fbpx
โรคสมองกับกล้ามเนื้อไม่สัมพันธ์กันในภาครัฐ

โรคสมองกับกล้ามเนื้อไม่สัมพันธ์กันในภาครัฐ

ฉัตร คำแสง เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ

 

เมื่อเร็วๆ นี้ เราได้ยินผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงานความมั่นคงออกมาบอกว่าไม่มีการลักลอบข้ามแดนและไม่มีบ่อนการพนัน แต่เมื่อความจริงในพื้นที่ถูกประโคมมากเข้า ก็ต้องกลับลำยอมรับ เรายังได้เห็นปรากฏการณ์ที่มาตรการหลายอย่างถูกประกาศออกมาตอนเช้าแล้วแก้ตอนบ่าย อาทิ ประกาศกทม.ที่ให้ร้านอาหารเปิดให้ลูกค้านั่งทานที่ร้านได้ถึงเวลา 19:00 น. ได้ถูกนายกฯ สั่งแก้ไขเวลาเป็น 21:00 น. รวมถึงการประกาศว่าการไม่โหลดแอพ ‘หมอชนะ’ มีโทษทางอาญา ก็ได้ถูกแก้ไขในไม่กี่ชั่วโมงถัดมาว่าไม่มีโทษ

ปกติ ภาครัฐมักจะมีปัญหามากอยู่แล้วในการทำงานร่วมกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายฝ่าย เพราะต้องบริหารความต้องการของคนทั้งประเทศ แต่เหตุการณ์ข้างต้นแสดงให้เห็นว่าการทำงานในภาครัฐด้วยกันเองก็เป็นปัญหาใหญ่ไม่ใช่น้อย ปัญหานี้เหมือนกับ ‘โรคสมองกับกล้ามเนื้อไม่สัมพันธ์กัน’ (Dyspraxia) ส่งผลให้มองเห็นไม่ชัด ทำการอะไรไม่ถนัด พูดไม่ค่อยถูก ประมวลผลช้า ความจำไม่ดี ไม่ว่าใครเก่งแค่ไหนเข้ามาเป็นฝ่ายรัฐบาลแล้วต้องบริหารงานภายใต้ระบบเช่นนี้ก็คงจะปวดหัวไปตามๆ กัน

 

อาการเฟอะฟะขององค์กรเทอะทะ

 

เราอาจเรียกได้ว่ารัฐมีปัญหาการทำงานที่สอดประสานกัน (Coordination) ในแนวนอนและแนวตั้ง

ปัญหาในแนวนอน คือการทำงานที่แยกกันเป็นก้อนๆ โดยที่แต่ละกระทรวงหรือกรมไม่ได้เชื่อมโยงการทำงานเข้าด้วยกัน ทั้งที่งานเกี่ยวข้องกัน

ตัวอย่างเช่น การจะเปิดโรงงานสักแห่งก็ทำให้นักลงทุนหัวปั่น เพราะต้องติดต่อกรมพัฒนาธุรกิจการค้า กรมทรัพย์สินทางปัญญา กรมที่ดิน กรมโรงงานอุตสาหกรรม กรมศุลกากร กรมสรรพากร สำนักงานประกันสังคม สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน การไฟฟ้า การประปา และอีกมากมาย โดยต้องเดินเรื่องเอกสารไปมา ทั้งๆ ที่เอกสารส่วนใหญ่ที่หน่วยงานขอไปก็เป็นเอกสารที่ออกโดยภาครัฐด้วยกันเอง

หรืออีกกรณีหนึ่ง เรามีหลายหน่วยงานให้การช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย โดยกรมการพัฒนาชุมชน กระทรวงมหาดไทย เป็นผู้ระบุตัวผู้มีรายได้น้อยผ่านการสำรวจข้อมูลความจำเป็นพื้นฐาน (ข้อมูล จปฐ.) การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพทำโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลังเป็นผู้ดูแลบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (หรือที่เรียกกันว่า บัตรคนจน) กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) ทำหน้าที่มอบเงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดในครอบครัวยากจน และเมื่อผู้มีรายได้น้อยหลายคนเป็นเกษตรกร ก็หนีไม่พ้นมาตรการของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ซึ่งแต่ละหน่วยงานก็มีฐานข้อมูลกลุ่มคนด้อยโอกาส-รายได้น้อยของตัวเอง

