fbpx

ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ต้องขัดใจทุกฝ่าย ตอนที่ 1: เกษตรไทยใหญ่ไม่แพ้ชาติใดในโลก

“ไทยต้องปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ” ถูกครึ่ง ผิดครึ่ง

หากถามนักเศรษฐศาสตร์ว่าสิ่งใดจำเป็นที่สุดสำหรับการพัฒนาประเทศไทย ณ วันนี้ คำตอบคงหนีไม่พ้นว่า “ประเทศไทยต้องปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ” ด้วยการยกระดับเทคโนโลยี ส่งเสริมนวัตกรรม เพื่อรับมือกับความผันผวนรุนแรงและการแข่งขันอันเข้มข้นในตลาดโลก

แต่ถูกเพียงครึ่งหนึ่งเท่านั้นครับ

การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจจำเป็นยิ่งยวดกับประเทศไทยแน่นอน แต่ไม่ใช่ ‘โครงสร้าง’ ในความหมายที่แวดวงเศรษฐศาสตร์ไทยให้ความสนใจ

ปัญหารากฐานของเศรษฐกิจไทยต้องย้อนไปไกลกว่านั้น กลับไปที่ ‘การปรับโครงสร้าง’ ในความหมายพื้นฐานที่สุดของการพัฒนาเศรษฐกิจ นั่นคือการถ่ายเทผู้คนและทรัพยากรจากภาคเกษตรสู่เศรษฐกิจสมัยใหม่

เมื่อเราเอาเส้นทางการพัฒนาเศรษฐกิจไทยมาวางเทียบกับประเทศอื่นๆ ทั่วโลก วิถีของไทยจะโดดเด่นออกมาอย่างชัดเจน เพราะเรายังไม่สามารถเข้าสู่เศรษฐกิจอุตสาหกรรมได้ตามศักยภาพเลยด้วยซ้ำ

สัดส่วนภาคเกษตรของเราใหญ่ผิดแผกแตกต่างจากเส้นทางการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศอื่นๆ จนทำให้ภาคเกษตรกลายเป็นที่รวมความยากจนและความเหลื่อมล้ำที่สำคัญแหล่งหนึ่งของสังคม

เส้นทางสู่ประเทศพัฒนาแล้ว

แวดวงนักเศรษฐศาสตร์พัฒนาระดับโลก (development economists) มักถกเถียงกันเองแทบทุกเรื่อง แต่หนึ่งในไม่กี่เรื่องที่ทุกคนเห็นพ้องต้องกันคือ การเติบโตทางเศรษฐกิจจะเกิดขึ้นอย่างยั่งยืนได้ ก็ต่อเมื่อประเทศนั้นเกิด ‘การเปลี่ยนแปลงระดับโครงสร้าง‘ (structural transformation)

แวดวงนโยบายสาธารณะของไทยพูดเรื่องนี้อยู่เป็นระยะ โดยเน้นย้ำความสำคัญของการยกระดับอุตสาหกรรม เพิ่มขีดความสามารถทางการแข่งขันด้วยเทคโนโลยี

อย่างไรก็ดี ปัญหาโครงสร้างเศรษฐกิจไทยจริงๆ แล้วยังไปไม่ถึงขั้นนั้นด้วยซ้ำ เพราะยังคาราคาซังอยู่ตรงรอยต่อระหว่างภาคเกษตรกับภาคอุตสาหกรรมและบริการ

งานศึกษาล่าสุดของ Monga and Lin (2019) นิยาม structural transformation ว่าหมายถึงการโยกย้ายถ่ายเททรัพยากรของประเทศ ตั้งแต่แร่ธาตุถ่านหิน ตลอดจนทุน แรงงาน และทักษะ จากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีผลิตภาพต่ำไปสู่กิจกรรมที่มีผลิตภาพสูง

