอีกครั้ง

 

 

ปัญหาของหนี้สาธารณะ

 

ประเด็นว่าด้วยหนี้ของภาครัฐถูกพูดถึงมาตั้งแต่สมัยศตวรรษที่ 19 โดยนักคิดชื่อดังอย่างเดวิด ริคาร์โด (David Ricardo) มองว่าการใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นของภาครัฐนั้นไม่เกิดผลอะไร เพราะประชาชนเองมองว่าเป็นสัญญาณของการขึ้นภาษีในอนาคต สุดท้ายประชาชนก็จะเก็บออมมากขึ้น ไม่กล้าใช้จ่าย เพราะคาดหมายแล้วว่าจะมีภาระภาษีที่เพิ่มขึ้นในอนาคต สมมติฐานดังกล่าวเรียกกันว่า Ricardian Equivalence ซึ่งนำไปสู่ข้อสรุปเชิงนโยบายที่ว่า ‘รัฐบาลไม่ควรจะทำอะไรมากมาย’ อันกลายเป็นหัวใจสำคัญประการหนึ่งของเศรษฐศาสตร์สำนักคลาสสิก

แม้ว่านักเศรษฐศาสตร์ในปัจจุบันจำนวนมากไม่เห็นด้วยกับ Ricardian Equivalence แล้วก็ตาม แต่หากรัฐบาลเร่งใช้จ่ายดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน อย่างไรเสียโอกาสของการขึ้นภาษีหรือตัดลดค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในอนาคตก็มีความเป็นไปได้สูง

งานศึกษาจำนวนมากชี้ให้เห็นถึงปัญหาที่เกิดจากการมีหนี้สาธารณะในระดับที่สูง อาทิ ปรากฏการณ์ที่เรียกกันว่า crowding-out ซึ่งหมายถึงการที่รัฐบาลกู้เงินมาลงทุนอะไรมากๆ โดยเฉพาะการกู้ในประเทศ จะเป็นการแย่งเม็ดเงินจากภาคเอกชนไป อีกทั้งยังทำให้ดอกเบี้ยในการกู้เงินเพิ่มสูงขึ้น นอกจากนี้ยังอาจไปเบียดบังการใช้ทรัพยากรอื่นๆ เช่น แรงงาน เครื่องจักร ดังนั้นการลงทุนใหญ่ๆ ของรัฐบาลมักจะทำให้การลงทุนของภาคเอกชนลดลง และในระยะยาว รัฐบาลประเทศไหนลงทุนขนาดใหญ่ต่อเนื่องกันเป็นเวลานาน เศรษฐกิจของประเทศนั้นจำเป็นต้องพึ่งพิงการลงทุนของภาครัฐไม่หยุดหย่อน

ลองนึกถึงประเทศจีนหรือญี่ปุ่นที่มีการลงทุนในรถไฟเป็นจำนวนมากในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ทำให้ทรัพยากรต่างๆ ถูกถ่ายเทไปยังการสร้างรถไฟ ทั้งเครื่องจักร วิศวกรหรือเทคโนโลยีอื่นๆ ประเทศเหล่านี้จึงจำเป็นต้องมีการสร้างรถไฟอยู่อย่างต่อเนื่อง ซึ่งการลงทุนเหล่านี้เป็นการลงทุนของรัฐที่ทางภาคเอกชนมิอาจจะทดแทนได้ แม้ว่าทางเลือกหนึ่งคือการออกไปสร้างทางรถไฟในต่างประเทศ ในเมื่อการลงทุนของภาครัฐในประเทศมีอย่างจำกัด