ปัญหาแนวตั้ง คือชุดข้อมูลและแรงจูงใจที่ไม่ตรงกันในสายงาน ผู้บริหารตัดสินใจด้วยข้อมูลแบบหนึ่ง ขณะที่ผู้ปฏิบัติงานเหมือนอยู่บนโลกคู่ขนาน ไม่มีใครรู้ว่าอีกคนทำอะไรอยู่ ผู้ปฏิบัติงานคงต้องเหนื่อยทำตามคำสั่งเบื้องบนถ้ายังไม่ใส่เกียร์ว่างไปเสียก่อน และผู้ออกคำสั่งด้านบนก็ไม่ค่อยรู้ว่าเมื่อออกคำสั่งไปแล้วข้างล่างจะทำได้จริงไหมหรือจะเจอแรงต่อต้านรูปแบบใด

ตัวอย่างปัญหาในแนวตั้งคือ การที่ครูยังคงกล้อนผมนักเรียนต่อไปทั้งที่คำสั่งเรื่องทรงผมถูกแก้ไขไปนานแล้ว การที่นักศึกษาฝึกงานแฉการทุจริตแต่ผู้บริหารยังปฏิเสธเสียงแข็ง หรือการที่ทุกคนในพื้นที่รู้ว่ามีธุรกิจผิดกฎหมาย ยกเว้นตำรวจ ทหาร ที่ตรวจอะไรก็ไม่เคยเจอ

นี่จึงไม่แปลกที่นักวิชาการจะให้คำจำกัดความของรัฐไทยว่าเป็นแบบ ‘รวมศูนย์แต่กระจัดกระจาย’ (Fragmented centralization)

แล้วรัฐไทยไร้ความสามารถแบบนี้มาตลอดหรือเปล่า? ข้อมูล Quality of Government[i] แสดงให้เห็นว่าภาครัฐไทยเคยมีคุณภาพสูงกว่าค่าเฉลี่ยทั่วโลก (ไม่รวมรัฐไทยในการคำนวณ) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงปลายทศวรรษ 80s – 90s แต่ตกต่ำลงอย่างรวดเร็วช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ 1997 และไม่พัฒนาขึ้นอีกเลย ในขณะที่ค่าเฉลี่ยรัฐบาลทั่วโลกผันผวนเพียงเล็กน้อยแม้ว่าจะมีวิกฤตเกิดขึ้นหลายครั้ง

ในขณะเดียวกัน ปัญหาของโลกก็ซับซ้อนมากขึ้นเรื่อยๆ รัฐต้องเจอกับความไม่รู้ (unknowns) มากขึ้นด้วยเหตุจากการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม โลกที่มีความเชื่อมต่อกันมากขึ้นทำให้มือของรัฐเอื้อมเข้าไปไม่ถึง การจะแก้ปัญหาหลายเรื่องต้องอาศัยความร่วมมือของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมากกว่าการที่รัฐจะทำได้เพียงลำพัง และตามที่เคยชี้ให้เห็นไปแล้วว่า ความสามารถของรัฐจะเป็นตัวกำหนดความเจริญของประเทศ สภาพของรัฐไทยแบบที่เป็นอยู่จึงกดศักยภาพในการพัฒนาประเทศอย่างมาก

 

กายวิภาคของรัฐไทย

 

คนทั่วไปมักมอง ‘ภาครัฐ’ เป็นหน่วยงานหนึ่งที่ประชาชนหรือภาคธุรกิจมีปฏิสัมพันธ์ด้วย จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่คนจะคาดหวังการทำงานที่มีเอกภาพ เป็นเนื้อเดียวกัน แต่ความจริงอันน่าเศร้าก็คือ คำว่า ‘ภาครัฐ’ เป็นคำเรียกรวมองค์กรขนาดย่อยหลายแห่งเท่านั้น

ภาครัฐไทยมีกำลังคนในฝ่ายพลเรือนมากถึง 2.2 ล้านคนและทหารประจำอีกราว 2 แสนคน รวมเป็น 2.4 ล้านคน กระจายอยู่ใน 20 กระทรวง แยกย่อยเป็นหน่วยงานระดับกรม 153 แห่ง[ii] แต่ละกรมยังมีกลุ่มกองแยกย่อยลงไปอีกชั้น เฉลี่ยๆ กรมละ 10 กอง[iii] นอกจากนี้ บางหน่วยงานยังแบ่งเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค (สาขาต่างจังหวัดของราชการส่วนกลาง) และส่วนท้องถิ่น (บริหารกันเองในพื้นที่) ไม่ต้องพูดถึงว่า ภาครัฐยังกินความหมายถึงหน่วยงานอื่นๆ อาทิ องค์การมหาชนสังกัดตามกระทรวง รัฐวิสาหกิจ และองค์กรอิสระ ซึ่งก็มีโครงสร้างองค์กรของตัวเองเช่นกัน

