บทความที่แล้ว ผู้เขียนได้วิเคราะห์ถึง “ปัญหาการติดกับดักเทคโนโลยีปานกลาง” ของประเทศไทย[1] คำถามสำคัญที่ตามมาคือ เราจะเร่งรัดการพัฒนาขีดความสามารถทางเทคโนโลยีของเศรษฐกิจไทยได้อย่างไร?
ในภาพกว้าง ศาสตราจารย์ Suehiro Akira เสนอว่า “การที่สังคมหนึ่งๆ จะพัฒนาเทคโนโลยีได้ไวนั้นต้องมีความสามารถทางสังคมในการดูดซับเทคโนโลยีสมัยใหม่ (Social Capability to Absorb Modern Technology) อันประกอบไปด้วย ‘ภาครัฐที่เข้มแข็ง’ ‘บริษัทที่เก่งกาจ’ และ ‘แรงงานทักษะสูง’” โดยทั้งสามส่วนนี้เป็น ‘คำใหญ่’ ที่มีรายละเอียดลึกและเป็นระบบอยู่ภายใน
บทความนี้จะพาไปสำรวจองค์ประกอบแรก ซึ่งก็คือการมีภาครัฐที่เข้มแข็ง เพื่อดูว่าภาครัฐที่พึงประสงค์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจมีหน้าตาอย่างไร โดยมองประเทศไอร์แลนด์ ซึ่งถูกขนานนามเป็นเสือเศรษฐกิจ (the Celtic Tiger) เป็นต้นแบบ
กำเนิด ‘รัฐพัฒนา’
บรรดาประเทศเอเชียตะวันออกซึ่งเติบโตอย่างก้าวกระโดดหลังปี 1980 มีปัจจัยร่วมสำคัญประการหนึ่งคือ รัฐมีความแข็งแกร่งและมีขีดความสามารถสูง ซึ่งหมายถึง
(1) ระบบราชการที่จัดการได้อย่างมีเอกภาพและมีประสิทธิภาพ
(2) ภาครัฐสามารถทำงานสอดประสานกับกลุ่มทุนได้เป็นอย่างดี แต่ขณะเดียวกันก็มีอิสระไม่ถูกครอบงำโดยกลุ่มทุน (Embedded Autonomy)
(3) ภาครัฐมีความสามารถเพียงพอที่จะผลักดันนโยบายได้จนเป็นผลสำเร็จ
(4) หากมีข้อผิดพลาดทางนโยบาย ภาครัฐมีความมั่นคงเข้มแข็งเพียงพอจะปรับเปลี่ยนนโยบายเหล่านั้นได้อย่างว่องไว โดยไม่กระทบกับเสถียรภาพทางการเมือง
เนื่องจากรัฐที่เข้มแข็งเหล่านี้มีบทบาทเชิงรุกในการทำนโยบายอุตสาหกรรม (Industrial Policy) และเร่งรัดการพัฒนาเศรษฐกิจ รัฐลักษณะนี้ถูกเรียกว่า ‘รัฐพัฒนา’ (Developmental state)
อย่างไรก็ตาม นักวิชาการจำนวนมากมองว่า คุณสมบัติเหล่านี้ไม่เพียงพอจะอธิบายความสำเร็จที่เกิดขึ้นของประเทศเอเชียตะวันออก เพราะรัฐที่เข้มแข็ง อาจนำความเข้มแข็งของตนเองไปใช้เพื่อการขูดรีดและสะสมความมั่งคั่งของชนชั้นนำทางเศรษฐกิจ-การเมืองก็ได้
สิ่งสำคัญที่ต้องถามลึกไปอีกชั้นหนึ่งก็คือ “ที่มาของเจตจำนงแห่งการพัฒนามาจากไหน?” หรือกล่าวอีกแบบหนึ่งก็คือ “ทำไมรัฐเข้มแข็งต้องลุกขึ้นมาพัฒนา?”