นอกจากนี้ยังมีประเด็นอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับปัญหาอันเกิดจากหนี้สาธารณะอยู่ในระดับสูง เช่น งานของ Krugman (1988) วิเคราะห์ว่าหนี้สาธารณะที่สูงจะส่งผลต่อการลงทุนของภาคเอกชน โดยภาคเอกชนมีแนวโน้มจะลดการใช้จ่ายลงหรือเลื่อนการลงทุนออกไป และงานของ Christensen (2005) ที่ชี้ว่าหากหนี้สาธารณะ โดยเฉพาะหนี้ในประเทศ (domestic debt) อยู่ในระดับสูง  จะทำให้ภาคเอกชนมีข้อจำกัดทางการเงินที่มากกว่า งานของ Alesina and Tabellini (1989) ชี้ว่าหนี้สาธารณะที่สูงจะทำให้เกิดเงินทุนไหลเข้าน้อยลง แต่จะกระตุ้นให้เกิดเงินทุนไหลออกจากประเทศมากขึ้น หรืองานของ Malone (2010) ที่มองว่าหนี้สาธารณะในระดับที่สูงจะก่อให้เกิดความไม่มั่นคงทางการเมืองภายในประเทศ

จะเห็นได้ว่ามีงานวิจัยจำนวนมากที่ชี้ให้เห็นถึงผลเสียจากการมีระดับหนี้สาธารณะที่สูงเกินไป แต่คำถามที่ทุกคนเฝ้าถามกันคือเท่าไหร่ถึงจะเรียกว่าสูงเกินไป

 

This Time is Different

 

งานวิจัยที่โด่งดังมากที่สุดชิ้นหนึ่งเกี่ยวกับระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสมคือบทความวิชาการชื่อ Growth in a Time of Debt (2010) โดย Carmen M. Reinhart และ Kenneth S. Rogoff สองนักเศรษฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัย Harvard ซึ่งบทความดังกล่าวก็เป็นแก่นแกนสำคัญของหนังสือเรื่อง This Time is Different ที่ทั้งคู่เขียนร่วมกัน และกลายเป็นหนังสือวิชาการว่าด้วยวิกฤตเศรษฐกิจรวมถึงหนี้สาธารณะของรัฐบาลที่ขายดีระดับโลก

งานของ Reinhart และ Rogoff วิเคราะห์ข้อมูลของ 44 ประเทศรวมถึงประเทศไทยเป็นระยะเวลากว่า 2 ศตวรรษ โดยครอบคลุมตัวแปรสำคัญๆ อย่างระบบอัตราแลกเปลี่ยน ระบบการปกครอง ปัจจัยเชิงสถาบันอื่นๆ รวมถึงเหตุการณ์สำคัญที่เกิดขึ้นในแต่ละยุคสมัย โดยข้อสรุปของงานวิจัยพบว่าอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจไม่มีความสัมพันธ์กับระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ตราบเท่าที่ระดับหนี้สาธารณะยังไม่สูงเกินร้อยละ 90 ของ GDP แต่เมื่อระดับหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเกินร้อยละ 90 ของ GDP แล้วจะส่งผลให้อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจลดลงอย่างมีนัยสำคัญทั้งประเทศพัฒนาแล้วและประเทศตลาดเกิดใหม่ (emerging economies)  นอกจากนี้งานวิจัยยังพบว่าสำหรับประเทศตลาดเกิดใหม่ หากมีระดับหนี้สาธารณะที่เป็นหนี้ต่างประเทศ (external debt) เกินกว่าร้อยละ 60 ต่อ GDP จะส่งผลให้อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจลดลงประมาณร้อยละ 2

ข้อสรุปจากงานวิจัยดังกล่าวกลายเป็นจอกศักดิ์สิทธิ์ (holy grail) ของผู้กำหนดนโยบาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มที่สนับสนุนการรัดเข็มขัดงบประมาณภาครัฐ ในช่วงหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2007 – 2008 ระดับหนี้สาธารณะของประเทศพัฒนาแล้วส่วนใหญ่เพิ่มขึ้นจนเกินระดับร้อยละ 90 อันเป็นค่ามาตรฐานที่มาจากงานศึกษาของ Reinhart และ Rogoff จนทำให้เทคโนเครตในประเทศเหล่านั้นหันมาดำเนินนโยบายการตัดลดการใช้งบประมาณรัฐบาล (austerity policy) ซึ่งนโยบายส่วนใหญ่ที่ถูกตัดลดล้วนเป็นนโยบายด้านสวัสดิการสังคม  ทำให้แนวนโยบายดังกล่าวโดนวิพากษ์วิจารณ์จากหลายฝ่าย อาทิ Paul Krugman นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลที่มองว่าในสถานการณ์เช่นนั้นการปล่อยให้หนี้สาธารณะสูงขึ้นก็เป็นเรื่องที่เหมาะสม ดีกว่าจะปล่อยให้คนตกงานเป็นจำนวนมากเช่นในหลายประเทศในยุโรป

