ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ต้องขัดใจทุกฝ่าย ตอนที่ 1: เกษตรไทยใหญ่ไม่แพ้ชาติใดในโลก

“ไทยต้องปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ” ถูกครึ่ง ผิดครึ่ง

หากถามนักเศรษฐศาสตร์ว่าสิ่งใดจำเป็นที่สุดสำหรับการพัฒนาประเทศไทย ณ วันนี้ คำตอบคงหนีไม่พ้นว่า “ประเทศไทยต้องปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ” ด้วยการยกระดับเทคโนโลยี ส่งเสริมนวัตกรรม เพื่อรับมือกับความผันผวนรุนแรงและการแข่งขันอันเข้มข้นในตลาดโลก

แต่ถูกเพียงครึ่งหนึ่งเท่านั้นครับ

การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจจำเป็นยิ่งยวดกับประเทศไทยแน่นอน แต่ไม่ใช่ ‘โครงสร้าง’ ในความหมายที่แวดวงเศรษฐศาสตร์ไทยให้ความสนใจ

ปัญหารากฐานของเศรษฐกิจไทยต้องย้อนไปไกลกว่านั้น กลับไปที่ ‘การปรับโครงสร้าง’ ในความหมายพื้นฐานที่สุดของการพัฒนาเศรษฐกิจ นั่นคือการถ่ายเทผู้คนและทรัพยากรจากภาคเกษตรสู่เศรษฐกิจสมัยใหม่

เมื่อเราเอาเส้นทางการพัฒนาเศรษฐกิจไทยมาวางเทียบกับประเทศอื่นๆ ทั่วโลก วิถีของไทยจะโดดเด่นออกมาอย่างชัดเจน เพราะเรายังไม่สามารถเข้าสู่เศรษฐกิจอุตสาหกรรมได้ตามศักยภาพเลยด้วยซ้ำ

สัดส่วนภาคเกษตรของเราใหญ่ผิดแผกแตกต่างจากเส้นทางการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศอื่นๆ จนทำให้ภาคเกษตรกลายเป็นที่รวมความยากจนและความเหลื่อมล้ำที่สำคัญแหล่งหนึ่งของสังคม

เส้นทางสู่ประเทศพัฒนาแล้ว

แวดวงนักเศรษฐศาสตร์พัฒนาระดับโลก (development economists) มักถกเถียงกันเองแทบทุกเรื่อง แต่หนึ่งในไม่กี่เรื่องที่ทุกคนเห็นพ้องต้องกันคือ การเติบโตทางเศรษฐกิจจะเกิดขึ้นอย่างยั่งยืนได้ ก็ต่อเมื่อประเทศนั้นเกิด ‘การเปลี่ยนแปลงระดับโครงสร้าง‘ (structural transformation)

แวดวงนโยบายสาธารณะของไทยพูดเรื่องนี้อยู่เป็นระยะ โดยเน้นย้ำความสำคัญของการยกระดับอุตสาหกรรม เพิ่มขีดความสามารถทางการแข่งขันด้วยเทคโนโลยี

อย่างไรก็ดี ปัญหาโครงสร้างเศรษฐกิจไทยจริงๆ แล้วยังไปไม่ถึงขั้นนั้นด้วยซ้ำ เพราะยังคาราคาซังอยู่ตรงรอยต่อระหว่างภาคเกษตรกับภาคอุตสาหกรรมและบริการ

งานศึกษาล่าสุดของ Monga and Lin (2019) นิยาม structural transformation ว่าหมายถึงการโยกย้ายถ่ายเททรัพยากรของประเทศ ตั้งแต่แร่ธาตุถ่านหิน ตลอดจนทุน แรงงาน และทักษะ จากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีผลิตภาพต่ำไปสู่กิจกรรมที่มีผลิตภาพสูง

ในแง่นี้ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจระดับรากฐานที่สุด จึงหมายถึงการโยกย้ายทรัพยากรและคนจากภาคเกษตรไปสู่ภาคอุตสาหกรรม ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะในระยะยาว ภาคเกษตรย่อมเผชิญปัญหาความร่อยหรอของทรัพยากร อีกทั้งปริมาณและคุณภาพผลผลิตยังผันแปรตามสภาพแวดล้อมสูง จนทำให้การเพิ่มผลิตภาพและการเพิ่มงานคุณภาพดีมีเพดานที่จำกัดกว่าภาคอุตสาหกรรมมาก