เมื่อมีหลายส่วนงาน ภาครัฐก็ต้องมีจำนวนผู้บริหารระดับกลาง-สูงอีกมากเช่นกัน ในคณะรัฐมนตรีปัจจุบันมี 36 คน ทั้งนายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการแต่ละกระทรวง และรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวง ในแต่ละกระทรวงก็ต้องมีปลัด รองปลัด ในแต่ละกรมมีอธิบดี รองอธิบดี ฯลฯ รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งก็ต้องมีคณะผู้บริหารและคณะกรรมการ หากรวมทั้งหมด จำนวนผู้บริหารคงมีไม่ต่ำกว่า 1 พันราย

ทศกัณฐ์ 10 หน้า 20 มือ ก็ทำให้หลายคนงงแล้วว่าใช้ชีวิตอย่างไร แต่นี่ภาครัฐไทยกลับมีหัวนับพันและมืออีก 5 ล้านข้าง!

ข้อมูลจำนวนมากในภาครัฐถูกผลิตขึ้นทุกวันจากการมีหลายหัวหลายมือ ผู้ปฏิบัติงานระดับล่างทำงานผลิตบริการแก่ประชาชน ร่างกฎระเบียบ เขียนบทวิเคราะห์หรือทำงานธุรการ ในขณะที่ผู้บริหารระดับบนสาละวนกับการประชุมตัดสินใจเรื่องสำคัญ และผู้ปฏิบัติการระดับกลางอีกหลายชั้นเป็นผู้ควบคุมงานและส่งต่อข้อมูลขึ้น-ลงในองค์กรเป็นทอดๆ

การทำงานยิ่งซับซ้อนขึ้นไปอีก เมื่อมีหลายหน่วยงานที่ต้องทำงานให้เข้าขากัน แต่กลับไม่มีเจ้าภาพชัดเจน ไม่มีรางวัลสำหรับการทำงานสำเร็จ แต่มีโทษรออยู่เมื่อทำงานผิดพลาด นี่ทำให้ปัญหาการปกปิดข้อมูล การขัดกันเองของกฎระเบียบในแต่ละหน่วยงาน การผลักภาระหน้าที่ การปล่อยเกียร์ว่าง ตลอดจนคอร์รัปชันตามทาง กลายเป็นเรื่องปกติ

สุดท้าย รัฐไทยก็ลงเอยด้วยการเขียนแผนยุทธศาสตร์ออกมามากมาย โดยล็อกไว้ว่าหน่วยงานต่างๆ ต้องเขียนโครงการให้เข้ากับแผนงาน ด้วยหวังว่าจะทำให้งานสอดคล้องและไปในทิศทางเดียวกัน (แต่เราก็พบแล้วว่า ราชการไทยมีความสามารถในการเขียนโครงการอะไรก็ได้ให้เข้ากับแผน) ทั้งนี้ยังตั้งคณะกรรมการจำนวนมาก ส่วนใหญ่เชิญนายกฯ มาเป็นประธาน เพื่อปลดล็อกปัญหาการทำงานข้ามกระทรวง

ในระดับชาติ เรามีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ที่ประกอบด้วย 6 คณะกรรมการย่อยตามแต่ละด้าน คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ 13 ชุด คณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชนเพื่อแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจ (กรอ.) คณะกรรมการบูรณาการนโยบายพัฒนาภาค (ก.บ.ภ.) มี 5 คณะย่อยตามภูมิภาค รวมถึงสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ[v]

และที่น่าตลกก็คือเรามีคณะกรรมการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง (คณะกรรมการ ป.ย.ป.) เป็นการปฏิรูปกระบวนการทำงานปฏิรูปประเทศซ้อนเข้าไปอีกชั้น!

แน่นอนว่าเรามีคณะกรรมการอีกหลายชุดทั้งที่แบ่งตามพื้นที่ภูมิศาสตร์เช่น ระดับชาติ ภูมิภาค กลุ่มจังหวัด และจังหวัด และแบ่งตามประเด็น แต่ผมขอละเอาไว้ในที่นี้ เพราะไล่รายชื่อไม่ไหวจริงๆ

 

ก้าวต่อไป?