เพื่อตอบคำถามนี้ Richard Doner, Bryan Ritchie และ Dan Slater ร่วมกันวิเคราะห์ที่มาของรัฐพัฒนาในเอเชียและพบว่า เงื่อนไขที่สำคัญมากในการกดดันให้รัฐเอเชียตะวันออกปรับตัวไวและมุ่งพัฒนาได้ดีกว่าประเทศอื่นๆ คือ ความเปราะบางที่รุมเร้า (Systemic Vulnerability) จากสามด้าน ได้แก่ (1) ความจำเป็นในการขยายฐานสนับสนุนทางการเมืองของผู้นำ (2) ภัยคุกคามสำคัญจากภายนอก และ (3) ทรัพยากรที่มีจำกัด
ความเปราะบางเหล่านี้ได้กดดันให้ชนชั้นนำในรัฐเหล่านี้ต้องปรับตัว ปรับปรุงรัฐให้มีขีดความสามารถสูงขึ้น และมุ่งเน้นการพัฒนามากขึ้น
นอกเหนือไปจากความเปราะบางข้างต้น วิทยานิพนธ์ของผู้เขียนซึ่งศึกษาการปรับตัวของรัฐในเอเชียตะวันออกพบว่า แรงกดดันจากขบวนการแรงงานภายในประเทศก็เป็นแรงกระตุ้นสำคัญที่ทำให้เกิดรัฐพัฒนาเช่นกัน กล่าวคือ ขบวนการแรงงานในเกาหลีและไต้หวัน ได้ขยายตัวอย่างมากในช่วงทศวรรษที่ 1970s (ภายหลังถูกปราบปรามอย่างหนักในสองทศวรรษก่อนหน้านั้น) และผลักดันให้ค่าจ้างแรงงานถีบตัวสูงขึ้นอย่างรุนแรง
ผลคือ ในช่วงทศวรรษที่ 1980s เกาหลีใต้และไต้หวันสูญเสียความได้เปรียบทางการแข่งขันในสินค้าแรงงานเข้มข้นไปอย่างรวดเร็ว ทำให้รัฐต้องหันมามุ่งเน้นนโยบายพัฒนาเทคโนโลยีและยกระดับอุตสาหกรรมอย่างแข็งขัน
รัฐพัฒนามีได้หลายแบบตามกาละ-เทศะ
เนื่องจากรัฐพัฒนาในเอเชียมีแกนกลางอยู่ที่การใช้ระบบราชการที่มีประสิทธิภาพและมีการเข้าไปทำงานร่วมกับกลุ่มทุนในการพัฒนาเศรษฐกิจ จึงมีการเรียกรัฐลักษณะดังกล่าวนี้ว่า ‘รัฐราชการเพื่อการพัฒนา’ (Developmental Bureaucratic State)
ทว่า Ha-joon Chang นักเศรษฐศาสตร์พัฒนาผู้มีชื่อเสียงเสนอว่า แท้ที่จริงแล้วรัฐพัฒนาไม่ได้มีแบบเดียว เราสามารถพบรัฐพัฒนาได้ในอีกหลายแบบในหลาย ‘พื้นที่-เวลา’ ของโลก
Chang มองว่า รัฐพัฒนาแบบดั้งเดิมหรือรัฐราชการเพื่อการพัฒนาไม่ได้มีบทบาทสำคัญเฉพาะในเอเชียตะวันออก เรายังสามารถพบเห็นบทบาทเชิงรุกของรัฐราชการเพื่อการพัฒนาได้ในกลุ่มประเทศยุโรป เช่น ฝรั่งเศส ขณะเดียวกัน หากเราขยับช่วงเวลาของการพิจารณาไปก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง เราจะพบ รัฐพัฒนาที่มีลักษณะแตกต่างออกไป อาทิ สวีเดน (ทำอุตสาหกรรมหนักช่วงต้นศตวรรษที่ 20) เดนมาร์ก (ส่งเสริมการส่งออกช่วง 1930s) หรือแม้กระทั่งสหรัฐอเมริกา (ปกป้องตลาดภายในและส่งเสริมการวิจัยอย่างแข็งขันในช่วง 1830s – กลางศตวรรษที่ 20)[2]
รัฐเหล่านี้ล้วนแล้วแต่มีขีดความสามารถสูงและแสดงบทบาทเชิงรุกในการทำนโยบายอุตสาหกรรมเร่งรัดการพัฒนาด้วยกันทั้งสิ้น
‘The Celtic Tiger’ กำเนิดเสือตัวที่ห้า
และรัฐพัฒนารูปแบบใหม่
การผงาดขึ้นมามีบทบาทในระบบเศรษฐกิจโลกของเกาหลีใต้ ไต้หวัน ฮ่องกง และสิงคโปร์ ทำให้ชาติเหล่านี้ถูกขนานนามว่าเป็น ‘สี่เสือแห่งเอเชีย’ (The Four Asian Tigers) และทำให้แวดวงวิชาการเริ่มหันมาสนใจศึกษาบทบาทของรัฐราชการเพื่อการพัฒนากันมากขึ้น
ขณะเดียวกัน ก็มีการคาดเดากันว่า “ประเทศใดที่จะก้าวขึ้นมาเป็นเสือตัวที่ห้า?” ประเทศไทยและประเทศอื่น ๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ล้วนแล้วแต่ขับเคี่ยวแข่งขันกันเพื่อช่วงชิงตำแหน่งนี้ แต่สุดท้ายก็ประสบกับความล้มเหลวอันเนื่องมาจากวิกฤติเศรษฐกิจในปี 1997