แม้จะโดนวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก แต่ผู้นิยมการตัดลดงบประมาณภาครัฐทั้งหลายก็ยังยึดมั่นกับตัวเลขร้อยละ 90 อย่างเคร่งครัด จนเรียกได้ว่างานวิจัยของ Reinhart และ Rogoff ถูกอ้างอิงอย่างกว้างขวางทั้งจากรัฐสภาสหรัฐฯ  (ดู Ryan (2013)) รวมถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศด้วย (เช่น ในรายงาน World Economic Outlook ประจำเดือนตุลาคม 2012) การยึดมั่นกับกรอบหนี้สาธารณะอย่างเคร่งครัดส่งผลให้เกิดเหตุการณ์หยุดทำงานของหน่วยงานรัฐบาล (government shutdown) ในประเทศสหรัฐฯ อยู่หลายครั้ง อันเนื่องมาจากรัฐบาลมีเงินไม่เพียงพอจะเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานและไม่สามารถกู้เงินมาเพิ่มได้เพราะระดับหนี้สาธารณะชนเพดานที่กำหนดไว้แล้ว

จนกระทั่ง Michael Ash แห่ง University of Massachusetts Amherst ได้มอบหมายให้นักศึกษาในชั้นเรียนทำการคำนวณซ้ำ (replicate) งานวิจัยที่ตีพิมพ์ไปแล้ว ซึ่งเป็นวิธีการหนึ่งที่เป็นที่นิยมในการฝึกนักศึกษาให้รู้จักกับการจัดการฐานข้อมูลเพื่อใช้เป็นพื้นฐานของการทำวิจัยของตัวเอง หนึ่งในนักศึกษานาม Thomas Herndon จึงได้หยิบงานวิจัยชื่อดังอย่าง Growth in a Time of Debt ของ Reinhart และ Rogoff มาเป็นตัวเลือก แต่ผลลัพธ์ที่ได้กลับตรงกันข้าม ซึ่งอาจารย์ของเขาเองในเบื้องต้นก็ไม่เชื่อผลดังกล่าว จึงสั่งให้เขากลับไปทำมาใหม่เพราะงานวิจัยชื่อดังขนาดนั้นผลมันควรจะน่าเชื่อถือกว่าการคำนวณของเด็กปริญญาโท แต่เมื่อทั้งคู่ตรวจสอบจนแน่ใจแล้วว่างานของ Reinhart และ Rogoff มีปัญหา พวกเขาจึงร่วมกับ Robert Pollin อีกหนึ่งนักเศรษฐศาสตร์จากสถาบันเดียวกัน ตีพิมพ์บทความ Does High Public Debt Consistently Stifle Economic Growth? A Critique of Reinhart and Rogoff ในปี 2013