ในแง่นี้ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจระดับรากฐานที่สุด จึงหมายถึงการโยกย้ายทรัพยากรและคนจากภาคเกษตรไปสู่ภาคอุตสาหกรรม ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะในระยะยาว ภาคเกษตรย่อมเผชิญปัญหาความร่อยหรอของทรัพยากร อีกทั้งปริมาณและคุณภาพผลผลิตยังผันแปรตามสภาพแวดล้อมสูง จนทำให้การเพิ่มผลิตภาพและการเพิ่มงานคุณภาพดีมีเพดานที่จำกัดกว่าภาคอุตสาหกรรมมาก

ตัวอย่างเช่น ยังไม่มีใครหาวิธีลดระยะเวลาการปลูกข้าวสาลีจาก 6 เดือนเป็น 6 นาทีได้ แต่การเปลี่ยนแปลงผลิตภาพระดับ ‘มหัศจรรย์’ ที่ว่ามานี้เกิดขึ้นแล้วในภาคอุตสาหกรรม

ประเทศพัฒนาแล้วเกือบทุกประเทศจึงเดินตามเส้นทางเดียวกัน คือสัดส่วนภาคเกษตรค่อยๆ ลดลงตามเวลาของการเติบโตทางเศรษฐกิจ ประชากรร้อยละ 70–80 ที่เคยเป็นเกษตรกรผันตัวไปทำงานภาคอุตสาหกรรมและบริการ ลูกหลานก็เข้าสู่เศรษฐกิจใหม่โดยตรง จนถึงจุดที่ประชากรมีรายได้เฉลี่ยราว 15,000 ดอลลาร์สหรัฐ (PPP) จำนวนคนทำงานภาคเกษตรก็ลดสัดส่วนลงเหลือร้อยละ 20 ของประชากรทั้งหมดเท่านั้น

ข้อยกเว้นมีเพียงประเทศที่เริ่มต้นจากการเป็นเกาะหรือเมืองท่า จึงมีภาคเกษตรเล็กกระจิดริดตั้งแต่แรก อย่างเช่นสิงคโปร์และฮ่องกง กลุ่มนี้เข้าสู่การผลิตสมัยใหม่ได้เร็วกว่าประเทศใหญ่ๆ ที่เริ่มต้นในฐานะประเทศเกษตรกรรม และอีกกลุ่มหนึ่งก็คือบรรดาประเทศที่มีน้ำมันอุดมสมบูรณ์ราวกับมีแท่นพิมพ์ธนบัตรส่วนตัว

กราฟที่ 1 แสดงให้เห็น ‘เส้นทางสากล‘ (universal path) แห่งการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศพัฒนาแล้วในรอบ 2 ศตวรรษที่ผ่านมา ไม่ว่ากระบวนการดังกล่าวจะเริ่มเร็ว (เช่น อังกฤษ และสหรัฐอเมริกา) หรือเริ่มช้า (เช่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน) แต่เมื่อดูความสัมพันธ์ระหว่างรายได้กับสัดส่วนภาคเกษตร ทุกประเทศก็ล้วนเดินอยู่บนเส้นทางเดียวกันนี้

กราฟที่ 1: ความสัมพันธ์ระหว่างรายได้ประชากรกับสัดส่วนแรงงานภาคเกษตรในประเทศรายได้สูง ตั้งแต่ปี 1801–2015
ข้อมูลจาก ourworldindata.org ซึ่งอาศัยฐานข้อมูลของ Maddison Project Database

ประเด็นสำคัญคือ ถึงแม้จะเป็นประเทศที่ยังมีรายได้น้อยหรือรายได้ปานกลาง แทบทั้งหมดก็อยู่บนวิถีเดียวกันอยู่ดี นั่นคือมีสัดส่วนแรงงานภาคเกษตรที่ลดลงระดับหนึ่ง พร้อมกับรายได้เฉลี่ยที่สูงขึ้นระดับหนึ่งเช่นกัน แต่ทั้ง 2 ด้านยังไม่มากพอที่จะเข้าสู่การเป็นประเทศรายได้สูงเท่านั้นเอง โดยยังต้องใช้เวลาในการเดินทางอีกระยะหนึ่ง เช่น มาเลเซียซึ่งต้องใช้เวลาอีกไม่เกินทศวรรษ หรืออินโดนีเซียที่ใช้เวลาอีกสัก 2 ทศวรรษ