และแล้วความน่าประหลาดใจก็ปรากฏ… ‘เสือตัวที่ห้า’ มิได้เกิดในเอเชียแต่กลับไปปรากฏตัวที่ชายหาดของฝั่งยุโรป ณ ประเทศไอร์แลนด์ พร้อมๆ กับการเกิดขึ้นของรัฐพัฒนารูปแบบใหม่
ความน่าสนใจก็คือ ประเทศไอร์แลนด์เพิ่งได้รับการยอมรับในฐานะตัวแบบแห่งความสำเร็จ เมื่อสามทศวรรษหลังมานี้เอง ศาสตราจารย์ John Fitz Gerald อดีตประธานสมาคมเศรษฐศาสตร์ และ ราชบัณฑิตแห่งไอร์แลนด์ ได้กล่าวอย่างน่าสนใจว่า คำถามโดยทั่วไปของบรรดานักเศรษฐศาสตร์ไอริชช่วงทศวรรษที่ 1980s คือ “ทำไมเศรษฐกิจไอร์แลนด์จึงล้มเหลว”
คำถามนี้เกิดขึ้นเพราะไอร์แลนด์ประสบปัญหามากมาย เช่น มีเงินลงทุนไหลเข้าประเทศแต่ไม่มีเทคโนโลยีเป็นของตนเอง มีปัญหาคนเก่งย้ายไปทำงานประเทศอื่น การเติบโตทางเศรษฐกิจชะลอตัวลงจากเฉลี่ย 4% ต่อปี (ระหว่าง 1975-80) เหลือเพียงต่ำกว่า 1% (1980-85) เป็นต้น ทั้งหมดนี้คล้ายคลึงกับปัญหาที่ประเทศไทยกำลังประสบอยู่ในปัจจุบัน
ทว่า ในช่วงทศวรรษที่ 1990s ได้เกิดความเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญต่อเศรษฐกิจไอร์แลนด์ จากภาพที่ 1 จะพบว่า ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อหัวประชากร (GDP per capita) ของไอร์แลนด์ ปรับตัวสูงขึ้นอย่างก้าวกระโดดหลังปี 1990 จนทิ้งห่างหนึ่งเสือแห่งเอเชียอย่างเกาหลี และเทียบเท่าอเมริกาในช่วงต้นทศวรรษที่ 2000s หลังจากได้รับผลกระทบจากวิกฤติ Sub-prime (2008-2010) ไอร์แลนด์ก็ฟื้นตัวกลับมาอย่างแข็งแกร่งและมีระดับ GDP per capita สูงกว่าสหรัฐฯ ในปัจจุบัน
ที่มา: World Bank (accessed 5 March 2021) [3]
การผลิตและส่งออกสินค้าและบริการของไอร์แลนด์ค่อยๆ ปรับเปลี่ยนจากเทคโนโลยีปานกลาง ไปสู่เทคโนโลยีขั้นสูง ยกตัวอย่างเช่น ในปี 2019 ไอร์แลนด์ส่งออกเคมีภัณฑ์ โดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับทางการแพทย์คิดเป็นสัดส่วนถึง 46.4% ของมูลค่าส่งออกทั้งหมด ตามด้วยชิ้นส่วนและสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ราว 8% และอุปกรณ์ทางการแพทย์โดยตรงอีกราว 7% เป็นต้น (OEC, 2021)
นอกจากนี้ ภาพที่ 2 ชี้ว่าไอร์แลนด์สามารถส่งออกบริการด้านสารสนเทศและการสื่อสาร (ICT Services) ได้มากขึ้นอย่างก้าวกระโดด โดยในปี 2014 สามารถส่งออกคิดเป็นมูลค่าถึงราว 79,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งมากกว่าสหรัฐอเมริการาว 1.8 เท่าและมากกว่าเกาหลีใต้ 18 เท่าตัว
ที่มา: World Bank (accessed 5 March 2021)
เช่นเดียวกับการพัฒนาที่ประสบความสำเร็จทั่วโลก ซึ่งไม่มีกระสุนวิเศษที่ยิงออกไปเพียงนัดเดียวแล้วเปลี่ยนแปลงทุกอย่าง ไอร์แลนด์เปลี่ยนแปลงเพราะหลากหลายปัจจัย แต่ปัจจัยสำคัญที่ปฏิเสธไม่ได้เลยคือบทบาทภาครัฐ
Sean O Riain ศาสตราจารย์แห่งมหาวิทยาลัย National University of Ireland Maynooth ได้ศึกษาบทบาทภาครัฐกับพัฒนาการทางเศรษฐกิจของไอร์แลนด์ และสรุปว่า รัฐพัฒนาของเสือเซลติกแตกต่างจากเสือแห่งเอเชียอย่างมาก โดยเขาเรียกรูปแบบรัฐพัฒนานี้ว่า ‘รัฐพัฒนาแบบยืดหยุ่น’ (Flexible Developmental State) ซึ่งต่อมาเขาได้เปลี่ยนคำเรียกเป็น ‘รัฐพัฒนาแบบเครือข่าย’ (Developmental Network State)
