“การจะเป็นตำรวจที่ดีทำหน้าที่รักษากฎหมายคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ในสังคมไทยนั้นแสนยาก บุคคลนั้นจะต้องมีจิตใจที่กล้าหาญอย่างมาก โดยสิ่งแรกที่เขาต้องเสียสละก็คือโอกาสความก้าวหน้าในชีวิต รวมไปถึงความสุขในชีวิตส่วนตัวรวมทั้งครอบครัวด้วย นอกจากนั้น ก็ยังต้องพร้อมที่จะเผชิญกับปัญหาและความยุ่งยากนานัปประการที่เกิดตามมา สร้างความเจ็บปวดและขมขื่น ยากที่จะอธิบายต่อผู้คนและเมื่อหันไปข้างหลัง ก็จะเห็นผู้บังคับบัญชายืนปะปนอยู่กับผู้กระทำผิดกฎหมายด้วยความสะใจ”
พ.ต.อ.วิรุตม์ ศิริสวัสดิบุตร
1
คดีของคุณแตงโม นิดา ที่เป็นที่สนใจของประชาชนอยู่ ณ เวลานี้ สะท้อนให้เห็นปัญหาอย่างหนึ่งของสังคมไทยที่ฝังรากลึกมานาน และเป็นปัญหาที่เจ้าตัวเองก็พยายามแก้มาหลายต่อหลายครั้ง แต่ก็ยังทำไม่สำเร็จ นั่นคือเรื่องความเชื่อมั่นในการทำงานของตำรวจ
พันตำรวจเอกวิรุตม์ ศิริสวัสดิบุตร อดีตจเรตำรวจที่ไปออกรายการโหนกระแสเมื่อวันที่ 3 มีนาคม 2565 ก็วิพากษ์วิจารณ์การทำงานของตำรวจในคดีอย่างตรงไปตรงมาว่า มีจุดอ่อนหลายจุดทำให้สังคมตั้งคำถามกับการทำงานของตำรวจว่า จริงจังเอาใจใส่และ ‘โปร่งใส’ มากแค่ไหน จนเกิดคำถามขึ้นมาว่า ตกลงตำรวจกำลังทำงานให้กับใคร ประชาชนหรือ ‘นาย’ ที่คนอย่างเรามองไม่เห็น เหตุการณ์นี้ไม่ได้เกิดขึ้นครั้งแรก และมีความพยายามหลายต่อหลายครั้งในการปฏิรูปตำรวจไทย
ถ้านับไทม์ไลน์กัน ผมคิดว่าคือหลังจากที่กองทัพรัฐประหารในยุคของคุณทักษิณ ชินวัตร น่าจะเป็นจุดเริ่มต้นที่จริงจังที่สุด ในยุคของคุณทักษิณนักข่าวให้ฉายาว่าเป็นยุคของรัฐตำรวจ พื้นเพของคุณทักษิณที่มาจากการรับราชการตำรวจมาก่อน พอได้เป็นายกรัฐมนตรีก็เอาพรรคพวกของตนไปวางไว้ในตำแหน่งที่สร้างความได้เปรียบให้กับรัฐบาล เมื่อสิ้นสุดรัฐบาลคุณทักษิณ ยุครัฐบาลคปค. ก็มีการแต่งตั้ง พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี และคุณสุรยุทธ์ก็ตั้งคณะกรรมการปฏิรูปตำรวจขึ้นเป็นครั้งแรก
ตั้งแต่นั้นเป็นต้นมาก็มีการเสนอการปฏิรูปตำรวจแบบลักเปิดลักปิดเรื่อยมา ขึ้นกับว่าใครได้เป็นรัฐบาล มีการเปลี่ยนคณะทำงานมาเรื่อยๆ สมัยคุณสมัคร สุนทรเวช เรื่องการปฏิรูปก็ดูจะเงียบไป พอเป็นคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะเป็นนายก ก็แข็งขันเรื่องนี้ขึ้นมาหน่อย แต่พอกลับมาเป็นสมัยคุณยิ่งลักณษ์ ชินวัตร เรื่องก็ดูจะโดนเตะถ่วงไปเรื่อย พอมาถึงยุคคุณประยุทธ จันทร์โอชา เอาตั้งแต่สมัยที่รัฐบาลรัฐประหาร มาจนถึงเป็นนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง ข้อมูลจาก iLaw ที่มีการเก็บรวบรวมไว้เรื่องการปฏิรูปตำรวจก็พบว่าความคืบหน้าไม่มาก ที่คืบหน้าสุดคือการเปลี่ยนตัวคนมาทำงานนี่แหละครับ ที่เปลี่ยนชุดบ่อยมาก อย่างน้อยๆ ก็ 4 ครั้งในรอบ 7 ปี แต่ละครั้งก็แทบจะเรียกได้ว่าเริ่มต้นนับศูนย์กันใหม่ และยังไม่นับว่ารัฐบาลคุณประยุทธก็มีปัญหาเรื่องภาพลักษณ์การเป็น ‘รัฐทหาร’ ไม่น้อยไปกว่าความเป็นรัฐตำรวจสมัยคุณทักษิณ
สรุปก็คือขับเคลื่อนได้ช้ามาก กลายเป็นว่าการทำงานปฏิรูปกลับให้ความสำคัญกับการแก้ไขสิ่งที่เป็นนิตินัย เรื่องตัวบทกฎหมายต่างๆ มากกว่าแก้ไขพฤติกรรมหรือเกิดการกระทำที่เห็นการเปลี่ยนแปลง แทบไม่เห็นการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงแบบคู่ขนานทั้งสองส่วนไปพร้อมๆ กันและในสายตาผม คิดว่ามีแนวโน้มแย่ลงไปอีกเมื่อโรงเรียนนายร้อยตำรวจ การยกเลิกการรับผู้หญิงเข้าเรียน นี่เป็นสัญญาณสะท้อนให้เห็นทัศนคติค่านิยมของตำรวจที่ยึดติดอยู่กับค่านิยมเก่าและไม่สามารถปรับตัวได้กับโลกที่เปลี่ยนไป
คิดว่า ‘นาย’ ส่วนใหญ่ คงเชื่อว่าผู้หญิงอาจนำความฉิบหายวุ่นวายมาให้ก็เป็นได้
2
หากเปรียบตำรวจเป็นคนสักคน หากเราอยากรู้จักนิสัยใจคอของคนๆ นี้ ก็ต้องย้อนกลับไปดูพื้นฐานครอบครัวว่า พ่อแม่เลี้ยงดูมาอย่างไร เราจะพบว่าตำรวจไทยในการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่โลกสมัยใหม่ในช่วงรัชกาลที่ 4 ต่อเนื่องมาจนถึงรัชกาลที่ 5 ก็โตมาแบบถูกฝากเลี้ยงมากกว่าพ่อแม่จะมีเวลาเลี้ยงดูเอง
การจัดตั้งหน่วยงานตำรวจในช่วงแรกเป็นไปเพื่อเอาอย่างฝรั่ง เหมือนกับหลายเรื่องในประเทศไทย เพื่อหลีกเลี่ยงการเป็นเมืองขึ้น โดยทำตัวให้ดูเหมือนเจริญทัดเทียมกับชาติตะวันตก
ช่วงการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ความทันสมัย รัชกาลที่ 4 โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งให้ร้อยเอก แซมมวล โยเซฟ เบิร์ด เอมส์ (Captain Samuel Joseph Bird Ames ต่อมาได้รับบรรดาศักดิ์เป็นหลวงรัถยาภิบาลบัญชา เป็นผู้พิจารณาวางโครงการจัดตั้งกองตำรวจ) เป็นผู้จัดตั้งกองโปลิศเมื่อปี 2403 หน้าที่คือรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศแทนข้าหลวงกองจับและกองตระเวนซ้ายขวา ซึ่งมีมาก่อนหน้านั้น องค์กรตำรวจที่ตั้งขึ้นใหม่เรียกว่า กองโปลิศคอนสเตเบิ้ล ต่อมาจึงมาเปลี่ยนมาใช้ใช้คนไทย สมัยนั้นเขาเรียกโรงพักว่าโรงตำรวจ ในพระนครมีอยู่เพียงแห่งเดียว คือในย่านชาวจีนแถวตลาดโรงกระทะ (ปัจจุบันคือที่ทำการเขตสัมพันธวงศ์) เพื่อดูแลย่านสำเพ็ง พาหุรัด ที่ขโมยชุกชุมมากที่สุดในขณะนั้น