 

ถ้าประเทศไทยจะไปต่อได้ การปฏิรูป (ที่ไม่ใช่ล้มล้าง) ระบบราชการเป็นเรื่องที่หลีกเลี่ยงไม่ได้

สิ่งที่ต้องทำเป็นอย่างแรกคือ การฆ่ากฎระเบียบที่ไม่มีประสิทธิภาพลงให้ได้ ไม่ว่าจะด้วยการทำกิโยตินกฎหมาย หรือการทบทวนระยะเวลาสิ้นสุดของกฎหมาย (sunset clause) โดยเฉพาะกฎหมายอายุเกิน 30 ปี นอกจากนี้ ภาครัฐส่วนกลางจะต้องรวบเอาหน่วยงานที่อยู่กระจัดกระจายเข้าด้วยกัน แล้วอาจจัดกลุ่มใหม่ตาม contact point เพื่อให้ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่ในขณะเดียวกัน เพื่อตัดสายการส่งข้อมูลยืดยาว เราก็จำเป็นต้องถ่ายโอนอำนาจให้ท้องถิ่นจัดการตนเองได้มากขึ้น ให้ประชาชนในพื้นที่เป็นผู้กำหนดนโยบายของตนเอง ขยับแขนขาตนเองได้โดยไม่มีส่วนภูมิภาคมายุ่มยาม และประชาชนในพื้นที่ทำการตรวจสอบการทำงานกันเอง

อย่างไรก็ตาม เราไม่จำเป็นต้องรื้อใหญ่ทั้งระบบในคราวเดียว เพราะคงจะไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงขึ้น เราสามารถสร้างช่องเล็กๆ มุ่งไปยังการเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานเฉพาะเรื่อง โดยเอาผลลัพธ์จริงเป็นเกณฑ์ประเมินในตัว ดังนั้น รูปแบบการแก้ปัญหาที่ซับซ้อนด้วยกลไกเชิงสถาบัน (Institutional approach) ในรูปของหน่วยงานบริการรูปแบบพิเศษ (Delivery unit) จึงน่าจะเป็นคำตอบระยะสั้น โดยเข้ามาทำงานทดแทนคณะกรรมการที่ไร้ประสิทธิภาพทั้งหลาย

หลักการของมันนั้นเรียบง่าย นั่นก็คือการเอาผลลัพธ์ที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียพบเจอเป็นที่ตั้ง เราจึงต้องนำผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่ายเข้ามาพูดคุยกันในที่ประชุมทั้งภาคธุรกิจ แรงงาน หรือประชาสังคม จากนั้นก็ต้องรวบรวมเอาผู้ดำเนินการทั้งหมดเข้ามาให้ข้อมูลและตัดสินใจไปพร้อมกัน ไม่ว่าจะเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจสูงสุด ไปจนถึงตัวแทนของราชการชั้นปฏิบัติงาน เพื่อคลายล็อกให้จบในที่เดียว ข้อสำคัญที่ต้องเน้นคือ เวทีเช่นนี้ไม่ใช่เวทีการขอเงินอุดหนุนช่วยเหลือ แต่เป็นการแก้ปัญหาชี้ทางให้รัฐเชื่อมโยง และผลิตสินค้าสาธารณะที่แก้ปัญหาในภาพรวม

ในทางปฏิบัติ รัฐต้องทำงานเหมือนสตาร์ทอัพมากขึ้น คือเป็นการทำงานแบบ Agile รุมแก้ปัญหาที่ใหญ่ที่สุดไปทีละเรื่อง กระจายงานว่าหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องต้องดำเนินการอะไรบ้าง อาจมีการประชุมบ่อยๆ ทุกอาทิตย์หรือทุกสองอาทิตย์ โดยผู้ดำเนินการประชุม (facilitator) ต้องทวงถามการบ้านทุกหน่วยงานว่าแก้ปัญหาไปได้ถึงไหนแล้ว (ไม่ใช่ว่าเขียนแผนไปถึงไหนแล้ว) ขณะเดียวกันก็ต้องเปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายรวมทั้งข้าราชการชั้นผู้น้อยส่งเสียงว่า ที่ดำเนินการไปนั้นได้ผลหรือไม่อย่างไร เพื่อสร้างกลไกความรับผิดชอบให้เข้มแข็ง รวมทั้งไม่ปล่อยให้เกียร์ว่างและไม่เป็นการจับกุมรัฐ ภาครัฐจะต้องมีการรายงานว่าในที่ประชุมพูดคุยอะไรกันบ้าง เพื่อให้สาธารณชนเป็นผู้ตรวจสอบการทำงานได้อีกชั้นหนึ่ง