ความแตกต่างระหว่างรัฐราชการเพื่อการพัฒนา
และรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย
รัฐราชการเพื่อการพัฒนาและรัฐพัฒนาแบบเครือข่ายมีลักษณะที่แตกต่างกันหลายประการ โดยบทความนี้ขอยกตัวอย่าง 3 ประการ (ภาพที่ 3)
ประการแรก รัฐราชการเพื่อการพัฒนามักเกิดขึ้นภายใต้บรรยากาศทางเศรษฐกิจการเมืองแบบเผด็จการ (เช่น เกาหลีใต้ยุค Park Chung-hee หรือ ไต้หวันยุค Chiang Kai-shek) และรัฐมีบทบาทเหนือกลุ่มทุนและภาคประชาสังคม ดังนั้น สิ่งที่จะมากำกับดูแลรัฐให้มีบทบาทพึงประสงค์จึงเป็นปัจจัยกดดันจากภายนอก อาทิ ความเปราะบางที่รุมเร้า (Systemic Vulnerability) ดังที่กล่าวไปด้านบน
ทว่า ในกรณีของรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย ซึ่งพึ่งพิงระบบราชการน้อยลงและให้ความสำคัญกับกลุ่มทุน แรงงานทักษะและผู้เชี่ยวชาญในภาคเอกชนมากขึ้น จึงเป็นระบบที่รัฐถูกกำกับและปรับตัวจากแรงกดดันภายในประเทศ และมักพบในประเทศประชาธิปไตย
ประการที่สอง รัฐราชการเพื่อการพัฒนาใช้ระบบราชการที่มีความเป็นเอกภาพ มีลำดับชั้นบังคับบัญชาชัดเจน ไปกำกับควบคุมทุนให้เร่งรัดการพัฒนาตามเป้าหมายที่รัฐวางไว้ โดยนัยนี้ ระบบราชการที่เข้มแข็งจึงเป็นผู้นำการพัฒนา
ทว่า รัฐพัฒนาแบบเครือข่ายนั้นจะใช้‘ระบบราชการที่ยืดหยุ่น’ ไปช่วยสนับสนุนให้เกิด ‘เครือข่ายของการเรียนรู้และการผลิต’ อันประกอบไปด้วย ผู้เล่นสำคัญคือ สถาบันความรู้ แรงงาน สมาคมการค้าการผลิตภายในประเทศ (Industrial Associations) และบรรษัทข้ามชาติที่ถือครองเทคโนโลยีและตลาดต่างประเทศ (Trans-national Companies: TNCs) เข้ามาทำงานร่วมกัน
ประการที่สาม ลักษณะการทำแผนอุตสาหกรรมของรัฐราชการเพื่อการพัฒนาจะเริ่มจากการปกป้องและควบคุมเศรษฐกิจภายในอย่างใกล้ชิด เพื่อสร้างขีดความสามารถทางการผลิตและค่อยๆ เปิดให้เกิดการแข่งขันมากขึ้นเป็นลำดับ เพื่อกระตุ้นให้เกิดการเรียนรู้เทคโนโลยีใหม่ๆ
แต่รัฐพัฒนาแบบเครือข่ายเน้นสร้างจุดคานงัดจากการเชื่อมโยงเศรษฐกิจโลกอย่างเต็มที่ตั้งแต่ต้น ยกตัวอย่างเช่น การสนับสนุนให้บรรษัทข้ามชาติ “ต้อง” ทำงานร่วมกับเครือข่ายการผลิตภายในประเทศและทุนสัญชาติไอริช เพื่อแลกกับสิทธิประโยชน์จากนโยบายอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นมาตรการที่ง่ายต่อการผลักดันภายใต้ระเบียบการค้าระหว่างประเทศยุคใหม่
ประเทศไทยเรียนรู้จากรัฐราชการเพื่อการพัฒนาได้
แต่ไม่ควรเลียนแบบ
ที่ผ่านมา นักวิชาการจำนวนมากศึกษารัฐไทย โดยมีคำอธิบาย ข้อเสนอ และรายละเอียดมากจนไม่อาจนำมาอภิปรายได้หมดในบทความนี้ อย่างไรก็ตาม จุดร่วมที่นักวิชาการค่อนข้างเห็นพ้องกันคือ รัฐไทยนั้นยังไม่ใช่รัฐพัฒนา (หรือ หากจะมีความเฉียดใกล้เป็นบางระยะเวลา ก็ไม่อาจจะธำรงคุณลักษณะแบบรัฐพัฒนาเอาไว้ได้)
รัฐไทยจึงถูกนิยามอย่างหลวมๆ ว่าเป็นรัฐขีดความสามารถปานกลาง (Intermediate State) เท่านั้น[4] ขณะเดียวกัน กลุ่มทุนขนาดใหญ่ในไทยก็สะสมทุนและอำนาจทางการเมืองมาอย่างต่อเนื่อง ทำให้มีพลังที่จะแทรกแซงภาครัฐได้มากและทำให้รัฐไทยสูญเสียอิสระไปตามลำดับ