สถานภาพตำรวจก่อนหน้านั้น ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถมีการบันทึกไว้เรื่องการตราระเบียบการปกครองบ้านเมืองเป็น 4 เหล่าจตุสดมภ์ ได้แก่ เวียง วัง คลัง นา และโปรดเกล้าฯ ให้มีตำรวจขึ้นด้วยโดยขึ้นกับกรมเวียง กิจการตำรวจสมัยอยุธยาแบ่งออกเป็นตำรวจพระนครบาล ตำรวจภูธรและตำรวจหลวง ซึ่งอย่างหลังให้ขึ้นอยู่กับวัง และโปรดเกล้าฯ ให้ตราศักดินาของตำรวจไว้เป็นบรรทัดฐาน เช่น ตำรวจภูธร ศักดินา 1000 ขุนพิศณุแสนปลัดขวาศักดินา 600 ตำรวจภูบาลหลวงเพชรฉลูเทพ เจ้ากรมมหาดไทย ตำรวจภูบาลศักดินา 1000 ขุนมหาพิชัย ปลัดขวา ศักดินา 600 ขุนแผลงสะท้าน ปลัดซ้าย ศักดินา 600 เป็นต้น
ตั้งแต่สมัยก่อนกระทั่งถึงสมัยรัชกาลที่ 6 เอกสารหลายชิ้นที่แสดงว่าบุคคลที่จะเป็นตำรวจได้ ต้องคัดเลือกจากผู้ที่มีชาติกำเนิดสืบเชื้อสายมาจากตระกูลที่ได้ทำคุณความดีต่อชาติ ต้องเป็นบุคคลที่ทรงวางพระราชหฤทัย และการบังคับบัญชาตำรวจก็ต้องขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะแต่พระองค์เดียว ที่ทำอย่างนั้นก็เพราะกิจการตำรวจยังเล็กและทำหน้าที่ในวงจำกัดและก็เหมือนกับหลายประเทศที่มีระบบกษัตริย์ อำนาจเช่นนี้ถือว่าเป็น Royal Asset คือมีแต่พระมหากษัตริย์เท่านั้นที่ให้คุณให้โทษ
แต่เมื่อมีการติดต่อกับชาวต่างประเทศมากขึ้น กรมตำรวจจึงต้องปรับเปลี่ยนเพื่อให้เป็นไปตามแบบอย่างประเทศตะวันตก ก็มีความพยายามเปลี่ยนจากที่เคยอยู่ภายใต้กษัตริย์ มาเป็นระบบตัวแทนมากขึ้น แต่การยึดโยงกับสถาบันยังมีอยู่เรื่อยมาผ่านผู้ที่ได้รับการแต่งตั้งนั่นแล
ช่วงระหว่างปี 2403 ถึง 2475 เป็นช่วงของการเริ่มต้นตำรวจสมัยใหม่ แต่คนไทยไม่ได้มีความรู้เรื่องตำรวจสมัยใหม่เหมือนอย่างในยุโรป และการไม่ได้เป็นเมืองขึ้นของตะวันตกเราก็เลยต้องจจ้างฝรั่งมาจัดการให้ โดยใช้แบบอย่างจากอังกฤษ แต่เนื่องจากเหตุทางการเมืองระหว่างประเทศในสมัยนั้น ซึ่งเป็นยุคที่ประเทศผู้ล่าอาณานิคมกำลังแข่งขันกันหาเมืองขึ้นในทวีปเอเชีย การจัดระเบียบการปกครองประเทศขณะนั้นจึงเน้นไปที่การป้องกันประเทศเป็นหลัก นโยบายการตำรวจจึงอิงทหารอยู่มาก การจัดตั้งโรงเรียนตำรวจในช่วงแรกๆ ปี 2444 ก็มีการฝึกร่วมกับทหาร หรือการออกกฎหมายให้เกณฑ์พลเมืองเข้ามาเป็นตำรวจในปี 2488 ก็ลอกมาจากระบบทหารเกณฑ์ เพราะอยู่ในช่วงที่รัฐกลางต้องการขยายการปกครองไปสู่ภูมิภาคมากขึ้นจึงต้องการกำลังพลมากขึ้น