โดยทั้งสามชี้ว่าได้พยายามทำการคำนวณซ้ำงานวิจัยของ Reinhart และ Rogoff แต่กลับพบว่าได้ผลลัพธ์ที่ไม่ตรงกัน ซึ่งพวกเขาอธิบายว่า งานวิจัยอันโด่งดังนั้น มีปัญหาเกี่ยวกับการเขียนโปรแกรมคำนวณ การคัดเลือกข้อมูล รวมถึงการคำนวณค่าทางสถิติที่ไม่เป็นมาตรฐานอันนำมาซึ่งข้อผิดพลาดที่สำคัญ (“coding errors, selective exclusion of available data, and unconventional weighting of summary statistics lead to serious errors”) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการคำนวณกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วที่ในบางครั้ง Reinhart และ Rogoff เลือกใช้แค่ 15 ประเทศจาก 20 ประเทศโดยไม่นับรวมออสเตรเลีย ออสเตรีย แคนาดา เบลเยียม และเดนมาร์ก ซึ่งส่งผลต่อค่านัยสำคัญทางสถิติ ประเด็นนี้ทำให้หลายคนมองว่า Reinhart และ Rogoff อาจจะจงใจไม่นับรวมประเทศเหล่านั้นเพื่อให้งานวิจัยของตัวเองมีนัยสำคัญทางสถิติ  เพราะการคำนวณใหม่พบว่า เมื่อเปรียบเทียบอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศที่มีระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ระหว่างร้อยละ 30-60 ระหว่างร้อยละ 60 – 90 และร้อยละ 90 – 120 ก็ไม่มีความแตกต่างกัน ดังนั้นค่ามาตรฐานร้อยละ 90 ที่หลายคนยึดถือจึงไม่ถูกต้อง

Rogoff เป็นอดีตหัวหน้านักเศรษฐศาสตร์กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (chief economist) เป็นหนึ่งในนักเศรษฐศาสตร์ที่เป็นที่ยอมรับในระดับสูงจนกระทั่งในปัจจุบัน ในขณะที่ Reinhart เองก็เป็นนักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงระดับต้นๆ ของโลก สำนักข่าว Bloomberg เคยจัดอันดับให้เธอเป็นหนึ่งใน 50 ผู้มีอิทธิพลทางความคิดในปี 2011 และ 2012 แต่ชื่อเสียงของทั้งคู่กลับโดนบั่นทอนโดยนักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงน้อยกว่ามากทั้ง 3 คน และนับเป็นจุดจบของตัวเลขมหัศจรรย์ ‘ร้อยละ 90’ อันเป็นตัวเลขที่หลายประเทศเคยยึดถือ

เมื่อจอกศักดิ์สิทธิ์ของ Reinhart และ Rogoff ถูกทุบทำลายลง ก็ยังมีความพยายามอีกหลากหลายครั้งจากนักเศรษฐศาสตร์ทั่วโลกในการหา ‘ระดับที่เหมาะสมของหนี้สาธารณะ’ กันต่อไป โดยงานวิจัยจำนวนมากที่มุ่งมั่นที่จะหาคำตอบของเรื่องนี้  หนึ่งในงานที่โดดเด่นคือ การศึกษาของกองทุนการเงินระหว่างประเทศในปี 2011  ที่พยายามรวบรวมงานศึกษาระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสม แต่ก็ได้ข้อสรุปที่ค่อนข้างกว้าง จนยิ่งเป็นการสะท้อนว่าปริศนาของระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสมอาจจะไม่ได้มีคำตอบแค่เพียงหนึ่งเดียว

 

มองหนี้สาธารณะแบบยาวๆ กับความยั่งยืนทางการคลังแบบพลวัต

 

จนถึงปัจจุบัน ระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสมยังคงเป็นปริศนาที่ยังไม่มีคำตอบตายตัว นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่จึงมองว่า แต่ละประเทศควรจะพิจารณาหาระดับที่เหมาะสมของตนเอง หนึ่งในกรอบการวิเคราะห์สำคัญที่เป็นที่นิยมใช้กันคือ กรอบการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการคลังแบบพลวัตร (dynamic debt sustainability framework) ซึ่่งเป็นการพิจารณาหนี้สาธารณะอย่างมีพลวัตรมากกว่าพิจารณาตัวเลขแค่ช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง ในบทความนี้ผมขอไม่ลงรายละเอียดเกี่ยวกับกรอบการวิเคราะห์ดังกล่าว แต่จะอธิบายถึงแค่หลักการคร่าวๆ รวมถึงปัจจัยสำคัญที่จะมีผลในการวิเคราะห์หนี้สาธารณะ (ผู้ที่สนใจสามารถอ่านเพิ่มเติมได้ใน ฐิติมา ชูเชิดและคณะ (2557))

กรอบการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการคลังแบบพลวัตรจะมองภาพรวมของเศรษฐกิจในทุกช่วงเวลา โดยมีตัวแปรสำคัญได้แก่อัตราการเจริญทางเศรษฐกิจ อัตราดอกเบี้ย รายได้และรายจ่ายของรัฐบาลทั้งในปัจจุบันและการคาดการณ์ในอนาคต เช่น หากอัตราดอกเบี้ยอยู่ในระดับต่ำ แต่อัตราการเจริญเติบทางเศรษฐกิจอยู่ในระดับสูง รัฐบาลก็มีแนวโน้มที่จะมีรายได้จากภาษีเพิ่มมากขึ้น  ดังนั้นการที่ระดับหนี้ของรัฐบาลอยู่ในระดับสูงก็อาจจะไม่เป็นปัญหามากนัก เพราะรายได้ของรัฐบาลที่เพิ่มขึ้นบวกกับภาระดอกเบี้ยที่น้อยจะทำให้หนี้สาธารณะลดลงเองโดยไม่ต้องตัดลดการใช้จ่ายของรัฐบาลมากนัก ประเด็นนี้เองที่มักเป็นเหตุผลสำคัญสนับสนุนการให้รัฐบาลกู้เงินมาลงทุนในโครงการขยายใหญ่ที่จะทำให้อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น เพราะรัฐบาลมักจะหวังว่าโครงการเหล่านั้นจะทำให้รายได้ของรัฐบาลเพิ่มขึ้นในอนาคต

อีกประเด็นที่มีการถกเถียงกันมากคือ การเปลี่ยนโครงสร้างประชากรเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ซึ่งจะทำให้รัฐบาลมีภาระรายจ่ายด้านสวัสดิการมากขึ้น แต่จะมีรายรับจากกำลังแรงงานที่ลดลง แนวโน้มเช่นนี้ทำให้แนวโน้มของหนี้สาธารณะลดลงได้ยาก ตัวอย่างที่ชัดเจนในกรณีนี้คือ ญี่ปุ่นซึ่งมีระดับหนี้สาธารณะสูงที่สุดในโลกและยังไม่มีแนวโน้มจะลดลง แน่นอนว่าทุกๆ ประเทศรวมถึงไทยต้องเผชิญกับความท้าทายนี้ นอกจากนี้กรอบการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการคลังแบบพลวัตรยังคำนึงถึงการรับรู้ภาระเสี่ยง (contingent liabilities) ซึ่งหมายถึงภาระหนี้ของรัฐบาลที่อาจจะเกิดขึ้น เช่น การค้ำประกันให้รัฐวิสาหกิจ เป็นต้น

กรอบการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการคลังแบบพลวัตรจึงเป็นแนวทางที่หลายประเทศนิยมใช้ในการวิเคราะห์หาระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสมมากกว่าระบุตัวเพดานระดับหนี้สาธารณะโดยไม่คำนึงถึงปัจจัยต่างๆ เลย อย่างไรก็ตามการวิเคราะห์นี้จำเป็นต้องอาศัยสมมติฐานจำนวนมาก เช่น อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในอนาคต ซึ่งแน่นอนว่าบางครั้งก็อาจจะทำให้การวิเคราะห์คลาดเคลื่อนไปจากความเป็นจริงบ้าง