พูดแบบรวบรัดได้ว่า ประเทศต่างๆ ในโลกออกวิ่งบนเส้นทางมาราธอนเดียวกันนี่แหละ เพียงแต่ประเทศร่ำรวยวิ่งไปถึงปลายทางแล้ว ส่วนประเทศกำลังพัฒนายังวิ่งอยู่กลางทาง โดยมี ‘จุดเช็กพอยท์’ เรื่องสัดส่วนแรงงานไว้คอยตรวจสอบว่าวิ่งมาถูกทางหรือไม่

อย่างไรก็ตาม มีประเทศรายได้ปานกลางอยู่หนึ่งประเทศที่โดดเด่น ฉีกตัวออกมาจากลู่วิ่งสากลนี้

เกษตรไทย ใหญ่ไม่แพ้ชาติใดในโลก

หากใช้ ‘เส้นทางสากล’ ที่ว่ามาเป็นบรรทัดฐานแล้ว ขนาดภาคเกษตรของไทยนับว่ามีสัดส่วนสูงโดดเด่นในระดับโลก

จากข้อมูลที่มีอยู่ของธนาคารโลกและ Maddison Project Database พบว่าไทยมีลักษณะโดดเด่นจนอาจนับเป็น outlier หรือมีค่าผิดปกติที่แตกต่างจากประเทศอื่นๆ อย่างมีนัยสำคัญ

ตามไม้บรรทัดสากลนี้ ในปัจจุบันแรงงานภาคเกษตรของไทย ‘น่าจะ’ มีสัดส่วนอยู่ที่ร้อยละ 20–25 เท่านั้น ไม่ใช่ร้อยละ 31 อย่างที่เป็นอยู่ (กราฟที่ 2)

แน่นอนว่ามีประเทศอีกจำนวนมากที่มีปัญหาด้านข้อมูลจนไม่สามารถสรุปแบบเด็ดขาดได้ อีกทั้งในทางสถิติอาจมีข้อถกเถียงถึงวิธีการนับหัวเกษตรกรของไทย ที่อาจไม่ได้ทำงานภาคเกษตรอย่างเดียว หรือมีไร่นาแต่ไม่ได้ลงแรงแล้ว แต่ก็เป็นปัญหาที่พบในข้อมูลของประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ เช่นกัน

กราฟที่ 2: ความสัมพันธ์ระหว่างรายได้ประชากรกับสัดส่วนแรงงานภาคเกษตรของประเทศต่างๆ ตั้งแต่ปี 1951–2015
ข้อมูลจาก ourworldindata.org ซึ่งอาศัยฐานข้อมูลของ Maddison Project Databaseข้อมูลจาก data.worldbank.org

ต่อให้เราจำกัดเฉพาะกลุ่มประเทศที่มีความใกล้เคียงกับไทย สัดส่วนแรงงานภาคเกษตรของไทยก็ยังคงอยู่ในระดับสูงโดดเด่นอยู่ดี ไม่ว่าจะเปรียบเทียบกับ

  • ประเทศในเอเชียที่เริ่มต้นพัฒนาอุตสาหกรรมไล่เลี่ยกัน เช่น เกาหลีใต้ และมาเลเซีย
  • ประเทศที่มีรายได้ต่อหัวใกล้เคียงไทย เช่น จีน และบราซิล
  • ประเทศที่มีทั้งรายได้ต่อหัวและจำนวนประชากรใกล้เคียงกับไทย เช่น ตุรกี แอฟริกาใต้ และโคลอมเบีย