ตัวอย่างเช่น ยังไม่มีใครหาวิธีลดระยะเวลาการปลูกข้าวสาลีจาก 6 เดือนเป็น 6 นาทีได้ แต่การเปลี่ยนแปลงผลิตภาพระดับ ‘มหัศจรรย์’ ที่ว่ามานี้เกิดขึ้นแล้วในภาคอุตสาหกรรม

ประเทศพัฒนาแล้วเกือบทุกประเทศจึงเดินตามเส้นทางเดียวกัน คือสัดส่วนภาคเกษตรค่อยๆ ลดลงตามเวลาของการเติบโตทางเศรษฐกิจ ประชากรร้อยละ 70–80 ที่เคยเป็นเกษตรกรผันตัวไปทำงานภาคอุตสาหกรรมและบริการ ลูกหลานก็เข้าสู่เศรษฐกิจใหม่โดยตรง จนถึงจุดที่ประชากรมีรายได้เฉลี่ยราว 15,000 ดอลลาร์สหรัฐ (PPP) จำนวนคนทำงานภาคเกษตรก็ลดสัดส่วนลงเหลือร้อยละ 20 ของประชากรทั้งหมดเท่านั้น

ข้อยกเว้นมีเพียงประเทศที่เริ่มต้นจากการเป็นเกาะหรือเมืองท่า จึงมีภาคเกษตรเล็กกระจิดริดตั้งแต่แรก อย่างเช่นสิงคโปร์และฮ่องกง กลุ่มนี้เข้าสู่การผลิตสมัยใหม่ได้เร็วกว่าประเทศใหญ่ๆ ที่เริ่มต้นในฐานะประเทศเกษตรกรรม และอีกกลุ่มหนึ่งก็คือบรรดาประเทศที่มีน้ำมันอุดมสมบูรณ์ราวกับมีแท่นพิมพ์ธนบัตรส่วนตัว

กราฟที่ 1 แสดงให้เห็น ‘เส้นทางสากล‘ (universal path) แห่งการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศพัฒนาแล้วในรอบ 2 ศตวรรษที่ผ่านมา ไม่ว่ากระบวนการดังกล่าวจะเริ่มเร็ว (เช่น อังกฤษ และสหรัฐอเมริกา) หรือเริ่มช้า (เช่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน) แต่เมื่อดูความสัมพันธ์ระหว่างรายได้กับสัดส่วนภาคเกษตร ทุกประเทศก็ล้วนเดินอยู่บนเส้นทางเดียวกันนี้

ประเด็นสำคัญคือ ถึงแม้จะเป็นประเทศที่ยังมีรายได้น้อยหรือรายได้ปานกลาง แทบทั้งหมดก็อยู่บนวิถีเดียวกันอยู่ดี นั่นคือมีสัดส่วนแรงงานภาคเกษตรที่ลดลงระดับหนึ่ง พร้อมกับรายได้เฉลี่ยที่สูงขึ้นระดับหนึ่งเช่นกัน แต่ทั้ง 2 ด้านยังไม่มากพอที่จะเข้าสู่การเป็นประเทศรายได้สูงเท่านั้นเอง โดยยังต้องใช้เวลาในการเดินทางอีกระยะหนึ่ง เช่น มาเลเซียซึ่งต้องใช้เวลาอีกไม่เกินทศวรรษ หรืออินโดนีเซียที่ใช้เวลาอีกสัก 2 ทศวรรษ

พูดแบบรวบรัดได้ว่า ประเทศต่างๆ ในโลกออกวิ่งบนเส้นทางมาราธอนเดียวกันนี่แหละ เพียงแต่ประเทศร่ำรวยวิ่งไปถึงปลายทางแล้ว ส่วนประเทศกำลังพัฒนายังวิ่งอยู่กลางทาง โดยมี ‘จุดเช็กพอยท์’ เรื่องสัดส่วนแรงงานไว้คอยตรวจสอบว่าวิ่งมาถูกทางหรือไม่

อย่างไรก็ตาม มีประเทศรายได้ปานกลางอยู่หนึ่งประเทศที่โดดเด่น ฉีกตัวออกมาจากลู่วิ่งสากลนี้

เกษตรไทย ใหญ่ไม่แพ้ชาติใดในโลก

หากใช้ ‘เส้นทางสากล’ ที่ว่ามาเป็นบรรทัดฐานแล้ว ขนาดภาคเกษตรของไทยนับว่ามีสัดส่วนสูงโดดเด่นในระดับโลก