ในปี 2015 กลุ่มนักเศรษฐศาสตร์จากกองทุนการเงินระหว่างประเทศนำโดย Jonathan D. Ostry และคณะได้ตีพิมพ์บทความเรื่อง When Should Public Debt Be Reduced  โดยวิเคราะห์ข้อมูลของประเทศพัฒนาแล้วหลังวิกฤตการเงินโลกในปี 2008 และได้ข้อสรุปว่า การที่รัฐบาลเร่งลดระดับหนี้สาธารณะมากเกินไปจะทำให้สวัสดิการโดยรวมของประเทศลดลง และหากรัฐบาลยิ่งเร่งการลดระดับหนี้สาธารณะ (ทั้งจากการขึ้นภาษีหรือตัดลดค่าใช้จ่าย) ผลกระทบก็จะยิ่งมากขึ้น ทั้งนี้พวกเขาได้ให้ข้อสังเกตว่าหากรัฐบาลไหนยังพอมีช่องว่างทางการคลัง (fiscal space) เพียงพอก็ไม่ควรจะใส่ใจกับการลดระดับหนี้สาธารณะมากเกินไปนัก โดยควรจะปล่อยให้ระดับหนี้สาธารณะลดลงตามการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจและรายได้ของรัฐบาลที่เพิ่มขึ้นจะดีกว่า บทความนี้นับเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของของกองทุนการเงินระหว่างประเทศที่มีแนวโน้มจะสนับสนุนให้รัฐบาลรัดเข็มขัดเพื่อรักษาให้ระดับหนี้สาธารณะอยู่ในระดับต่ำมาโดยตลอด แม้แต่ในห้วงยามที่ประเทศเกิดวิกฤต ดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นกับประเทศไทยหลังจากปี 2540 หรือประเทศกรีซหลังวิกฤตซัพไพรม์

ต่อจากนี้ไป หนี้สาธารณะในระดับต่ำอาจจะไม่ใช่เป้าหมายสำคัญอันดับต้นของการบริหารเศรษฐกิจอีกต่อไปแล้ว

 

รัฐบาลมือเติบ กับทฤษฎีการเงินสมัยใหม่

 

ในช่วงสองสามปีที่ผ่านมา ศัพท์คำหนึ่งที่ปรากฏขึ้นมาบ่อยครั้งมากขึ้นคือทฤษฎีการเงินสมัยใหม่ (modern monetary theory) หรือที่เรียกกันย่อๆ ว่า MMT ประเด็นหลักของแนวคิดนี้คือการที่รัฐบาลสามารถกู้โดยตรงจากธนาคารกลางในประเทศของตัวเองได้ โดยธนาคารกลางซื้อพันธบัตรรัฐบาลได้โดยไม่ต้องผ่านตลาดรองอย่างเช่นในปัจจุบัน การกู้เงินจากธนาคารกลางเป็นเงินสกุลท้องถิ่นนี้ก็ทำให้ขอบเขตของรัฐบาลในการกู้เงินเพิ่มมากยิ่งขึ้น

เป้าประสงค์หลักของการดำเนินนโยบาย MMT คือ เพื่อให้รัฐบาลมีเงินในการใช้จ่ายมากขึ้น โดยกลุ่มการเมืองที่ปวารณาแนวความคิดนี้ก็ได้แก่กลุ่ม ส.ส. จากพรรคเดโมแครตของสหรัฐฯ นำโดย ส.ส. ดาวรุ่งอย่าง  Alexandria Ocasio-Cortez ที่เสนอแนวนโยบายที่เรียกว่า Green New Deal หรือ การให้รัฐบาลกู้เงินจากธนาคารกลางมาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น รวมถึงโครงการด้านสิ่งแวดล้อมเพื่อแก้ปัญหาโลกร้อน โดยผู้นำทางความคิดสำคัญในเรื่องนี้ได้แก่ Stephanie Kelton ศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัย Stony Brook หนึ่งในทีมที่ปรึกษาของวุฒิสมาชิก Bernie Sanders อดีตผู้สมัครแข่งขันเพื่อเป็นตัวแทนพรรคเดโมแครตในการเลือกตั้งประธานาธิบดี

ในห้วงยามที่รัฐบาลของทุกประเทศต้องเร่งการใช้จ่ายเพื่อรองรับผลกระทบที่เกิดจากการระบาดของโควิด-19 ยิ่งทำให้แนวความคิดแบบ MMT ได้รับความสนใจมากยิ่งขึ้น Kelton จึงกลายเป็นที่สนใจและปรากฏตัวในหลายสื่อ อาทิคอลัมน์ดังอย่าง Lunch with FT ของหนังสือพิมพ์ใหญ่ในโลกธุรกิจอย่าง Financial Times ที่ได้สัมภาษณ์ Kelton เมื่อวันที่ 17 เมษายน 2563 และในเดือนมิถุนายนนี้เธอจะมีหนังสือเล่มใหม่เรื่อง The Deficit Myth ออกวางจำหน่ายซึ่งน่าจะเป็นหนังสือเล่มแรกๆ ที่เล่าถึงแนวความคิด MMT รวมถึงการสนับสนุนให้รัฐบาลใช้จ่ายได้โดยไม่ต้องกังวลถึงการขาดดุลอย่างที่เคยเป็น