แม้แต่ประเทศจีนที่มีประชากรถึง 1,400 ล้านคน และเคยมีแรงงานร้อยละ 60 อยู่ในภาคเกษตรเช่นเดียวกับไทยในปี 1991 ยังสามารถปรับโครงสร้างเศรษฐกิจให้แรงงานย้ายไปสู่ภาคเศรษฐกิจใหม่ได้เร็วกว่าไทยในช่วง 3 ทศวรรษที่ผ่านมา จนเหลือแรงงานภาคเกษตรเพียงร้อยละ 25 ในปัจจุบัน (กราฟที่ 3)

กราฟที่ 3: สัดส่วนแรงงานภาคเกษตรโดยเปรียบเทียบ ตั้งแต่ปี 1991–2019
ข้อมูลจาก data.worldbank.org

ลักษณะที่มาคู่กันกับความล่าช้าในการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจคือ ภาคเกษตรกรรมไทยมีมูลค่าเพิ่มต่อหัว (value added per worker) ต่ำมาก อยู่ที่ 3,216 ดอลลาร์สหรัฐต่อปี (ราคาคงที่ ณ ปี 2015) เพิ่มขึ้นจากเมื่อ 30 ปีก่อนเพียง 1.6 เท่า

ในช่วงเวลาเดียวกันนี้เอง มูลค่าเพิ่มต่อหัวของเกษตรกรจีนขยายตัว 5.8 เท่า บราซิล 3.6 เท่า เกาหลีใต้ 2.8 เท่า (กราฟที่ 4)

กราฟที่ 4: มูลค่าเพิ่มต่อหัวของแรงงานภาคเกษตร (รวมป่าไม้และประมง) โดยเปรียบเทียบ ตั้งแต่ปี 1991–2019
ข้อมูลจาก data.worldbank.org

ฟาร์มสุขหรือฟาร์มเหลื่อมล้ำ

อันที่จริง การมีขนาดภาคเกษตรที่ใหญ่กว่าใครอาจเป็นลักษณะเฉพาะตัวด้านบวกก็ได้ หากภาคเกษตรของเราเป็นแหล่งจ้างงานคุณภาพดี สินค้าราคาสูง และคุณภาพก็สูงพอหล่อเลี้ยงความรุ่มรวยทางวัฒนธรรมในสังคม

แต่ในความเป็นจริง ภาคเกษตรของไทยกลับเป็นศูนย์รวมของปัญหาความเหลื่อมล้ำหลายมิติ เมื่อดูข้อมูลภายในของเราเองอย่างสำนักงานสถิติแห่งชาติก็พบว่า รายได้ของเกษตร (รวมป่าไม้และประมง) ขยับตัวน้อยมากในทศวรรษที่ผ่านมา โดยเพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 7 ในรอบ 7 ปีหลัง ในปี 2554 เกษตรกรมีรายได้เฉลี่ย 4,812 บาทต่อเดือน ก่อนจะขยับขึ้นเพียงเล็กน้อยไปอยู่ที่ 5,862 บาทต่อเดือนในปี 2563

ในขณะที่แรงงานนอกภาคเกษตร (เช่น อุตสาหกรรม ก่อสร้าง ขายปลีก และราชการ) ซึ่งมีรายได้เฉลี่ยสูงกว่าแรงงานภาคเกษตรราว 2 เท่าตัวอยู่แล้ว ยังมีอัตราการขยายตัวสูงกว่า โดยเติบโตถึงร้อยละ 19 ในช่วงเวลาเดียวกัน จาก 12,940 เป็น 15,391 บาท

กราฟที่ 5 แสดงให้เห็น ‘ระยะห่าง’ (gap) ของรายได้ที่ถ่างออกเรื่อยๆ ระหว่างคนทำงานภาคเกษตรกับคนทำงานภาคอื่นๆ ได้อย่างชัดเจน

กราฟที่ 5: ค่าจ้างแรงงานเฉลี่ยจำแนกตามประเภทธุรกิจ ปี 2011–2020
bot.or.th ซึ่งสร้างจากฐานข้อมูลของสำนักงานสถิติแห่งชาติ