การขาดทั้งขีดความสามารถภาพรวมและขาดอิสระจากกลุ่มทุนขนาดใหญ่ ทำให้เราไม่อาจจะกระโดดข้ามไปพูดเรื่องการทำแผนอุตสาหกรรมได้เลย หากไม่กล่าวถึงการปฏิรูปรัฐไทยเสียก่อน
บทความนี้ขอเสนอว่า รัฐไทยควรมุ่งเป้าเป็นรัฐพัฒนา แต่เรา “ไม่ควร” พยายามเลียนแบบเสือสี่ตัวแรกในยุค 1980s โดยเอารัฐราชการนำการพัฒนา เพราะ (1) ไม่สอดคล้องกับเงื่อนไขทางเศรษฐกิจโลกในปัจจุบัน ซึ่งมีระดับการเชื่อมต่อซับซ้อนขึ้นมาก (2) ไม่สอดคล้องกับการเมืองไทยที่พยายามจะปรับตัวเข้าสู่ระบบประชาธิปไตยที่คงทนและมีคุณภาพ และ (3) ไม่สอดคล้องกับพลังต่อรองของรัฐเมื่อเทียบกับกลุ่มทุนขนาดใหญ่[5]
พาเสือกลับบ้าน…เราจะสร้างรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย
ได้อย่างไร
แทนที่จะมองเสือสี่ตัวแรก รัฐไทยควรมุ่งปฏิรูปโดยเรียนรู้จากเสือตัวที่ห้า และพยายามที่จะผลักดันตัวเองเป็นรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย คำถามสำคัญคือ ทำอย่างไร?
เรื่องนี้มีข้ออภิปรายได้มาก บทความนี้ขอเสนอเพียงหลัก 3 ประการเบื้องต้น ได้แก่
— ข้อแรก ประชาธิปไตยและการกระจายบทบาทการพัฒนา —
ดังที่ได้กล่าวข้างต้นแล้วว่า รัฐต้องการแรงกดดันจึงจะพัฒนา ในระบอบเผด็จการ แรงกดดันหรือจูงใจเหล่านี้เกิดมาจากภายนอกและเป็นปัจจัยที่ควบคุมโดยตรงได้ยาก เช่น เกาหลีใต้ถูกกดดันคุกคามจากเกาหลีเหนือ ผนวกกับทรัพยากรในประเทศที่มีอย่างจำกัด เป็นต้น
แต่สำหรับรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย รัฐสามารถถูกกดดันให้ต้องเร่งรัดการพัฒนาได้จากกระบวนการประชาธิปไตยที่มีคุณภาพ ซึ่งหมายถึงประชาธิปไตยที่ (1) สะท้อนความต้องการพัฒนาของคนส่วนใหญ่ และคำนึงถึงผลกระทบของคนส่วนน้อย (2) มีการตรวจสอบที่เข้มงวด ทำให้การใช้ทรัพยากรถูกใช้อย่างรับผิดรับชอบ และ (3) มีการกระจายบทบาทการพัฒนา และการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางในกระบวนการทำนโยบาย
ข้อ (3) นี้ เบื้องต้นผู้เขียนใช้คำตามที่นิยมใช้โดยทั่วไปคือ “การกระจายอำนาจ” แต่เมื่อคิดอย่างถี่ถ้วนแล้ว คำนี้มีปัญหามาก โดยเฉพาะเมื่อนำมาใช้กับรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย เพราะ หัวใจสำคัญไม่ใช่เรื่องของ “อำนาจ” แต่เป็นการกระจายบทบาท ความรับผิดรับชอบ และทรัพยากร ออกไปเพื่อสร้างเครือข่ายการพัฒนา[6] ในบริบทของไอร์แลนด์จะเรียกกระบวนการนี้ว่า การสร้างความร่วมมือทางสังคม (Social Partnership)
การส่งเสริมให้ประชาธิปไตยวางรากฐานได้มั่นคงในไทยจึงไม่ใช่เพียงนโยบายทางการเมือง แต่เป็นการส่งเสริมเศรษฐกิจในระยะยาวด้วยเช่นกัน ประเด็นนี้ถูกตอกย้ำหลายครั้งในงานของนักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงเช่น Daron Acemoglu และ James Robinson เป็นต้น
— ข้อสอง เพิ่มขีดความสามารถภาครัฐ ผ่านหน่วยงานนำร่อง —
ก่อนอื่นต้องกล่าวย้ำว่า ประเด็นขีดความสามารถของรัฐมีความสำคัญกับทุกอุดมการณ์เศรษฐกิจ
นักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายซ้ายผู้สนับสนุนรัฐสวัสดิการ ย่อมต้องการรัฐที่มีขีดความสามารถสูงเพียงพอจะจัดสวัสดิการให้ถึงประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถดูแลสมดุลทางการคลังได้เป็นอย่างดี ขณะที่นักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายขวาผู้ชื่นชอบนโยบายเสรีนิยม ก็ต้องการรัฐที่มีขีดความสามารถมากเพียงพอเพื่อจะรู้ได้ว่า ส่วนไหนของรัฐที่ต้องลดขนาดลงโดยไม่กระทบประสิทธิภาพของรัฐ เช่น ไม่ไปลดงานที่จำเป็นหรือปล่อยให้คนเก่งลาออก โดยเหลือแต่งานที่ไร้สาระและคนไม่เก่งไว้
ถึงแม้การเพิ่มขีดความสามารถภาครัฐจะเป็นสิ่งที่พึงปรารถนา ทว่าในทางปฏิบัติแล้ว การปฏิรูปขีดความสามารถภาครัฐแบบรอบด้าน (Comprehensive Program) และทันทีทันใด มักประสบกับความยากลำบาก อาทิ เกิดแรงต้านจากภายในระบบราชการ หรืออาจกระทำได้ยากเพราะโครงสร้างดั้งเดิมมีความซับซ้อนมากเกินไป
ทางเลือกอื่นที่เป็นไปได้ก็คือ การเริ่มขับเคลื่อนและปฏิรูปจากหน่วยงานนำร่อง (Pilot Agency as a Pocket of Competence) จากนั้นจึงนำความสำเร็จที่เกิดจากหน่วยงานเหล่านั้นเป็นต้นแบบเพื่อขยายผลต่อไป
ตัวอย่างของหน่วยงานนำร่องของไอร์แลนด์ ที่ถูกยกระดับขีดความสามารถในช่วงทศวรรษที่ 1980s จนกระทั่งกลายเป็นจุดคานงัดสำคัญที่ทำให้กลายเป็นรัฐพัฒนาแบบเครือข่ายในช่วง 1990s เช่น
(1) Industrial Development Agency (IDA) ที่มีบทบาทอย่างยิ่งในการทำนโยบายอุตสาหกรรม ดึงดูดเงินลงทุนจากต่างประเทศ และวางเงื่อนไขที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาโครงสร้างการผลิต
(2) Enterprise Ireland ที่ทำหน้าที่สร้างเครือข่ายนวัตกรรมของบริษัทสัญชาติไอร์แลนด์
(3) ศูนย์วิจัยในมหาวิทยาลัยราย Sector อาทิ National Microelectronics Application Center (MAC) ในมหาวิทยาลัย University of Limerick[7]
— ข้อสาม สร้างเครือข่ายความร่วมมือแบบ ไกล-ลึก และยืดหยุ่น —
รัฐพัฒนาแบบเครือข่ายใช้องค์ประกอบได้แก่ (1) ระบบการเมืองที่มีการถ่วงดุลและกระจายบทบาทรับผิดชอบ และ (2) หน่วยงานภาครัฐที่มีขีดความสามารถสูง ซึ่งกระจายตัวเป็นกลุ่มย่อยๆ (Pockets of Competence) เข้าไปทำงานกับเครือข่ายการผลิต (Production Network) โดยมีลักษณะที่ทั้งไกล-ลึก และยืดหยุ่น
ด้านความไกล-ลึก หน่วยงานนำร่องของรัฐพัฒนาแบบเครือข่ายควรดำเนินนโยบาย ‘สามเชื่อมต่อ’
เชื่อมต่อที่หนึ่งคือการดึงดูดเงินลงทุนจากบรรษัทข้ามชาติเข้ามาเชื่อมโยงกับทุนท้องถิ่น โดยอาจจะมีทุนขนาดใหญ่เป็นจุดศูนย์รวม (TNCs + Large Enterprises)
เชื่อมต่อที่สอง คือการเชื่อมโยงเครือข่ายการผลิตในระดับท้องถิ่นของทุนขนาดกลางและขนาดย่อมเข้าไปสู่เครือข่ายการผลิตของทุนขนาดใหญ่ภายในประเทศ (Large enterprises + SMEs) หรือในกรณีที่ทุนขนาดกลางและย่อมเหล่านี้มีขีดความสามารถสูง ก็จะตัดข้ามไปเชื่อมกับเครือข่ายการผลิตระดับโลกได้โดยตรง (TNCs + SMEs)
เชื่อมต่อสุดท้าย เป็นด้านที่อาจจะไม่ได้เห็นชัดเจนนักในกรณีของไอร์แลนด์ แต่ผู้เขียนต้องการเพิ่มเติมให้เกิดความสมบูรณ์มากยิ่งขึ้น และเพื่อเป็นตัวแบบให้กับการพัฒนาประเทศไทย โดยเชื่อมต่อสุดท้ายนี้คือการเชื่อมโยงเครือข่ายการผลิตและการค้าของแต่ละท้องถิ่นให้ถักทอหมุนเวียนภายในชุมชนได้ โดยไม่โดนทุนขนาดใหญ่ ไม่ว่าจะในหรือนอกประเทศเบียดเบียน (SMEs + SMEs)
ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้จะเห็นว่า หน่วยงานนำร่องที่ดีสามารถทำให้เกิดลักษณะเครือข่ายการผลิตที่เชื่อมโยงทั้งในระดับโลก (มีความไกล) และระดับท้องถิ่น (มีความลึก) เข้าด้วยกันได้
ด้านความยืดหยุ่น หน่วยงานนำร่องของรัฐพัฒนาแบบเครือข่ายต้องรองรับภารกิจที่เชื่อมต่อเครือข่ายการผลิตและการค้าที่ซับซ้อนตั้งแต่ระดับโลกไปจนถึงระดับท้องถิ่น ดังนั้นจึงต้องมีความยืดหยุ่นสูง
หน่วยงานเหล่านี้จึงมักจะได้รับการยกเว้นจากระเบียบราชการเพื่อความคล่องตัว (Quasi-independent State Agency) เช่น มีกฎหมายและมีระเบียบการบริหารเป็นของตนเอง แต่ยังใช้งบประมาณของรัฐและยังต้องรายงานความคืบหน้ากับรัฐ เป็นต้น หน่วยงานที่มีความยืดหยุ่นระดับนี้จะสามารถปรับตัวได้ไวและตอบโจทย์ของภาคอุตสาหกรรมได้ดียิ่งขึ้น
นำรัฐกลับเข้ามาสู่เกมการพัฒนา
แนวทางปฏิรูปรัฐพัฒนาไปสู่การทำงานแบบเครือข่ายนี้ไม่ใช่ปรากฏการณ์เฉพาะของไอร์แลนด์เท่านั้น แต่พบในประเทศที่เติบโตรวดเร็วอื่นๆ ด้วยเช่น อิสราเอล มากไปกว่านั้น หนึ่งในสี่เสือเอเชียอย่างไต้หวันก็เข้าสู่รัฐพัฒนาแบบเครือข่ายชัดเจนขึ้น หลังจากการมรณกรรมของประธานาธิบดี Chiang Kai-shek และหลังจากที่ภาคประชาสังคมเริ่มมีบทบาทมากขึ้นทางเศรษฐกิจการเมือง
แนวทางรัฐพัฒนาแบบเครือข่ายจึงเป็นแนวทางที่ “ให้ผลดี” “มีกรณีศึกษารองรับในปัจจุบัน” และ “ทำได้ในหลายภูมิภาค” ซึ่งสะท้อนถึงความเป็นไปได้ที่จะนำมาประยุกต์ใช้ในประเทศไทย
เมื่อรัฐมีขีดความสามารถมากเพียงพอแล้ว สิ่งที่เราต้องคิดถัดมาคือ เราจะใช้ขีดความสามารถและโครงสร้างที่เหมาะสมไปทำนโยบายเศรษฐกิจอุตสาหกรรมอย่างไร จึงจะขับเคลื่อนให้เกิดการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ให้เป็นโครงสร้างที่ตอบโจทย์สำคัญสามด้านได้แก่ มีการเติบโตว่องไว มีความเป็นธรรม และมีความยั่งยืน
ประเด็นเหล่านี้คงต้องกลับมาเล่าในบทความถัดๆ ไปครับ
เอกสารอ่านเพิ่มเติม
Akira Suehiro. 2008. Catch-Up Industrialization: The Trajectory and Prospects of East Asian Economies. NUS Press.
Fred Block. 2008. “Swimming Against the Current: The Rise of a Hidden Developmental State in the United States.” Politics and Society 36 (2): 169-206.
Ha-Joon Chang. 2010. “How to ‘Do’ a Developmental State: Political, Organizational, and Human Resource Requirements for the Developmental State.” ใน Construction a Democratic Developmental State in South Africa – Potentials and Challenges, โดย O. Edigheji. Cape Town: Human Science Research Council Press.
Pongsudhirak Thitinan. 2001. Crisis From Within: The Politics of Macroeconomic Management in Thailand, 1947-97. Thesis , London School of Economics.
Richard Doner, Bryan Ritchie, และ Dan Slater. 2005. “Systemic Vulnerability and the Origins of Developmental States: Northeast and Southeast Asia in Comparative Perspective.” International Organization 59 (2): 327-361.