 

เพดานหนี้สาธารณะของไทย

 

ย้อนกลับมาดูสถานการณ์ในประเทศไทย ปัจจุบันระดับหนี้สาธารณะของไทยถูกกำกับอยู่โดยพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ซึ่งกำหนดให้มี ‘คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ’ โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานคณะกรรมการฯ ทำหน้าที่ในการกำหนดทิศทางในการบริหารการคลังของประเทศทั้งการจัดสรรงบประมาณ การจัดเก็บภาษี รวมไปถึงการบริหารหนี้สาธารณะ โดยทางคณะกรรมการฯ จะต้องจัดทำแผนการคลังระยะปานกลาง (medium term fiscal framework) ทุกสามปี ซึ่งปัจจุบันอยู่ในแผนการคลังระยะปานกลาง ปีงบประมาณ 2562 – 2564 นอกจากนี้คณะกรรมการฯ ยังจะต้องกำหนดสัดส่วนทางการคลังที่สำคัญๆ อาทิ

– สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่เกินร้อยละ 60

– สัดส่วนภาระหนี้ของรัฐบาลต่อประมาณการรายได้ประจำปีงบประมาณ ไม่เกินร้อยละ 35

– สัดส่วนหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศต่อหนี้สาธารณะทั้งหมด ไม่เกินร้อยละ 10

– สัดส่วนภาระหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศต่อรายได้จากการส่งออกสินค้าและบริการ ไม่เกินร้อยละ 5

จะเห็นได้ว่ากรอบดังกล่าวมีความครอบคลุมในหลายด้าน โดยเฉพาะการคำนึงถึงการก่อหนี้ต่างประเทศซึ่งเป็นปัญหาด้านเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมาแล้วในหลายประเทศ เช่น ในลาตินอเมริกาช่วงทศวรรษที่ 1980 โดยสัดส่วนต่างๆ เหล่านี้จะเป็นกรอบกำหนดสำคัญที่จะทำให้รัฐบาลไทยไม่อยู่ในภาวะหนี้ท่วมตัว อย่างไรก็ตามเพดานทั้งหมดนี้ก็สามารถขยับขึ้นได้โดยคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐเช่นกัน (โดยสัดส่วนต่างๆ จะมีผลบังคับใช้ตามประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ)

สำหรับสัดส่วนหนี้สาธารณะของประเทศไทยตามที่กำหนดไว้ในปัจจุบันอยู่ที่ไม่เกินร้อยละ 60 ต่อ GDP ข้อมูล ณ เดือนมีนาคมที่ผ่านมา หนี้สาธารณะของไทยอยู่ที่ร้อยละ 41.69 และเมื่อพิจารณาถึงช่วงที่ผ่านมาก็พบว่าหนี้สาธารณะของไทยเคยอยู่ที่ระดับสูงสุดที่ร้อยละ 57.8 ต่อ GDP ในปี 2543 โดยระดับหนี้สาธารณะของไทยอยู่ในระดับสูงในช่วงหลังวิกฤติเศรษฐกิจในปี 2540 ก่อนจะค่อยลดลงมาอยู่ในช่วงประมาณร้อยละ 40 มาโดยตลอด

 

 

อย่างไรก็ตาม แนวโน้มเศรษฐกิจที่ชะลอตัวลงรุนแรงในปีนี้ รวมถึงการกู้เงินมาเพิ่มเติมตาม ‘พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาด ของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรน่า 2019 พ.ศ. 2563’ ที่ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินได้ถึง 1 ล้านล้านบาทภายในกันยายนปี 2564 สิ่งที่ตามมาคงหนีไม่พ้นระดับหนี้สาธารณะของไทยต่อ GDP จะเพิ่มขึ้นแน่นอน