ข้อมูลวิจัยด้านการเกษตรของไทยยังมีความไม่คงเส้นคงวาหลายส่วน แต่พอจะอนุมานได้ว่าปัจจุบัน ไทยมีครอบครัวที่ประกอบอาชีพเกษตรกรรมอยู่ประมาณ 6.4 ล้านครัวเรือน แต่สัดส่วนกำลังแรงงานที่สูงถึงเกือบ 1 ใน 3 ของประเทศ กลับแปลงออกมาเป็นมูลค่าเพียงร้อยละ 10 ของจีดีพีเท่านั้น (อาจารย์วิษณุ อรรถวานิช ประเมินไว้สูงกว่านี้ที่ 8 ล้านครัวเรือน แต่สร้างมูลค่าจีดีพีร้อยละ 9)

เมื่อลงไปในรายละเอียด ก็จะพบว่าภาคเกษตรของไทยกลายเป็นศูนย์รวมความเหลื่อมล้ำหลากมิติไปแล้ว โดยรายงานของสหประชาชาติ (Manop 2020) สรุปตัวเลขที่น่าตกใจไว้ดังนี้

  • ความยากจน: ครอบครัวเกษตรกรร้อยละ 40 มีรายได้ต่อปีต่ำกว่าเส้นความยากจนของประเทศ (32,000 บาทต่อปี หรือราว 2,666 บาทต่อเดือน)
  • หนี้สิน: ครอบครัวเกษตรกรร้อยละ 30 มีหนี้สินเกินรายได้ต่อปีของตนเอง โดยร้อยละ 10 มีหนี้สูงกว่ารายได้เกิน 3 เท่าตัว
  • ประชากรสูงวัย: ในรอบ 10 ปีระหว่างปี 2003–2013 สัดส่วนเกษตรกรสูงวัย (อายุ 40-60 ปี) เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 39 เป็นร้อยละ 48 ในขณะที่เกษตรกรอายุ 15-40 ปี มีสัดส่วนลดลงจากร้อยละ 48 เป็นร้อยละ 32
  • ไร้ที่ดินทำกิน: ครอบครัวเกษตรกรร้อยละ 40 ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง และเกินครึ่งหนึ่งไม่สามารถเข้าถึงแหล่งน้ำเพื่อทำเกษตรได้
  • ความเปราะบาง: ในขณะที่การระบาดของไวรัสโควิด-19 ทำให้แรงงานนอกภาคเกษตรมีรายได้ลดลงร้อยละ 16 แต่ครอบครัวเกษตรกรได้รับผลกระทบรุนแรงกว่ามาก โดยมีรายได้ลดลงถึงร้อยละ 39

สรุป: ตั้งหลักใหม่ ภาพใหญ่เศรษฐกิจไทย

หากมองจากมุมเศรษฐศาสตร์พัฒนาระหว่างประเทศ ผมคิดว่าเราควรนำสัดส่วนภาคเกษตรไทยที่หลุดออกจากเส้นทางสากลมาตั้งต้นเป็น ‘ภาพใหญ่สุด’ (biggest picture) เพื่อเป็นศูนย์กลางของดีเบตว่าด้วยการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ที่ต่อยอดครอบคลุมไปถึงดีเบตว่าด้วยการลดความเหลื่อมล้ำในสังคมด้วย

สมาร์ตฟาร์มมิง การพักชำระหนี้ หรือแม้แต่รัฐสวัสดิการ จะไม่สามารถยกระดับเศรษฐกิจไทยและลดความเหลื่อมล้ำได้อย่างจริงจัง หากไม่ออกแบบนโยบายให้เชื่อมโยงกับการโอนย้ายถ่ายเทผู้คนและทรัพยากร