Sean O Riain. 2004. Politics of High-Tech Growth: Developmental Network States in the Global Economy. Cambridge University Press.
Sean O Riain. 2004. “State, Competition and Industrial Change in Ireland 1991-1999.” The Economic and Social Review 35 (1): 27-53.
Sean O Riain. 2000. “The Flexible Developmental State: Globalization, Information Technology, and the “Celtic Tiger”.” Politics and Society 28 (2): 157-193.
The Observatory of Economic Complexity (OEC). ม.ป.ป. 5 March 2021 ที่เข้าถึง. https://oec.world/en/profile/country/irl.
World Bank. ม.ป.ป. 5 March 2021 ที่เข้าถึง. https://data.worldbank.org.
เอียวศรีวงศ์ นิธิ. 2017. รัฐราชการ (1). 17 July. https://www.matichon.co.th/columnists/news_604174.
—. 2017. รัฐราชการ (2). 24 July. https://www.matichon.co.th/columnists/news_608277.
กาญจน์ชูฉัตร วีระยุทธ. 2020. ข้อเสนอ Platform State เก้าประเด็นหารือเรื่องรื้อรัฐไทย. 31 August. https://www.the101.world/platform-state/.
งามอรุณโชติ แบ๊งค์. 2020. ประเทศไทยในกับดักเทคโนโลยีปานกลาง : เมื่อนรกเป็นของเราและสวรรค์เป็นของคนอื่น. 22 November. https://www.the101.world/middle-tech-trap/.
[1] ดู https://www.the101.world/middle-tech-trap/
[2] งานที่กล่าวถึง รัฐพัฒนาที่ซ่อนตัวอยู่ภายในภาพลักษณ์เสรีนิยมของอเมริกา ได้แก่งานของ Fred Block
[3] ถึงแม้จะทำการปรับค่า และเทียบเคียง GDP per capita ให้อยู่ในรูปแบบของอำนาจซื้อที่เท่ากัน (Purchasing Power Parity: PPP) ภาพรวม, ทิศทางการเติบโต, และลำดับของความมั่งคั่ง ก็ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปจากภาพนี้
[4] การวิเคราะห์ที่ละเอียดยิ่งขึ้นของ Thitinan Pongsudhirak มองรัฐไทยว่ามีลักษณะเป็น Bifurcated State หรือผู้เขียนขอแปลว่า “รัฐอกแตก” กล่าวคือ มีทั้งส่วนที่ขีดความสามารถต่ำ ปนเปไปด้วยการอุปถัมภ์ระหว่างนักการเมือง ข้าราชการ และนายทุน กับส่วนที่มีประสิทธิภาพสูงซึ่งถูกบริหารโดยข้าราชการ-เทคโนแครตที่มีความสามารถ ทว่า ลักษณะรัฐอกแตกเช่นนี้ดำรงอยู่มาถึงเพียงช่วงทศวรรษที่ 1990s และก็ค่อย ๆ จางหายไป
[5] เหตุผลที่ไม่ควรใช้รัฐราชการนำการพัฒนา โดยมองจากความไม่ยืดหยุ่นของระบบราชการไทยเอง ถูกนำเสนอโดย วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร (2020) และตัวอย่างงานที่อธิบายว่าทำไมพลังของระบบราชการไทย โดยเปรียบเทียบกับกลุ่มและชนชั้นอื่นๆ ลดลงอย่างมาก ดูได้จากนิธิ เอียวศรีวงศ์ (2017)
[6] สองข้อแรกนั้นช่วยการันตีว่านโยบายจะเป็นไปเพื่อประโยชน์ของสาธารณะ ส่วนข้อสุดท้ายเป็นลักษณะที่ส่งเสริมให้การพัฒนาแบบ ‘เครือข่าย’ ทำได้ง่ายยิ่งขึ้น เพราะรัฐไม่ได้แยกขาดจากสังคมแต่ผูกมัดเชื่อมโยงกับสังคม
[7] ตัวอย่างศูนย์วิจัยอื่น ๆ เช่น the Center of Software Engineering (CSE) ซึ่งตั้งอยู่ในมหาวิทยาลัย Dublin City University นอกจากนี้รัฐยังได้เข้ามามีบทบาทช่วยจัดตั้งสมาคมการค้าและอุตสาหกรรม (Industrial Association) ซึ่งช่วยให้เกิดความร่วมมือระหว่างกลุ่มทุนด้วยกันเอง และการถ่ายทอดเทคโนโลยีในบรรดาสมาชิกสมาคม อาทิ the Software Localization Interest Group (SLIG) และ the Irish Interactive Multimedia Association เป็นต้น
เรื่อง: แบ๊งค์ งามอรุณโชติ