จากข้อมูลที่มีอยู่ของธนาคารโลกและ Maddison Project Database พบว่าไทยมีลักษณะโดดเด่นจนอาจนับเป็น outlier หรือมีค่าผิดปกติที่แตกต่างจากประเทศอื่นๆ อย่างมีนัยสำคัญ

ตามไม้บรรทัดสากลนี้ ในปัจจุบันแรงงานภาคเกษตรของไทย ‘น่าจะ’ มีสัดส่วนอยู่ที่ร้อยละ 20–25 เท่านั้น ไม่ใช่ร้อยละ 31 อย่างที่เป็นอยู่ (กราฟที่ 2)

แน่นอนว่ามีประเทศอีกจำนวนมากที่มีปัญหาด้านข้อมูลจนไม่สามารถสรุปแบบเด็ดขาดได้ อีกทั้งในทางสถิติอาจมีข้อถกเถียงถึงวิธีการนับหัวเกษตรกรของไทย ที่อาจไม่ได้ทำงานภาคเกษตรอย่างเดียว หรือมีไร่นาแต่ไม่ได้ลงแรงแล้ว แต่ก็เป็นปัญหาที่พบในข้อมูลของประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ เช่นกัน

ต่อให้เราจำกัดเฉพาะกลุ่มประเทศที่มีความใกล้เคียงกับไทย สัดส่วนแรงงานภาคเกษตรของไทยก็ยังคงอยู่ในระดับสูงโดดเด่นอยู่ดี ไม่ว่าจะเปรียบเทียบกับ

• ประเทศในเอเชียที่เริ่มต้นพัฒนาอุตสาหกรรมไล่เลี่ยกัน เช่น เกาหลีใต้ และมาเลเซีย
• ประเทศที่มีรายได้ต่อหัวใกล้เคียงไทย เช่น จีน และบราซิล
• ประเทศที่มีทั้งรายได้ต่อหัวและจำนวนประชากรใกล้เคียงกับไทย เช่น ตุรกี แอฟริกาใต้ และโคลอมเบีย

แม้แต่ประเทศจีนที่มีประชากรถึง 1,400 ล้านคน และเคยมีแรงงานร้อยละ 60 อยู่ในภาคเกษตรเช่นเดียวกับไทยในปี 1991 ยังสามารถปรับโครงสร้างเศรษฐกิจให้แรงงานย้ายไปสู่ภาคเศรษฐกิจใหม่ได้เร็วกว่าไทยในช่วง 3 ทศวรรษที่ผ่านมา จนเหลือแรงงานภาคเกษตรเพียงร้อยละ 25 ในปัจจุบัน (กราฟที่ 3)

ลักษณะที่มาคู่กันกับความล่าช้าในการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจคือ ภาคเกษตรกรรมไทยมีมูลค่าเพิ่มต่อหัว (value added per worker) ต่ำมาก อยู่ที่ 3,216 ดอลลาร์สหรัฐต่อปี (ราคาคงที่ ณ ปี 2015) เพิ่มขึ้นจากเมื่อ 30 ปีก่อนเพียง 1.6 เท่า

ในช่วงเวลาเดียวกันนี้เอง มูลค่าเพิ่มต่อหัวของเกษตรกรจีนขยายตัว 5.8 เท่า บราซิล 3.6 เท่า เกาหลีใต้ 2.8 เท่า (กราฟที่ 4)

ฟาร์มสุขหรือฟาร์มเหลื่อมล้ำ

อันที่จริง การมีขนาดภาคเกษตรที่ใหญ่กว่าใครอาจเป็นลักษณะเฉพาะตัวด้านบวกก็ได้ หากภาคเกษตรของเราเป็นแหล่งจ้างงานคุณภาพดี สินค้าราคาสูง และคุณภาพก็สูงพอหล่อเลี้ยงความรุ่มรวยทางวัฒนธรรมในสังคม

แต่ในความเป็นจริง ภาคเกษตรของไทยกลับเป็นศูนย์รวมของปัญหาความเหลื่อมล้ำหลายมิติ เมื่อดูข้อมูลภายในของเราเองอย่างสำนักงานสถิติแห่งชาติก็พบว่า รายได้ของเกษตร (รวมป่าไม้และประมง) ขยับตัวน้อยมากในทศวรรษที่ผ่านมา โดยเพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 7 ในรอบ 7 ปีหลัง ในปี 2554 เกษตรกรมีรายได้เฉลี่ย 4,812 บาทต่อเดือน ก่อนจะขยับขึ้นเพียงเล็กน้อยไปอยู่ที่ 5,862 บาทต่อเดือนในปี 2563