บทเรียนจากทั่วโลกบอกเราว่า ภาคเกษตรจะเป็น ‘ฟาร์มสุข’ ของสังคมได้ จำเป็นต้องลดขนาดลงให้เหมาะสม

ต้องย้ำว่า ในประเทศร่ำรวยนั้น ภาคเกษตรไม่ได้หมดไปนะครับ เพียงแต่ลดลงตามสัดส่วนที่ควรเป็น (ในแง่รายได้และความสามารถในการสร้างมูลค่า) จนทำให้รัฐ เอกชน และชุมชน ร่วมกันยกระดับคุณภาพผลิตภัณฑ์ พร้อมกับสร้างความมั่นคงทางอาหารและมูลค่าส่งออกให้ประเทศได้

ลองนึกถึงผลิตภัณฑ์อย่างข้าว เมลอน หรือสาเกของญี่ปุ่น ก็จะเห็นความรุ่มรวยทางวัฒนธรรม ที่เกิดขึ้นพร้อมๆ กับผลิตภาพและรายได้ที่สูงของเกษตรกร แน่นอนว่าการไปถึงจุดนั้นย่อมต้องอาศัยนโยบายอื่นๆ ประกอบด้วย (เช่น ภาษี กระจายอำนาจ และการรวมตัวของเกษตรกรท้องถิ่น) แต่หากปราศจากการปรับโครงสร้างที่ลดขนาดภาคเกษตรลงตามเวลา การทุ่มงบประมาณและทรัพยากรในนโยบายอื่นๆ ก็อาจกลายเป็นการตำน้ำพริกละลายแม่น้ำที่ไม่ส่งผลดีต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจและการลดความเหลื่อมล้ำระยะยาว


อ้างอิง

  • ข้อมูลทั้งหมดนำมาจากบทความภาษาอังกฤษของผม ที่นำเสนอในงานสัมมนา “Inequality, Social Justice, and Welfare in Asia” จัดโดยวารสารวิชาการ Asian Economic Policy Review (AEPR) เมื่อวันที่ 8 เมษายน 2565. ดู Veerayooth Kanchoochat (2022) “Structural and Regulatory Transformations in Thailand: An Institutional Analysis” Japan Center for Economic Research, Working Paper No. 2022-1-4.
    https://www.jcer.or.jp/jcer_download_log.php?f=eyJwb3N0X2lkIjo5MTAzNCwiZmlsZV9wb3N0X2lkIjoiOTA5NjMifQ==&post_id=91034&file_post_id=90963
  • ทฤษฎีและงานวิจัยเรื่องการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ ดู Monga C. & Lin J.Y. (eds.) (2019). The Oxford Handbook of Structural Transformation. Oxford: Oxford University Press.

MOST READ

Economy

12 Dec 2018

‘รวยกระจุก จนกระจาย’ ระดับสาหัส: ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจไทยในศตวรรษที่ 21

ธนสักก์ เจนมานะ ใช้ข้อมูลและระเบียบวิธีวิจัยใหม่ล่าสุดสำรวจสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำไทยที่ ‘สาหัส’ เป็นอันดับต้นๆ ของโลก

ธนสักก์ เจนมานะ

12 Dec 2018

Economy

15 Mar 2018

การท่องเที่ยวกับเศรษฐกิจไทย

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย ตั้งคำถาม ใครได้ประโยชน์จากการท่องเที่ยวบูม และเราจะบริหารจัดการผลประโยชน์และสร้างความยั่งยืนให้กับรายได้จากการท่องเที่ยวได้อย่างไร

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

15 Mar 2018

Economy

19 Mar 2018

ทางออกอยู่ที่ทุนนิยม

ในยามหัวเลี้ยวหัวต่อของบ้านเมือง ผู้คนสิ้นหวังกับปัจจุบัน หวาดหวั่นต่ออนาคต และสั่นคลอนกับอดีตของตนเอง
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เสนอทุนนิยมให้เป็น ‘grand strategy’ ใหม่ของประเทศไทย

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร

19 Mar 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save