ในวันที่ภาครัฐถดถอยลงมาก และความพยายามแบบเดิมก็ดูไม่ช่วยอะไร ในขณะที่ต้นทุนของการไม่เปลี่ยนแปลงก็จะเพิ่มขึ้นทุกวัน เราควรจะเริ่มลองของใหม่กันได้แล้ว

 


อ้างอิง

[i] International Country Risk Group (ICRG) สร้างดัชนีชี้วัดคุณภาพของรัฐบาลขึ้น มีค่าตั้งแต่ 0 ถึง 1 โดย 1 แสดงว่าเป็นรัฐบาลที่มีคุณภาพสูง ดัชนี้ตัวนี้เป็นการรวมเอา 3 มิติของรัฐเข้าด้วยกัน 1) คอร์รัปชั่นในภาครัฐ 2) ความเข้มแข็งและเป็นกลางของระบบกฎหมาย (Law) และการรักษาความสงบ (Order) 3) ความเข้มแข็งของระบบราชการ ที่ทำให้เกิดความต่อเนื่องของนโยบาย

[ii] ดูข้อมูลได้ที่นี่ อย่างไรก็ตาม ในช่วงที่ผ่านมามีการเปลี่ยนกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีเป็นกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม มีการโยกย้ายหน่วยงานจากสำนักอื่นเข้ามาบ้าง แต่โดยรวมแล้วยังคงที่

[iii] หน่วยงานระดับกรมมีขนาดใหญ่เล็กต่างกันไป ผมขอยกโครงสร้างองค์กรของกรมที่คุ้นและไม่คุ้นหูให้ดู เช่น กรมสรรพากร กรมที่ดิน กรมหม่อนไหม กรมยุโรป กรมพลศึกษา

[iv] คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ คณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชนเพื่อแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจ คณะกรรมการบูรณาการนโยบายพัฒนาภาค สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

MOST READ

Politics

6 Oct 2021

6 บทเรียน จาก 6 ตุลา ต่อการเคลื่อนไหวทางการเมืองในไทย

พริษฐ์ วัชรสินธุ เขียนถึงบทเรียนจากเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 ที่สะท้อนการเคลื่อนไหวภาคประชาชนในเหตุการณ์ปัจจุบัน

พริษฐ์ วัชรสินธุ

6 Oct 2021

Politics

24 Sep 2021

ม็อบหนุ่มสาว อนาคตประเทศไทย และกรอบรูป

อายุษ ประทีป ณ ถลาง เขียนถึงสภาพน่าเศร้าใจของบ้านเมืองที่ไม่เคยเป็นประชาธิปไตยที่แท้จริง ตกอยู่ในวังวนเผด็จการทหาร ทุจริตคอร์รัปชันที่นำความเสื่อมถอยมาให้แก่บ้านเมือง

อายุษ ประทีป ณ ถลาง

24 Sep 2021

Politics

6 Oct 2021

ประวัติศาสตร์หลัง 6 ตุลาฯ: “สังคมต้องจดจำขบวนการประชาชนที่กล้าหาญอย่างมากทางความคิด” – ธิกานต์ ศรีนารา

ในวาระครบรอบ 45 ปี ‘6 ตุลา 2519’ 101 ชวน ธิกานต์ ศรีนารา สนทนาว่าด้วยช่วงเวลาที่ทอดยาวหลังจากการล้อมปราบสังหารหมู่นักศึกษา เมื่อกระแสความคิดฝ่ายซ้ายแบบพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย (พคท.) ส่งอิทธิพลต่ออุดมคติและความหวังของคนรุ่นใหม่ยุคเดือนตุลา มรดกจากยุค ‘หลัง 6 ตุลาฯ’ ที่ยังประจักษ์ชัดอยู่ในการเมืองไทย กระแสธารความคิดที่ฝ่ายซ้ายไทยฝากไว้ และเรื่องราวที่ยังไม่สิ้นสุดในการต่อกรต่ออำนาจรัฐของขบวนการประชาชน

ณรจญา ตัญจพัฒน์กุล

6 Oct 2021

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save