ในขณะที่แรงงานนอกภาคเกษตร (เช่น อุตสาหกรรม ก่อสร้าง ขายปลีก และราชการ) ซึ่งมีรายได้เฉลี่ยสูงกว่าแรงงานภาคเกษตรราว 2 เท่าตัวอยู่แล้ว ยังมีอัตราการขยายตัวสูงกว่า โดยเติบโตถึงร้อยละ 19 ในช่วงเวลาเดียวกัน จาก 12,940 เป็น 15,391 บาท

กราฟที่ 5 แสดงให้เห็น ‘ระยะห่าง’ (gap) ของรายได้ที่ถ่างออกเรื่อยๆ ระหว่างคนทำงานภาคเกษตรกับคนทำงานภาคอื่นๆ ได้อย่างชัดเจน

ข้อมูลวิจัยด้านการเกษตรของไทยยังมีความไม่คงเส้นคงวาหลายส่วน แต่พอจะอนุมานได้ว่าปัจจุบัน ไทยมีครอบครัวที่ประกอบอาชีพเกษตรกรรมอยู่ประมาณ 6.4 ล้านครัวเรือน แต่สัดส่วนกำลังแรงงานที่สูงถึงเกือบ 1 ใน 3 ของประเทศ กลับแปลงออกมาเป็นมูลค่าเพียงร้อยละ 10 ของจีดีพีเท่านั้น (อาจารย์วิษณุ อรรถวานิช ประเมินไว้สูงกว่านี้ที่ 8 ล้านครัวเรือน แต่สร้างมูลค่าจีดีพีร้อยละ 9)

เมื่อลงไปในรายละเอียด ก็จะพบว่าภาคเกษตรของไทยกลายเป็นศูนย์รวมความเหลื่อมล้ำหลากมิติไปแล้ว โดยรายงานของสหประชาชาติ (Manop 2020) สรุปตัวเลขที่น่าตกใจไว้ดังนี้

• ความยากจน: ครอบครัวเกษตรกรร้อยละ 40 มีรายได้ต่อปีต่ำกว่าเส้นความยากจนของประเทศ (32,000 บาทต่อปี หรือราว 2,666 บาทต่อเดือน)
• หนี้สิน: ครอบครัวเกษตรกรร้อยละ 30 มีหนี้สินเกินรายได้ต่อปีของตนเอง โดยร้อยละ 10 มีหนี้สูงกว่ารายได้เกิน 3 เท่าตัว
• ประชากรสูงวัย: ในรอบ 10 ปีระหว่างปี 2003–2013 สัดส่วนเกษตรกรสูงวัย (อายุ 40-60 ปี) เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 39 เป็นร้อยละ 48 ในขณะที่เกษตรกรอายุ 15-40 ปี มีสัดส่วนลดลงจากร้อยละ 48 เป็นร้อยละ 32
• ไร้ที่ดินทำกิน: ครอบครัวเกษตรกรร้อยละ 40 ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง และเกินครึ่งหนึ่งไม่สามารถเข้าถึงแหล่งน้ำเพื่อทำเกษตรได้
• ความเปราะบาง: ในขณะที่การระบาดของไวรัสโควิด-19 ทำให้แรงงานนอกภาคเกษตรมีรายได้ลดลงร้อยละ 16 แต่ครอบครัวเกษตรกรได้รับผลกระทบรุนแรงกว่ามาก โดยมีรายได้ลดลงถึงร้อยละ 39

สรุป: ตั้งหลักใหม่ ภาพใหญ่เศรษฐกิจไทย

หากมองจากมุมเศรษฐศาสตร์พัฒนาระหว่างประเทศ ผมคิดว่าเราควรนำสัดส่วนภาคเกษตรไทยที่หลุดออกจากเส้นทางสากลมาตั้งต้นเป็น ‘ภาพใหญ่สุด’ (biggest picture) เพื่อเป็นศูนย์กลางของดีเบตว่าด้วยการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ที่ต่อยอดครอบคลุมไปถึงดีเบตว่าด้วยการลดความเหลื่อมล้ำในสังคมด้วย