ในขณะเดียวกันก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าภาระหนี้สาธารณะอื่นๆ ของประเทศไทยก็ยังไม่ได้หายไปไหน ในงานศึกษาของฐิติมา ชูเชิดและคณะ เมื่อปี 2557 ได้ชี้ถึงภาระหนี้ที่สำคัญคือกองทุนประกันสังคมที่จะได้รับผลกระทบเต็มๆ จากโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนแปลงไป จนทำให้มีโอกาสประสบกับภาวะขาดทุนและรัฐบาลต้องเข้าไปรับภาระดังกล่าว โดยคณะผู้วิจัยประมาณการว่าในปี  2588 หนี้สาธารณะของไทยจะเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 148.9 ต่อ GDP ก่อนที่จะเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 347 ในปี 2608

เช่นเดียวกันโครงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ดูเหมือนจะยังมีแผนดำเนินการเช่นเดิม ไม่กี่ปีข้างหน้าหนี้สาธารณะของไทยจะเพิ่มสูงขึ้นมากก็ไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจ

ย้อนกลับมาที่คำถามเดิม “ระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสมอยู่ตรงไหน” เพดานปัจจุบันที่ร้อยละ 60 ใช่ระดับที่เหมาะสมหรือไม่ ผู้เขียนก็ไม่สามารถให้คำตอบได้ แต่คงปฏิเสธไม่ได้ว่าผลกระทบจากโควิด-19 นั้นรุนแรงกว่าที่ใครคาดการณ์ไว้มาก การกู้เงิน 1 ล้านล้านบาทมาเพื่อช่วยเหลือในห้วงยามวิกฤตจึงดูเหมือนของรัฐบาลจึงแทบไม่มีใครคัดค้านในหลักการ เพียงสิ่งที่ตามมาคงหนีไม่พ้น ‘หนี้สาธารณะที่เกิดจากความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้’

 


หมายเหตุ

– พระราชกำหนดฯ 1 ล้านล้านบาท เป็นการออกกฎหมายโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 172 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ที่ระบุให้มีการตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับเช่นพระราชบัญญัติได้ เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ (อ่านข้อมูลเกี่ยวกับการออก พ.ร.ก. ทั่วไปตามมาตรา 172 เพิ่มเติม)

– อ่านเรื่องราวข้อถกเถียงเกี่ยวกับงานวิจัยของ Reinhart และ Rogoff ได้ในบทความของ John Cassidy “The Reinhart and Rogoff Controversy: A Summing Up” 

 

เอกสารอ้างอิง

Barro, R. J. (1979). On the determination of the public debt. Journal of political Economy, 87(5, Part 1), 940-971.

Herndon, T., Ash, M., & Pollin, R. (2014). Does high public debt consistently stifle economic growth? A critique of Reinhart and Rogoff. Cambridge journal of economics38(2), 257-279.

International Monetary Fund (2009) Fiscal Rules-Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances, Washington, DC.

International Monetary Fund (2011). Modernizing the Framework for Fiscal Policy and Public Debt Sustainability Analysis, Washington, DC.

International Monetary Fund (2012). World Economic Outlook: Coping with High Debt and Sluggish Growth, Washington, DC.

Ostry, M. J. D., Ghosh, M. A. R., & Espinoza, R. A. (2015). When should public debt be reduced?. International Monetary Fund.

Reinhart, C. M., & Rogoff, K. S. (2010). Growth in a Time of Debt. American economic review100(2), 573-78.

Ryan, P. (2013). The Path to Prosperity: A Blueprint for American Renewal, Fiscal Year 2013 Budget Resolution, House Budget Committee.

ฐิติมา ชูเชิด, ศราวัลย์ อังกลมเกลียว, และ ปัณฑา อภัยทาน. (2557). “สร้างรากฐานความยั่งยืนทางการคลัง…สู่เสถียรภาพระบบการเงินไทย.” ในงานสัมมนาวิชาการประจำปี 2557, ธนาคารแห่งประเทศไทย, ตุลาคม.

Author