ผมเกิดในยุคที่ยังทันเห็นโรงเรียนเตรียมทหารที่เรียนรวมทั้งตำรวจและทหาร ก่อนจะ ‘แยกเหล่า’ ภายหลัง ฉะนั้นไม่แปลกใจเลยที่เราจะเห็นการปลูกฝังค่านิยมเรื่องการให้ความสำคัญกับสถาบันกษัตริย์ความรักชาติอยู่ในบทเรียนอย่างเคร่งครัด
ภาพที่ตอกย้ำค่านิยมของตำรวจกับทหารที่เหมือนกันอย่างหนึ่งก็คือ พิธีมอบธงชัยประจำหน่วยตำรวจซึ่งได้รับพระราชทานจากรัชกาลที่ 9 เมื่อปี 2495 ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเสด็จฯ ในการพระราชพิธีตรึงหมุดธงชัยเฉลิมพลประจำหน่วยตำรวจด้วยพระองค์เอง ความสำคัญของธงชัย ลักษณะ การได้มาของธงชัยประจำหน่วยตำรวจ มีลักษณะเช่นเดียวกับธงชัยเฉลิมพลของทหารทุกประการ โดยให้ความสำคัญกับสามสถาบันหลัก นั่นคือ กษัตริย์ ความเป็นชาติและศาสนา (ซึ่งแน่นอนประชาชนมาทีหลัง ผมเข้าใจว่ารัฐพยายามอธิบายว่าประชาชนอยู่ในชาติ แต่ความเป็นชาติในยุคนั้นค่อนข้างเป็นนามธรรม เนื่องจากบทบาทของประชาชน โดยเฉพาะชนชั้นกลางในสังคมไทยยังไม่เด่นชัดนัก ภายหลังทหารจึงมีการเติมคำว่า ‘ประชาชน’ มาต่อท้าย)
จากนั้นตำรวจไทยก็ปรับปรุงมาเรื่อย ทั้งเรื่องของการขยายโรงเรียนตำรวจให้มีหลายระดับชั้น ทั้งโรงเรียนนายสิบ โรงเรียนนายร้อย มีการปรับยศ เพิ่มตำแหน่งต่างๆ ในกิจการตำรวจ แบ่งหน้าที่ความรับผิดชอบตามความสามารถและการงานที่แตกต่างกัน พัฒนาความซับซ้อนขึ้นตามสังคมสมัยใหม่ที่เปลี่ยนแปลงไป
แต่ทั้งหมดทั้งมวล ด้วยการปลูกฝังอย่างเข้มข้นเรื่องระบบอาวุโสในโรงเรียนตำรวจ การให้ความสำคัญกับความเป็นพวกพ้อง ซึ่งฝังรากลึกมาตั้งแต่การก่อตั้งกิจการตำรวจยุคแรก และเกี่ยวข้องกับพระราชอำนาจของกษัตริย์ ปฏิเสธไม่ได้ว่านั่นทำให้ตำรวจส่วนใหญ่มีแนวคิดแบบอำนาจนิยมอย่างเลี่ยงไม่ได้ เห็นได้จากการปรับยศหรือโยกย้ายตำแหน่ง ยังคงให้ความสำคัญกับความอาวุโสและความสัมพันธ์ส่วนตัวมาก่อน แม้กระทั่งใน พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ ฉบับคุณวิษณุ เครืองาม ที่นำเสนอเเข้าคณะรัฐมนสตรีเมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ที่ 2564 มีข้อหนึ่งระบุไว้ชัดเจนว่า
“การแต่งตั้งโยกย้ายตำรวจต้องคำนึงถึงอาวุโส ความรู้ ความสามารถ และความประพฤติ นำเอาความรู้สึกนึกคิดของประชาชนที่ประเมินแล้วนำมาประกอบการพิจารณาด้วย ทั้งนี้ ในขั้นต้นกำหนดว่าตำรวจตั้งแต่ชั้นผู้น้อยสุดไปถึงรองผู้กำกับ ให้ยึดหลักอาวุโสร้อยละ 33 ขณะที่ผู้บังคับการยศนายพลขึ้นไปถึงผู้บัญชาการ คือ พลตำรวจตรีจนถึงพลตำรวจโท ให้ยึดหลักอาวุโสร้อยละ 50 และในลำดับผู้ช่วย ผบ.ตร. รอง ผบ.ตร. ให้ยึดหลักอาวุโส 100%“