สมาร์ตฟาร์มมิง การพักชำระหนี้ หรือแม้แต่รัฐสวัสดิการ จะไม่สามารถยกระดับเศรษฐกิจไทยและลดความเหลื่อมล้ำได้อย่างจริงจัง หากไม่ออกแบบนโยบายให้เชื่อมโยงกับการโอนย้ายถ่ายเทผู้คนและทรัพยากร

บทเรียนจากทั่วโลกบอกเราว่า ภาคเกษตรจะเป็น ‘ฟาร์มสุข’ ของสังคมได้ จำเป็นต้องลดขนาดลงให้เหมาะสม

ต้องย้ำว่า ในประเทศร่ำรวยนั้น ภาคเกษตรไม่ได้หมดไปนะครับ เพียงแต่ลดลงตามสัดส่วนที่ควรเป็น (ในแง่รายได้และความสามารถในการสร้างมูลค่า) จนทำให้รัฐ เอกชน และชุมชน ร่วมกันยกระดับคุณภาพผลิตภัณฑ์ พร้อมกับสร้างความมั่นคงทางอาหารและมูลค่าส่งออกให้ประเทศได้

ลองนึกถึงผลิตภัณฑ์อย่างข้าว เมลอน หรือสาเกของญี่ปุ่น ก็จะเห็นความรุ่มรวยทางวัฒนธรรม ที่เกิดขึ้นพร้อมๆ กับผลิตภาพและรายได้ที่สูงของเกษตรกร แน่นอนว่าการไปถึงจุดนั้นย่อมต้องอาศัยนโยบายอื่นๆ ประกอบด้วย (เช่น ภาษี กระจายอำนาจ และการรวมตัวของเกษตรกรท้องถิ่น) แต่หากปราศจากการปรับโครงสร้างที่ลดขนาดภาคเกษตรลงตามเวลา การทุ่มงบประมาณและทรัพยากรในนโยบายอื่นๆ ก็อาจกลายเป็นการตำน้ำพริกละลายแม่น้ำที่ไม่ส่งผลดีต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจและการลดความเหลื่อมล้ำระยะยาว

อ้างอิง

• ข้อมูลทั้งหมดนำมาจากบทความภาษาอังกฤษของผม ที่นำเสนอในงานสัมมนา “Inequality, Social Justice, and Welfare in Asia” จัดโดยวารสารวิชาการ Asian Economic Policy Review (AEPR) เมื่อวันที่ 8 เมษายน 2565. ดู Veerayooth Kanchoochat (2022) “Structural and Regulatory Transformations in Thailand: An Institutional Analysis” Japan Center for Economic Research, Working Paper No. 2022-1-4.
  https://www.jcer.or.jp/jcer_download_log.php?f=eyJwb3N0X2lkIjo5MTAzNCwiZmlsZV9wb3N0X2lkIjoiOTA5NjMifQ==&post_id=91034&file_post_id=90963

• ข้อมูลสรุปความเหลื่อมล้ำและปัญหาภาคเกษตรไทย นำมาจาก Manop Udomkerdmongkol (2020) “Thai Agricultural Sector: From Problems to Solutions” บนเว็บไซต์สหประชาชาติ https://thailand.un.org/en/103307-thai-agricultural-sector-problems-solutions

• ทฤษฎีและงานวิจัยเรื่องการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ ดู Monga C. & Lin J.Y. (eds.) (2019). The Oxford Handbook of Structural Transformation. Oxford: Oxford University Press.

ภาคเกษตรไทย เกษตรกรรม การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ภาคการเกษตร วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร ภาคเกษตรกรรมไทย โครงสร้างเศรษฐกิจ การพัฒนาเศรษฐกิจไทย นโยบายพัฒนาเศรษฐกิจ เกษตรกรไทย

Print

เรื่อง: วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร

อาจารย์เศรษฐศาสตร์การเมืองมหาวิทยาลัย National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) ประเทศญี่ปุ่น จบการศึกษาด้านการพัฒนาจากมหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ สอนและทำวิจัยเรื่องรัฐพัฒนาในเอเชียตะวันออก ความหลากหลายของระบบทุนนิยม นโยบายอุตสาหกรรม และเศรษฐกิจการเมืองไทย

ภาพประกอบ: ปทิตตา วาสนาส่งชูสกุล

จบจากคณะศิลปกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ชื่นชอบการนอนเป็นชีวิตจิตใจ เเละเป็นทาสสัตว์ทุกชนิด