นั่นหมายถึงความเห็นชอบจาก ‘รุ่นพี่’ หรือ ‘ผู้ใหญ่’ ยังเป็นสิ่งสำคัญ ความสำคัญของงานบริการประชาชนตามหน้าที่ อาจไม่สำคัญเท่างานบริการผู้ใหญ่ เพราะเนื่องจากการให้คุณให้โทษ อาจไม่ได้วัดกันที่ค่าของงานแต่เพียงแย่างเดียว นั่นทำให้เรามักได้ยินอยู่บ่อยๆ ว่าตำรวจที่เก่งเกินไป ดีเกินไป มักอยู่ไม่ได้
ในประเทศที่พัฒนาแล้ว ไม่ได้หมายความว่าระบบอาวุโสจะไม่มีความสำคัญในวงการตำรวจนะครับ ก็มีอยู่เช่นกัน แต่ก็เปิดโอกาสให้นายตำรวจหรือนักสืบเก่งๆ สามารถมีที่ทางในการเติบโตที่ชัดเจนมากกว่า เช่น การสอบเพื่อเลื่อนขั้น การสะสมผลงานตามค่าของการทำงาน การมีสหภาพแรงงานตำรวจเพื่อเรียกร้องความเป็นธรรม เพราะตำรวจถือเป็นอาชีพหนึ่ง ที่ไม่ได้เกี่ยวกับยศฐาบรรดาศักดิ์ ซึ่งระบบเหล่านี้ก็เป็นการออกแบบเพื่อให้มีการคานอำนาจกันระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายปฏิบัติการ อีกทั้งการที่ไม่มีลำดับของยศมากนัก ความรู้สึกเรื่องความแตกต่าง การเป็นนายเป็นน้องเป็นลูกกระจ๊อกของใคร จึงถูกลดทอนความสำคัญลง หลายประเทศการรับราชการตำรวจทหารค่อนข้างเกษียณไว เนื่องจากคำนึงถึงความสามารถในการทำงานและที่สำคัญการอยู่ในตำแหน่งนานๆ ย่อมเป็นการสะสมอำนาจบารมีโดยไม่รู้ตัว
การกระจายอำนาจตำรวจไปยังท้องถิ่นก็เป็นหนึ่งในการเพิ่มการตรวจสอบระหว่างประชาชนและเจ้าหน้าที่ ในหลายประเทศตำรวจส่วนกลางอาจรับทำงานที่เป็นคดีสำคัญที่ท้องถิ่นไม่สามารถทำได้ หรือการทำงานที่เกี่ยวข้องกับหลายๆ ฝ่ายที่ต้องอาศัยความรู้เฉพาะทาง เช่น ตำรวจไซเบอร์ หรือการทำงานสืบสวนสอบสวนระหว่างประเทศ หรือคดีฆาตรกรรมที่มีความซับซ้อน เป็นต้น แต่โครงสร้างของตำรวจไทยดูเหมือนมีมากแต่ทำงานทับซ้อนกัน แต่ไม่ค่อยคุยกัน! ทำให้ความสามารถในการตรวจสอบทำได้ยาก
ผมคิดว่าระบบตำรวจเป็นภาพสะท้อนของการทำงานของหน่วยงานรัฐที่ชัดที่สุดกรณีหนึ่ง
การทำงานแบบรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง และต่างคนต่างทำ ความห่างเหินกับประชาชนขาดจิตสำนึกร่วมต่อการเป็นส่วนหนึ่งของชุมชนนั้นมีน้อย สิ่งเหล่านี้สะท้อนออกมาชัดเจนผ่านการเกิดขึ้นของกลุ่มสังคมอื่นที่เข้ามาทำหน้าที่แทนตำรวจ ทั้งมูลนิธิ อาสากู้ภัย หน่วยงานที่ทำงานแบบไม่แสวงหาผลกำไร ยิ่งเราเห็นบทบาทและการเติบโตของกลุ่มทางสังคมแบบนี้มากขึ้นเท่าไหร่ เรายิ่งควรตั้งคำถามให้มากกับภาษีของเราที่ประชาชนทุกคนจ่ายให้ตำรวจ เพื่อทำหน้าที่บริการ ดูแลความเรียบร้อยให้กับประชาชนมากขึ้นเท่านั้น เพราะตำรวจกินเงินภาษีของเรา
รวมถึงผู้ใหญ่ของเขาด้วย
เรื่อง: เอกศาสตร์ สรรพช่าง
